Projet de loi organique relatif à la limitation du cumul des mandats

COMPTE RENDU DES AUDITIONS
DU MARDI 20 OCTOBRE 1998

La commission a tout d'abord procédé à l' audition de M. Louis de Broissia, président du conseil général de la Côte-d'Or, membre de l'Association des présidents de conseils généraux (APCG).

En préambule, M. Jacques Larché, rapporteur, a rappelé que la disposition essentielle du texte en provenance de l'Assemblée nationale était l'incompatibilité entre un mandat national et une fonction exécutive locale, les motifs principaux avancés étant le renouvellement des élites et la lutte contre l'absentéisme.

Il a jugé paradoxale la disposition adoptée par l'Assemblée nationale rendant les élus nationaux membres de droit des commissions locales de leur département. Faisant ressortir que, dans son propre département, il existait 110 commissions, certaines dotées d'une règle de quorum, il a estimé que cette mesure était loin d'être de nature à combattre l'absentéisme parlementaire.

Il a approuvé l'incompatibilité des mandats parlementaires avec un mandat européen, tout en s'interrogeant sur la possibilité d'exercice conjoint d'un mandat local et d'un mandat européen.

M. Louis de Brossia, a indiqué que l'APCG, représentant la totalité des 102 départements français et donc les 4.224 conseillers généraux de France, avait sollicité l'avis de ses membres et constitué un groupe de travail sous la présidence de M. Eric Doligé, député et président du conseil général du Loiret. Il a déclaré que, à la suite de ces travaux, l'APCG n'avait pas pris de position officielle sur le cumul des mandats mais qu'existaient plusieurs points de convergence, réaffirmés lors du récent congrès de Rouen.

En premier lieu, il a indiqué que l'APCG craignait que l'interdiction d'exercice conjoint d'un mandat national et d'un mandat local n'entraîne un affaiblissement du dialogue nécessaire entre l'échelon national et les collectivités décentralisées et qu'elle considérait en conséquence que cet exercice conjoint devait être au contraire encouragé.

En second lieu, il a fait ressortir qu'on ne pouvait différencier, au regard des objectifs poursuivis par la loi, l'exercice d'une fonction de président de conseil général de celle de vice-président ayant reçu délégation ou même de conseiller chargé de représenter le conseil général dans divers organismes publics tels les offices publics d'HLM.

Il a donc indiqué que l'APCG était favorable à l'exercice conjoint d'un mandat national et d'un mandat local, y compris d'une fonction exécutive.

En réponse à M. Paul Girod qui a soulevé la question du cumul de deux fonctions exécutives locales ou d'une fonction ministérielle et d'une fonction exécutive locale, M. Louis de Brossia a indiqué que l'APCG n'avait pas pris de position officielle à cet égard.

M. Jacques Larché, rapporteur, a considéré que le texte en discussion pouvait apparaître comme un prolongement utile de la loi de 1985, qui avait pu être votée en termes identiques par les deux assemblées grâce au souci de conciliation du ministre de l'intérieur de l'époque. Après s'être déclaré favorable à la limitation de l'exercice conjoint des mandats à un mandat national et un mandat local, à condition que le mandat local puisse déboucher sur une fonction exécutive, il s'est interrogé sur la compatibilité de deux fonctions exécutives locales.

M. Jean-Paul Delevoye a considéré que la question du conflit d'intérêts était au coeur du débat. Il a souligné la différence entre le régime français, basé sur une décentralisation contractuelle et un système fédéral dans lequel les collectivités peuvent être déconnectées. Il a indiqué que dans d'autres pays, la question de l'exercice conjoint des mandats était souvent réglée au niveau des partis politiques.

M. Jacques Larché, rapporteur, a indiqué qu'il n'y avait pas d'exception française sur la question, les pays latins acceptant souvent un exercice conjoint des mandats et les structures politiques et administratives de l'Allemagne fédérale et de la Grande-Bretagne ne pouvant être comparées à celles de la France.

M. Jean-Paul Delevoye a approuvé l'exercice exclusif du mandat de parlementaire européen comme de la fonction de ministre, tout en soulignant qu'il faudrait étudier des solutions permettant à un ancien ministre de retrouver un mandat. Il s'est déclaré favorable au maintien de l'incompatibilité entre président de conseil général et président de conseil régional et à la possibilité d'exercer conjointement un mandat parlementaire et une fonction exécutive locale.

