Proposition de loi relative aux dates d'ouverture anticipée et de clôture de la chasse aux oiseaux migrateurs

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 16 décembre 1997 sous la présidence de M. Jean François-Poncet, Président, et de M. Jean Huchon, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport sur les propositions de loi n° 346 rectifié (1996-1997) de M. Roland du Luart et plusieurs de ses collègues, et n° 359 (1996-1997) de M. Michel Charasse, relatives aux dates d'ouverture anticipée et de clôture de la chasse des oiseaux migrateurs et sur la proposition de loi n° 135 (1997-1998) de M. Pierre Lefebvre et plusieurs de ses collègues, relative aux dates d'ouverture anticipée et de clôture de la chasse des oiseaux migrateurs ainsi que de la réglementation de la chasse les concernant.

Mme Anne Heinis, rapporteur, a indiqué que ces trois textes tendaient à résoudre un contentieux juridique qui n'avait fait que s'aggraver depuis plusieurs années, concernant l'application des dispositions de la directive du Conseil du 2 avril 1979 sur la conservation des oiseaux sauvages (79/409/CEE), relatives à la pratique de la chasse, notamment au gibier d'eau et aux oiseaux de passage.

Elle a précisé que ces propositions de loi fixaient par voie législative les dates d'ouverture anticipée de la chasse au gibier d'eau -jusque là décidées par arrêté ministériel en vertu de l'article R-224-6 du code rural- et modifiaient, s'agissant de la clôture de la chasse aux oiseaux migrateurs, l'article L.224-2 du code rural issu de la loi n° 94-591 du 15 juillet 1994.

Le rapporteur a rappelé que cette loi, issue de plusieurs propositions de loi identiques, avait eu pour but de lever les incertitudes juridiques qui pesaient sur la détermination des périodes de chasse des oiseaux migrateurs en se fondant sur les données scientifiques et sur la méthode proposée par le comité d'adaptation de la directive précitée, et qu'elle fixait un calendrier échelonné de clôture de la période de chasse selon les espèces, tenant compte tout à la fois de la période du début des migrations de chacune des espèces et de leur état de conservation. De plus, pour assurer la souplesse du dispositif juridique ainsi proposé, il était prévu -a-t-elle précisé- que l'autorité administrative puisse avancer les dates de clôture de la chasse.

Mme Anne Heinis, rapporteur, a fait remarquer que le contentieux s'était alors déplacé sur l'interprétation du pouvoir dérogatoire reconnu au préfet, ce qui conduisait les auteurs des propositions de loi à proposer de nouvelles modifications à ce texte.

Elle a souhaité alors faire le point sur les contentieux juridiques en cours, en insistant sur la difficulté d'appréhender des phénomènes naturels complexes.

Rappelant que la directive du 2 avril 1979 sur la conservation des oiseaux sauvages avait pour objectif la conservation de tous les oiseaux vivant naturellement à l'état sauvage en Europe, soit plus de 400 espèces, mais que cet objectif devait tenir compte d'exigences économiques et récréationnelles, elle a ajouté que conformément au principe de subsidiarité, les mesures d'application devaient être définies par les Etats membres et tenir compte des différents facteurs pouvant agir sur le niveau des populations d'oiseaux, à savoir l'interdiction de la destruction des nids et des oeufs, la protection des habitats et la réglementation de la pratique de la chasse, celle-ci ne constituant un facteur parmi d'autres.

Elle a fait valoir que la chasse, selon la directive, constituait une activité " admissible ", qui contribuait à la régulation des espèces et avait des effets secondaires positifs à travers les actions des chasseurs sur la préservation des milieux, et que l'architecture même de la directive reposait sur la distinction entre espèces protégées et espèces chassables répertoriées à l'annexe II de la directive.

Le rapporteur a ensuite rappelé que l'encadrement de la pratique de la chasse découlait du paragraphe 4 de l'article 7 de la directive, qui interdisait de chasser les espèces reconnues comme gibier pendant la période nidicole, les différents stades de reproduction et de dépendance, et, pour les espèces migratrices, que l'interdiction s'appliquait en particulier à la période de reproduction et aux trajets de retour vers les lieux de nidification.

