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27 octobre 1998 : Budget ( rapport - première lecture )

 

Projet de loi portant règlement définitif du budget de 1996

MARINI (Philippe)

RAPPORT 37 (98-99) - COMMISSION DES FINANCES


Table des matières





N° 37

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 27 octobre 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, portant règlement définitif du budget de 1996,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale
(11ème législ.) : 587, 934, 997 et T.A. 177.

Sénat : 528 (1997-1998).



Loi de règlement.

EXPOSÉ GÉNÉRAL
CHAPITRE PREMIER

1996, UNE ANNEE CHARNIERE

La prévision de croissance pour 1996, de 2,8 % en volume et de 4,9 % en valeur a été déjouée. La croissance fut en réalité de 1,2 % en volume et de 2,6 % en valeur.

Le scénario du gouvernement alors associé au projet de loi de finances initiale ressort du tableau ci-dessous.

Principales hypothèses économiques
portant sur l'évolution des ressources et emplois des biens et des services

(en milliards de francs)

 

1995

1996

 

Valeurs prix courants

Indice de volume

Valeurs prix 1995

Indice de prix

Valeurs prix courants

Indice de valeur

Ressources

 
 
 
 
 
 

Produit intérieur brut

7.752,7

102,8

7.970,4

102,0

8.133,0

104,9

Importations

1.636,4

105,7

1.730,0

101,6

1.758,0

107,4

Total des ressources

9.389,1

103,3

9.700,4

102,0

9.891,0

105,3

Emplois

 
 
 
 
 
 

Consommation finale des ménages

4.622,6

102,3

4.729,5

102,2

4.833,8

104,6

Consommation finale des administrations

1.527,8

102,1

1.559,5

101,7

1.585,3

103,8

Formation brute de capital fixe totale

1.414,5

105,1

1.486,8

102,3

1.521,2

107,5

Dont :

 
 
 
 
 
 

Sociétés et entreprises individuelles

771,7

108,0

833,6

102,0

850,5

110,2

Ménages

364,5

102,0

371,8

102,7

381,8

104,7

Administrations publiques

248,9

101,0

251,3

102,7

258,1

103,7

Administrations privées

5,4

101,9

5,5

101,8

5,6

103,7

Assurances et institutions de crédits

24,0

102,9

24,7

102,0

25,2

105,0

Variations de stocks

1,5

 

9,3

 

9,7

 

Exportations

1.822,7

105,1

1.915,3

101,3

1.941,0

106,5

Total des emplois

9.389,1

103,3

9.700,4

102,0

9.891,0

105,3

I. UN SCÉNARIO FONDÉ SUR UNE REPRISE DE LA DEMANDE INTERIEURE...

Sur fond de quasi-neutralité de la contribution du commerce extérieur à la croissance, les importations devant s'accroître un peu plus vite que les exportations, la demande intérieure devait soutenir une croissance ainsi consolidée par rapport à 1995.

La consommation des ménages devait s'accroître de 2,3 % comme on estimait alors qu'elle le ferait en 1995. Cette hypothèse reposait sur le pari d'une augmentation du pouvoir d'achat du revenu disponible des ménages de 1,6 % et d'une baisse importante de 0,7 point du taux d'épargne des ménages attendue d'un retour à la confiance, du recul espéré du chômage et de l'inflexion des taux d'intérêt.

La demande des entreprises était censée amplifier les effets sur la croissance de l'augmentation de la consommation des ménages. On escomptait une variation de 8 % de l'investissement des entreprises favorisée par un partage de la valeur ajoutée stabilisée et par une baisse des charges d'intérêt -effet de profit- ainsi que -effet d'accélération- par le dynamisme de la consommation des ménages.

La dynamique du prix du PIB devait être modérée ; néanmoins, on en attendait une augmentation de 2 %.

Sur ces bases économiques, le besoin de financement des administrations publiques devait se réduire d'1 point.

Cette évolution devait principalement provenir d'un freinage de la dépense publique assumée par le budget de l'Etat dont l'augmentation devait être contenue à 1,8 % pour une croissance nominale du PIB de 4,9 %.

Les recettes fiscales perçues par l'Etat devaient, quant à elles, progresser de 3,9 % grâce, principalement, à l'extension en année pleine des mesures arrêtées par la loi de finances rectificative du 4 août 1995.

Tout devait donc se passer comme si le poids des dépenses publiques dans le PIB étant sensiblement allégé, ce phénomène compenserait et au-delà la baisse des prélèvements fiscaux exprimés en proportion du PIB pour aboutir à une réduction du déficit public en points de PIB.

Le rapport économique, social et financier comportait en outre une hypothèse conventionnelle de maîtrise des déficits sociaux aux termes de laquelle le besoin de financement des régimes sociaux devait être réduit de 0,4 point de PIB et, par conséquent, diminué de moitié par rapport aux estimations alors possibles.

II. ... QUI N'ATTEIGNIT PAS LES OBJECTIFS ESCOMPTÉS

Dans les faits, l'activité devait décevoir les attentes, le rythme de croissance, toutefois positif, étant deux fois moins rapide qu'escompté.

Comme le montre le tableau ci-dessous, ce phénomène fut loin d'être le monopole de la France.

Eléments sur la croissance en 1995 et 1996
de quelques pays industrialisés (1)

(en %)

 

1995

1996

France

2,0

1,3

Allemagne

1,8

1,4

Royaume-Uni

2,7

2,2

Italie

2,9

0,7

Belgique

2,1

1,5

Pays-Bas

2,3

3,3

Espagne

2,9

2,3

UE à 15

2,4

1,7

UEM

2,4

1,6

Etats-Unis

2,3

3,4

Canada

2,2

1,2

Japon

1,4

4,1

OCDE

2,2

2,8

L'écart concernant la France avec le chiffre cité par ailleurs provient de la prise en compte d'un autre déflateur.

L'ensemble des pays industrialisés hors Japon, Etats-Unis et Pays-Bas, connurent une inflexion de leur croissance de l'ordre de grandeur de celle qu'éprouva notre pays.

On peut à juste titre évoquer le parallélisme des phases économiques dans les pays d'Europe continentale, les Pays-Bas constituant une exception dont la signification ne doit probablement pas être exagérée.

Le tableau ci-après décrit l'évolution du PIB en France et de ses différentes composantes.

Principales réalisations (1)

(en milliards de francs)

 

1995

1996

 

Valeurs prix courants

Indice de volume

Valeurs prix 1995

Indice de prix

Valeurs prix courants

Indice de valeur

Ressources

 
 
 
 
 
 

Produit intérieur brut

7.662,4

101,2

7.756,3

101,3

7.860,5

102,6

Importations

1.621,4

103,0

1.669,6

100,7

1.681,2

103,7

Total des ressources

9.283,8

101,5

9.425,9

101,2

9.541,7

102,8

Emplois

 
 
 
 
 
 

Consommation finale des ménages

4.586,6

101,9

4.672,7

102,0

4.768,0

104,0

Consommation finale des administrations

1.495,7

101,6

1.520,3

101,6

1.544,3

103,2

Formation brute de capital fixe totale

1.374,8

98,9

1.360,0

100,6

1.367,5

99,5

Dont :

 
 
 
 
 
 

Sociétés et entreprises individuelles

758,3

98,5

746,7

100,5

750,0

98,9

Ménages

351,1

99,8

350,5

100,8

353,2

100,6

Administrations publiques

242,1

98,5

238,4

100,8

240,4

99,3

Administrations privées

4,9

101,5

4,9

101,2

5,0

102,0

Assurances et institutions de crédits

18,4

106,0

19,5

97,4

18,9

102,7

Variations de stocks

23,7

 

- 17,0

 

- 23,7

 

Exportations

1.803,0

104,8

1.889,9

99,8

1.885,6

104,6

Total des emplois

9.283,8

101,5

9.425,9

101,2

9.541,7

102,8

(1) Comptes provisoires

La demande intérieure s'est, en moyenne, montrée beaucoup moins dynamique que prévu.

La consommation des ménages n'a progressé que de 1,9 % mais, surtout, la demande des entreprises a reculé.

Le dynamisme de la consommation des ménages fut moindre qu'escompté en raison d'une progression de leur pouvoir d'achat bien inférieure à la prévision (0,4 % contre 1,6 %).

L'augmentation des salaires bruts fut moins forte qu'escompté (0,5 contre 1,4 %). Les transferts nets entre ménages et administrations publiques étant beaucoup moins défavorables que prévu (- 0,3 point contre - 0,6), la progression des revenus de la propriété étant décevante, la consommation des ménages ne fut soutenue que grâce à une baisse très importante de leur taux d'épargne (- 1,2 point).