Il a insisté sur la difficulté de définir clairement les fonctions exécutives locales, un conseiller pouvant détenir une délégation pour représenter son conseil dans divers organismes, tels des sociétés d'économie mixte ou des hôpitaux. Il a souligné l'incohérence qu'il y aurait, au regard de l'absentéisme, à interdire à un parlementaire d'exercer une fonction exécutive locale tout en l'instituant membre de droit des commissions locales. Il a considéré que l'interdiction du cumul aurait un caractère néfaste dans la mesure où elle ne pourrait manquer de générer des oppositions de personnes de nature à neutraliser le dynamisme d'une circonscription au moment où toutes les énergies étaient appelées à s'associer dans le cadre de l'intercommunalité. Il a rappelé que l'émergence de personnalités avait été la clé du développement de certaines régions.

M. Jean-Paul Delevoye, a estimé qu'il conviendrait de réfléchir au statut de l'élu. Il a jugé que l'Assemblée nationale, en souhaitant limiter l'action des groupes de pression, avait été trop loin en interdisant à un parlementaire d'être membre d'une chambre consulaire ou d'agriculture, chaque parlementaire pouvant dans cette optique être considéré comme le représentant d'un groupe de pression, ne serait-ce que de sa circonscription ou de son parti politique.

Il a considéré que le véritable débat résidait plutôt dans la démocratisation des relations des élus avec leurs partis. Il a insisté sur le fait que le rapprochement des citoyens de la chose publique ne pourrait intervenir que grâce à une véritable dynamique entre la vie parlementaire et la vie locale, dynamique qu'il serait contraire à l'intérêt public de casser.

M. Louis de Brossia a considéré que l'exercice de deux fonctions exécutives locales ne devrait pas générer de réels conflits d'intérêts à condition qu'existe un contrôle efficace des collectivités. Il a souhaité à cet égard que le contrôle de légalité exercé par l'Etat et le contrôle financier relevant de la Chambre régionale des comptes soient réellement complémentaires et transparents, leur enchevêtrement actuel rendant difficile la perception de sa mission par l'exécutif local.

M. Jacques Larché, rapporteur, approuvé par M. Patrice Gélard , a considéré que les techniques du débat parlementaire étaient archaïques et favorisaient l'absentéisme.

Soulignant que les parlementaires recherchaient naturellement un mandat local, M. Louis de Brossia a considéré en conclusion qu'il ne fallait pas éloigner les citoyens de leurs élus en allant à l'encontre de cette volonté d'enracinement local.

M. Jean-Paul Delevoye s'est interrogé sur la nécessité de prévoir dans la loi la participation des parlementaires à l'élaboration des contrats de plan alors que les conseils généraux eux-mêmes n'y étaient associés que par voie de circulaire.

M. Jacques Mahéas, prenant l'exemple de la crise actuelle des lycées, a insisté sur le nécessaire dialogue entre l'Etat, les parlementaires et les collectivités locales.

M. Jean-Claude Peyronnet , ayant indiqué que l'Assemblée nationale avait introduit la participation des parlementaires aux commissions locales pour éviter une rupture jugée non souhaitable avec l'échelon local, M. Jacques Larché, rapporteur , a souligné qu'elle avait par là même affaibli sa position de principe sur l'incompatibilité des mandats.

Puis, la commission a procédé à l'audition de M. Jean-Pierre Raffarin, président du conseil régional de Poitou-Charente, président par intérim de l'Association nationale des élus régionaux (ANER).

M. Jacques Larché, rapporteur , estimant que le terme de " cumul " avait trop souvent revêtu une connotation péjorative, a rappelé sa préférence pour la notion d'exercice conjoint des mandats électoraux consacrée par la loi de 1985. Il a souligné que la question de la compatibilité des fonctions ministérielles avec un mandat électif, nécessitant l'intervention d'une révision constitutionnelle, n'était pas traitée par le projet de réforme proposé. Il a considéré qu'il faudrait s'interroger sur la possibilité pour l'ancien ministre de retrouver son mandat parlementaire, ce qui est aujourd'hui impossible dans les départements où le scrutin proportionnel est applicable. Il a sollicité l'avis de l'Association nationale des élus régionaux sur la question de l'incompatibilité du mandat de député ou de sénateur avec les fonctions exécutives locales.

Après avoir souligné le pluralisme de l'Association nationale des élus régionaux, M. Jean-Pierre Raffarin a indiqué qu'elle n'était globalement pas favorable au principe d'une incompatibilité entre une fonction exécutive locale et un mandat parlementaire. Il a souligné l'importance d'assurer une présence des collectivités décentralisées dans le débat national dans la mesure où la ressource territoriale était de plus en plus budgétisée.