Elle a ensuite évoqué l'arrêt du 14 janvier 1994 de la cour de justice des Communautés européennes qui explicite le principe de protection complète des espèces sans interdire le principe de fermeture échelonnée des périodes de chasse, pour autant que l'Etat membre apporte la preuve que cet échelonnement n'empêche pas la protection complète des espèces concernées.

A propos de la trentaine de contentieux ayant trait à l'interprétation de la loi du 15 juillet 1994, elle a relevé que les conclusions des tribunaux administratifs divergeaient sur la nature du pouvoir d'appréciation laissé au préfet pour décider de " recopier " ou non le calendrier échelonné intégré dans l'article L.224-1 du code rural par la loi.

Mme Anne Heinis, rapporteur, a mis l'accent sur la volonté de la commission de proposer une modification de la directive pour intégrer le principe d'un calendrier échelonné de fermeture de la chasse selon les espèces et en fonction de la précocité de leur migration et de leur état de conservation.

Elle a fait observer que, malgré la position restrictive du Parlement européen, qui s'était prononcé en faveur d'une date unique de fermeture de la chasse au 31 janvier, la commission européenne ne souhaitait pas aller dans ce sens, et pourrait prochainement proposer d'instituer un régime dérogatoire de chasse sur quatre semaines au-delà du 31 janvier, à la condition de mettre en place des plans de gestion pour les espèces concernées et qu'en attendant, elle recommandait d'appliquer la méthode de la fermeture échelonnée.

Face à cette opportunité encore ouverte au niveau européen et qui était à saisir, Mme Anne Heinis, rapporteur, a mis l'accent sur la position du Gouvernement français qui semblait s'être laissé entraîner dans la voie d'une condamnation par la cour de justice des Communautés européennes, sur la base d'un recours en manquement introduit par la Commission sur la base des articles 169 et 171 du Traité CEE.

Elle a indiqué que lors d'une réunion sur les précontentieux environnementaux tenue à Paris en mai 1997, les services de la commission, s'agissant de la directive du 2 avril 1979, avaient demandé communication du rapport au Parlement prévu par la loi du 15 juillet 1994 et des rapports scientifiques servant de base à ce rapport. A propos de ce rapport, elle a reconnu -en le regrettant- que faute d'avoir été rédigé en temps voulu, il n'avait pu être transmis. Mais elle a souligné que les deux rapports, respectivement établis par l'Office national de la chasse en décembre 1996 et par le Muséum national d'histoire nationale en mars 1997, d'une grande valeur scientifique et technique, auraient pu constituer de très bons éléments de négociation vis-à-vis de Bruxelles. Elle a jugé incompréhensible et très dangereux que le Gouvernement français ne les ait pas transmis en mai dernier, se demandant si le Gouvernement français n'avait pas renoncé à se défendre afin d'imposer, ensuite, en droit interne une date unique pour la fermeture de la chasse, ce qui serait inacceptable pour les chasseurs français, et terriblement réducteur eu égard à la diversité du phénomène des migrations.

Rappelant à ce sujet que la chasse au gibier d'eau et aux oiseaux migrateurs intéressant la plupart des 1,6 million de chasseurs répertoriés en France et répartis sur tout le territoire national, le rapporteur a rappelé qu'il fallait tenir compte de la variabilité des phénomènes biologiques concernant les oiseaux migrateurs pour s'intéresser aux mouvements d'une espèce ou d'une population et non de quelques individus, en raisonnant sur des moyennes, et ne pas oublier que pour la plupart des migrateurs, le territoire français offrait une large zone de recouvrement entre les zones d'hivernages et les zones de reproduction, ce qui rendait très complexe l'identification des mouvements. Elle a jouté qu'on ne pouvait pas, pour autant, imposer une date unique de fermeture en arguant du risque de confusion en février entre espèces encore chassables ou déjà " fermées " puisque ce risque existait toute l'année à une plus grande échelle et qu'il avait été accepté dès l'origine par la directive du 2 avril 1979. Rappelant que les chasseurs étaient bien formés et qu'en cas de doute, un bon chasseur ne tirait pas, elle a souligné, en outre, que le code pénal sanctionnait les erreurs de tir.

