Projet de loi relatif à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile

AVIS n° 221 - Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relatif à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile

M. Alain VASSELLE, Sénateur

Commission des Affaires sociales - Avis n° 221 - 1997-1998

Table des matières

N° 221

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 15 janvier 1998

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, relatif à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile ,

Par M. Alain VASSELLE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland Huguet, Jacques Machet, secrétaires ; François Autain, Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Nicole Borvo, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Mme Dinah Derycke, M. Jacques Dominati, Mme Joëlle Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis, Alain Gournac, André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Pierre Lagourgue, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain , Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Sosefo Makapé Papilio, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 327 , 451 , 483 et T.A. 47 .

Sénat : 188 (1997-1998).

Étrangers.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le jeudi 15 janvier 1998, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Alain Vasselle sur le projet de loi n° 188 (1997-1998), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile .

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que le projet de loi revenait pour une large part sur les modifications introduites par la loi du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France, complétée par la loi du 24 avril 1997 portant diverses dispositions relatives à l'immigration. Il a rappelé que la commission des affaires sociales avait souscrit aux objectifs poursuivis par la loi du 24 août 1993 : réprimer l'immigration clandestine en France, décourager l'arrivée de nouveaux flux d'immigrants mais aussi éviter les détournements de procédures qui constituent des obstacles importants à la maîtrise des flux migratoires.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a déclaré qu'il avait fait le choix d'examiner de manière pragmatique et constructive les dispositions du projet de loi sur lesquelles portait l'avis de la commission des Affaires sociales ; il a considéré qu'il convenait en effet à la fois d'apporter des solutions aux problèmes qui se posent effectivement et d'éviter parallèlement une distribution trop généreuse des prestations sociales aux personnes de nationalité étrangère, susceptible de générer un effet d'appel auprès des candidats à l'immigration.

Il a souligné que nul ne pouvait en effet ignorer l'attrait que peut susciter, dans de nombreux pays, notre système de sécurité sociale.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis , a précisé que la commission des Affaires sociales était plus particulièrement concernée par les articles 8, 34 bis, 34 ter, 35 et 36 du projet de loi qui modifient la législation sociale ou qui auront des conséquences directes sur les comptes sociaux.

Il a toutefois souligné que d'autres articles du projet de loi, notamment les articles 4 et 5 qui élargissent les conditions d'accès à une carte de séjour temporaire et l'article 17 qui assouplit les conditions d'accès au regroupement familial, étaient susceptibles d'accroître de manière indirecte les charges qui pèsent sur les organismes de protection sociale.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a ajouté qu'en facilitant l'entrée et le séjour des étrangers en France, le projet de loi créait de nouveaux bénéficiaires de droits sociaux. Il a souligné que l'impact financier sur la protection sociale de ces dispositions n'avait pas été évalué par le Gouvernement mais pourrait ne pas être négligeable, notamment s'agissant des prestations familiales.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis , a constaté qu'au moment même où le Gouvernement choisissait de placer sous condition de ressources les allocations familiales en arguant du déficit de la branche famille, il allait parallèlement faciliter l'entrée et le séjour de nouveaux bénéficiaires des prestations familiales.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis , a indiqué que le projet de loi comportait, s'agissant des dispositions sociales, deux volets : d'une part, la création d'une carte de séjour de retraité et les droits afférents à cette carte et, d'autre part, la suppression de la condition de nationalité pour l'accès aux prestations non contributives que sont le minimum vieillesse et l'allocation aux adultes handicapés (AAH).

Il a précisé que l'article 8 du projet de loi instaurait un nouveau titre de séjour -une carte de séjour portant la mention " retraité "- qui serait délivré aux étrangers titulaires d'une pension contributive de vieillesse et ayant séjourné en France sous couvert d'une carte de résident. Cette nouvelle carte leur permettrait, ainsi qu'à leurs conjoints, de résider à l'étranger et d'entrer librement sur le territoire français afin d'y séjourner temporairement.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a ajouté que le texte proposé initialement par le Gouvernement à l'article 35 permettait en outre à un titulaire de carte de séjour de " retraité " souffrant d'une pathologie grave de bénéficier des prestations d'assurance maladie lorsqu'il séjourne en France.

Il a indiqué que l'Assemblée nationale avait modifié ce dispositif en subordonnant, pour les titulaires d'une carte de séjour de " retraité ", lors de leurs séjours, le bénéfice des prestations de l'assurance maladie à 15 années de cotisations et à la nécessité de soins immédiats et en créant une cotisation d'assurance maladie prélevée sur les pensions de ces personnes.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis , a considéré que le principe de l'institution d'une carte de séjour " retraité " semblait acceptable puisque celle-ci visait à faciliter le retour définitif des retraités étrangers dans leur pays d'origine. Il a toutefois jugé qu'il convenait d'encadrer plus strictement les modalités d'accès à cette carte et de simplifier le dispositif social qui l'accompagne.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis , a tout d'abord remarqué qu'il suffisait d'avoir un trimestre validé, soit l'équivalent de 200 heures de SMIC, pour ouvrir des droits à la retraite. Il a constaté que tout étranger ayant travaillé 200 heures en France au cours de sa vie et titulaire d'une carte de résident pourrait donc bénéficier de la carte de séjour de retraité. Il a souligné que ces conditions ne semblaient guère contraignantes.

Du point de vue de l'accès au droit aux prestations sociales, M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a constaté que cette nouvelle carte posait un problème inédit. Elle autorisait en effet le séjour sur le territoire français tout en prévoyant explicitement la résidence à l'étranger du bénéficiaire. Or, l'article L. 311-7 du code de la sécurité sociale subordonne, pour les personnes de nationalité étrangère, le bénéfice des prestations sociales à la résidence en France.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a donc conclu qu'en l'état actuel du droit les titulaires de la carte de retraité ne pourraient bénéficier des prestations sociales lors de leur séjour temporaire en France.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a expliqué que l'Assemblée nationale, consciente de cette difficulté, avait introduit un dispositif d'accès aux prestations en nature de l'assurance maladie complexe, ambigu et source de contentieux. Elle avait en effet entendu réserver l'accès aux prestations d'assurance maladie aux retraités ayant cotisé au moins 15 ans et dont l'état vient à nécessiter des soins immédiats.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a considéré que l'Assemblée nationale avait par conséquent créé deux types de bénéficiaires de la carte de séjour de retraité : ceux qui auraient droit aux prestations d'assurance maladie et qui se verraient dès lors prélever une cotisation maladie et ceux qui n'y auraient pas droit et se trouveraient exclus de toute couverture maladie lors de séjours qui pouvaient pourtant durer jusqu'à un an.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a jugé que ce dispositif semblait en pratique difficilement applicable et qu'il avait suscité bien des interrogations de la part des responsables des différentes caisses de sécurité sociale. Il a considéré qu'il n'apparaissait pas raisonnable ni responsable d'autoriser en vertu d'un titre de séjour les séjours répétés en France de personnes étrangères sans prévoir de manière concomitante leur couverture par l'assurance maladie. Il a ajouté que prévoir parallèlement la prise en charge par l'assurance maladie si l'état de l'intéressé " vient à nécessiter des soins immédiats " semblait inutile, difficile à mettre en pratique et, là encore, source de contentieux multiples.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a également précisé que la cotisation d'assurance maladie introduite aux articles 34 bis et 34 ter par l'Assemblée nationale existait déjà et que la disposition adoptée était donc parfaitement redondante. Il a en effet expliqué que toutes les personnes retraitées domiciliées fiscalement à l'étranger voyaient en effet déjà leurs revenus faire l'objet d'une cotisation d'assurance maladie : ce principe avait été réaffirmé dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 qui avait maintenu cette cotisation.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a par conséquent indiqué qu'il proposerait un dispositif simplifié, clarifié et plus strictement encadré. L'accès à la carte de séjour de retraité ne se ferait plus qu'au bout de 15 années de cotisations, ce qui éviterait les risques d'abus. Parallèlement les titulaires de cette carte pourraient bénéficier de plein droit des prestations d'assurance maladie et la cotisation d'assurance maladie instaurée par l'Assemblée nationale serait supprimée dans la mesure où elle existe déjà.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a précisé que le projet de loi comportait en outre un article 35 prévoyant la suppression de l'obligation de résidence en France pour la perception de retraites par les personnes de nationalité étrangère. Il a expliqué que le droit antérieur obligeait la personne étrangère à résider en France au moment de sa première demande de liquidation de sa retraite et constituait par conséquent un obstacle au retour du travailleur retraité dans son pays d'origine. Il a considéré que la modification proposée par le Gouvernement apparaissait dès lors bienvenue.

Evoquant l'article 36 qui supprime la condition de nationalité pour l'accès au minimum vieillesse et à l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et qui constitue le second volet social de ce projet de loi, M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il s'agissait là d'apporter une solution à un problème juridique fort complexe. Il a précisé que le bénéfice du minimum vieillesse et de l'AAH était en effet aujourd'hui réservé aux nationaux, ressortissants de l'Union européenne et de l'Espace économique européen ainsi qu'aux ressortissants de pays ayant passé une convention de réciprocité avec la France. Or, cette disposition est jugée contraire au droit européen par la Cour de justice des Communautés européennes qui estime qu'il n'y a pas lieu de priver du bénéfice de ces prestations non contributives les ressortissants des pays ayant signé un accord de coopération ou d'association avec la Communauté européenne.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a en outre observé que le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 89-269 DC du 22 janvier 1990, avait eu une position encore plus tranchée en considérant que l'exclusion des étrangers résidant régulièrement en France du bénéfice de l'allocation supplémentaire, dès lors qu'ils ne pouvaient se prévaloir d'engagements internationaux ou de règlements pris sur leur fondement, méconnaissait le principe d'égalité.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a constaté que la jurisprudence communautaire était aujourd'hui strictement appliquée par les tribunaux français et que les caisses de sécurité sociale qui refusaient, sur le fondement du droit en vigueur, le versement aux étrangers couverts par un accord communautaire du minimum vieillesse et de l'allocation aux adultes handicapés se voyaient systématiquement condamnées. Il a ajouté que les caisses avaient toutefois choisi, en pratique, d'accorder ces droits dès l'ouverture par les intéressés d'un contentieux, contentieux qu'elles étaient assurées de perdre.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a conclu qu'en supprimant la condition de nationalité, l'article 36 du projet de loi mettait donc fin à un imbroglio juridique et assurait la conformité du droit français au droit communautaire.