Concernant la question des incompatibilités avec la fonction de maire, il a estimé que l'ensemble des communes ne pouvait être traité de manière identique. Il a par ailleurs estimé que l'article 4 quater du projet de loi organique, prévoyant l'association des députés et sénateurs à la préparation des contrats de plan, des contrats d'agglomération, des contrats de ville et des contrats de pays concernant leur département d'élection, était source de confusion.

M. Jacques Larché, rapporteur , a estimé que l'article 4 ter du projet de loi organique faisant des députés et sénateurs des membres de droit des commissions constituées dans leur département d'élection constituait un encouragement à l'absentéisme, contraire à l'objectif poursuivi par la réforme. Il a rappelé avoir dénombré quelque cent-dix commissions en Seine-et-Marne.

M. Jean-Pierre Raffarin a qualifié d'illusoire l'abaissement à dix-huit ans de l'âge d'éligibilité au mandat de sénateur alors que des propositions crédibles pouvaient être faites en ce domaine.

M. Jacques Larché, rapporteur , s'est interrogé sur le régime qui devrait être appliqué aux représentants au Parlement européen concernant la détention conjointe de mandats électifs locaux. Il a souhaité connaître le critère de seuil retenu par l'Association nationale des élus régionaux pour l'exercice d'une éventuelle seconde fonction exécutive locale.

Approuvé par M. Jacques Larché, rapporteur, M. Nicolas About a observé que le seul critère du seuil démographique n'était pas pertinent dans la mesure où le maire d'une commune de moyenne importance, ne disposant pas de services très étoffés, supportait une charge de travail équivalente à celle d'un maire de grande ville.

S'interrogeant sur la définition à donner de la fonction exécutive, M. Jean-Paul Delevoye a estimé nécessaire une revitalisation du débat démocratique local. Il a précisé que, sur les dix-huit derniers mois, avait été enregistrée une démission de maire chaque mois et qu'il y avait aujourd'hui pénurie de candidats. Il a exprimé la crainte que la limitation des possibilités de cumul à une seule fonction exécutive ne vienne encore restreindre le vivier des candidats et que le mécanisme des délégations de pouvoirs ne permette aisément de contourner l'interdiction prévue par le projet de loi organique. Il a souligné la nécessité de veiller à ce que le nouveau régime des incompatibilités ne nuise pas au développement de l'intercommunalité.

M. Jean-Claude Peyronnet a estimé que la fixation de seuils pour l'application des règles de cumul aux fonctions exécutives locales risquait d'aboutir à l'apparition de deux parcours distincts pour accéder aux responsabilités politiques et par voie de conséquence à deux catégories d'élus. Approuvé par M. Nicolas About , il a appelé à une harmonisation des dispositions du code électoral en observant que l'article 2 quater du projet de loi interdisant l'accès au mandat de conseiller municipal des personnes ayant exercé au cours des six derniers mois des fonctions de direction au conseil général ou régional ne visait pas les mêmes fonctions exercées au sein du cabinet du maire de la commune concernée.

M. Jean-Pierre Raffarin a indiqué que le critère discriminant à retenir pour la définition du régime des incompatibilités applicable aux fonctions exécutives locales devait être la détention d'une délégation budgétaire. M. Jean-Paul Delevoye a estimé qu'un tel critère offrait l'avantage de gommer la notion de conflits d'intérêts.

Après avoir observé que, selon la pratique mise en oeuvre, la politique régionale pouvait avoir une incidence centralisatrice ou au contraire décentralisatrice, M. Jean-Pierre Raffarin s'est déclaré favorable à la détention par le président de conseil régional d'une fonction exécutive locale. Il a estimé que la disposition du projet de loi sur les conseils régionaux en instance au Sénat, instaurant la motion de renvoi et transposant au niveau régional la procédure de la motion de censure, risquait d'aboutir à une politisation excessive des débats des conseils régionaux en introduisant une logique purement partisane.

Il a par ailleurs reconnu la nécessité d'opérer une actualisation des dispositions du code électoral concernant les incompatibilités relatives aux diverses fonctions exercées dans une circonscription.

M. Jean-Pierre Raffarin s'étant interrogé sur la compatibilité entre les fonctions de président de conseil général ou régional et celles de proviseur de lycée implanté dans le canton ou le département d'élection, M. Jacques Larché, rapporteur , a indiqué que cette observation posait le problème plus général de la compatibilité d'un mandat ou d'une fonction élective avec le statut de la fonction publique.