Le rapporteur a ensuite proposé de reprendre le contenu des deux propositions de loi n° 346 rectifiée et 359 en y ajoutant un dispositif qui rende obligatoire les plans de gestion pour certaines des espèces chassées entre le 31 janvier et le dernier jour du mois de février, en précisant que le principe des plans de gestion était développé dans l'exposé des motifs de la proposition de loi n° 135, et qu'il s'agissait ainsi de mettre en oeuvre une exploitation dynamique des espèces.

Mme Anne Heinis, rapporteur, a ensuite présenté le texte de ses conclusions.

S'agissant des dates d'ouverture anticipée de la chasse, elle a proposé d'adopter le tableau inscrit à l'article L. 224-2 du code rural par les propositions de loi n° 346 rectifié et 359, qui se fonde sur la date moyenne des derniers envols constatés sur les cinq années précédentes.

En ce qui concerne l'échelonnement des dates de fermeture du gibier d'eau et des oiseaux de passage, elle a rappelé que le dispositif mis en place par la loi du 15 juillet 1994 et repris par les deux propositions de lois précitées proposait quatre dates de fermeture échelonnées, à savoir le 31 janvier, le 10 février, le 20 février et le dernier jour du mois de février, en suivant très exactement les propositions du comité scientifique Ornis.

A propos du choix des dates de fermeture pour les différentes espèces, elle a indiqué qu'il était conforme aux recommandations scientifiques et techniques les plus récentes, sauf en ce qui concerne la sarcelle d'été, dont la date de fermeture devait rester fixée au 20 février, car il s'agissait de la seule espèce d'oiseau migrateur dont la zone d'hivernage se trouve exclusivement en Afrique.

Mme Anne Heinis, rapporteur, a alors proposé d'assortir ce mécanisme de fermeture échelonnée de la chasse de l'obligation de mettre en place des plans de gestion pour les espèces ne bénéficiant pas d'un statut de conservation favorable et chassées entre le 31 janvier et le 28 février, en faisant valoir que cette proposition s'inspirait très directement de l'amendement proposé par la commission de l'agriculture du Parlement européen en mars 1996, et qu'elle pourrait être reprise à son compte par la Commission européenne.

Soulignant les analogies du dispositif ainsi proposé avec celui des plans de chasse qui sont de droit sur tout le territoire national pour le grand gibier, le rapporteur a souligné que certains départements l'expérimentaient déjà pour le petit gibier, tels le département de la Manche où les plans de chasse concernaient la perdrix grise, le lièvre, la bécasse et le gibier d'eau.

Elle a conclu que les plans de gestion devaient, en se fondant sur les meilleures données scientifiques et techniques disponibles, permettre une exploitation dynamique des espèces afin qu'elles retrouvent un statut de conservation satisfaisant.

Au-delà des mesures réglementant la pratique de la chasse ou les prélèvements autorisés, le rapporteur a relevé que ces plans de gestion permettraient de développer des mesures préventives pour la restauration des milieux en développant les réserves de chasse ou en décidant des mesures de sauvegarde des biotopes.

Mme Anne Heinis, rapporteur, a ensuite exposé les raisons pour lesquelles certaines des mesures de la proposition de loi n° 153 ne pouvaient être reprises.

Elle a fait valoir que la proposition de tableau d'ouverture anticipée de la chasse était satisfaite par sa propre proposition, sauf en ce qui concerne le département du Calvados pour lequel elle a jugé que les dates suggérées par la proposition de loi n° 153 ne semblaient pas coïncider avec les dernières observations statistiques connues.

Elle a indiqué que le dispositif simplifié d'échelonnement des fermetures de chasse autour du 31 janvier et du dernier jour de février ne lui paraissait pas non plus correspondre aux données scientifiques et techniques les plus récentes.

