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3 décembre 1997 : Cuba ( rapport - première lecture )

 


RAPPORT n° 146 - PROJET DE LOI AUTORISANT L'APPROBATION DE LA CONVENTION D'ASSISTANCE ADMINISTRATIVE MUTUELLE ENTRE LE GOUVERNEMENT DE LA REPUBLIQUE DE CUBA POUR LA PREVENTION LA RECHERCHE ET LA POURSUITE DES FRAUDES DOUANIERES


M. Michel ALLONCLE, sénateur


Commission des Affaires Etrangères de la défense et des forces armées - Rapport n° 146 - 1997/1998

Table des matières






N° 146

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 3 décembre 1997.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de la convention d'assistance administrative mutuelle entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Cuba pour la prévention, la recherche et la poursuite des fraudes douanières,

Par M. Michel ALLONCLE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean Arthuis, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Jacques Bellanger, Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet, Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Régis Ploton, André Rouvière, André Vallet.

Voir le numéro :

Sénat : 76 (1997-1998).

Traités et conventions.

Mesdames, Messieurs,

Nous sommes invités à adopter un projet de loi portant approbation d'une convention d'assistance administrative mutuelle signée le 8 novembre 1996 à La Havane, entre la France et Cuba.

La France a déjà signé 31 accords de ce type dont 22 sont entrés en vigueur. Le présent accord a surtout pour objectif de renforcer la coopération franco-cubaine contre le trafic de stupéfiants.

En effet, Cuba, du fait de sa situation géographique entre une zone de production de drogue -l'Amérique latine pour la cocaïne et les Caraïbes pour l'herbe de cannabis- et une zone de consommation, les Etats-Unis, constitue naturellement un Etat de transit dans le trafic des stupéfiants.

L'existence d'un itinéraire Colombie-Cuba-Espagne est avérée par les saisies réalisées tant à La Havane que dans les principaux aéroports européens (Madrid, Barcelone, Rome et Francfort) et portant en 1991 sur plus de 200 kg de cocaïne. Ainsi, 40 kg de cocaïne ont été saisis à La Havane à destination de l'Europe. La France est également concernée par ce trafic. En effet, dans l'une des affaires où près de 36 kg de cocaïne ont été saisis, les auteurs du trafic détenaient des billets à destination de Paris

C'est dire l'intérêt des mécanismes d'assistance et d'information réciproques mis en place entre les deux services douaniers. Ce sont ces modalités de coopération que votre rapporteur se propose de détailler, avant de rappeler l'état des relations politiques et commerciales entre Cuba et la France.

I. UN DISPOSITIF DÉSORMAIS BIEN RODÉ

A. UN CHAMP D'APPLICATION TRADITIONNEL

Géographiquement, la présente convention s'applique sur le "territoire douanier des deux Parties tel que défini par leur législation respective". Ainsi pour la France, le code des douanes définit le territoire douanier comme l'ensemble composé des territoires et eaux territoriales de la France continentale, de la Corse, les îles françaises voisines du littoral et des départements d'Outre-mer de la Réunion, de la Guyane, de la Guadeloupe et de la Martinique. Par ailleurs, les douanes françaises peuvent, le cas échéant, effectuer des contrôles au-delà des eaux territoriales, dans la zone contiguë comprise entre 12 et 24 milles.

Administrativement, les instances impliquées dans la mise en oeuvre de la convention sont respectivement pour la France la Direction générale des douanes et droits indirects et pour Cuba la douane générale de la République.

La convention a par ailleurs un objectif clair : instaurer une étroite coopération entre les administrations douanières de chacun des deux pays pour rendre plus efficace la lutte contre les infractions à la législation douanière (Préambule). Celle-ci est définie (article 2) comme l'ensemble des dispositions légales et réglementaires que les administrations douanières des deux pays sont chargées de faire appliquer à l'importation, à l'exportation ou au transit de marchandises ainsi qu'à la circulation de fonds provenant d'infractions douanières à la législation sur les substances psychotropes et les produits stupéfiants. En revanche, la convention d'assistance ne s'applique pas à la perception des droits de douane, impôts, taxes, amendes et autres sommes pour le compte de l'autre Etat.

B. LES MODALITÉS D'ASSISTANCE ADMINISTRATIVE

Celle-ci repose tout d'abord sur l'échange de renseignements. Ceux-ci peuvent être fournis spontanément et sans délai ou bien sur demande écrite. Spontanément, les administrations concernées peuvent transmettre des informations sur les opérations irrégulières constatées ou projetées, les nouveaux moyens ou méthodes de fraude, les catégories de marchandises connues comme faisant l'objet d'un trafic frauduleux, les individus susceptibles de commettre des infractions, les moyens de transport pouvant être utilisés à des fins frauduleuses, les nouvelles tactiques de lutte contre les infractions douanières ayant fait preuve de leur efficacité (article 4, paragraphe 1).