Il a cependant souligné que la suppression de la condition de nationalité proposée par le Gouvernement ne s'accompagnait d'aucun garde-fou propre à limiter les risques de dérives et d'abus et susceptible d'éviter les incitations à l'immigration. Il a en effet considéré que dans la rédaction actuelle du texte, tout étranger titulaire d'un titre de séjour pourrait bénéficier, dès son arrivée sur le sol français, du minimum vieillesse et de l'AAH. Il a déclaré que ceci n'était pas acceptable.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis , a donc proposé d'aligner le régime du minimum vieillesse et de l'AAH sur celui qui prévaut aujourd'hui pour le revenu minimum d'insertion. Il a précisé qu'en exigeant, pour le bénéfice du minimum vieillesse et de l'AAH, les titres de séjour demandés pour le RMI, on instaurait, de facto, dans la plupart des cas, une condition de durée de résidence régulière et ininterrompue de trois ans en France pour l'obtention de ces prestations non contributives.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a considéré que l'introduction d'une durée minimale de résidence présenterait un triple avantage. Tout d'abord, elle permettrait de limiter sensiblement les risques que pourrait susciter une législation trop généreuse tout en réglant le problème des étrangers présents depuis un certain temps sur notre territoire. De plus, elle limiterait le coût très élevé de ces mesures, évalué à 500 millions de francs pour le Fonds de solidarité vieillesse et à 300 millions pour l'Etat  ; le coût global pour la collectivité pourrait, il est vrai, être minoré dans la mesure où certaines des personnes concernées sont déjà bénéficiaires du RMI. Enfin, cette rédaction simplifierait considérablement l'état du droit existant en instituant exactement les mêmes conditions d'accès pour les trois minima sociaux que sont le RMI, le minimum vieillesse et l'AAH.

M. Jean Chérioux a demandé au rapporteur pour avis quel serait le statut au regard du droit aux prestations de l'assurance maladie d'une personne de nationalité étrangère résidant dans son pays d'origine et titulaire d'une pension en France et dans son pays d'origine. Il s'est enquis des éventuelles modifications apportés par le texte au droit applicable en matière d'aide sociale pour les étrangers en situation irrégulière.

Mme Dinah Derycke a souligné que l'avis de M. Alain Vasselle avait avant tout un caractère technique ; elle a néanmoins déclaré qu'elle ne partageait pas son inspiration dans la mesure où le rapporteur ne semblait pas tenir compte du fait que l'immigration était surtout le résultat de la misère régnant dans certaines régions du monde.

M. Guy Fischer a souhaité rappeler que les retraités étrangers étaient venus travailler en France à la demande de notre pays et qu'il convenait d'éviter, dans le domaine de l'immigration, de tirer des conclusions générales à partir de cas particuliers. Il a ajouté que les dispositions sociales prévues par le projet de loi étaient complexes, techniques et méritaient un examen approfondi.

Mme Gisèle Printz a rappelé que les droits à pension des retraités étrangers venaient des cotisations que ceux-ci avaient acquittées au cours de leur vie.

En réponse aux intervenants, M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a rappelé que son approche avait été volontairement technique et pragmatique et qu'il avait entendu éviter tout abus au détriment de notre système de protection sociale.

En réponse à M. Jean Chérioux, il a indiqué que les étrangers non ressortissants communautaires titulaires d'une pension en France et dans leur pays d'origine bénéficiaient de la couverture maladie de leur pays d'origine quand ils résidaient dans celui-ci et de la couverture maladie française lorsqu'ils résidaient en France.

Il a précisé que ce principe général souffrait quelques exceptions dans les cas de pays ayant signé des conventions de sécurité sociale avec la France.

Il a en outre confirmé que le projet de loi ne modifiait en rien les conditions d'accès des étrangers à l'aide sociale.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a déclaré qu'il convenait d'instaurer des dispositifs qui permettent d'éviter que des étrangers qui ne seraient pas durablement installés sur notre sol puissent bénéficier des prestations sociales non contributives que sont le minimum vieillesse et l'AAH.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles.

A l'article 8 , elle a adopté un amendement limitant le bénéfice de la carte de séjour de retraité aux titulaires d'une pension rémunérant au moins 15 années de cotisations.

Par coordination, elle a adopté un amendement à l'article 34 bis prévoyant que les titulaires de la carte de séjour de retraité bénéficieraient de plein droit des prestations en nature de l'assurance maladie lors de leurs séjours temporaires en France.

Constatant qu'il existait déjà une cotisation d'assurance maladie pesant sur les retraités étrangers domiciliés hors de France, elle a supprimé l'article 34 ter .

A l'article 35 , la commission a adopté un amendement de précision prévoyant que le bénéfice des prestations sociales est réservé aux personnes de nationalité étrangère justifiant de leur résidence régulière en France.

A l'article 36 , elle a adopté un amendement alignant, pour les personnes de nationalité étrangère, les conditions d'accès au minimum vieillesse et à l'allocation aux adultes handicapés sur celles prévalant pour le revenu minimum d'insertion.

En réponse à une question de Mme Joëlle Dusseau, M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a précisé que l'amendement à l'article 36 reprenait très exactement le dispositif applicable au revenu minimum d'insertion.

Mesdames, Messieurs,

Le Parlement se trouve une nouvelle fois saisi d'un texte modifiant l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France.

Le projet de loi présenté par le Gouvernement revient pour une large part sur les modifications introduites par la loi du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France, complétée par la loi du 24 avril 1997 portant diverses dispositions relatives à l'immigration.

La commission des Affaires sociales avait souscrit aux objectifs poursuivis par la loi du 24 août 1993 : réprimer l'immigration clandestine en France, décourager l'arrivée de nouveaux flux d'immigrants mais aussi éviter les détournements de procédure qui constituent des obstacles importants à la maîtrise des flux migratoires.

La politique de lutte contre l'immigration clandestine a en effet aussi pour objectif de permettre l'intégration des étrangers qui sont régulièrement installés ou admis sur notre sol, insertion dont chacun connaît aujourd'hui les difficultés. Or, cette politique d'insertion des populations immigrées ne peut réussir sans une réelle maîtrise des flux d'immigration entrant sur notre territoire.

Votre commission a fait le choix d'examiner de manière pragmatique et constructive les dispositions du projet de loi sur lesquelles elle était amenée à émettre un avis.

Elle a considéré qu'il convenait en effet à la fois d'apporter des solutions aux problèmes qui se posent effectivement et d'éviter parallèlement une distribution trop généreuse des prestations sociales aux personnes de nationalité étrangère, susceptible de générer un effet d'appel auprès des candidats à l'immigration.

Nul ne peut en effet ignorer l'attrait que peut susciter, dans de nombreux pays, notre système de sécurité sociale. Or, comme le soulignait fort justement M. Michel Rocard, ancien Premier ministre, " la France ne peut accueillir toute la misère du monde ".

Votre commission s'est particulièrement intéressée aux articles 8, 34 bis , 34 ter , 35 et 36 du projet de loi qui modifient la législation sociale ou qui auront des conséquences directes sur les comptes sociaux. Ces dispositions découlent pour l'essentiel des propositions formulées par M. Patrick Weil dans son rapport remis au Premier ministre en juillet dernier ^{1( * )} .

Sur les articles 34 bis , 34 ter , 35 et 36 du projet de loi, la commission des Lois s'en est remise à l'avis de la commission des Affaires sociales.

Il convient néanmoins de souligner au préalable que d'autres articles du projet de loi, notamment les articles 4 et 5 qui élargissent les conditions d'accès à une carte de séjour temporaire et l'article 17 qui assouplit les conditions d'accès au regroupement familial, sont susceptibles d'accroître - de manière indirecte - les charges qui pèsent sur les organismes de protection sociale.

En facilitant l'entrée et le séjour des étrangers en France, le projet de loi crée de nouveaux bénéficiaires de droits sociaux. L'impact financier sur la protection sociale de ces dispositions n'a pas été évalué par le Gouvernement mais pourrait ne pas être négligeable, notamment s'agissant des prestations familiales.

Au moment même où le Gouvernement place sous condition de ressources les allocations familiales en arguant du déficit de la branche famille, force est de constater qu'il va parallèlement faciliter l'entrée et le séjour de nouveaux bénéficiaires des prestations familiales.

S'agissant des dispositions sociales, le projet de loi comporte deux volets qui seront examinés successivement : d'une part, la création d'une carte de séjour de retraité et les droits afférents à cette carte, d'autre part, la suppression de la condition de nationalité pour l'accès aux prestations non contributives que sont le minimum vieillesse et l'allocation aux adultes handicapés (AAH).

I. L'ACCÈS À LA NOUVELLE CARTE DE SÉJOUR DE " RETRAITÉ " DOIT ÊTRE PLUS RIGOUREUSEMENT ENCADRÉ TANDIS QUE LE DROIT AUX PRESTATIONS D'ASSURANCE MALADIE QU'ELLE COMPORTE PEUT ÊTRE SIMPLIFIÉ

L'article 8 du projet instaure un nouveau titre de séjour - une carte de séjour portant la mention " retraité " - qui serait délivré aux étrangers titulaires d'une pension contributive de vieillesse et ayant séjourné en France sous couvert d'une carte de résident. Cette nouvelle carte leur permettrait, ainsi qu'à leur conjoint, de résider à l'étranger et d'entrer librement sur le territoire français afin d'y séjourner temporairement. La carte de séjour " retraité " serait valable dix ans et renouvelable de plein droit. Elle n'ouvrirait pas droit à une activité professionnelle.

Le texte proposé initialement par le Gouvernement à l'article 35 permettait en outre à un titulaire d'une carte de séjour " retraité " souffrant d'une pathologie grave de bénéficier des prestations de l'assurance maladie lorsqu'il séjourne en France.

L'Assemblée nationale a modifié de manière importante ce dispositif. Elle a tout d'abord introduit, dans le code de la sécurité sociale, un article L. 161-25-3 subordonnant, pour les titulaires d'une carte de séjour de retraité, le bénéfice des prestations de l'assurance maladie, lors de leurs séjours en France, à quinze années de cotisations et à la nécessité de soins immédiats. Elle a également créé une cotisation d'assurance maladie prélevée sur les pensions de ces personnes.

Le principe de l'institution d'une carte de séjour " retraité " semble acceptable puisque celle-ci vise, selon le Gouvernement, à faciliter le retour définitif des retraités étrangers dans leur pays d'origine.