C'est aux conditions du partage du revenu primaire, qu'il s'agisse de l'évolution de la masse salariale, ou de l'évolution des fruits de la propriété, qu'est imputable un rythme décevant de consommation des ménages.

Quant à la demande des entreprises
, elle s'inscrivit en retrait non seulement par rapport aux prévisions, mais aussi par rapport à l'année précédente.

Outre un déstockage important provoqué notamment par des perspectives de prix plutôt déprimées, l'investissement des entreprises déclina légèrement.

La très modeste progression de l'excédent brut d'exploitation des entreprises, les perspectives peu favorables de la demande, l'absence donc de tension sur les capacités de production, laissèrent languissante la composante de croissance dont on attendait le plus grand dynamisme.

En revanche, le commerce extérieur se révéla particulièrement bien orienté et contribua pour 0,5 point à la croissance alors qu'une contribution neutre était attendue.

Cette composition de la croissance et son rythme n'étaient "a priori" pas favorables à une réduction de nos déficits publics. Celle-ci étant pourtant nécessaire compte tenu des risques financiers qu'un endettement public important fait courir à l'Etat, de nos engagements européens et de l'effet d'éviction exercé sur les investisseurs privés, le gouvernement décida de conduire une politique rigoureuse des finances publiques. L'objectif de réduction du déficit public fut quasiment atteint, grâce en particulier à la mise en oeuvre du plan de redressement des comptes sociaux.

On peut supposer que la détermination du gouvernement à abaisser le niveau du déficit public par la crédibilité qu'elle a conférée à la politique économique du pays a puissamment contribué à la décrue des taux d'intérêt, si nécessaire et tant attendue, observée en cours d'année. L'amélioration de la conjoncture à partir du second semestre de l'année, masquée par l'expression en moyenne des résultats économiques de 1996, fut pour beaucoup la résultante de la politique économique alors mise en oeuvre.

Cette politique allait déboucher sur la reprise de 1997 et sur les succès rencontrés dans la poursuite de nos objectifs d'unification monétaire en Europe.

CHAPITRE II

DU BUDGET INITIAL À LA LOI DE RÈGLEMENT

Dans un contexte marqué sur le moyen terme par l'intervention croissante du budget de l'Etat dans des domaines situés à la périphérie de ses compétences traditionnelles, les lois de finances pour 1996 se situaient dans une perspective de rigueur financière et de réaffirmation du rôle de l'Etat.

Répondant à la fois à une urgence sociale ainsi qu'à une nécessité économique, elles faisaient de la maîtrise des finances publiques et de la dépense sociale la condition du maintien du rang et du rôle de la France, notamment dans le cadre de la construction européenne.

I. LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 1996

A. LA NÉCESSAIRE SAGESSE

L'examen de l'architecture de ce projet de loi de finances avait mis en évidence la part considérable de la charge de la dette, représentant à elle seule près de 18 % des ressources nettes, ainsi que la persistance d'un solde primaire déficitaire à hauteur de 60 milliards de francs.

Dans ce contexte, après les "années-cigale" de 1989-1992 et la crise de 1993, il apparaissait indispensable de poursuivre l'effort de sagesse mis en place depuis 1994 en matière de dépenses publiques, tout en procédant à un remodelage du système de prélèvements obligatoires.

B. L'ÉQUILIBRE FIXÉ EN LOI DE FINANCES INITIALE

Equilibre du budget 1996

(en milliards de francs)


 

Loi de finances pour 1995

Loi de finances pour 1996

Variation en %

- Dette publique (hors remboursement et dégrèvement)

224,6

247,0

+ 10,0

- Budgets civils

 
 
 

. Pouvoirs publics

3,9

4,2

+ 5,75

. Moyens des services

511,8

533,2

+ 4,20

. Interventions publiques

417,5

447,8

+ 7,25

. Dépenses en capital

86,2

84,4

- 2,10

TOTAL

1.019,4

1.069,6

+ 4,90

- Budget militaire

 
 
 

. Dépenses de fonctionnement

148,5

152,5

+ 2,70

. Dépenses en capital

94,9

88,9

- 6,30

TOTAL

243,4

241,4

- 0,80

TOTAL BUDGET GENERAL

1.487,4

1.558,0

+ 4,75

Charge nette des comptes spéciaux du Trésor

15,9

10,8

- 32,10

Total des charges

1.503,3

1.568,8

+ 4,35

Recettes nettes

1.228,2

1.281,0

+ 4,30

Solde général

- 275,1

- 287,8

+ 4,60

Solde en % du PIB

- 3,5

- 3,5

 

L'équilibre proposé par la loi de finances initiale se traduisait par une progression des charges du budget général de 4,75 %, une augmentation de 4,30 % des recettes nettes et un solde général négatif de 287,8 milliards de francs.

- Les charges du budget général progressaient de 4,75 % pour s'établir à 1.558 milliards de francs. Cette augmentation était limitée à 4,35 % si l'on y intègre la charge nette des comptes spéciaux du Trésor qui était estimée à 10,8 milliards de francs.

 La charge de la dette publique était en augmentation de 10 % par rapport à la foi de finances initiale pour 1995 ;

 Les moyens des services civils progressaient de 4,2 %, et les dépenses militaires de fonctionnement augmentaient de 2,7 % ;

Les dépenses d'intervention s'accroissaient de 7,25 % ;

Les dépenses civiles en capital diminuaient de 2,1 % et les dépenses militaires de 6,30 %.

S'agissant des recettes, la loi de finances était construite sur deux paramètres positifs : une hypothèse de croissance élevée (2,8 %) et les effets de l'extension en année pleine des mesures fiscales du collectif budgétaire du 4 août 1995.

- Les recettes nettes augmentaient de 4,30 % et représentaient 1.281 milliards de francs, soit une progression inférieure à celle prévue pour le PIB en valeur (+ 5,1 %), traduisant ainsi une croissance "pauvre en impôt".

 Les recettes fiscales nettes représentaient 1.401,1 milliards de francs, contre 1.305,9 milliards de francs en 1995, soit une hausse de 7,3 %.

 Les ressources non fiscales s'élevaient à 115,6 milliards de francs (hors recettes d'ordre) en très net repli par rapport à 1995 (156,4 milliards de francs), soit une diminution de 26,1 %.

 Les prélèvements sur recettes représentaient 252,5 milliards de francs, soit une augmentation de 2,95 % par rapport à 1995.

 Les prélèvements au profit des collectivités locales augmentaient de 4 % et ceux au profit des communautés européennes de 1,1 %.

II. LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE DU 30 DÉCEMBRE 1996

Le "collectif de fin d'année" avait pour objet de procéder aux ajustements rendus nécessaires par l'évolution de la conjoncture et par la mise en oeuvre de mesures décidées en cours d'année. Ne modifiant que marginalement le déficit fixé en loi de finances initiale, il confirmait les orientations de la politique budgétaire alors définies, dans un contexte marqué par une croissance en volume inférieure de 1,5 point aux prévisions : 1,3 % contre 2,8 %.

A. LES OUVERTURES DE CRÉDITS

Les ouvertures de crédits supplémentaires s'élevaient pour le budget général à 27,9 milliards de francs, se répartissant comme suit :

- 18,4 milliards de francs pour les dépenses ordinaires civiles ;

- 8,3 milliards de francs pour les dépenses civiles en capital ;

- 1,2 milliards de francs pour les dépenses militaires (rémunération des personnels militaires au titre du surcoût induit par les opérations extérieures).

Les principaux mouvements concernant les dépenses civiles sont les suivants :

- les dotations en capital aux entreprises publiques pour lesquelles 4,9 milliards de francs sont inscrits au budget des charges communes ;

- la prime à la reprise des véhicules anciens, à hauteur de 2 milliards de francs ;

- la majoration de la dotation globale de fonctionnement (DGF) pour 2,5 milliards de francs ;

- le relèvement de 1,1 milliard de francs de la contribution de l'Etat aux transports collectifs d'Ile-de-France, compte tenu des mouvements de grève de la fin de l'année 1995 ;

- l'augmentation de 1,1 milliard de francs de la subvention versée au CNES.

Par ailleurs, associés aux ouvertures de crédits de ce projet de loi de finances rectificative, 16,15 milliards de francs de crédits (nets de remboursements et dégrèvements) ont été annulés par arrêté en date du 13 novembre 1996.

Ces annulations se répartissaient comme suit :

 12,6 milliards de francs de dépenses ordinaires des services civils, dont 9,4 milliards de francs d'annulation sur la charge de la dette ;

 1,5 milliard de francs pour les dépenses civiles en capital ;

 2,04 milliards de francs de dépenses d'équipement militaire.