Par ailleurs, peuvent être transmis sur demande écrite les documents de douane concernant des échanges frauduleux de marchandises, ou encore les renseignements permettant de déceler des infractions à la législation douanière de l'Etat requérant (article 4, paragraphe 2).

Une troisième modalité d'assistance administrative concerne la surveillance spéciale, exercée sur demande de l'administration douanière d'une des deux parties à celle de l'autre. Cette surveillance peut porter sur les déplacements de personnes soupçonnées de fraudes, les mouvements suspects de marchandises liées à un trafic frauduleux, les endroits où sont stockées ces marchandises, les moyens de transport utilisés pour procéder à des activités frauduleuses (article 5).

Chaque administration douanière peut, à la demande de l'autre, procéder à des enquêtes et à l'audition de témoins et communiquer les résultats de ces démarches à la partie requérante. Les agents de l'administration douanière à l'origine de la demande peuvent assister aux enquêtes dans les limites de la législation nationale (article 7). Au demeurant, des efforts sont faits pour permettre des relations personnelles et directes entre les agents de chacun des services de douanes (article 8).

Les informations et renseignements recueillis en application de cette assistance administrative peuvent être utilisés à titre de preuve dans leurs procès verbaux et dans le cadre de poursuites judiciaires (article 10). Dans ce même cadre, les agents des douanes de l'un des deux Etats peuvent être autorisés par leur autorité administrative à comparaître en tant que témoins ou experts devant un tribunal ou une autorité de l'autre Etat (article 11).

C. LES LIMITES POSÉES À L'ASSISTANCE ADMINISTRATIVE

La convention comprend des dispositions qui posent certaines limites à l'assistance réciproque que peuvent se porter les administrations douanières des deux pays.

Ces limitations sont de deux ordres. La première concerne la possibilité d'un refus d'assistance.

- En premier lieu les Parties ne sont pas tenues d'accorder l'assistance demandée si elle est de nature à porter atteinte à la souveraineté, à l'ordre public ou à d'autres intérêts essentiels de leur Etat, ou si elle implique la violation d'un secret industriel, commercial ou professionnel.

- En second lieu, une clause de réciprocité prévoit que l'une des deux administrations douanières peut refuser assistance à celle de l'autre Etat si celle-ci n'est pas en mesure de satisfaire une demande de même nature qui lui serait adressée. Tout refus d'assistance doit être motivé.

Une deuxième limitation concerne l'usage des renseignements obtenus au titre de l'assistance administrative. Ainsi est-il précisé (article 9) qu'ils ne peuvent être utilisés à d'autres fins que celles prévues par la convention que si l'administration douanière qui les a fournis y a consenti expressément.

II. LES RELATIONS FRANCO-CUBAINES

A. DES RELATIONS POLITIQUES RÉDUITES

A l'égard de Cuba, la France tient un dialogue critique tendant à encourager une transition pacifique vers plus de démocratie, pour contribuer notamment à l'amélioration des conditions de vie d'une population très éprouvée. La France attire régulièrement l'attention des autorités cubaines sur la situation préoccupante des libertés individuelles et s'efforce, par des interventions discrètes et efficaces, de favoriser la solution des situations particulières.

Parallèlement notre pays réaffirme régulièrement, en particulier dans le cadre de l'Assemblée générale des Nations unies, ses positions à l'égard de l'embargo unilatéralement déclaré par les Etats-Unis contre Cuba en 1960 et qui contribue davantage, selon nous, à désespérer la population cubaine qu'à permettre toute véritable évolution politique pourtant hautement souhaitable.

De même, la France, avec ses partenaires de l'Union européenne, s'est opposée à la mise en oeuvre du " Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act " ou loi Helms-Burton adoptée en 1996 par le Congrès des Etats-Unis. Ce dispositif non seulement renforce l'embargo, mais, sur le plan des principes, consiste à appliquer des clauses d'extraterritorialité de la législation américaine qui contredisent les principes de liberté du commerce et de la navigation auxquels nous sommes attachés.

Cela étant, les contacts entre les autorités des deux pays sont rares : le précédent Président de la République, François Mitterrand, avait reçu le Président Castro en février 1995 lors de le visite officielle de ce dernier à l'Unesco. M. de Peretti, alors ministre délégué à l'outre-mer, avait brièvement séjourné à La Havane en novembre 1996 à l'occasion de la Foire internationale, soit onze ans après la dernière visite ministérielle française dans l'île.

B. DES FLUX COMMERCIAUX EN PROGRESSION

Les échanges commerciaux entre la France et Cuba sont modestes : Cuba a été en 1996, notre 99e fournisseur et 80e client, se plaçant ainsi derrière d'autres îles de la région comme la Jamaïque. La France est aujourd'hui le 6e partenaire commercial de Cuba avec une part de marché qui s'élève à 7 %. Globalement, nos exportations progressent régulièrement, ayant atteint 985 millions de francs en 1996, à l'inverse des importations qui régressent (260 millions de francs en 1996). L'excédent de notre balance commerciale avec Cuba (725 millions de francs) est le deuxième en Amérique latine. Deux secteurs constituent l'essentiel de nos échanges avec Cuba : les produits des industries agroalimentaires et les produits agricoles.