Toutefois, pour votre commission, il convient d'encadrer plus strictement les modalités d'accès à cette carte et de simplifier le dispositif d'accès aux prestations de l'assurance maladie qui l'accompagne.

On remarquera tout d'abord qu'il suffit seulement d'avoir un trimestre validé pour ouvrir des droits à la retraite et que 200 heures de travail rémunérées au SMIC, soit environ un mois de travail, valident un trimestre. Dans la rédaction actuelle de l'article 8, tout étranger ayant travaillé 200 heures en France au cours de sa vie et titulaire d'une carte de résident pourra donc bénéficier de la carte de séjour de retraité. On conviendra que cela ne semble guère contraignant.

Du point de vue de l'accès aux droits aux prestations sociales, cette nouvelle carte pose un problème inédit : elle autorise en effet le séjour sur le territoire français tout en prévoyant explicitement la résidence à l'étranger du bénéficiaire. Or, l'article L. 311-7 du code de la sécurité sociale subordonne, pour les personnes de nationalité étrangère, le bénéfice des prestations sociales à la résidence en France.

Il apparaît donc qu'en l'état actuel du droit les titulaires de la carte de retraité ne pourraient bénéficier des prestations sociales lors de leurs séjours temporaires en France.

Consciente de cette difficulté, l'Assemblée nationale a introduit un dispositif d'accès aux prestations en nature de l'assurance maladie complexe, ambigu et source de contentieux. Elle a entendu réserver l'accès à ces prestations aux retraités ayant cotisé au moins quinze ans et dont l'état vient à nécessiter des soins immédiats.

Elle a par conséquent créé deux catégories de bénéficiaires de la carte de séjour de retraité : ceux qui auraient droit aux prestations d'assurance maladie et qui se verraient dès lors prélever une cotisation maladie et ceux qui n'y auraient pas droit et se trouveraient exclus de toute couverture maladie lors de séjours qui peuvent pourtant durer jusqu'à un an.

En pratique, ce dispositif semblait difficilement applicable et a suscité bien des interrogations de la part des responsables des différentes caisses de sécurité sociale.

Il n'apparaît pas raisonnable et responsable d'autoriser, en vertu d'un titre de séjour, les séjours répétés en France de personnes étrangères sans prévoir de manière concomitante leur couverture par l'assurance maladie. Lorsqu'elles séjourneront en France, ces personnes auront de toute façon la possibilité de se faire soigner dans les cas d'urgence et la collectivité devra de toute manière -par le biais de l'aide médicale d'Etat ou des créances hospitalières- en supporter le coût.

De même, prévoir que la prise en charge par l'assurance maladie des titulaires de la carte de retraité justifiant de quinze années de cotisations " si leur état vient à nécessiter des soins immédiats " paraît inutile, difficile à mettre en pratique et, là encore, source de contentieux multiples.

On peut également s'interroger sur le sens exact et la portée de la cotisation d'assurance maladie introduite aux articles 34 bis et 34 ter . La rédaction retenue est pour le moins imprécise et peut faire l'objet de plusieurs interprétations : s'agit-il d'une cotisation prélevée sur l'ensemble des pensions des étrangers retraités résidant à l'étranger, seulement sur les pensions des titulaires de la carte de séjour de retraité ou seulement sur celles de ceux parmi ces derniers qui sont susceptibles de bénéficier des prestations de l'assurance maladie ?

En réalité, la cotisation d'assurance maladie sur les pensions françaises des étrangers résidant à l'étranger existe déjà et la disposition adoptée par l'Assemblée nationale est parfaitement redondante. Qu'elles soient de nationalité étrangère ou française, toutes les personnes retraitées domiciliées fiscalement à l'étranger voient en effet déjà leurs pensions faire l'objet d'une cotisation d'assurance maladie : ce principe a été réaffirmé dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 qui a maintenu cette cotisation.

Pour toutes ces raisons, votre commission vous propose un dispositif simplifié, clarifié et plus strictement encadré.

L'accès à la carte de séjour de retraité ne se ferait plus qu'au bout de quinze années de cotisations, ce qui éviterait les risques d'abus.

Parallèlement, les titulaires de cette carte pourraient bénéficier de plein droit des prestations d'assurance maladie, sans limitation aucune, et notamment sans référence à " la nécessité de soins immédiats ".

La cotisation d'assurance maladie instaurée par l'Assemblée nationale serait supprimée dans la mesure où elle existe déjà.

Le projet de loi comporte enfin une autre disposition relative aux retraités étrangers : l'article 35 prévoit la suppression de l'obligation de résidence en France pour la perception de retraites par les personnes de nationalité étrangère.

Même si rien n'empêche en pratique le versement des retraites aux retraités étrangers vivant dans des pays étrangers, le droit antérieur prévoyait l'obligation pour la personne étrangère de devoir résider en France au moment de sa première demande de liquidation de sa retraite. Le droit antérieur constituait donc un obstacle au retour du travailleur retraité dans son pays d'origine et la modification proposée par le Gouvernement apparaît bienvenue.

II. LA SUPPRESSION DE LA CONDITION DE NATIONALITÉ POUR L'ACCÈS AU MINIMUM VIEILLESSE ET À L'ALLOCATION AUX ADULTES HANDICAPÉS DOIT S'ACCOMPAGNER D'UN ALIGNEMENT SUR LES CONDITIONS D'ACCÈS AU REVENU MINIMUM D'INSERTION

S'agissant de l'article 36, qui supprime la condition de nationalité pour l'accès au minimum vieillesse et à l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et qui constitue le second volet social de ce projet de loi, l'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification au dispositif proposé par le Gouvernement.

L'article 36 tente d'apporter une solution à un problème juridique fort complexe. Le bénéfice du minimum vieillesse et de l'AAH est aujourd'hui réservé aux nationaux, aux ressortissants de l'Union européenne et de l'Espace économique européen ainsi qu'aux ressortissants de pays ayant passé une convention de réciprocité avec la France. Cette disposition est jugée contraire au droit européen par la Cour de justice des communautés européennes qui estime qu'il n'y a pas lieu de priver du bénéfice de ces prestations non contributives les ressortissants des pays ayant signé un accord de coopération ou d'association avec la Communauté européenne (pays du Maghreb, Turquie, pays d'Europe centrale et orientale...).

On remarquera en outre que le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 89-269 DC du 22 janvier 1990, a eu une position encore plus tranchée dans la mesure où il a considéré que l'exclusion des étrangers résidant régulièrement en France du bénéfice de l'allocation supplémentaire -le deuxième étage du minimum vieillesse-, dès lors qu'ils ne peuvent se prévaloir d'engagements internationaux ou de règlements pris sur leur fondement, méconnaissait le principe d'égalité.

La jurisprudence communautaire est aujourd'hui strictement appliquée par les tribunaux français et les caisses de sécurité sociale qui refusent, sur le fondement du droit en vigueur, le versement aux étrangers couverts par un accord communautaire du minimum vieillesse et de l'allocation aux adultes handicapés se voient systématiquement condamnées. En pratique, toutefois, les caisses ont choisi d'accorder ces droits dès l'ouverture par les intéressés d'un contentieux, contentieux qu'elles sont assurées de perdre.

En supprimant la condition de nationalité, l'article 36 du projet met donc fin à cet imbroglio juridique et assure la conformité du droit français au droit communautaire.

Toutefois, la suppression de la condition de nationalité proposée par le Gouvernement ne s'accompagne d'aucun garde-fou propre à limiter les risques de dérives et d'abus et susceptible d'éviter les incitations à l'immigration.

En effet, dans la rédaction actuelle du texte, tout étranger titulaire d'un titre de séjour pourrait bénéficier, dès son arrivée sur le sol français, du minimum vieillesse et de l'AAH. Ceci n'est pas acceptable.

Votre commission vous propose donc d'aligner le régime du minimum vieillesse et de l'AAH sur celui qui prévaut aujourd'hui pour le bénéfice du revenu minimum d'insertion.

En exigeant, pour le bénéfice du minimum vieillesse et de l'AAH les titres de séjour demandés pour le RMI, on instaure de facto , dans la plupart des cas, une condition de durée de résidence régulière et ininterrompue de trois ans pour l'obtention de ces prestations non contributives.

L'introduction, pour le bénéfice du minimum vieillesse et de l'AAH, des critères qui prévalent aujourd'hui pour l'obtention par les personnes de nationalité étrangère du RMI présenterait un triple avantage.

Tout d'abord, elle permettrait de limiter sensiblement les risques que pourrait susciter une législation trop généreuse tout en réglant le problème des étrangers présents depuis un certain temps sur notre territoire.

De plus, elle limiterait le coût très élevé de ces mesures, évalué à 500 millions de francs pour le Fonds de solidarité vieillesse et à 300 millions pour l'Etat ; le coût global pour la collectivité pourrait, il est vrai, être minoré dans la mesure où certaines des personnes concernées sont déjà bénéficiaires du RMI.

Enfin, cette rédaction simplifierait considérablement l'état du droit existant en instituant, s'agissant des personnes de nationalité étrangère, exactement les mêmes conditions d'accès pour les trois minima sociaux que sont le RMI, le minimum vieillesse et l'AAH.

EXAMEN DES ARTICLES

Art. 8
(Art. 18 bis nouveau de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945)
Création d'une carte de séjour portant la mention " retraité "

I. Le dispositif proposé

L'article 8 du projet de loi rétablit un article 18 bis dans l'ordonnance du 2 novembre 1945. Il prévoit la création d'une carte de séjour portant la mention " retraité " qui serait délivrée aux étrangers ayant résidé en France sous couvert d'une carte de résident et titulaires d'une pension contributive de vieillesse, de droit propre ou de droit dérivé, liquidée au titre d'un régime de base français de sécurité sociale.

Cette carte permettrait à leurs titulaires, ainsi qu'à leurs conjoints, d'entrer librement sur le territoire français afin d'y séjourner temporairement.

La carte de séjour " retraité " serait valable dix ans et renouvelable de plein droit. Elle n'ouvrirait pas droit à une activité professionnelle.

Pour une analyse plus détaillée des dispositions de cet article, on reverra au rapport de M. Paul Masson, rapporteur de la commission des Lois.