B. LES RÉÉVALUATIONS DE RECETTES

Les ressources nettes du budget général étaient réévaluées de 7,6 milliards de francs.

Les recettes fiscales nettes baissaient de 22,8 milliards de francs, soit une moins-value approchant 1,6 % de la prévision initiale et provenant pour l'essentiel de la révision de croissance. Ainsi, les recettes de TVA étaient estimées en retrait de 22,1 milliards de francs pour leur produit net.

Les recettes non fiscales progressaient de 21,6 milliards de francs, en hausse de 16,3 % par rapport aux estimations initiales, mais en baisse de 5,9 % par rapport à 1995. Cette progression correspondait, à hauteur de 19,8 milliards de francs, à celle de recettes diverses (reversement de la COFACE, reversements de la BFCE...).

Les prélèvements sur recettes dégageaient un supplément de recettes de 8,8 milliards de francs, en raison principalement de la révision du montant du prélèvement effectué au profit du budget des communautés européennes.

C. LA RATIFICATION DE DEUX DÉCRETS D'AVANCES

1. Le décret d'avance du 10 avril 1996

Le décret d'avance du 10 avril 1996 ouvrait 6,81 milliards de francs sur neuf chapitres des budgets civils, la quasi-totalité de ces ouvertures étant consacrée à trois objets :

 les dotations en capital aux entreprises publiques, à hauteur de 3,72 milliards de francs ;

 la prime à la reprise des véhicules anciens, avec 1,51 milliard de francs ;

 le financement des prêts à taux zéro pour le logement ancien, avec 1 milliard de francs.

En contrepartie, un arrêté d'annulation du même jour avait annulé 4,81 milliards de francs en crédits de paiement. L'essentiel de ces annulations avait touché les crédits d'équipement de la défense à hauteur de 3,72 milliards de francs.

2. Le décret d'avance du 26 septembre 1996

Le décret d'avance du 26 septembre 1996 ouvrait 10,92 milliards de francs, dont 10,8 milliards de francs au titre des dépenses ordinaires et, parmi celles-ci, 2,75 milliards de francs sur le budget de la défense.

Les principales ouvertures ont concerné :

 les crédits destinés aux contrats emploi-solidarité, à hauteur de 3,4 milliards de francs et aux emplois ville, majorés de 200 millions de francs ;

 le financement de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire (doublée en 1996 alors qu'elle avait été triplée en 1993, 1994 et 1995), soit 3,19 milliards de francs ;

 la couverture du surcoût des opérations extérieures, soit 2,62 milliards de francs au titre de la défense ;

 des aides exceptionnelles liées à la maladie de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), à hauteur de 420 millions de francs.

L'arrêté d'annulation pris en même temps que le décret d'avance a annulé 10,03 milliards de francs en crédits de paiement sur tous les ministères.

III. LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS OPÉRÉS PAR VOIE RÉGLEMENTAIRE

Les modifications du montant des crédits du budget général représentaient, en 1996, 106,2 milliards de francs, correspondant à 55,4 milliards de francs de reports, à 17,7 milliards de francs résultant des deux décrets d'avances, à 40,2 milliards de francs d'annulation de crédits et au rattachement de fonds de concours à hauteur de 73,3 milliards de francs.

A. LES REPORTS DE CRÉDITS

Les reports de crédits de 1995 vers 1996 s'établissaient à 55,4 milliards de francs, en progression de 15,6 % par rapport à 1995.

B. LES FONDS DE CONCOURS

Le volume des fonds de concours rattachés augmentait en 1996 de 12,3 % pour représenter 73,3 milliards de francs.

C. LES ANNULATIONS DE CRÉDITS

Elles représentaient, au sein du budget général en 1996, 40,2 milliards de francs, contre 43,1 milliards de francs en 1995.

IV. LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS CONTENUS DANS LA LOI DE RÈGLEMENT

Le projet de loi de règlement pour 1996 demandait, au titre du budget général, l'ouverture de crédits à hauteur de 23,2 milliards de francs et l'annulation de 10,2 milliards de francs de crédits. Ces montants étaient, respectivement en progression de 44,8 % et en diminution de 28,4 %.

Les crédits ouverts concernaient presque exclusivement les dépenses ordinaires civiles, et plus particulièrement les charges de la dette publique et les dépenses en atténuation de recettes, ainsi que, à hauteur de 113 millions de francs, les dépenses militaires.

Les annulations de crédits s'imputaient, à hauteur de 8,9 milliards de francs sur les dépenses civiles et 1,2 milliard de francs sur les dépenses militaires.

CHAPITRE III

LES RECETTES ET LES DÉPENSES

I. LES RECETTES EN 1996

A. L'ÉVOLUTION DES RECETTES FISCALES

En 1996, les recettes fiscales nettes de l'Etat ont progressé de 4,44 % par rapport à 1995, soit une croissance moins forte que celle attendue (7,6 %) mais nettement plus élevée que l'augmentation du PIB en valeur (3,2 %).

1. Les effets de la modification du contexte légal et réglementaire

Jusqu'en 1994, une méthode de répartition forfaitaire des recettes entre catégories d'imposition était appliquée. Depuis 1995, la répartition s'effectue sur la base des recouvrements réels constatés, grâce à un dispositif informatique extra-comptable intitulé "FVENT". Cette nouvelle méthode a montré pour l'exercice 1996 que la répartition forfaitaire conduisait à majorer les recettes d'impôt sur le revenu (+ 1,5 milliard de francs) et des impôts locaux (+ 5 milliards de francs), les recettes des autres impôts d'Etat étant dès lors minorées.

Concernant les impôts locaux, la nouvelle méthode de répartition, sur l'exercice courant, fait constater de moindres recettes que la répartition forfaitaire (- 5 milliards) mais l'extension de cette méthode à l'exercice précédent a permis, au contraire, de comptabiliser un supplément de recettes si bien qu'en 1996 a été constaté un supplément d'impôts sur les rôles locaux de 4,5 milliards de francs lié aux seules modifications de la comptabilisation.

Les écarts constatés en 1996 sont strictement inverses de ceux enregistrés en 1995 dans la mesure où la répartition comptable de 1995 ne concernait que les émissions sur exercice courant.

En 1996 :

· l'impôt sur le revenu a été majoré de 5,4 milliards de francs (- 1,5 milliard de francs pour l'exercice courant, + 6,9 milliards de francs pour l'exercice précédent) ;

· les autres impôts d'Etat ont été minorés de 9,8 milliards de francs (+ 4,8 milliards de francs pour l'exercice courant, - 14,7 milliards de francs pour l'exercice précédent) ;

· les impôts locaux ont été majorés de 4,4 milliards de francs (- 3,4 milliards de francs au titre de l'exercice courant, + 7,8 milliards de francs au titre de l'exercice précédent).

Compte tenu de ces éléments, l'évolution des impôts sur rôles doit être modifiée.

Évolution des impôts sur rôles

(en milliards de francs)

 


Évolution par rapport à 1995

Évolution retraitée (hors effet du changement de mode de comptabilisation)

Impôt sur le revenu

+ 17,1

+ 11,7

Autres impôts d'Etat sur rôle

- 13,5

- 3,6

Impôts locaux

+ 38,7

+ 34,2

Total

+ 42,3

+ 42,3

Source : Cour des comptes

2. L'évolution des principaux impôts

a) Les impôts perçus par voie de rôle

L'impôt sur le revenu progresse de 5,7 % par rapport à 1995, mais de 2,9 % à méthode de comptabilisation constante, pour atteindre 314,1 milliards de francs. Cette évolution est inférieure à celle des emplois taxables, représentés par les salaires et les pensions, qui ont progressé de 3,8 % en valeur en 1995.

L'impôt sur les sociétés progresse de 13,8% et même de 14,1 % à législation inchangée, c'est-à-dire hors prise en compte de la majoration d'un point du taux de l'amortissement dégressif des biens immobilisés. Il s'élève à 143,1 milliards de francs. Le dynamisme de l'impôt sur les sociétés net traduit une inversion de tendance notable, et l'exécution définitive est bien supérieure aux prévisions de la loi de finances rectificative (+ 10,3 % pour l'impôt sur les sociétés brut).

La majoration exceptionnelle de 10 % décidée en 1995 ayant été acquittée par les entreprises sous forme d'acompte, la régularisation sur l'année 1996 a gonflé l'impôt. De plus, la progression de l'impôt sur les sociétés étant bien supérieure à celle de l'excédent brut d'exploitation (+ 3 %), une explication de cet écart pourrait résider dans la diminution des dotations aux provisions qui avaient sensiblement diminué le produit de l'impôt en 1995.

b) Les autres impôts

L'impôt de solidarité sur la fortune a progressé de 4,6 %, atteignant 8,92 milliards de francs en 1996.