L'Union européenne est le principal partenaire commercial de Cuba avec près du tiers des échanges en 1996, l'Espagne représentant 13 %. Avec 18 %, la Russie est redevenue un partenaire essentiel de Cuba en 1996.

CONCLUSION

Face à la sophistication croissante des méthodes de fraudes et au caractère très organisé de leurs auteurs, les services concernés, en particulier les administrations douanières, se doivent d'approfondir leurs coopérations. L'assistance administrative constitue l'un des éléments essentiels de cet arsenal, c'est pourquoi votre rapporteur invite votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées à adopter le projet de loi qui lui est soumis.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des Affaires étrangèers, de la Défense et des Forces armées a examiné le présent projet de loi lors de sa réunion du 3 décembre 1997.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Michel Caldaguès s'est enquis des conséquences économiques de l'embargo décrété par les Etats-Unis à l'égard de Cuba. Le rapporteur a fait observer que cet embargo contribuait à renchérir les importations de toute nature effectuées par Cuba, alors même que ce pays était dans une situation économique particulièrement critique.

M. Xavier de Villepin, président, s'est étonné de la capacité de résistance du "communisme tropical" dans l'île, huit ans après la fin de l'Union soviétique. Il a par ailleurs estimé que la législation Helms-Burton, avec ses effets extraterritoriaux, était légitimement contestée par la France et l'Union européenne.

La commission a ensuite adopté le projet de loi.

PROJET DE LOI

(Texte adopté par l'Assemblée nationale)

Article unique

Est autorisée l'approbation de la convention d'assistance administrative mutuelle entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la république de Cuba pour la prévention, la recherche et la poursuite des fraudes douanières, signée à La Havane le 8 novembre 1996, et dont le texte est annexé à la présente loi1(*).

ANNEXE
ÉTUDE D'IMPACT2(*)

Une Convention d'assistance administrative mutuelle en matière douanière a été signée par la France et Cuba, le 8 novembre 1996.

1. Avantages attendus

L'accord signé doit renforcer l'efficacité des administrations douanières française et cubaine dans la lutte contre les fraudes douanières en instaurant une coopération en vue de faciliter la prévention la recherche, la constatation et la poursuite des infractions douanières.

Des dispositions particulières du Code des Douanes autorisent l'administration des douanes et droits indirects, "sous réserve de réciprocité, à fournir aux autorités qualifiées des pays étrangers tout renseignement susceptible d'établir la violation des lois et règlements applicables à l'entrée et à la sortie du territoire" (article 65.6). Le recours à ces dispositions n'offre cependant qu'une faible sécurité juridique notamment dans le domaine de la protection de la confidentialité des renseignements et informations échangés, d'où l'intérêt de conclure des conventions d'assistance administrative mutuelle en matière douanière.

D'autre part, il convient de souligner que la complexité croissante des circuits commerciaux et financiers ainsi que le développement des échanges internationaux ont conduit à une sophistication et un accroissement des infractions douanières impliquant, dans la plupart des cas, des actes préparatoires ou de complicité commis à l'étranger. De telles infractions risquent de rester impunies dans les pays où elles ont été perpétrées faute d'un accord prévoyant le recueil des éléments permettant d'apporter la preuve juridique de leur existence.

2. Impact sur l'emploi

Cette convention n'a pas d'incidence directe sur l'emploi. Elle permet toutefois de protéger l'économie nationale et européenne et, à ce titre, participe à la défense de l'emploi.

3. Impact sur d'autres intérêts généraux

Cette convention permettra :

- d'assurer une meilleure perception des recettes fiscales de l'Etat et de l'Union européenne ;

- de protéger la sécurité et la santé des citoyens français et européens (lutte contre la drogue, le trafic d'armes et d'explosifs, de cigarettes, de déchets nocifs, de produits radioactifs) ;

- d'assurer la protection des entreprises françaises et européennes contre les menaces d'irrégularités liées aux échanges internationaux (concurrence déloyale, contrefaçons) ;

- d'assurer une meilleure protection de l'environnement (protection des espèces de la faune et de la flore menacées d'extinction, lutte contre le trafic des déchets nocifs) ;

- de protéger le patrimoine culturel (lutte contre le trafic frauduleux d'oeuvres d'art notamment).

4. Incidences financières

Aucune à l'exception de celles mentionnées au point précédent.

5. Impact en termes de formalités administratives

Néant.

6. Conséquences en termes de complexité de l'ordonnancement juridique

Néant.

7. Incidences indirectes et involontaires

Néant.



1 Voir le texte annexé au document Assemblée nationale n° 76 (1997-1998)

2 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.