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté quatre modifications au texte du projet de loi :

- elle a précisé que la résidence hors de France du demandeur de la carte devait s'entendre comme une " résidence habituelle " ;

- elle a souhaité faire bénéficier de cette carte les étrangers qui auraient déjà établi leur résidence hors de France ;

- elle a limité à un an la durée maximale du séjour temporaire en France ;

- s'agissant du conjoint de la personne retraitée, elle a prévu que celui bénéficierait d'un " titre de séjour conférant les mêmes droits " , et non d'une " carte de même nature ".

III. La position de votre commission

L'objectif de cet article est de favoriser le retour des retraités étrangers dans leurs pays d'origine . Il apparaît en effet que ceux-ci hésitent aujourd'hui à quitter durablement notre pays de peur de ne pouvoir y revenir aisément, alors même que beaucoup conservent en France des attaches importantes, voire des membres de leur famille.

Sauf demande expresse de leur part, les titulaires de la carte de résident voient en effet leur titre périmé au bout de trois années d'absence du territoire français.

Compte tenu de son objectif -faciliter le retour définitif des retraités étrangers dans leur pays d'origine- le principe de l'institution d'une carte de séjour " retraité " semble acceptable à votre commission.

Il appartient naturellement à la commission des Lois de se prononcer sur l'ensemble des conséquences juridiques attachées à l'institution d'une telle carte.

Toutefois, dans la mesure où l'un des critères d'accès à cette carte est un critère social - le bénéfice d'une pension contributive de vieillesse -, il revient à votre commission d'examiner attentivement les modalités d'accès à ce nouveau titre de séjour.

En outre, la carte de séjour de retraité va autoriser des séjours temporaires - mais de longue durée puisque le texte prévoit qu'ils peuvent durer un an - sur le territoire français, ce qui soulève nécessairement la question de l'accès de ces personnes aux prestations sociales, particulièrement les prestations d'assurance maladie, lors de leurs séjours en France. La population concernée est, de surcroît, plutôt âgée, ce qui rend le problème de sa couverture maladie particulièrement aigu.

Votre commission remarque que la condition d'accès à la nouvelle carte n'est guère contraignante . L'accès aux droits à la retraite est aujourd'hui ouvert avec un trimestre validé, soit au moins 200 heures de travail rémunérées au SMIC, l'équivalent d'un peu plus d'un mois de travail. Dans la rédaction actuelle de l'article 8, tout étranger ayant travaillé 200 heures en France au cours de sa vie et titulaire d'une carte de résident pourra donc bénéficier de la carte de séjour de retraité. Ceci paraît difficilement acceptable dans la mesure où la carte de retraité est un titre de séjour particulièrement avantageux, d'une durée de dix ans et renouvelé de plein droit, qui permet de résider à l'étranger sans limitation de durée et d'entrer sur le sol français à tout moment pour y séjourner.

Il apparaît donc que les modalités d'accès à cette carte devraient être plus strictement encadrées . La carte de séjour de retraité devrait être réservée aux personnes ayant travaillé un certain temps en France et qui ont, de ce fait, des liens particuliers avec notre pays.

Votre commission vous propose donc de limiter l'accès à cette carte de résident aux personnes ayant cotisé au moins pendant quinze années.

Cette disposition ne gênerait en rien les étrangers installés depuis longtemps sur notre sol, n'aurait pas d'incidence sur la grande majorité des personnes concernées par cette future carte qui remplissent cette condition de quinze années de cotisations d'assurance vieillesse mais éviterait les risques d'abus caractérisés.

En outre, comme on le verra lors de l'examen de l'article 34 bis , l'introduction d'une telle condition résoudrait le problème de la couverture maladie dont bénéficieront les titulaires de la carte de séjour de retraité.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 34 bis (nouveau)
(Art L. 161-25-3 nouveau du code de la sécurité sociale)
Ouverture des droits aux prestations en nature de l'assurance maladie pour les titulaires de la carte de séjour de retraité ayant cotisé au moins quinze ans, lors de leurs séjours temporaires en France, et institution d'une cotisation d'assurance maladie prélevée sur les pensions de ces personnes

I. Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Cet article additionnel introduit par l'Assemblée nationale résulte d'un amendement déposé par le rapporteur de la commission des Lois, M. Gérard Gouzes, modifié par un sous-amendement présenté par le Gouvernement.

L'article 34 bis introduit dans le code de la sécurité sociale un article L. 161-25-3 nouveau posant le principe du bénéfice des prestations en nature de l'assurance maladie pour les titulaires de la carte de séjour de retraité qui justifient d'une durée d'assurance d'au moins quinze ans et dont l'état de santé " vient à nécessiter des soins immédiats ".

Le bénéfice de ces prestations, qui seraient servies par l'assurance maladie du régime de retraite dont l'intéressé relevait au moment de son départ de France, serait également ouvert aux conjoints des titulaires de la carte de séjour de retraité.

L'Assemblée nationale a également créé une cotisation d'assurance maladie prélevée sur les pensions de ces personnes : le nouvel article L. 161-25-3 précise ainsi qu'une " cotisation d'assurance maladie est prélevée sur les pensions des personnes bénéficiaires de celles-ci ".

Cette rédaction est pour le moins imprécise et peut faire l'objet de plusieurs interprétations : s'agit-il d'une cotisation prélevée sur l'ensemble des pensions des étrangers retraités résidant à l'étranger, seulement sur les pensions des titulaires de la carte de séjour de retraité ou seulement sur celles de ceux parmi ces derniers qui sont susceptibles de bénéficier des prestations de l'assurance maladie ?

Même si la rédaction retenue semble inciter à une autre interprétation, il semble que cela soit cette première solution qu'il faille privilégier : le rapport de l'Assemblée nationale précise que l'on a choisi une rédaction " soumettant les pensions françaises des étrangers résidant à l'étranger aux seules cotisations d'assurance maladie " ^{2( * )} .

Pourtant, l'article 34 ter nouveau vient semer le doute quant à la pertinence cette interprétation. Cet article tire les conséquences du vote de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 et complète l'article L. 131-7-1 du code de la sécurité sociale introduit par ladite loi.

L'article L. 131-7-1 prévoit dans son premier alinéa la suppression des cotisations d'assurance maladie consécutive à l'augmentation de la CSG. Le second alinéa de cet article précise toutefois que " des taux particuliers de cotisations d'assurance maladie, maternité, invalidité et décès à la charge des assurés sont applicables aux revenus d'activité et de remplacement perçus par les personnes qui ne remplissent pas les conditions de résidence définies à l'article L. 136-1 et qui relèvent à titre obligatoire d'un régime français d'assurance maladie " .

L'article 34 ter du présent projet de loi complète ce second alinéa par les mots : " ou qui remplissent les conditions pour bénéficier de l'article L. 161-25-3 ".

Dans ces conditions, il semble que la cotisation serait prélevée sur les personnes remplissant les conditions pour bénéficier de l'article L. 161-25-3, c'est-à-dire sur les retraités étrangers ayant cotisé au moins quinze ans et titulaires de la carte de séjour de retraité.

Force est de constater qu'il semble y avoir une incohérence sur le champ d'application de cette cotisation entre les articles 34 bis et 34 ter ou entre ces articles et l'interprétation qui figure dans le rapport de l'Assemblée nationale.

II. La position de votre commission

1. L'accès aux prestations d'assurance maladie se fait selon un mécanisme complexe et discriminatoire

Le texte proposé initialement par le Gouvernement à l'article 35 du projet de loi permettait au titulaire d'une carte de séjour " retraité " de bénéficier, lorsqu'il séjourne en France, de l'assurance maladie pour le traitement des pathologies graves.

Cette rédaction n'a pas paru satisfaisante à l'Assemblée nationale qui a choisi de lui substituer ce nouveau dispositif. La solution retenue ne semble toutefois guère plus satisfaisante.

Du point de vue de l'accès aux droits aux prestations sociales, la carte de séjour " retraité " pose, il est vrai, un problème inédit : elle autorise en effet le séjour des intéressés sur le territoire français tout en prévoyant explicitement la résidence à l'étranger du bénéficiaire. Or, l'article L. 311-7 du code de la sécurité sociale subordonne, pour les personnes de nationalité étrangère, le bénéfice des prestations sociales à la résidence en France.

Il apparaît donc qu'en l'état actuel du droit, les titulaires de la carte de séjour de retraité ne pourraient bénéficier des prestations sociales lors de leurs séjours temporaires en France.

Consciente de cette difficulté, l'Assemblée nationale a introduit un dispositif d'accès aux prestations en nature de l'assurance maladie complexe, ambigu et source de contentieux. Elle a entendu réserver l'accès aux prestations d'assurance maladie aux retraités ayant cotisé au moins quinze ans et dont l'état vient à nécessiter des soins immédiats. Elle a, par conséquent, créé deux catégories de bénéficiaires de la carte de séjour de retraité : ceux qui auraient droit aux prestations d'assurance maladie et qui se verraient dès lors prélever une cotisation maladie et ceux qui n'y auraient pas droit et se trouveraient exclus de toute couverture maladie lors de séjours qui peuvent pourtant durer jusqu'à un an.

En pratique, ce dispositif semblait difficilement applicable et a suscité bien des interrogations de la part des responsables des différentes caisses de sécurité sociale que votre rapporteur a auditionnés.

Il n'apparaît pas raisonnable et responsable d'autoriser en vertu d'un titre de séjour les séjours répétés en France de personnes étrangères sans prévoir de manière concomitante leur couverture par l'assurance maladie . Lorsqu'elles séjourneront en France, ces personnes, si elles sont dépourvues de ressources, auront de toute façon la possibilité de se faire soigner et la collectivité devra - par le biais de l'aide médicale d'Etat ou des créances hospitalières - en supporter le coût.

De même, prévoir que la prise en charge par l'assurance maladie des titulaires de la carte de retraité justifiant de quinze années de cotisations " si leur état vient à nécessiter des soins immédiats " paraît inutile et, là encore, source de contentieux multiples. Une rédaction aussi imprécise est dénuée de toute portée pratique : elle peut donner lieu à toutes les interprétations. Pour une personne âgée, une simple grippe peut nécessiter des soins immédiats.

Il ne paraît pas souhaitable que des personnes - a fortiori âgées - soient placées dans une situation de telle insécurité juridique quant à l'étendue exacte de leurs droits à couverture maladie.