La taxe sur les salaires enregistre une légère diminution (- 0,6 %) pour s'établir à 44,15 milliards de francs.

Le produit de la TVA brute s'établit à 728 milliards de francs, soit une progression de 8,8 % par rapport à 1995, alors que la TVA nette s'accroît de 6,5 % en raison de l'augmentation des remboursements et crédits de TVA. Cependant, hors l'effet de l'extension en année pleine de la hausse de deux points du taux normal de TVA, le produit de la TVA brute augmente de 1,8 % et celui de la TVA nette de 0,2 % par rapport à 1995.

La taxe intérieure sur les produits pétroliers s'élève à 148,3 milliards de francs en 1996, en progression de 3,5 %. Cette progression résulte de l'alourdissement de la fiscalité du gazole, et de la progression de la consommation de supercarburant sans plomb et de fioul domestique.

3. Les remboursements et dégrèvements d'impôts

Les remboursements et dégrèvements d'impôts figurent à trois chapitres de crédits évaluatifs du budget des charges communes :

- chapitre 15-01 - "dégrèvements, remises et annulations, remboursements et restitutions sur contributions directes" ;

- chapitre 15-02 - "remboursements sur produits indirects et divers" ;

- chapitre 15-07 - "remboursement forfaitaire aux exploitants agricoles non assujettis à la TVA".

La dépense globale sur ces chapitres s'est élevée à 260 milliards de francs en 1996, contre 222 milliards de francs en 1995, soit une progression de 17,3 %. Ce sont les remboursements sur TVA qui ont progressé de manière la plus significative (+ 20,8 %) devant les dégrèvements sur impôts directs (+ 14,4 %).

Les remboursements de TVA constituent la quasi-totalité (97,2 %) des "remboursements sur produits indirects" inscrits au chapitre 15-02. La moitié de l'augmentation observée résulte du relèvement de deux points du taux normal de TVA et l'autre moitié des remboursements à l'exportation et de l'investissement, en raison d'un mécanisme de remboursement plus favorable au régime exportateur. La progression avait été bien anticipée en loi de finances initiale (+ 19 milliards de francs), mais la révision effectuée en loi de finances rectificative (annulation de 9,1 milliards de francs) est allée à contre-courant de l'évolution observée.

Les dégrèvements sur impôts directs ont atteint 74,9 milliards de francs.

La progression la plus sensible a concerné les dégrèvements prononcés sur impôts d'Etat (+ 14,2 % soit 21,4 milliards contre 18,7 milliards de francs), progression qui n'avait pas été pleinement anticipée (la loi de finances rectificative prévoyait 20 milliards de francs). L'accroissement des dégrèvements sur impôts d'Etat s'explique pour une large part par les dégrèvements d'impôts sur les sociétés (+ 46,3 % soit 6,22 milliards de francs en 1996 contre 4,26 milliards en 1995).

Les dégrèvements sur impôts locaux progressent moins sensiblement (+ 4,8 %), et cette hausse est due essentiellement aux dégrèvements de taxe professionnelle liés au mécanisme de plafonnement par rapport à la valeur ajoutée. Alors qu'en loi de finances initiale pour 1996, une baisse du coût du dégrèvement de taxe professionnelle était attendue, une progression de la valeur ajoutée plus faible que prévue, et nettement inférieure à l'évolution des cotisations de taxe professionnelle, a majoré de 6,23 milliards de francs le montant des dégrèvements attendus.

Les admissions en non-valeur et les remises et annulations ont progressé de 37,6 % par rapport à 1995, soit une augmentation de 5,5 milliards de francs.

B. LES RECETTES NON FISCALES

Les recettes non fiscales, hors recettes de privatisation, s'élèvent à 159,5 milliards de francs en 1996, en diminution de 3,1 % par rapport à 1995.

Ces recettes sont composées essentiellement des retenues et cotisations sociales au profit de l'Etat (26,2 milliards de francs), des taxes, redevances et recettes assimilées (23 milliards de francs), des produits des exploitations industrielles et commerciales des établissements publics à caractère financier (18,2 milliards de francs). Par ailleurs, les recettes diverses (82 milliards de francs) représentent, comme en 1995, plus de la moitié du total des recettes non fiscales.

Le produit des retenues et cotisations sociales au profit de l'Etat progresse sensiblement (+ 3,8 %) en raison d'un surcroît de cotisations lié à la suppression, le 1er septembre 1995, de la remise forfaitaire de 42 francs sur la contribution sociale généralisée.

Les taxes, redevances et recettes assimilées progressent très fortement (+ 15,7 %). Cette progression résulte, en partie, de la hausse des frais d'assiette et de recouvrement des quatre principaux impôts locaux et du remboursement des frais concernant les autres impôts locaux (+ 7,6 %), cette hausse s'expliquant par le dynamisme de la fiscalité locale en 1996. Les émissions d'impôts locaux ont en effet atteint 324,9 milliards de francs en 1996 contre 303,5 milliards de francs en 1995 et l'Etat a perçu une somme correspondant à un forfait de 4 % des émissions (soit 14,8 milliards de francs).

Le produit des exploitations industrielles et commerciales et des établissements publics à caractère financier reste stable par rapport à 1995 (+ 0,4 %) :

· les recettes perçues au titre des participations de l'Etat dans les entreprises financières continuent leur chute : elles ne représentent plus qu'un quart du montant de 1994 (1,4 milliard de francs contre 6,2 milliards de francs). Cette évolution est due aux privatisations, à la baisse des dividendes versés par la Banque de France et la Caisse des dépôts et consignations, à la dégradation des résultats des entreprises financières du fait des provisions passées pour faire face à la crise immobilière ;

· la Caisse des dépôts et consignations s'acquitte d'une contribution représentative de l'impôt sur les sociétés de 1,5 milliard de francs, alors que cette contribution était nulle en 1995 ;

· le produit des jeux exploités par "La Française des Jeux" atteint 6,6 milliards de francs, en léger recul par rapport à 1995 qui avait été une année de forte hausse, en raison de l'augmentation du prélèvement de l'Etat conjuguée à une diminution des frais de gestion ;

· le produit des participations de l'Etat dans des entreprises non-financières et des bénéfices des établissements publics non-financiers est en retrait de 4,8 % par rapport à 1995, à 8,5 milliards de francs.

Les produits et revenus du domaine de l'Etat atteignent 0,98 milliard de francs (- 13,2 % à structure constante).

Même si elles enregistrent une baisse sensible (- 6,8%), les recettes diverses représentent, pour la deuxième année consécutive, la moitié des recettes non fiscales.

Les recettes quasi-courantes représentent 27,3 milliards de francs dont 20,3 milliards de francs au titre des recettes en atténuation des charges de la dettes et des frais de trésorerie.

Les produits d'opérations diverses comprennent notamment les reversements de la Banque française du commerce extérieur pour 2,9 milliards de francs et les reversements de la Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur pour 7,4 milliards de francs, qui sont en forte hausse par rapport à 1995. Par ailleurs, la rémunération de la garantie accordée par l'Etat aux caisses d'épargne diminue par rapport à 1995, de 18 à 10 milliards de francs. Les versements de la caisse d'amortissement de la dette sociale s'élèvent à 12,5 milliards de francs.

Les recettes de la ligne 899 s'élèvent à 18,1 milliards de francs, dont 6,8 milliards de francs de prélèvement sur les fonds de réserve des livrets d'épargne populaire et 4,6 milliards de francs pour la rémunération de la garantie accordée par l'Etat à ces fonds. Le reversement des résultats du Fonds de soutien des rentes, qui n'avait pas été opéré en 1995, l'a été en 1996 pour 1 milliard de francs.

C. LES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES

Après une diminution inédite en 1995, les prélèvements sur recettes ont repris leur tendance à la hausse, atteignant 243 milliards de francs, soit une progression de 3,4 %.

Les prélèvements destinés aux collectivités locales s'établissent à 162,5 milliards de francs en 1996 (+ 3,8 %).

Les prélèvements au bénéfice du budget des Communautés européennes s'élèvent à 80,4 milliards de francs (+ 2,8 %).

D. LES FONDS DE CONCOURS

Les fonds de concours progressent de 13 % en 1996, après une augmentation de 3,3 % en 1995.

Les fonds de concours ordinaires et spéciaux progressent de 5,9 %, à 50,3 milliards de francs.

Les fonds de concours rattachés au budget des charges communes progressent de 5,8 % en raison de la hausse des contributions, notamment de la Poste et de France Telecom, aux régimes des pensions.