M. Jacques Mahéas a estimé que cette interrogation valait également pour les patrons de grandes entreprises implantées localement. M. Jacques Larché, rapporteur , a également souligné le caractère irréaliste de la disposition du projet de loi organique interdisant à un parlementaire de se voir confier plus de deux missions au cours d'une même législature.

Concernant le projet de loi relatif au mode d'élection des conseillers régionaux, M. Jean-Pierre Raffarin a indiqué à la commission qu'il avait déposé un amendement tendant à ce que, à l'instar de ce qui était pratiqué en Espagne, tous les scrutins n'aient pas lieu un même jour. Il a estimé qu'un étalement dans le temps du déroulement de ces élections serait de nature à éviter une " nationalisation " du débat régional. Il s'est en outre déclaré favorable au cadre départemental comme circonscription d'élection dans la mesure où les modalités du scrutin devaient permettre de préserver une cohérence régionale.

M. Jean-Paul Delevoye ayant observé que le statut indemnitaire des élus siégeant dans les comités économiques et sociaux des départements et des régions mériterait d'être clarifié. M. Jean-Pierre Raffarin a précisé que l'Association nationale des élus régionaux n'avait pas défini de position commune sur ce point.

Enfin, la commission a procédé à l'audition de M. Jean-Claude Frécon, maire de Pouilly-les-Feurs, membre du bureau de l'Association des maires de France (AMF) .

M. Jean-Claude Frécon a tout d'abord indiqué que des sensibilités différentes s'exprimaient au sein de l'Association des maires de France mais que le bureau de cette association avait délibéré sur les deux projets de loi soumis au Parlement et avait pris position de manière très claire en faveur de quatre orientations :

- l'incompatibilité totale entre une fonction ministérielle et tout autre mandat ou fonction ;

- l'incompatibilité entre un mandat de parlementaire national et un mandat de parlementaire européen ;

- l' incompatibilité entre deux fonctions exécutives locales ;

- le maintien de la possibilité d'exercer conjointement un mandat parlementaire et une fonction exécutive locale, afin de maintenir un lien entre le niveau national et le niveau local.

M. Jean-Claude Frécon a ensuite souligné que l'Association des maires de France avait souhaité attiré l'attention du législateur sur quelques points précis méritant peut-être des évolutions : la définition éventuelle d'une limite d'âge pour l'exercice des mandats électifs, la mise en oeuvre d'une limite au renouvellement du même mandat, l'inégalité des citoyens devant les mandats, enfin la nécessité de définir un statut de l'élu local. A propos de l'inégalité des citoyens devant le mandat, il a précisé que certaines activités professionnelles facilitaient davantage que d'autres l'exercice de responsabilités locales et qu'il était plus ou moins aisé, selon les activités en cause, de reprendre l'exercice d'une profession à la fin d'un mandat.

Evoquant le statut de l'élu local, M. Jean-Claude Frécon a approuvé la revalorisation du montant des indemnités des maires tout en soulignant que l'Etat ne pouvait pas entièrement se décharger sur les budgets locaux en ce domaine, les petites communes en particulier n'étant pas en mesure de faire face à cette charge. Il a rappelé qu'un groupe de travail avait été constitué il y a quelques années autour de M. Marcel Debarge et que les travaux de ce groupe avaient déjà conduit à une revalorisation des indemnités tandis qu'un effort supplémentaire avait été envisagé pour l'avenir.

M. Jean-Claude Frécon a alors évoqué la dotation " élu local " introduite en 1992 pour les petites communes et a souligné que cette dotation représentait aujourd'hui environ 14.000 francs par an et par commune de moins de 1.000 habitants. Observant que la revalorisation des indemnités des maires entraînerait une augmentation des ressources de l'Etat, les indemnités étant désormais partiellement fiscalisées, il a estimé que le niveau de la dotation devrait être revu à la hausse et a souhaité qu'une réflexion soit entreprise sur la nécessité éventuelle d'en faire bénéficier d'autres communes que celles de moins de 1.000 habitants.