2. L'instauration d'une cotisation d'assurance maladie est inutile et source de confusions

On peut également s'interroger sur le sens exact et la portée de la cotisation d'assurance maladie introduite par le présent article et par l'article 34 ter . On a vu plus haut que le dispositif adopté par l'Assemblée nationale paraissait bien contradictoire ; votre rapporteur se demande à cet égard comment les diverses caisses de retraite seraient en mesure de gérer un dispositif qui peut prêter à toutes formes d'interprétations.

Signalons de surcroît qu'une telle cotisation spécifique sur les pensions des retraités étrangers vivant à l'étranger soulèverait des problèmes pratiques de gestion pour les caisses de retraite : la Caisse nationale d'assurance vieillesse n'est pas en mesure aujourd'hui de distinguer les titulaires étrangers des titulaires français de pensions de retraites ; la Commission Nationale Informatique et Libertés interdit en effet que la mention de la nationalité figure dans les fichiers des caisses de retraite.

La complexité serait plus grande encore pour les gestionnaires des caisses s'il convenait de ne prélever la cotisation d'assurance maladie que sur les titulaires de la carte de séjour de retraité. Cela supposerait en effet que les caisses de retraite assurent le suivi du titre de séjour dont bénéficie le retraité.

En réalité, quel que soit le sens que souhaitait donner l'Assemblée nationale aux articles 34 bis et 34 ter , la cotisation d'assurance maladie sur les pensions françaises des étrangers résidant à l'étranger existe déjà et la disposition adoptée par l'Assemblée nationale est parfaitement redondante . Qu'elles soient de nationalité étrangère ou française, toutes les personnes retraitées domiciliées fiscalement à l'étranger voient en effet déjà leurs pensions faire l'objet d'une cotisation d'assurance maladie : ce principe a été réaffirmé dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 qui a maintenu cette cotisation.

En vertu de l'article L. 136-1 du code de la sécurité sociale, les personnes qui ne sont pas fiscalement domiciliées en France ne sont pas assujetties à la CSG et à la CRDS. Dans la mesure où la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 prévoit le remplacement des cotisations maladie des retraités par la CSG, l'article 5 de cette loi confirme le maintien de la cotisation maladie sur les pensions de retraite française dont bénéficient les personnes vivant à l'étranger (hors Union européenne et Espace économique européen).

Contrairement à ce que semble indiquer le rapporteur de l'Assemblée nationale, les retraités étrangers titulaires d'une pension française et résidant à l'étranger sont considérés comme " relevant à titre obligatoire d'un régime français d'assurance maladie " et entrent dès lors dans le champ d'application de l'article L. 131-7-1 du code de la sécurité sociale ^{3( * )} .

Le taux de cette cotisation d'assurance maladie a été fixé à 2,8 % pour les avantages de retraite servis par les organismes du régime général de sécurité sociale des salariés par l'article 4 du décret n° 97-1252 du 29 décembre 1997 modifiant les taux de cotisations d'assurance maladie et d'allocations familiales de certains assurés et modifiant le code de la sécurité sociale (troisième partie : Décrets).

La Caisse nationale d'assurance vieillesse a confirmé à votre rapporteur qu'elle avait bien l'intention de procéder à un prélèvement de 2,8 % sur toutes les pensions des personnes domiciliées hors de l'Union européenne et de l'Espace économique européen.

La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale semblait de plus créer un lien entre cotisation et droit aux prestations qui n'existe pas pour les cotisations prélevées sur les pensions car ces cotisations ont le caractère de contribution de solidarité au financement de l'assurance maladie. Les cotisations d'assurance maladie prélevées sur les pensions n'ouvrent aucun droit particulier aux prestations d'assurance maladie.

Pour toutes ces raisons, votre commission vous propose un dispositif simplifié et clarifié.

A l'article 8, elle a choisi de limiter l'accès à la carte de séjour de retraité aux personnes de nationalité étrangère ayant au moins quinze années de cotisations afin de limiter les risques d'abus.

Par conséquent, elle vous propose de prévoir dans le présent article que les titulaires de cette carte pourront bénéficier de plein droit des prestations d'assurance maladie, sans limitation aucune, et notamment sans référence à " la nécessité de soins immédiats ".

Enfin, la cotisation d'assurance maladie instaurée par l'Assemblée nationale serait supprimée car elle existe déjà.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 34 ter (nouveau)
(Art. L. 131-7-1 du code de la sécurité sociale)
Inscription dans le dispositif institué par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 de la cotisation d'assurance maladie créée à l'article 34 bis

I. Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Cet article additionnel introduit par l'Assemblée nationale résulte d'un amendement repris par le rapporteur de la commission des Lois, M. Gérard Gouzes. Selon l'explication du rapporteur en séance publique , il s'agissait de tenir compte du vote de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.

L'article 34 ter complète le second alinéa de l'article L. 131-7-1 du code de la sécurité sociale, introduit par l'article 5 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.

II. La position de votre commission

S'agissant du commentaire du présent article et des diverses significations qu'il est possible de donner à la cotisation d'assurance maladie qu'il institue, on renverra au commentaire de l'article 34 bis .

Par coordination avec l'amendement qu'elle propose à l'article 34 bis , votre commission vous propose en conséquence d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Art. 35
(Art. L. 311-7 et L. 311-8 du code de la sécurité sociale)
Suppression de l'obligation, pour les étrangers, de résidence en France pour le bénéfice des prestations d'assurance vieillesse.

I. Le dispositif proposé

Cet article modifie le premier alinéa de l'article L. 311-7 du code de la sécurité sociale et supprime l'obligation de résidence en France pour la perception de retraites par les personnes de nationalité étrangère.

Il permet en outre au titulaire d'une carte de séjour " retraité " de bénéficier, lorsqu'il séjourne en France, de l'assurance maladie pour le traitement des pathologies graves.

Enfin, il abroge l'article L. 311-8 du code de la sécurité sociale, relatif à la possibilité, pour les personnes de nationalité étrangère qui cessent d'avoir leur résidence ou leur lieu de travail en France, de conserver le bénéfice de la rente inscrite à leur compte individuel d'assurance vieillesse à la date du 1 ^er janvier 1941.

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Par coordination avec l'adoption des articles additionnels 34 bis et 34 ter ( cf. le commentaire de ces articles), l'Assemblée nationale a supprimé dans l'article 35 la phrase prévoyant la possibilité pour les titulaires de la carte de séjour de retraité de bénéficier des prestations d'assurance maladie pour le traitement des pathologies graves, lorsqu'ils séjournent en France.

III. La position de votre commission

L'article L. 311-8 du code de la sécurité sociale subsistait pour des raisons historiques et était dénué de toute portée depuis de nombreuses années : son abrogation apparaît tout à fait justifiée.

Compte tenu de la nouvelle rédaction adoptée, l'article 35 se borne désormais à supprimer, dans l'article L. 311-7, l'obligation de résidence en France pour la perception de retraites par les personnes de nationalité étrangère.

Cette obligation n'était déjà pas applicable aux ressortissants d'Etats avec lesquels la France a passé une convention bilatérale de sécurité sociale ou qui entrent dans le champ d'application des règlements communautaires.

Cependant, même si rien n'empêche en pratique le versement des retraites aux retraités étrangers vivant dans des pays étrangers, le droit antérieur prévoyait l'obligation pour la personne étrangère de devoir résider en France au moment de sa première demande de liquidation de sa retraite. Or cette condition de résidence n'était pas opposable aux préretraités, qui peuvent percevoir leur préretraite dans leur pays d'origine.

Du fait de l'obligation d'être en France pour la liquidation de leur pension, ces personnes restaient en France. Le droit antérieur constituait donc un obstacle au retour du travailleur retraité dans son pays d'origine.

En outre, cette mesure n'aura pas d'impact sur les comptes de l'assurance vieillesse dans la mesure où cette facilité de circulation accordée aux retraités qui souhaitent résider dans leur pays d'origine tout en conservant leur droit à pension ne modifie en rien l'existence ou le montant de la pension à laquelle ils ont droit.

La suppression de la condition de résidence pour bénéficier des prestations d'assurance vieillesse est donc une disposition bienvenue qui permettra de faciliter le retour des étrangers retraités dans leur pays d'origine.

Votre commission n'a donc formulé aucune objection de principe à cet article tel qu'il a été adopté par l'Assemblée nationale.

Elle vous propose néanmoins d'ajouter une précision selon laquelle le bénéfice des prestations d'assurances sociales est subordonné à la justification de la résidence régulière en France, c'est-à-dire que la personne étrangère doit résider effectivement en France et qu'elle doit disposer d'un titre de séjour, grâce auquel elle est admise à entrer en France et à y demeurer.

Cette précision ne modifie en rien le droit existant dans la mesure où le bénéfice des prestations sociales est déjà - depuis la loi n° 93-1027 du 24 août 1993 - conditionné à l'exigence d'une résidence régulière en France.

L'article 36 de la loi du 24 août 1993 a en effet posé le principe selon lequel seules peuvent être affiliées à un régime obligatoire de sécurité sociale les personnes de nationalité étrangère résidant régulièrement en France (article L. 115-6 du code de la sécurité sociale).

L'amendement proposé est donc un amendement de cohérence qui permet d'éviter toute ambiguïté.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 36
(Art. L. 816-1 et L. 821-9 du code de la sécurité sociale)
Suppression de la condition de nationalité pour le bénéfice du minimum vieillesse et de l'allocation aux adultes handicapés (AAH)

I. Le dispositif proposé

L'article 36 du projet de loi insère dans le code de la sécurité sociale deux articles L. 816-1 et L. 821-9 qui suppriment la condition de nationalité pour bénéficier respectivement du minimum vieillesse et de l'allocation aux adultes handicapés (AAH).

Le minimum vieillesse et l'AAH sont généralement désignés sous le terme de minima sociaux car ils visent à garantir un revenu minimum aux personnes disposant de très faibles ressources.

La création de ces minima sociaux s'est faite par étapes, au fur et à mesure du développement de la protection sociale et du développement - ou de la reconnaissance par les pouvoirs publics - de phénomènes de pauvreté. Il s'agissait chaque fois de remédier aux failles des systèmes pour les personnes ne pouvant prétendre aux prestations d'assurance sociale existantes (allocations de chômage, pensions de retraite...) ou ayant des droits trop faibles ^{4( * )} .

Premiers minima mis en place, le minimum vieillesse, le minimum invalidité ou l'allocation aux adultes handicapés s'adressent aux personnes âgées, invalides ou handicapées. Ces prestations sociales garantissent un revenu minimum à des populations situées hors du marché classique de l'emploi et se trouvant dans l'incapacité durable de tirer du travail des ressources suffisantes.