Les fonds de concours rattachés au budget des routes (6,2 milliards de francs), et de la défense (3,7 milliards de francs) progressent très sensiblement, respectivement de 13,3 % et 9,1 %. En revanche, les fonds de concours rattachés au budget du travail (3 milliards de francs) diminuent fortement, à - 8,5 %.

Les fonds de concours de coopération internationale font un bond de 37,4 % par rapport à 1995, à 18,9 milliards de francs. Hormis les dotations du fonds social européen, en régression (après une hausse de 52,3 % en 1995), les fonds européens poursuivent la tendance enregistrée en 1995 et progressent très fortement, notamment le fonds européen de développement de l'espace rural qui double de montant pour atteindre 5,3 milliards de francs, et les dépenses du FEOGA pour l'agriculture et la pêche, qui progressent de 44 % pour atteindre 8,2 milliards de francs.

II. DES DÉPENSES ENCORE EN PROGRESSION

A. LE BUDGET GÉNÉRAL

Fixés en loi de finances initiale pour 1996 à 1.799,3 milliards de francs (+ 5,35 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1995), les crédits ouverts en budget général se sont finalement élevés à 1.946,9 milliards de francs, compte tenu notamment des décrets d'avances ainsi que de la loi de finances rectificative du 30 décembre 1996.

Les dépenses effectives (1.902,6 milliards de francs) ont augmenté de 4,6 % par rapport à 1995, après une progression de 3,2 % par rapport à 1994.

Hors remboursements et dégrèvements d'impôts, la hausse est, respectivement de 2,8 % et de 2,9 %. L'augmentation est plus sensible pour les dépenses en capital (+ 5,75 %), soit 186,5 milliards de francs, que pour les dépenses ordinaires (+ 4,45 %), soit 1.716 milliards de francs.

Evolution des dépenses effectives

(en millions de francs)

Dépenses effectives

1995

1996

Variation

I - Dépenses ordinaires

 
 
 

Services civils

 
 
 
 
 
 
 

Titre I - Dette publique

470.063,7

505.228,1

7,48 %

Titre II - Pouvoirs publics

3.963,3

4.195,6

5,86 %

Titre III - Moyens des services

599.529,7

620.125,8

3,44 %

Titre IV - Interventions publiques

463.759,5

479.038,6

3,29 %

 
 
 
 

Sous total A

1.537.316,2

1.608.588,1

4,64 %

 
 
 
 

Services militaires

 
 
 
 
 
 
 

Titre III - Moyens des services

105.235,8

107.454,8

2,11 %

 
 
 
 

Total des dépenses ordinaires

1.642.552,0

1.716.042,9

4,45 %

 
 
 
 

II - Dépenses en capital

 
 
 

Services civils

 
 
 
 
 
 
 

Titre V - Investissements exécutés par l'Etat

24.862,7

28.967,9

16,51 %

Titre VI - Subventions accordées par l'Etat

76.803,7

79.579,2

3,61 %

Titre VII - Réparation des dommages de guerre

- 0,9

0,4

N.S

 
 
 
 

Sous-total

101.665,5

108.547,5

6,8 %

 
 
 
 

Services militaires

 
 
 
 
 
 
 

Titre V - Investissements exécutés par l'Etat

73.907,1

77.213,4

4,51 %

Titre VI - Subventions accordées par l'Etat

822,5

784,5

- 4,63 %

 
 
 
 

Sous-total

74.729,6

77.997,9

4,37 %

 
 
 
 

Total des dépenses en capital

176.395,1

186.545,4

5,75 %

 
 
 
 

Total général

1.818.947,1

1.902.588,3

4,60 %

(Source : Cour des comptes)

Taux de variation annuelle des charges du budget général (1992-1996)

Variation en % par rapport à l'année précédente

1992

1993

1994

1995

1996

I - Dépenses ordinaires

 
 
 
 
 

Services civils

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Titre I - Dette publique

10,4

0,8

-0,6

9,9

7,5

Titre II - Pouvoirs publics

2,9

4,8

1,2

3,6

5,9

Titre III - Moyens des services

6,3

5,2

4

3,4

3,4

Titre IV - Interventions publiques

6,3

5,7

5,2

1,9

3,3

 
 
 
 
 
 

Sous total

7,5

4

2,9

4,8

4,6

 
 
 
 
 
 

Services militaires

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Titre III - Moyens des services

0,5

4,6

3,3

1,5

2,1

 
 
 
 
 
 

Total des dépenses ordinaires

7

4

3

4,6

4,5

 
 
 
 
 
 

II - Dépenses en capital

 
 
 
 
 

Services civils

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Titre V - Investissements exécutés par l'Etat

- 10,3

4,6

- 9,7

- 2,3

16,5

Titre VI - Subventions accordées par l'Etat

13,7

6,3

- 2,7

- 3,3

3,6

 
 
 
 
 
 

Sous-total

6,3

5,9

- 4,5

- 3,1

6,8

 
 
 
 
 
 

Services militaires

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Titre V

0,5

- 5,6

- 0,5

- 15,8

4,5

Titre VI

4,9

2,5

45,3

13

- 4,6

 
 
 
 
 
 

Sous-total

0,5

- 5,6

- 0,2

- 15,5

4,4

 
 
 
 
 
 

Total des dépenses en capital

3,5

0,4

- 2,6

- 8,8

5,8

 
 
 
 
 
 

Total général

6,6

3,6

2,3

3,2

4,6

 
 
 
 
 
 

Total hors remboursements et dégrèvements

4,0

4,5

2,1

2,9

2,8

(Source : Cour des comptes)

1. Les dépenses du titre I

Les dépenses ont augmenté de 7,5 % (505,2 milliards de francs) compte tenu d'une progression très notable des dépenses en atténuation de recettes (+ 17,4 %) alors que la charge brute de la dette publique ne s'accroissait que de 1,9 %.

a) La dette publique

La progression de la charge brute de la dette qui s'élevait à 240 milliards de francs a été de 1,9 % en 1996 contre 12,6 % en 1995 en raison principalement de taux d'intérêts constatés inférieurs à ceux prévus tant en loi de finances initiale qu'en loi de finances rectificative. Entre 1993 et 1996, la variation annuelle moyenne s'établit à 6,9 %.

La part de la dette négociable au sein de la charge de la dette publique continue de s'accroître pour s'établir à 93,6 % contre 92,5 % en 1995. La dette non négociable ne représente plus que 5,2 %, soit 12,65 milliards de francs.

b) Les dépenses de garantie

Leur montant était en baisse de 85 %. Elles représentaient 1,5 milliard de francs en 1996, contre 10,1 milliards en 1995 et 5,2 milliards en 1994.

Par delà les aléas conjoncturels, l'amélioration de la solvabilité de pays naguère jugés à risques, ainsi que la politique de réorientation du commerce extérieur français expliquent pour l'essentiel ce mouvement de baisse tendancielle.

c) Les dépenses en atténuation de recettes

Ces dépenses représentaient en 1996 263,7 milliards de francs contre 224,6 milliards de francs en 1995 (+ 17,4 %). Cette forte progression était imputable à l'augmentation très sensible des dégrèvements sur impôts directs (+ 14,4 %) ainsi que des remboursements sur TVA (+20,8 %) en raison du relèvement de deux points du taux normal de cette taxe.

2. Les dépenses de fonctionnement

Au sein de l'ensemble des crédits civils et militaires du titre III, les dépenses de personnel qui avaient augmenté de 3,96 % en 1995 progressaient de 3,4 % en 1996 pour s'établir à 601,7 milliards de francs contre 582 milliards de francs. Cette moindre progression concerne plus les rémunérations d'activités (+2,7 % contre + 4 %) que les pensions (+ 4,3 % contre 5,3 %) tandis que les charges sociales augmentaient, elles, de 4,7 % en 1996 contre 0,8 % en 1995.

Les rémunérations civiles d'activité (293,9 milliards de francs) s'accroissaient globalement de 3,2 %, contre 4,05 % en 1995, en l'absence de revalorisation de la valeur du point d'indice en 1996, mais compte tenu, outre le "GVT" de l'application en année pleine d'accords salariaux antérieurs. Les rémunérations connaissent par ailleurs, sectoriellement, des évolutions très disparates allant d'une diminution de 3 % pour la recherche à un accroissement de 9,9 % pour l'outremer.

Les charges de pensions civiles et militaires étaient en augmentation de 4 ,3 % (164,9 milliards de francs) contre 2,7 % pour les rémunérations d'activité. Elles progressaient plus sensiblement pour les pensions civiles (+ 5,2 %) que pour les pensions militaires (+2,5 %). De ce fait, la Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution du budget de 1996 a tenu à souligner, à nouveau, que "l'évolution de cette catégorie de charges constitue une préoccupation sérieuse pour les budgets futurs".