M. Jean-Claude Frécon a ensuite souligné que la nature juridique de l'indemnité de fonction des maires demeurait ambiguë. Il a indiqué que malgré une circulaire de 1992 précisant qu'il ne s'agissait ni d'un salaire, ni d'un traitement, ni d'une rémunération quelconque, cette indemnité était parfois considérée comme un salaire en particulier pour l'attribution de certaines prestations telles que le RMI, les allocations logement ou les allocations familiales. Il a souhaité qu'il soit plus clairement précisé, au besoin dans une loi, que ces indemnités étaient des indemnités de fonction et s'est prononcé en faveur de leur insaisissabilité partielle. M. Jean-Claude Frécon a attiré l'attention de la commission sur la situation des présidents des conseils d'administration des services d'incendie et de secours qui ne perçoivent aucune indemnité. Il a enfin noté que certaines ambiguïtés relatives au régime de protection sociale et de retraite des fonctionnaires en position de détachement pour exercice d'un mandat électif mériteraient d'être levées.

Concluant son propos , M. Jean-Claude Frécon a évoqué la situation des élus des départements et territoires d'outre-mer pour souhaiter la reconnaissance d'un statut d'adjoint de proximité dans les communes éloignées des départements d'outre-mer et de la collectivité territoriale de Mayotte.

A propos des fonctions ministérielles, M. Jacques Larché, rapporteur , a rappelé que les deux projets de loi n'évoquaient pas cette question, et qu'il aurait été plus logique que le Gouvernement dépose d'abord un projet de loi constitutionnelle pour traiter de la question de la compatibilité d'une fonction ministérielle avec un mandat local, cette question étant ignorée par l'article 23 de la Constitution. Le rapporteur a indiqué que les parlementaires pouvaient envisager le dépôt d'un proposition de loi constitutionnelle, mais qu'une telle proposition, si les deux assemblées parvenaient à un accord, ne pourrait être approuvée que par référendum.

M. Maurice Ulrich a alors observé que les deux projets de loi feraient l'objet d'une discussion longue et que rien n'empêchait le Sénat de marquer l'importance qu'il attache au règlement de la question de la compatibilité des fonctions ministérielles avec l'exercice de mandats locaux et de déterminer sa position finale sur les projets de loi en discussion en fonction des initiatives prises par le Gouvernement au cours des prochaines semaines.

Evoquant l'inégalité des citoyens devant les mandats, M. Jacques Larché, rapporteur , a souligné que les retraités et les fonctionnaires pouvaient beaucoup plus facilement que les autres citoyens prétendre exercer des mandats électifs. Il a souhaité savoir si l'AMF était favorable à la possibilité pour un parlementaire européen de détenir un mandat local.

M. Jean-Claude Frécon a alors indiqué que dans les positions qu'elle avait prises, l'AMF n'avait pas fait de distinction sur ce point entre les parlementaires nationaux et les parlementaires européens.

M. Jean-Claude Peyronnet a estimé utile que les maires des grandes collectivités puissent être présents au niveau européen. A propos de l'absence d'indemnités pour les présidents des conseils d'administration des services d'incendie et de secours, il a estimé que ce problème concernait l'ensemble des établissements publics.

M. Jacques Larché, rapporteur , a estimé à propos du statut de l'élu qu'il serait fâcheux que l'élu local soit entièrement payé par l'Etat. Il a en outre rappelé que la revalorisation des indemnités prévue dans le projet de loi aurait un coût d'environ 800 millions de francs qui serait en définitive supporté par le contribuable.

M. Jean-Claude Frécon a souhaité rappeler que le maire remplissait un grand nombre de fonctions en tant qu'agent de l'Etat et qu'il était normal que l'Etat participe à l'indemnisation du maire.

M. Jean-Paul Amoudry a souligné que dans le cadre de travaux sur le contrôle financier des collectivités locales, il avait pu constater les différences existant entre le contrôle de légalité et le contrôle financier. Il a indiqué que certains décelaient dans le cumul des mandats la raison des dysfonctionnements observés dans le contrôle de légalité. Soulignant qu'il était exact que le contrôle de légalité pouvait être plus approximatif lorsqu'il concernait un maire exerçant par ailleurs une fonction ministérielle, il a regretté que l'on généralise parfois cette situation en considérant que les parlementaires exerçant une fonction exécutive locale bénéficiaient d'un contrôle de légalité peu rigoureux.

M. Jean-Paul Delevoye a alors fait valoir qu'en tout état de cause le contrôle de légalité ne constituait pas pour les maires un gage de sécurité juridique. Il a souligné que les parlementaires condamnés au titre du contrôle financier subissaient beaucoup plus que les autres les conséquences de cette condamnation du fait du retentissement qu'elle pouvait avoir. Il a alors estimé que le véritable problème était celui de la qualité des services de l'Etat. Observant que les préfets ne disposaient que de faibles moyens pour la mise en oeuvre du contrôle de légalité, il a estimé qu'il devenait vital pour les maires de prévenir les risques contentieux.