L'article L. 816-1 nouveau inséré dans le code de la sécurité sociale par le I de l'article 36 du projet de loi fait bénéficier du titre I ^er du livre VIII du code de la sécurité sociale les " personnes de nationalité étrangère titulaires d'un des titres de séjour ou documents justifiant la régularité de leur séjour en France ".

Ce titre rassemble l'ensemble des prestations non contributives de vieillesse constitutives du minimum vieillesse. Le minimum vieillesse est en effet un terme générique regroupant un ensemble de prestations garantissant un revenu minimum aux personnes âgées : l'allocation aux vieux travailleurs salariés (AVTS), l'allocation aux vieux travailleurs non salariés (AVTNS), l'allocation aux mères de famille, l'allocation spéciale de vieillesse (ASV), la majoration de pension au titre de l'article L. 814-2, l'allocation supplémentaire du Fonds de solidarité vieillesse.

Ces prestations sont prises en charge, en application des dispositions de l'article L. 135-2 du code de la sécurité sociale, par le Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

L'incidence de la suppression de la condition de nationalité pour l'attribution du minimum vieillesse entraîne l'attribution de certaines prestations non contributives aux ressortissants étrangers résidant en France.

A l'exception de la majoration au titre de l'article L. 814-2, ces prestations sont en effet actuellement versées sous condition de nationalité : pour en bénéficier, la personne doit aujourd'hui être de nationalité française ou ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen, ou encore d'un pays lié avec la France par une convention de réciprocité ^{5( * )} .

Or les conventions bilatérales de sécurité sociale prévoyant expressément une ou plusieurs de ces prestations sont relativement rares.

Ces conventions diffèrent selon les types d'allocations qui composent le minimum vieillesse et prévoient, dans de nombreux cas, une durée minimale de résidence sur le territoire français (voir tableaux ci-après) que le postulant doit être en mesure d'attester au moyen de documents adéquats.

Le droit existant est donc d'une singulière complexité. Dans la pratique, il convient de distinguer, dans les prestations non contributives versées aux personnes âgées :

- l'allocation aux vieux travailleurs salariés (AVTS) et l'allocation aux vieux travailleurs non salariés (AVTNS), en extinction depuis 1974, attribuées aux personnes de nationalité française, aux ressortissants des pays ayant été placés sous la souveraineté ou la tutelle de la France avant 1962, ainsi qu'aux pays ayant conclu des accords en matière d'AVTS ; le versement de la prestation est subordonné à la résidence en France, sauf pour les ressortissants des anciens territoires de la République ;

- l'allocation aux mères de famille de plus de cinq enfants de nationalité française, attribuée dans les mêmes conditions de nationalité que l'AVTS ; la requérante doit résider, au moment de la demande, sur le territoire métropolitain ;

- l'allocation spéciale vieillesse de l'article L. 814-1 , versée aux personnes ne bénéficiant d'aucun avantage de vieillesse de base de nationalité française, aux ressortissants de pays ayant conclu des conventions internationales de réciprocité avec la France, sous condition de résidence sur le territoire métropolitain ou dans les DOM ;

- la majoration de l'article L. 814-2 qui, à la différence de l'allocation de l'article L. 814-1, vient compléter un avantage contributif pour le porter au plafond de l'AVTS ; cette allocation est versée sans condition de nationalité ni de résidence, autre que celles relatives à l'attribution des droits consécutifs, résultant de l'article L. 311-7 du code de la sécurité sociale ;

- l'allocation supplémentaire de l'article L. 815-2 (ex Fonds national de solidarité) et l'allocation de l'article L. 815-3 , qui constituent le deuxième étage du minimum vieillesse et qui sont actuellement attribuées aux personnes de nationalité française et aux ressortissants de certains pays signataires d'accords avec la France, comportant des dispositions relatives à ces prestations ; ces allocations sont, depuis le 1er juin 1992, attribuées exclusivement sur le territoire métropolitain ou dans les DOM.

CONDITIONS DE NATIONALITÉ ET DE RÉSIDENCE POUR LE BÉNÉFICE DES PRESTATIONS NON CONTRIBUTIVES VERSÉES
AUX PERSONNES ÂGÉES

Titre premier du livre VIII	Montant annuel	Nationalité	Résidence
AVTS et AVTNS (en extinction depuis 1974)	17.336 F sous condition de ressources	France, pays de la Communauté avant 1962 et pays ayant conclu un accord avec la France, relatif à l'AVTS	Territoire métropolitain sauf l'Algérie, Tunisie, Mauritanie, Maroc, Madagascar, Togo, Niger, Benin, Mali, Cap Vert et Congo
Allocation aux mères de famille ( 5 enfants français)	17.336 F sous condition de ressources	France, pays de la Communauté avant 1962 et pays ayant conclu un accord avec la France, relatif à l'AVTS	Territoire métropolitain au moment de la demande
Allocation spéciale L. 814-1	17.336 F sous condition de ressources	France et pays ayant conclu une convention internationale de réciprocité avec la France	Métropole ou DOM
Majoration L. 814-2	17.336 F différentielle, sous condition de ressources	Pas de condition de nationalité, mais complément de droit contributif	Pas de condition de résidence
Allocation L. 815-2 (ex. FNS) et L. 815-3	24.315 F (personne seule) au-delà du seuil de l'AVTS, différentielle, sous conditions de ressource	France et pays ayant conclu un accord avec la France, relatif à l'allocation supplémentaire	Métropole ou DOM

PAYS AYANT SIGNÉ DES CONVENTIONS PERMETTANT À LEURS RESSORTISSANTS DE BÉNÉFICIER DE L'ALLOCATION SPÉCIALE DE VIEILLESSE ET DE L'ALLOCATION SUPPLÉMENTAIRE

Pays	Allocation spéciale vieillesse	Allocation supplémentaire	Durée de résidence
Bénin, Congo, Gabon, Madagascar, Mali, Sénégal, Togo	·	·	Pas de durée de résidence requise
Allemagne, Belgique, Espagne, Grèce, Italie, Irlande, Luxembourg, Portugal, Canada	·	·	15 ans depuis l'âge de 20 ans dont 5 ans ininterrompus à la date de la demande
Chypre, Islande, Pologne, Turquie	·	·	15 ans depuis l'âge de 20 ans dont 5 ans ininterrompus à la date de la demande
Andorre	·	·	15 ans ininterrompus à la date de la demande
Suisse	·	·	15 ans dont 1 an ininterrompu à la date de la demande
Suède	·		10 ans depuis l'âge de 20 ans, dont 5 ans ininterrompus à la date de la demande
Pays-Bas	·	·	10 ans depuis l'âge de 20 ans, dont 5 ans ininterrompus à la date de la demande
Danemark, Royaume-Uni	·	·	5 ans de résidence ininterrompus précédant la date de la demande
Norvège	·	·	5 ans de résidence ininterrompus précédant la date de la demande

L'article L. 821-9 nouveau inséré dans le code de la sécurité sociale par le II de l'article 36 du projet de loi fait bénéficier du titre II du livre VIII du code de la sécurité sociale les " personnes de nationalité étrangère titulaires d'un des titres de séjour ou documents justifiant la régularité de leur séjour en France ".

Ce titre est entièrement consacré à l' allocation aux adultes handicapés . Créée par la loi du 30 juin 1975, l'allocation aux adultes handicapés constitue un réel revenu minimum garanti destinée aux personnes souffrant d'un handicap. Réservée aux plus démunis, elle est fonction des ressources.

Pour en bénéficier aujourd'hui, la personne doit remplir les mêmes conditions de nationalité que pour la plupart des composantes du minimum vieillesse : être de nationalité française ou ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen, ou encore d'un pays lié avec la France par une convention de réciprocité en la matière.

A ce jour, il n'existe aucune convention de réciprocité concernant l'AAH.

L'AAH est versée par la branche famille de la sécurité sociale mais son financement incombe à l'Etat qui rembourse son montant à la Caisse nationale d'allocations familiales l'année suivante.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II. La position de votre commission

1. La suppression de la condition de nationalité pour l'accès au minimum vieillesse et à l'AAH, prestations non contributives, répond au souci de mettre en conformité le droit français avec la jurisprudence communautaire

L'article 36 soulève un problème juridique très complexe : celui de l'accès aux prestations sociales non contributives des étrangers non communautaires résidant en France.

S'agissant de ces prestations, les ressortissants d'Etats membres de la Communauté européenne ont vu leur situation définitivement et positivement réglée depuis la modification du règlement n° 1408/71. Ils bénéficient d'un régime caractérisé par l'absence de discrimination avec les nationaux d'une part ^{6( * )} ; d'autre part, les prestations sociales non contributives font partie du champ d'application matériel de la législation communautaire ^{7( * )} .

Les étrangers non communautaires n'ont aujourd'hui pas droit aux prestations sociales non contributives que sont les différentes composantes du minimum vieillesse et l'AAH, sauf convention internationale de réciprocité.

Depuis 1991, cette situation est en contradiction avec la jurisprudence constante de la Cour de justice des Communautés européennes qui estime qu'en matière de protection sociale, le traitement réservé aux ressortissants des Etats avec lesquels la Communauté européenne a conclu des accords de coopération ou d'association (pays du Maghreb, Turquie, certains pays d'Europe centrale et orientale...) doit être le même que celui réservé aux nationaux . La Cour de justice des Communautés européennes interprète ainsi de façon très large et consacre l'applicabilité directe du principe d'égalité de traitement en matière de sécurité sociale.

La Cour de justice des Communautés européennes estime par conséquent qu'il n'y a pas lieu de priver du bénéfice des prestations non contributives, donc du minimum vieillesse et de l'AAH, les ressortissants des pays ayant signé un accord de coopération ou d'association avec la Communauté européenne

Depuis l'arrêt Mazari rendu par la Cour de Cassation le 7 mai 1991, la jurisprudence communautaire est aujourd'hui strictement appliquée par les tribunaux français et les caisses de sécurité sociale qui refusent, sur le fondement du droit en vigueur, le versement aux étrangers couverts par un accord communautaire du minimum vieillesse et de l'allocation aux adultes handicapés, se voient systématiquement condamnées.