Projections démographiques du régime de pensions

Années

1993

1995

2000

2005

2010

2015

Retraités de droit direct

776.924

821.451

949.245

1.118.428

1.309.257

1.480.735

Cotisants(1)

2.075.209

2.075.209

2.075.209

2.075.209

2.075.209

2.075.209

Rapport démographique

2,67

2,53

2,19

1,86

1,59

1,40

(1) Parmi les cotisants, figurent les fonctionnaires en activité auprès de la Poste et France Télécom ; par convention la population active est considérée comme stable sur la période considérée.

Source : Commissariat général au Plan - Perspectives à long terme des retraites.


Enfin, les dépenses de charges sociales s'accroissaient de 4,7 % notamment en raison d'une forte progression des charges au titre de la compensation démographique (+ 11,6 %).

La part des autres dépenses des services civils (dépenses de matériel, d'entretien, etc...) dans le budget général continuait de diminuer en raison d'une progression d'ensemble limitée à 1,6 %. Elles s'établissaient à 96 milliards de francs.

3. Les dépenses d'interventions publiques

Leur montant s'élevait à 479 milliards de francs, en progression de 3,3 % contre 1,9 % en 1995. Cette moindre progression était, en 1995, imputable principalement à la diminution de 9,7 milliards de francs de la subvention  versée au BAPSA, qui avait été compensée par le relèvement de 0,3 point de la part de la TVA affectée à celui-ci.

Toutes les différentes dépenses civiles du titre IV, à l'exception de celles consacrées à l'action internationale, progressaient en 1996 pour des montants compris entre 1,5 % au titre de l'action sociale et 8,2 % pour l'action éducative et culturelle.

Parmi les dépenses d'action économique (148,8 milliards de francs soit une progression de + 3,3 %), les interventions en faveur de l'emploi augmentaient de 15,7 milliards de francs, soit 12,5 %.

4. Les dépenses en capital

Evolution des dépenses en capital

(en millions de francs)

 

Montant

Evolution

 

1992

1993

1994

1995

1996

96/95

96/92

A - Services civils

 
 
 
 
 
 
 

Titre V
Investissements exécutés par l'Etat


26.941,4


28.183,9


25.453,1


24.862,7


28.967,9


16,5%


1,8%

Titre VI
Subventions accordées par l'Etat


76.781,4


81.609,3


79.438,3


76.802,8


79.579 ,2


3,6%


0,9%

Titre VII
Réparations des dommages de guerre

2,0

2,8

0,8

0,1

0,5

NS

NS

Sous-total services civils

103.724,7

109.796,0

104.892,2

101.665,6

108.547,6

6,8%

1,1%

B - Services militaires

 
 
 
 
 
 
 

Titre V
Investissements exécutés par l'Etat

93.396,1

88.165,1

87.748,1

73.907,1

77.213,4

4,5%

-4,7%

Titre VI
Subventions accordées par l'Etat


488,5


500,9


727,6


822,5


784,5


-4,6%


12,6%

Sous-total services militaires

93.884,6

88.666,0

88.475,7

74.729,6

77.997,9

4,4%

-4,5%

Total des dépenses en capital

197.609,4

198.462,0

193.367,9

167.395,2

186.545,4

5,8%

-1,4%

Source : Cour des comptes

Les dépenses civiles et militaires en capital ont, en exécution, augmenté en 1996 de 5,8 % pour représenter 186,5 milliards de francs. Cette progression, qui constitue, selon la Cour des comptes, " un fait saillant de l'exécution du budget en 1996 " est de 6,8 % pour les services civils (108,5 milliards de francs) et de 4,4 % (78 milliards de francs) pour les services militaires.

Les dépenses militaires, en capital, après avoir diminué entre 1992 et 1995 de plus de 20 % et malgré des crédits initiaux en baisse de 6,3 %, ont augmenté de 4,4 % par rapport à 1995 en raison de l'amélioration du taux de consommation des crédits.

La progression des dépenses civiles résultait de la dotation en capital de 3,7 milliards au profit du GIAT-Industries ainsi que de la hausse de 11,4 % du budget des routes et de 22 % du budget du logement.

B. LES BUDGETS ANNEXES

Pour 1996, le montant des opérations définitives des budgets annexes s'élevait à 100,5 milliards de francs, soit un montant strictement identique à celui de 1995.

Toutes les dépenses des budgets annexes augmentaient à l'exception de celles du BAPSA, en diminution de 0,5 %. Elles représentaient, à elles seules, avec 90,8 milliards de francs, 90,4 % de l'ensemble des dépenses de ces budgets.

C. LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR

Les dépenses au titre des opérations définitives des comptes d'affectation spéciale se sont élevées à 34,2 milliards de francs et les recettes à 36,1 milliards de francs alors que les prévisions en loi de finances initiale les fixaient respectivement à 44,6 et 44,7 milliards de francs.

En effet les recettes des privatisations n'ont été que de 13,2 milliards de francs contre un produit attendu de 22 milliards de francs.

Le solde des comptes d'avances s'est révélé excédentaire de 1,9 milliard, contre un déficit initialement prévu de 6,6 milliards et de 15,3 milliards de francs en 1995. En effet, le compte d'avances sur le montant des impositions revenant aux collectivités locales a été pour la première fois, et pour des raisons conjoncturelles, excédentaire.

III. LE SOLDE D'EXECUTION DES LOIS DE FINANCES EN 1996

Le déficit budgétaire exécuté en 1996 s'est établi à 295,4 milliards de francs, soit 2,6 % au-dessus de ce que prévoyait la loi de finances initiale (287,8 milliards de francs). Cette détérioration sensible reste modérée au regard de l'écart considérable entre la prévision de croissance (+ 2,8 %) et la réalisation (+ 1,2 %).

Malgré ce contexte très défavorable, le déficit d'exécution repassait pour la première fois depuis 1992 sous la barre des 300 milliards de francs, et se trouvait amélioré de 27,6 milliards de francs par rapport à 1995. Ce déficit représentait 3,8 % du PIB. Par ailleurs, l'amélioration sensible des comptes des collectivités locales et celle, relative, de ceux de la sécurité sociale, a permis à la France de se rapprocher encore du ratio de déficit public nécessaire à la qualification pour la monnaie unique (4,1 %).

Cette amélioration des déficits publics ne permettait toutefois pas d'enrayer la vive progression de la dette publique, passant de 52,7 % du PIB en 1995 à 55,7 % en 1996 (à 4.359,42 milliards de francs).

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE PREMIER

Résultats généraux de l'exécution
des lois de finances pour 1996

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter les résultats définitifs de l'exécution des lois de finances pour 1996.

Le présent article a pour objet de présenter, sous forme de tableau synthétique, les résultats définitifs de l'exécution de 1996, conformément à l'article 35 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 qui dispose que "le projet annuel de loi de règlement constate le montant définitif des encaissements de recettes et des ordonnancements de dépenses se rapportant à une même année".

L'article premier fixe, d'une part, le résultat des opérations à caractère définitif du budget général ainsi que des budgets annexes et des comptes d'affectation spéciale, et d'autre part, le résultat des opérations à caractère temporaire en le présentant par catégorie de comptes spéciaux.

Le solde des opérations définitives de l'Etat est arrêté à - 294,77 milliards de francs (il était de - 301,91 milliards de francs en 1995).

Le solde des opérations temporaires est de - 0,29 milliard de francs (- 20,77 milliards de francs en 1995).

Le solde global hors opérations avec le FMI est de - 294,48 milliards de francs (- 322,68 milliards de francs en 1995).

Le solde global hors opérations avec le FMI et hors fonds de stabilisation des changes est de - 295,42 milliards de francs (- 322,95 milliards de francs en 1995).

Ce solde représente 3,80 % du PIB de 1996.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2

Recettes du budget général

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter le montant des recettes du budget général pour 1996.

Le montant des recettes du budget général est arrêté à 1.605,94 milliards de francs pour l'année 1996, soit une progression de 6 %par rapport à 1995.

Ces recettes se décomposent comme suit :

- 1.620,12 milliards de recettes fiscales, soit une progression de 6,3% par rapport à 1995.

- 159,52 milliards de recettes non fiscales, soit une progression de 3,2 % par rapport à 1995.

- 69,31 milliards de fonds de concours et recettes assimilées, soit une progression de 13% par rapport à 1995.

- 243,02 milliards de prélèvements sur recettes de l'Etat venant en déduction des recettes totales, soit une progression de 3,4% par rapport à 1995.

