Projet de loi organique relatif à la limitation du cumul des mandats

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Après avoir inclus cette priorité dans son programme de campagne des élections législatives de 1997 et après avoir procédé à des consultations dont il n'a pas rendu compte, le Gouvernement a déposé deux projets de loi ayant pour objet de renforcer le dispositif en vigueur en matière d'incompatibilité des mandats électoraux et fonctions électives.

Lors de la présentation du projet de loi organique et du projet de loi ordinaire en première lecture à l'Assemblée nationale, M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur, a indiqué que " le Gouvernement s'est fixé un objectif : proposer une limitation du cumul des mandats qui, loin d'être dogmatique, tienne compte des réalités ".

Il ajoutait : " l'état d'esprit du Gouvernement, comme celui de votre commission des Lois, n'est nullement d'imposer le port d'une sorte de cilice aux élus ou de faire oeuvre de puritanisme (...). Il faut redouter ceux qui aspireraient à trop charger la barque pour mieux la voir sombrer ".

Tel est bien le sort qu'aurait néanmoins pu connaître cette réforme en l'absence du bicamérisme qui permet aujourd'hui au Sénat d'examiner sereinement ces deux projets de loi et de la recentrer sur son propos essentiel.

Après la première lecture effectuée par l'Assemblée nationale, les projets de loi comportent, en effet, désormais 55 articles au lieu des 25 initiaux.

Il ne s'agit pas seulement d'une croissance quantitative mais également d'un changement de nature du champ de la réforme proposée qui embrasserait désormais outre le régime des incompatibilités entre mandats électoraux et fonctions électives (propos initial), celui des incompatibilités avec diverses fonctions et activités professionnelles , celui des conditions d' éligibilité et diverses dispositions relatives à l' exercice des mandats et au statut de l'élu.

S'agissant particulièrement d'une loi organique relative au Sénat, pour laquelle l'article 46 de la Constitution impose un vote dans les mêmes termes par les deux assemblées, et l'article 61 prévoit le contrôle de droit du Conseil constitutionnel, la commission des Lois a souhaité définir clairement les termes du débat et éviter d'y mêler des questions allogènes dont la recevabilité pourrait être mise en cause.

Ayant observé que la législation en vigueur organisait d'ores et déjà un régime d'incompatibilités entre mandats et plafonnait les indemnités correspondantes, votre commission estime que la réflexion sur l'évolution de ces textes ne doit conduire ni à restreindre artificiellement la liberté de choix de l'électeur, ni à cloisonner excessivement les niveaux de responsabilité.

I. LES LOIS DE 1982, 1985 ET 1992 ONT DÉJÀ ÉTABLI LE PRINCIPE DES INCOMPATIBILITÉS ET PLAFONNÉ LES INDEMNITÉS

Un an avant l'adoption des lois organique et ordinaire du 30 décembre 1985 , relatives à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions électives, les statistiques laissaient apparaître qu'environ 80 % de députés et 90 % des sénateurs exerçaient également au moins un mandat local.

Au total, 114 parlementaires de métropole exerçaient également au moins deux autres mandats ou fonctions, parmi lesquels 86 étaient aussi maire et conseiller général ^{1( * )}

La loi organique de 1985 autorise l'exercice d'un mandat parlementaire avec un seul des mandats ou fonctions ci-après :

- parlementaire européen,

- conseiller régional,

- conseiller général,

- conseiller de Paris,

- maire d'une commune d'au moins 20.000 habitants ou maire-adjoint d'une commune d'au moins 100.000 habitants.

La loi ordinaire de 1985 confirme l'incompatibilité entre les fonctions de président de conseil régional et celles de président du conseil général établie en 1982.

De plus, pour les élus locaux qui ne sont pas parlementaires, cette loi limite à deux le nombre des fonctions et mandats susceptibles d'être exercés simultanément, parmi ceux autorisés aux parlementaires dans la limite d'un seul par la loi organique.

Enfin, les lois organique et ordinaire du 30 décembre 1985 ont prévu une application échelonnée sur plusieurs années des nouvelles règles qu'elles ont fixées.

Pour bien mesurer les résultats de la législation de 1985, il convient de se reporter aux chiffres.

Un premier tableau récapitule les mandats et fonctions exercés dans les assemblées locales par les députés et les sénateurs.

Mandats ou fonctions exercés par les parlementaires
dans les collectivités territoriales au 1er octobre 1998

	Assemblée nationale (1)	Sénat (2)
Mandats ou fonctions dans les conseils municipaux dont maires maires-adjoints conseillers municipaux conseillers de Paris	472 (81,9 %) 310 (53,8 %) 50 (8,7 %) 99 (17,2 %) 13 (2,2 %)	252 (78,5 %) 163 (50,7 %) 20 (6,3 %) 63 (19,7 %) 6 (1,8 %)
Mandats ou fonctions dans les conseils généraux dont présidents du conseil général conseiller général	207 (35,8 %) 14 (2,4 %) 193 (33,4 %)	165 (51,4 %) 39 (12,2 %) 126 (39,2 %)
Mandats ou fonctions dans les conseils régionaux dont présidents du conseil régional conseiller régional	64 (11 %) 10 (1,7 %) 54 (9,3 %)	28 (8,7 %) 6 (1,9 %) 22 (6,8 %)
Mandat européen	2 (0,3 %)	0

(1) sur 574 sièges, compte tenu de trois vacances

(2) sur 321 sénateurs

Un deuxième tableau indique le nombre de mandats ou fonctions exercés par les députés et les sénateurs.

Nombre des mandats exercés par les parlementaires

Parlementaires	Assemblée nationale	Sénat
aucun mandat	54 (9,4 %)	51 (15,9 %)
1 mandat	295 (51,4 %)	118 (36,7 %)
2 mandats	225 (39,2 %)	152 (47,4 %)

Il se trouve une proportion comparable de députés et de sénateurs détenant un mandat municipal (respectivement 81,9 % et 78,5 %) ou une fonction de maire (53,8 % et 50,7 %).

Si la proportion de ceux qui détiennent un mandat ou une fonction au conseil général est plus nombreuse pour les sénateurs que pour les députés, la situation est inversée pour les conseils régionaux, où les députés sont proportionnellement plus nombreux à exercer un mandat ou une fonction.

S'agissant du nombre des mandats et fonctions locales exercés par un parlementaires, on constate que 15,9 % des sénateurs n'exercent aucun autre mandat, ce qui n'est vrai que de 9,4 % des députés.

Depuis 1958, les indemnités de fonction des maires et adjoints n'étaient versées aux parlementaires qu'à concurrence de la moitié de leur montant.

Depuis 1992 (loi n° 92-175 du 25 février 1992), l'élu titulaire de plusieurs mandats électoraux ou qui siège à ce titre au conseil d'administration d'un établissement public local ou d'une société d'économie mixte locale ne peut percevoir, pour l'ensemble de ces fonctions un montant total de rémunérations et d'indemnités de fonction supérieur à une fois et demie le montant de l'indemnité parlementaire (article L. 2123-20-II du code général des collectivités territoriales).

Le plafond est fixé à 48.750 F par mois depuis le 1 ^er avril 1998.

En cas de dépassement, l'écrêtement s'effectue sur les indemnités locales.

L'idée trop souvent véhiculée selon laquelle le " cumul des mandats serait lié à celui des indemnités " est donc contredite par la législation en vigueur.