La situation est donc particulièrement inconfortable pour les caisses de sécurité sociale : celles-ci, se réfugiant derrière la loi française, refusent généralement de prendre acte des effets du droit communautaire sur le droit interne lorsque les demandeurs sont des ressortissants d'Etats tiers liés à la Communauté européenne par un accord de coopération. Les demandeurs saisissent alors la justice pour obtenir le versement de ces prestations. Les organismes de sécurité sociale, dès lors qu'il y a contestation d'un refus d'octroi, se désistent en effet le plus souvent de toute instance et attribuent la prestation à l'intéressé.

La confrontation entre droit national et droit communautaire nourrit donc un contentieux important. Dans son rapport ^{8( * )} , M. Patrick Weil juge par conséquent que la suppression de la condition de nationalité pour l'AAH et le minimum vieillesse déchargerait d'un contentieux inutile les organismes de sécurité sociale et les juridictions spécialisées du contentieux de la sécurité sociale.

En outre, la Commission a fait condamner en manquement la République française à deux reprises pour avoir maintenu dans l'article L. 815-5 du code de la sécurité sociale la condition de réciprocité (CJCE, 12 juillet 1990, Commission c/ République française , aff. C-236/88 ; CJCE 11 juin 1991, Commission c/ République française , aff. C-307/89).

En supprimant la condition de nationalité, l'article 36 du projet met donc fin à un imbroglio juridique et assure la conformité du droit français au droit communautaire.

On remarquera toutefois que le texte proposé par le Gouvernement va plus loin que ce qui est strictement exigé par la jurisprudence communautaire . Les étrangers qui ne sont pas ressortissants d'un Etat lié à l'Union européenne par un accord de coopération ou qui ne relèvent pas d'une convention de réciprocité n'ont aujourd'hui aucun moyen de bénéficier des prestations non contributives. Or, la rédaction choisie par le Gouvernement étend le bénéfice de ces prestations à tout étranger, qu'il soit ressortissant d'un Etat lié à l'Union européenne par un accord de coopération ou non.

Cette rédaction apparaît inspirée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui s'oppose à ce qu'il soit établi une distinction entre étrangers couverts par un accord international et autres étrangers en situation régulière. Dans sa décision n° 89-269 DC du 22 janvier 1990, examinant des dispositions réformant le Fonds national de solidarité, le Conseil constitutionnel avait décidé que " l'exclusion des étrangers résidant régulièrement en France du bénéfice de l'allocation supplémentaire, dès lors qu'ils ne peuvent se prévaloir d'engagements internationaux ou de règlements pris sur leur fondement, méconnaît le principe d'égalité ".

Votre commission estime par conséquent qu'il convient de ne pas s'opposer à la suppression de la condition de nationalité pour l'accès aux prestations non contributives.

Au-delà des aspects juridiques que soulève cette question, votre commission n'est en outre pas insensible au problème posé par les populations de nationalité étrangère qui ne peuvent aujourd'hui bénéficier du minimum vieillesse et de l'AAH alors qu'elles sont en droit de bénéficier du revenu minimum d'insertion.

Faute d'un cadre plus adapté, ces personnes âgées et handicapées deviennent allocataires du RMI et bénéficient alors d'un dispositif qui -du fait de son volet insertion- n'est manifestement pas adapté à leur situation. Les acteurs de l'insertion se voient ainsi contraints de passer des contrats d'insertion avec des personnes âgées pour qui cette notion n'a guère de signification. Une situation identique prévaut pour les bénéficiaires handicapés du RMI.

Il s'agit là manifestement d'un détournement de la finalité du RMI puisque ces bénéficiaires n'ont pas vocation à quitter le dispositif.

2. Le coût financier de cette mesure semble cependant important et n'a pas fait l'objet d'une évaluation rigoureuse

On rappellera au préalable que le coût financier des mesures proposées n'a pas été intégré dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, alors que celles-ci entreront vraisemblablement en vigueur avant l'été 1998 . Si l'évaluation précise des nouvelles dépenses induites était peut-être difficile, le Gouvernement aurait toutefois pu indiquer au Parlement que l'équilibre de la sécurité sociale pour 1998 serait marginalement affecté par l'effet des mesures contenues dans ce projet de loi. Cela n'a pas été le cas.

En ce qui concerne le minimum vieillesse, le coût de la suppression de la condition de nationalité est évalué par l'étude d'impact annexée au projet de loi entre " 182 et 588 millions de francs selon les hypothèses, sur la base d'un montant moyen d'allocation de 14.700 F par personne et d'un nombre de bénéficiaires se situant entre 124.000 et 160.000 ". Ces chiffres quelque peu surprenants -la multiplication donne une fourchette comprise entre 1,82 milliard et 2,35 milliards de francs- ont été affinés dans le rapport de l'Assemblée nationale ^{9( * )} qui table sur 32.000 bénéficiaires, soit un coût total de 470 millions de francs (32.000 * 14.700 francs).

L'étude d'impact avance également que le coût net de cette mesure " serait au maximum de 300 millions de francs ", l'extension du minimum vieillesse ayant en effet pour contrepartie de faire sortir du dispositif du RMI un certain nombre de personnes de nationalité étrangère.

On soulignera néanmoins qu'une telle opération s'apparente à un transfert de charges entre le budget de l'Etat, qui a à sa charge le RMI, et le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), qui finance le minimum vieillesse, et constitue d'une certaine façon une opération de débudgétisation .

Le FSV anticipe de son côté un surcoût de près de 500 millions de francs en année pleine et de 200 millions de francs en 1998, compte tenu de la probable entrée en vigueur tardive de la loi.

S'agissant de la suppression de la condition de nationalité pour l'AAH, le coût brut est évalué par l'étude d'impact " entre 520 et 638 millions de francs " et le coût net, par le même effet sur le RMI, " entre 215 et 264 millions de francs ". Il s'agit là d'un simple transfert financier entre deux prestations à la charge du budget de l'Etat. Les chiffres figurant dans le rapport de l'Assemblée nationale font état d'un coût brut de 640 millions de francs, produit du nombre attendu d'allocataires (18.515) et du montant moyen annuel de la prestation (34.473 francs).

Ces chiffres ne coïncident toutefois pas avec ceux évalués par la CNAF qui prévoit, quant à elle, un surcoût de 260 millions de francs pour l'AAH.

Les chiffres avancés par le Gouvernement et par le rapporteur de l'Assemblée nationale sont donc à examiner avec une certaine prudence. Les évaluations financières auraient mérité sans doute d'être plus rigoureuses.

3. La suppression de la condition de nationalité pour bénéficier du minimum vieillesse et de l'AAH doit s'accompagner d'un alignement sur les conditions d'accès au revenu minimum d'insertion

S'il paraît difficile de s'opposer à la suppression de la condition de nationalité, on remarquera toutefois que cette mesure ne s'accompagne d'aucun garde-fou propre à limiter les risques de dérives et d'abus et susceptible d'éviter les incitations à l'immigration.

En effet, dans la rédaction actuelle du texte, tout étranger titulaire d'un titre de séjour pourrait bénéficier, dès son arrivée sur le sol français, du minimum vieillesse et de l'AAH. Votre commission juge que ceci n'est pas acceptable.

Votre commission vous propose donc d'aligner le régime du minimum vieillesse et de l'AAH sur celui qui prévaut aujourd'hui pour le bénéfice du revenu minimum d'insertion .

En exigeant, pour le bénéfice du minimum vieillesse et de l'AAH les titres de séjour demandés pour le RMI, on instaure de facto , dans la plupart des cas, une condition de durée de résidence régulière et ininterrompue de trois ans pour l'obtention de ces prestations non contributives.

L'introduction, pour le bénéfice du minimum vieillesse et de l'AAH, des critères qui prévalent aujourd'hui pour l'obtention par les personnes de nationalité étrangère du RMI présenterait un triple avantage .

Tout d'abord, elle permettrait de limiter sensiblement les risques que pourrait susciter une législation trop généreuse tout en réglant le problème des étrangers présents depuis un certain temps sur notre territoire.

De plus, elle limiterait le coût de ces mesures , et particulièrement leur coût futur.

Enfin, cette rédaction simplifierait considérablement l'état du droit existant en instituant, s'agissant des personnes de nationalité étrangère, exactement les mêmes conditions d'accès pour les trois minima sociaux que sont le RMI, le minimum vieillesse et l'AAH.

En outre, dans la mesure où beaucoup des bénéficiaires potentiels de ces mesures sont déjà bénéficiaires du RMI, il apparaît particulièrement judicieux de s'inspirer très exactement des conditions exigées pour le bénéfice de cette allocation.

On ajoutera que l'alignement sur les conditions d'obtention du RMI représentera une simplification en termes de gestion administrative pour les caisses d'allocations familiales qui gèrent à la fois le RMI et l'AAH.

Les étrangers peuvent aujourd'hui prétendre à l'allocation du RMI sous réserve de règles spécifiques qui visent à s'assurer qu'ils ont vocation à s'insérer dans la communauté nationale. En application de l'article 8 de la loi n° 88-1088 du 1 ^er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion, dont le texte figure en annexe, l'étranger demandeur de l'allocation de RMI doit être titulaire d'un des titres de séjour suivant en cours de validité ou d'un des documents prévus ci-après :

·  carte de résident,

·  carte de résident privilégié,

·  carte de séjour de la CEE valable cinq ou dix ans et portant la mention " Toutes activités professionnelles en vertu du Règlement 1612/68 article 10 ",

·  carte de séjour temporaire portant mention d'une activité professionnelle, accompagnée d'un document établi par la préfecture attestant une résidence ininterrompue d'au moins trois ans en France et quelle que soit la situation du demandeur à l'égard du chômage,

·  certification de résidence de ressortissant algérien valable un an portant mention d'une activité professionnelle, accompagné d'un document établi par la préfecture attestant une résidence ininterrompue d'au moins trois années en France,

·  passeport monégasque revêtu du visa d'autorisation du Conseil général de France à Monaco,

·  titre d'identité d'Andorran délivré par le préfet des Pyrénées orientales,

·  récépissé de demande de renouvellement d'un des titres de séjour ci-dessus accompagné, le cas échéant, du document établi par la préfecture.

En application du premier alinéa de l'article 14 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, dont le texte figure en annexe du présent rapport, la carte de résident peut être obtenue à l'issue d'une durée de résidence non interrompue en France d'au moins trois ans, conforme aux lois et règlements en vigueur.

Elle peut également être obtenue de plein droit dans un certain nombre de cas (conjoints, parents, enfants de Français...) prévus à l'article 15 de ladite ordonnance, qui figure également en annexe.