En prenant en compte les dégrèvements et remboursements d'impôts, les recettes nettes du budget général s'élèvent à 1345,39 milliards de francs, soit une augmentation de 4,07% par rapport à 1995.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3

Dépenses ordinaires civiles du budget général

Commentaire : Le présent article a pour objet d'arrêter le montant définitif des dépenses ordinaires civiles du budget général en 1996.

Le montant définitif des dépenses ordinaires civiles s'établit à 1.608,59 milliards de francs, contre 1.537,32 milliards de francs en 1995 et 1.466,29 milliards de francs en 1994. Leur progression s'établit donc à 4,6 % après une augmentation de 4,8 % en 1995 et de 2,9 % en 1994.

Par titre, l'évolution de ces dépenses est la suivante :

 + 7,5 % contre + 9,9 % en 1995 pour le titre I (505,23 milliards de francs) ;

 + 5,9 % contre + 3,6 % en 1995 pour le titre II (4,20 milliards de francs) ;

 + 3,4 %, soit une progression identique à celle de 1995 pour le titre III (620,12 milliards de francs) ;

 + 3,3 % contre + 1,9 % en 1995 pour les crédits du titre IV (479,04 milliards de francs).

Par ailleurs, le présent article demande l'ouverture de 23,14 milliards de francs de crédits complémentaires et l'annulation de 8,97 milliards de francs de crédits non consommés. Le solde s'établit en conséquence à 14,17 milliards de francs. Il était de 3,06 milliards de francs en 1995.

Les crédits complémentaires détaillés dans le tableau B concernent, à deux exceptions près, des crédits évaluatifs pour lesquels, en vertu du second alinéa de l'article 9 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, les dépenses peuvent "s'imputer, au besoin, au-delà de la dotation inscrite aux chapitres qui les concernent".

Il s'agit, d'une part, d'un dépassement de 8,1 millions de francs sur le chapitre 31-05 des services du Premier ministre (services généraux) qui n'avait pas été, de même qu'en 1995, doté en loi de finances initiale, et, d'autre part, d'un ajustement comptable de 4,90 francs, résultant de la tenue en centimes, et non en francs, des comptes publics.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4

Dépenses civiles en capital du budget général

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter le montant définitif des dépenses civiles en capital du budget général pour 1996.

Les dépenses civiles en capital du budget général représentent en 1996 une somme de 108,55 milliards de francs, contre 101,67 milliards de francs en 1995, soit une progression de 6,8 %, après une diminution de 3,1 % en 1995.

Il est, par ailleurs, proposé de façon traditionnelle d'ouvrir des crédits complémentaires à hauteur de 9,57 francs pour des raisons de régularisation comptable.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5

Dépenses ordinaires militaires du budget général

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter le montant définitif des dépenses ordinaires militaires pour le budget général au titre de 1996.

Au titre du budget général de 1996, les dépenses ordinaires militaires représentent 107,45 milliards de francs, en progression de 2,1 % par rapport à 1995, contre 1,5 % d'augmentation par rapport à 1994.

Par ailleurs, le présent article demande, à hauteur de 113 millions de francs, contre 14,2 millions de francs en 1995, l'ouverture de crédits complémentaires détaillés dans le tableau D annexé, correspondant à des crédits évaluatifs concernant, d'une part, les cotisations sociales (part de l'Etat) et, d'autre part, les frais de contentieux (règlement des dommages et accidents du travail).

Les annulations des crédits non consommés s'élèvent à 1,25 milliard de francs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 6

Dépenses militaires en capital du budget général

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter le montant définitif des dépenses militaires en capital du budget général pour 1996.

En 1996, les dépenses militaires en capital du budget général se sont élevées à 78 milliards de francs, en progression de 4,4 %, après avoir connu, en 1995, une forte diminution (- 15,5 %), passant de 88,47 milliards de francs à 74,73 milliards de francs. Au total, celles-ci ont connu, entre 1992 et 1996, une baisse annuelle de - 4,5 %.

Par ailleurs, le présent article propose une régularisation comptable portant sur des crédits non consommés à hauteur de 3,82 francs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 7

Résultat du budget général de 1996

Commentaire : Le présent article a pour objet d'arrêter, compte tenu des montants de recettes et de dépenses fixés aux articles précédents, le solde du budget général en 1996.

L'excédent des dépenses (1.902,59 milliards de francs) sur les recettes (1.605,94 milliards de francs) est arrêté par le présent article à 296,65 milliards de francs.

Ce résultat représente une diminution de 2,4 % par rapport à 1995, mais une dérive de 7 % par rapport à la prévision initiale pour 1996.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 8

Résultats des budgets annexes

Commentaire : Le présent article a pour objet d'arrêter les résultats des budgets annexes et d'autoriser des ajustements de crédits sur ces budgets.

Les résultats des six budgets annexes pour 1996 sont arrêtés, en recettes et en dépenses, à 100,47 milliards de francs. Ils augmentent de 3,7 %.

Les ajustements demandés s'élèvent à :

- 1.359 millions de francs en ouvertures de crédits complémentaires dont l'essentiel au budget annexe des prestations agricoles ;

- 2.148 millions de francs en annulations de crédits non consommés, dont :

. 1.915 millions de francs au B.A.P.S.A ;

. 175 millions de francs au budget annexe de l'aviation civile (BAAC).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 9

Comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 1997

Commentaire : cet article a pour objet, en application des dispositions de l'article 35 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, d'établir les profits et les pertes constatés dans l'exécution des comptes spéciaux du Trésor. Le solde des comptes d'affectation spéciale est, en application de l'article 24 de l'ordonnance, reporté en 1997.

Le paragraphe I de l'article
arrête les résultats des comptes spéciaux du Trésor dont les opérations se poursuivent en 1997. Il retrace les modifications de crédits (ouvertures de crédits complémentaires et annulations de crédits non consommés) et les autorisations de découverts complémentaires.

Les ajustements de la loi de règlement portent sur l'ouverture de 24,9 milliards de francs de crédits complémentaires, l'annulation de 9,7 milliards de francs de crédits non consommés et une autorisation de découvert complémentaire de 41,3 milliards de francs.

Les crédits complémentaires s'expliquent par le dépassement constaté du compte d'avances n°903-58 ("Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics"), doté de crédits évaluatifs.

Le paragraphe II de l'article arrête les soldes des comptes spéciaux du Trésor à la date du 31 décembre 1996. Les soldes débiteurs représentent un total de 279,9 milliards de francs, en stabilité par rapport à 1995, alors que le montant des soldes créditeurs augmente, à 29,6 milliards de francs.

Le paragraphe III de l'article procède au report des soldes arrêtés au paragraphe II, à l'exception du solde débiteur du compte "pertes et bénéfices de change" de 971,7 millions de francs, et du solde débiteur de 2,1 milliards de francs figurant aux comptes de prêts, en raison de remises de dettes aux pays les moins avancés.

En application des dispositions particulières figurant dans le décret de répartition des crédits ouvert au titre de la loi de finances de l'année, le solde du compte "pertes et bénéfices de change" est porté en atténuation des découverts du Trésor (article 13 du projet de loi de règlement).

Le solde débiteur des comptes de prêts correspondant à des remises de dette aux pays les moins avancés est porté en augmentation des découverts du Trésor (article 13 du projet de loi de règlement).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 10

Pertes et profits sur emprunts et engagements de l'Etat

Commentaire : le présent article arrête le solde des pertes et profits sur emprunts et engagements de l'Etat à la somme de 1,99 milliard de francs au 31 décembre 1996.

En vertu des dispositions du 5ème alinéa de l'article 35 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, le projet de loi de règlement établit le compte de résultat de l'année au sein duquel figurent les profits ou les pertes résultant de la gestion des opérations de trésorerie.

Ces opérations de trésorerie ont dégagé un solde négatif de 1,99 milliard de francs, contre 15,22 milliards de francs en 1995 et 156,5 milliards de francs en 1994

La très nette amélioration de ce solde résulte de l'inscription de 11 milliards de francs au titre des profits sur adjudication de titres. D'après la Cour des comptes, ce bon résultat s'explique par la baisse des taux d'intérêt. Le montant de dépenses est de 12,99 milliards de francs, en retrait par rapport à celui de 1995 (20,68 milliards de francs). En l'espèce, les pertes sur adjudication de titres se sont élevés à 1,96 milliard de francs, contre 9,15 milliards de francs en 1995.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 11

Apurement d'une partie du solde créditeur d'un compte spécial du Trésor

Commentaire : le présent article procède à l'apurement d'une somme de 34,17 millions de francs au titre de l'excédent net constaté sur le compte 904-14 "liquidations d'établissements publics et d'organismes para-administratifs ou professionnels et liquidations diverses".