En ce qui concerne la reconnaissance des modes de chasse traditionnels proposés par le dernier alinéa de l'article 2 et l'article 3, elle a préféré maintenir la compétence du ministre chargé de la chasse pour fixer les conditions dans lesquelles les chasses traditionnelles pouvaient être pratiquées dans certains départements.

A propos de l'article 4, qui modifie les règles relatives au transport et à la vente de gibier d'eau, le rapporteur a indiqué qu'une réflexion était en cours au ministère de l'environnement sur l'utilisation des appeaux et appelants vivants, et qu'il convenait d'en attendre les conclusions avant de légaliser sans restriction le transport des appelants.

Elle a observé, de plus, que la rédaction proposée par l'article 4 pour l'article L.224-6 du code rural interdisait, de fait, la commercialisation -autorisée jusqu'à présent- du canard colvert et du pigeon ramier.

Enfin, s'agissant de la légalisation de la liste des espèces chassables par l'article 5, le rapporteur a dit souhaiter s'en tenir au dispositif de l'arrêté du 26 juin 1987 modifié, qui présentait l'avantage de pouvoir être plus aisément mis à jour en fonction des dernières données scientifiques disponibles. Plus précisément, il ne lui a pas semblé opportun d'autoriser la chasse de la bernache cravant, alors qu'au regard de l'annexe II de la directive du 2 avril 1979, il ne s'agissait pas d'une espèce reconnue comme chassable en France, et elle a rappelé que le bruant ortolan, le pinson du nord et le pinson des arbres n'étaient pas classés comme gibier au niveau européen.

Au cours de la discussion générale, M. Philippe François est intervenu pour se déclarer peu optimiste sur la volonté de la Commission européenne de proposer des modifications à la directive du 2 avril 1979 sur la conservation des oiseaux sauvages ; il s'est déclaré favorable à un système qui redonnerait plus de pouvoirs aux préfets pour ce qui concerne le calendrier d'ouverture et de fermeture de la chasse.

Il a jugé, enfin, très grave le refus du Gouvernement français de communiquer à la Commission européenne les rapports scientifiques demandés et disponibles et a considéré que le ministère de l'environnement jouait un jeu extrêmement dangereux en laissant courir le risque d'une condamnation par la cour de justice des Communautés européennes, -qui aurait pu être évitée- pour imposer aux chasseurs une date de fermeture unique de la chasse.

M. Jean François-Poncet, président, est intervenu pour déplorer l'attitude négative du Gouvernement français face aux demandes d'explications de la Commission européenne, qui s'était traduite par une mise en demeure et a déclaré ne pas comprendre, sur ce sujet, la position du ministre chargé de l'environnement.

Mme Anne Heinis , répondant à M. Philippe François , a fait valoir que pour répondre aux objectifs de la directive du 2 avril 1979 sur la conservation des oiseaux sauvages, il fallait maintenir au niveau législatif les règles d'ouverture anticipée et de fermeture échelonnée de la chasse, mais que l'instauration des plans de gestion redonnait un pouvoir réel au préfet pour organiser au niveau local une exploitation dynamique des espèces chassables concernées.

M. Michel Souplet a déclaré partager l'analyse et les propositions de Mme Anne Heinis, en particulier sur les plans de gestion. Il a fait valoir que, bien souvent, les tentatives de gestion dynamique des espèces étaient contrecarrées par les actions destructrices des prédateurs, type cormorans, ou buses, qui avaient, en droit européen, le statut d'espèces protégées, ce qui illustrait les incohérences de la directive du 2 avril 1979. Il a souhaité que, face à cet excès de réglementation, on puisse redonner plus d'autonomie aux autorités locales pour réguler de façon équilibrée les espèces chassables ou protégées.

Après les interventions de MM. Jacques de Menou, Gérard César et William Chervy , la commission a adopté à l'unanimité la proposition de loi dans la rédaction préconisée par le rapporteur.

I.