Le choix de la rédaction retenue par votre commission à l'article 36 correspond à un alignement absolu sur les conditions d'accès au RMI : minimum vieillesse, AAH et RMI auraient désormais des régimes parfaitement identiques.

Enfin, il paraît nécessaire de préserver les droits issus des conventions internationales de réciprocité en précisant que ces nouvelles règles sont s'appliqueront " en l'absence de convention de réciprocité ".

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

AMENDEMENTS PRÉSENTÉS PAR LA COMMISSION

Art. 8

Dans la première phrase du premier alinéa du texte proposé par cet article pour rétablir l'article 18 bis de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945, après les mots :

liquidée au titre d'un régime de base français de sécurité sociale

insérer les mots :

et rémunérant une durée d'assurance égale ou supérieure à quinze ans

Art. 34 bis

Rédiger comme suit l'article L. 161-25-3 du code de la sécurité sociale inséré par cet article :

" Art. L. 161-25-3 .- La personne de nationalité étrangère titulaire d'une carte de séjour portant la mention " retraité " peut prétendre aux prestations en nature de l'assurance maladie du régime de retraite dont elle relevait au moment de son départ de France, pour elle-même et son conjoint, lors de leurs séjours temporaires sur le territoire métropolitain et dans les départements d'outre-mer. "

Art. 34 ter

Supprimer cet article.

Art. 35

Dans la deuxième phrase du texte proposé par cet article pour rédiger le premier alinéa de l'article L. 311-7 du code de la sécurité sociale, après le mot :

résidence

insérer le mot :

régulière

Art. 36

Rédiger comme suit cet article :

I. - Au chapitre VI du titre I ^er du livre VIII du code de la sécurité sociale, il est inséré un article L. 816-1 ainsi rédigé :

" Art. L. 816-1 .- Nonobstant toute disposition contraire et en l'absence de convention internationale de réciprocité, le présent titre est applicable aux personnes de nationalité étrangère titulaires de la carte de résident ou du titre de séjour prévu au troisième alinéa de l'article 12 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France, ou encore d'un titre de même durée que ce dernier et conférant des droits équivalents, sous réserve d'avoir satisfait sous ce régime aux conditions prévues au premier alinéa de l'article 14 de ladite ordonnance, ainsi qu'aux personnes de nationalité étrangère titulaires d'un titre de séjour prévu par les traités ou accords internationaux et conférant des droits équivalents à ceux de la carte de résident. "

II.- Le titre II du livre VIII du même code est complété par un article L. 821-9 ainsi rédigé :

" Art. L. 821-9 . - Nonobstant toute disposition contraire et en l'absence de convention internationale de réciprocité, le présent titre est applicable aux personnes de nationalité étrangère titulaires de la carte de résident ou du titre de séjour prévu au troisième alinéa de l'article 12 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France, ou encore d'un titre de même durée que ce dernier et conférant des droits équivalents, sous réserve d'avoir satisfait sous ce régime aux conditions prévues au premier alinéa de l'article 14 de ladite ordonnance, ainsi qu'aux personnes de nationalité étrangère titulaires d'un titre de séjour prévu par les traités ou accords internationaux et conférant des droits équivalents à ceux de la carte de résident. "

ANNEXE

Loi n° 88-1088 du 1 ^er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion.

Art. 8.- Les étrangers titulaires de la carte de résident ou du titre de séjour prévu au troisième alinéa de l'article 12 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France, ou encore d'un titre de même durée que ce dernier et conférant des droits équivalents, sous réserve d'avoir satisfait sous ce régime aux conditions prévues au premier alinéa de l'article 14 de ladite ordonnance, ainsi que les étrangers titulaires d'un titre de séjour prévu par les traités ou accords internationaux et conférant des droits équivalents à ceux de la carte de résident, peuvent prétendre au revenu minimum d'insertion.

Pour être pris en compte pour la détermination du montant du revenu minimum d'insertion, les enfants étrangers âgés de moins de seize ans doivent être nés en France ou être entrés en France avant la publication de la présente loi ou y séjourner dans des conditions régulières à compter de la publication de la présente loi.

Ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France

Art. 12.- La carte de séjour temporaire délivrée à l'étranger qui apporte la preuve qu'il peut vivre de ses seules ressources et qui prend l'engagement de n'exercer en France aucune activité professionnelle soumise à autorisation porte la mention "visiteur".

La carte de séjour temporaire délivrée à l'étranger qui établit qu'il suit en France un enseignement ou qu'il y fait des études et qui justifie qu'il dispose de moyens d'existence suffisants porte la mention "étudiant".

La carte de séjour temporaire délivrée à l'étranger qui, désirant exercer en France une activité professionnelle soumise à autorisation, justifie l'avoir obtenue porte la mention de cette activité, conformément aux lois et règlements en vigueur.

La carte de séjour temporaire délivrée à l'étranger qui est autorisé à séjourner en France au titre du regroupement familial porte la mention "membre de famille".

La carte de séjour temporaire peut être refusée à tout étranger dont la présence constitue une menace pour l'ordre public.

La carte de séjour temporaire peut être retirée à tout employeur, titulaire de cette carte, en infraction avec l'article L 341-6 du code du travail.

Art. 14.- Peuvent obtenir une carte dite "carte de résident" les étrangers qui justifient d'une résidence non interrompue, conforme aux lois et règlements en vigueur, d'au moins trois années en France.

La décision d'accorder ou de refuser la carte de résident est prise en tenant compte des moyens d'existence dont l'étranger peut faire état, parmi lesquels les conditions de son activité professionnelle et, le cas échéant, des faits qu'il peut invoquer à l'appui de son intention de s'établir durablement en France.

La carte de résident peut être refusée à tout étranger dont la présence constitue une menace pour l'ordre public.

Art. 15 .- Sauf si la présence de l'étranger constitue une menace pour l'ordre public, la carte de résident est délivrée de plein droit, sous réserve de la régularité du séjour et, pour les cas mentionnés aux 1° à 5° du présent article, de celle de l'entrée sur le territoire français :

1° A l'étranger marié depuis au moins un an avec un ressortissant de nationalité française, à condition que la communauté de vie entre les époux n'ait pas cessé, que le conjoint ait conservé la nationalité française et, lorsque le mariage a été célébré à l'étranger, qu'il ait été transcrit préalablement sur les registres de l'état civil français ;

2° A l'enfant étranger d'un ressortissant de nationalité française si cet enfant a moins de vingt et un ans ou s'il est à la charge de ses parents ainsi qu'aux ascendants d'un tel ressortissant et de son conjoint qui sont à sa charge ;

3° A l'étranger qui est père ou mère d'un enfant français résidant en France, à la condition qu'il exerce même partiellement l'autorité parentale à l'égard de cet enfant ou qu'il subvienne effectivement à ses besoins ;

4° A l'étranger titulaire d'une rente d'accident de travail ou de maladie professionnelle versée par un organisme français et dont le taux d'incapacité permanente est égal ou supérieur à 20 p 100 ainsi qu'aux ayants droit d'un étranger, bénéficiaires d'une rente de décès pour accident de travail ou maladie professionnelle versée par un organisme français ;

5° Au conjoint et aux enfants mineurs ou dans l'année qui suit leur dix-huitième anniversaire d'un étranger titulaire de la carte de résident, qui ont été autorisés à séjourner en France au titre du regroupement familial.

6° A l'étranger ayant servi dans une unité combattante de l'armée française ;

7° A l'étranger ayant effectivement combattu dans les rangs des forces françaises de l'intérieur, titulaire du certificat de démobilisation délivré par la commission d'incorporation de ces formations dans l'armée régulière ou qui, quelle que soit la durée de son service dans ces mêmes formations, a été blessé en combattant l'ennemi ;

8° A l'étranger qui a servi en France dans une unité combattante d'une armée alliée ou qui, résidant antérieurement en territoire français, a également combattu dans les rangs d'une armée alliée ;

9° A l'étranger ayant servi dans la Légion étrangère, comptant au moins trois ans de services dans l'armée française, titulaire du certificat de bonne conduite ;

10° A l'étranger qui a obtenu le statut de réfugié en application de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 portant création d'un Office français de protection des réfugiés et apatrides, ainsi qu'à son conjoint et à ses enfants mineurs ou dans l'année qui suit leur dix-huitième anniversaire lorsque le mariage est antérieur à la date de cette obtention ou, à défaut, lorsqu'il a été célébré depuis au moins un an, sous réserve d'une communauté de vie effective entre les époux ;

11° A l'apatride justifiant de trois années de résidence régulière en France ainsi qu'à son conjoint et à ses enfants mineurs ou dans l'année qui suit leur dix-huitième anniversaire ;

12° A l'étranger qui est en situation régulière depuis plus de dix ans, sauf s'il a été, pendant toute cette période, titulaire d'une carte de séjour temporaire portant la mention " étudiant " ;

L'enfant visé aux 2°, 3°, 5°, 10° et 11° du présent article s'entend de l'enfant légitime ou naturel ayant une filiation légalement établie ainsi que de l'enfant adopté, en vertu d'une décision d'adoption, sous réserve de la vérification par le ministère public de la régularité de celle-ci lorsqu'elle a été prononcée à l'étranger.

La carte de résident est délivrée de plein droit à l'étranger qui remplit les conditions d'acquisition de la nationalité française prévues à l'article 44 du code de la nationalité.

¹ Pour une politique de l'immigration juste et efficace, rapport au Premier ministre, juillet 1997.

² Tome I, p. 183.

³ C'est du moins l'interprétation des caisses de retraite chargées d'opérer ce prélèvement.

⁴ Les minima sociaux, 25 ans de transformations, Les dossiers de CERC-Association, n°2, 1997

⁵ Les réfugiés politiques et apatrides sont assimilés aux nationaux.

⁶ Les ressortissants d'Etats membres de la Communauté européenne bénéficient d'un régime caractérisé par l'absence de discrimination avec les nationaux en application de l'article 4 du règlement n° 1408/71 du 14 juin 1971 modifié par le règlement n° 1247/92 du 30 avril 1992.

⁷ Isabelle Daugareilh, Les prestations sociales non contributives et les étrangers non communautaires , Revue de droit sanitaire et social, 33 (1), janvier-mars 1997.

⁸ Pour une politique de l'immigration juste et efficace, rapport au Premier ministre, juillet 1997.

⁹ Tome I, p. 186.