En application de l'article 24 de l'ordonnance organique n°59-2 du 2 janvier 1959, le solde de chaque compte spécial du Trésor est reporté d'une année sur l'autre mais les profits et les pertes constatés sur toutes les catégories de comptes, à l'exception des comptes d'affectation spéciale, sont imputés aux résultats de l'année. Ils figurent donc au compte de résultat de l'année établi par le projet de loi de règlement, conformément à l'article 35 de l'ordonnance organique.

Les opérations de la liquidation de trois organismes sur le compte 904-14 "liquidations d'établissements publics de l'Etat et d'organismes para-administratifs ou professionnels et liquidations diverses" ont fait apparaître un profit de 34,17 millions de francs dont 34,6 millions de francs de profit concernant le centre mondial informatique et ressource humaine, 80.505 francs concernant la caisse professionnelle de l'industrie semoulière, et une perte de 515.052 francs pour l'union centrale des caisses de crédit municipal.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12

Reconnaissance d'utilité publique de dépenses comprises
dans des gestions de fait

Commentaire : le présent article vise à reconnaître d'utilité publique des dépenses comprises dans la gestion de fait des deniers de l'Etat.

I. LES DEUX GESTIONS DE FAIT CONCERNEES


Cet article intervient dans la phase ultime de deux procédures juridictionnelles conduites devant la Cour des comptes et concernant des gestions de fait :

- la gestion de fait de " l'association Ouest-Atlantique " mettant en cause le ministre délégué à l'aménagement du territoire et aux reconversions et son directeur de cabinet pour la période de juillet 1988 à janvier 1992 ;

- la gestion de fait de " l'association pour la promotion de l'information économique et sociale " (APIES) pour laquelle la Cour des comptes a rendu trois arrêts. D'une part, elle a déclaré comptables de fait l'association APIES, le secrétaire général pour les affaires régionales de la préfecture de la région Auvergne et le Trésorier-Payeur-Général du Puy de Dôme à raison d'opérations exécutées en application d'une convention du 26 décembre 1990.

D'autre part, elle a déclaré comptables de fait sur des opérations effectuées entre 1987 et 1990 avec le secrétariat général pour les affaires régionales de la Préfecture de la région Auvergne, l'association APIES, le secrétaire général susmentionné et le trésorier de l'APIES.

Enfin, elle a déclaré comptables de fait sur des opérations effectuées avec le directeur régional de l'INSEE en application d'une convention du 19 novembre 1993 l'association APIES, le directeur régional de l'INSEE en Auvergne et le trésorier de l'APIES.

Dans la première affaire, la gestion de fait provenait de ce que les subventions versées par la DATAR à l'association Ouest-Atlantique et destinées au financement des projets et études, que celle-ci était chargée d'effectuer dans le but du développement Ouest atlantique, servaient en réalité à des dépenses étrangères à l'objet de l'association. En effet, les fonds attribués (2.828.457 francs) ont servi à payer d'une part la rémunération du chargé de mission, devenu directeur de cabinet du ministre délégué à l'aménagement du territoire et des reconversions, d'août 1988 à janvier 1992, d'autre part les frais de location d'un véhicule équipé de téléphone, de mars 1989 à octobre 1991, enfin la prise en charge d'un stage de langue anglaise à la fin 1991 et au début 1992.

S'agissant de la deuxième affaire concernant l'association pour la promotion de l'information économique et sociale, trois gestions de fait ont été relevées par la Cour des comptes.

La première a pour origine une convention qui avait confié à l'association APIES la gestion financière des crédits mis à la disposition du secrétariat général pour les affaires régionales par la Commission des communautés européennes dans le cadre du " programme opérationnel, objectif 2, au titre de la mesure assistance technique ". Or, les 500.000 francs versés par mandat au bénéfice de l'APIES sont restés à l'entière disposition du secrétaire général pour les affaires générales, ils ont donc été irrégulièrement extraits des caisses du Trésor public.

Par ailleurs, la préfecture de la région Auvergne avait fait verser la somme de 797.500 francs à l'APIES qui sont en fait restés à la disposition de l'administration ou qui ont servi à prendre en charge des frais qui incombaient à l'association " qualif 2001 ".

Enfin, une convention confiait à l'APIES le soin de réaliser une action de formation au profit du personnel de l'INSEE. Un mandat de 38.000 francs avait été émis en vue du règlement d'un mémoire produit par l'APIES. Or, les prestations prévues par la convention n'ont jamais été effectuées et les sommes versées à l'association sont restées à la disposition de l'administration.

Le contenu détaillé de chacune de ces quatre affaires est rappelé aux pages 84 à 87 de l'exposé des motifs du projet de loi de règlement.

Il convient dès à présent de rappeler que la reconnaissance d'utilité publique des dépenses comprises dans les gestions de fait précitées se fonde sur les arrêts de la Cour des comptes qui, après enquête, est en mesure de définir le montant exact des sommes qui, bien que n'ayant pas été manipulées selon les règles de la comptabilité publique, ont toutefois le caractère d'utilité publique par leur destination. Quant aux sommes auxquelles la Cour a dénié le caractère d'utilité publique, elles sont soumises à une procédure de recouvrement parallèle qui peut conduire à une procédure contentieuse.

II. DESCRIPTION DE LA PROCÉDURE


L'objet du présent commentaire se limite à souligner les grands traits de la procédure aboutissant à la reconnaissance de l'utilité publique des sommes mentionnées dans le présent article :

- Dans chacune des affaires susmentionnées, la Cour des comptes a tout d'abord été conduite à déterminer les éléments constitutifs de la gestion de fait en séparant, au sein des masses financières concernées, celles répondant à l'objet qui leur avait initialement été assigné et celles affectées, en-dehors du circuit comptable de l'Etat, à des dépenses à caractère budgétaire. Ces dernières sont seules constitutives de la gestion de fait.

- Conformément aux dispositions de l'article L. 131-2 du code des juridictions financières, la Cour des comptes a alors jugé les comptes que lui avaient rendus les personnes qu'elle avait déclarées comptables de fait.

Elle a ainsi été conduite à établir la ligne de compte de la gestion de fait et à enjoindre au comptable de fait de reverser auprès d'un comptable public l'excédent éventuel des recettes sur les dépenses.

- Ensuite, la Cour a fait application du troisième alinéa de l'article 60-XI de la loi n °63-156 du 23 février 1963 qui dispose que " les gestions irrégulières entraînent, pour leurs auteurs, déclarés comptables de fait par la Cour des comptes, les mêmes obligations et responsabilités que les gestions patentes pour les comptables publics ".

En d'autres termes, le comptable de fait a été reconnu responsable sur ses propres deniers de la régularité des opérations auxquelles il avait procédé.

En ce qui concerne la gestion de fait liée aux versements par la DATAR de subventions à l'association Ouest-Atlantique, la Cour a fixé provisoirement une ligne de compte de 2.828.457 francs en recettes et en dépenses. Aucun reversement n'a été demandé. L'utilité publique des dépenses se justifie par le fait que ces dernières ont servi à subvenir au fonctionnement du ministère de l'aménagement du territoire, même si les sommes en jeu étaient à l'origine destinées à l'association Ouest-Atlantique.

En ce qui concerne la gestion de fait de l'APIES à raison d'opérations exécutées en application d'une convention du 26 novembre 1996, la Cour a statué définitivement dans son arrêt en date du 21 novembre 1996 sur la gestion de fait et fixé provisoirement la ligne de compte ainsi : 957.552,13 francs en recettes, 758.873,61 francs en dépenses, sous réserve de la reconnaissance de leur utilité publique, soit un reliquat reversé dans les caisses du Trésor public de 198.678,52 francs.

En ce qui concerne les opérations effectuées de 1987 à 1990 entre l'APIES et le secrétaire général pour les affaires régionales de la Préfecture de la région Auvergne, la Cour, par arrêt du 4 juillet 1996, a fixé provisoirement la ligne de compte ainsi : 797.500 francs en recettes, 702.173,37 francs en dépenses. En outre, 12.857,21 francs avaient été reversés au Trésor public. Il restait donc à reverser 82.469,42 francs. C'est la somme qu'elle a exigée du trésorier de l'APIES dans la mesure où l'utilisation de cette dernière était manifestement sans lien avec les objectifs poursuivis par l'association et n'avait donc pas le caractère d'utilité publique.

De même, s'agissant des opérations effectuées avec la direction régionale de l'INSEE, la Cour a décidé, par arrêt du 4 juillet 1996, qu'un excédent de 5.385 francs devait être reversé au Trésor public après avoir admis 38.000 francs en recettes et 32.615 francs en dépenses.

Toutefois, la Cour des comptes n'a pas estimé qu'il y avait lieu de condamner à une amende les gestionnaires de fait.

Le Parlement doit ensuite statuer sur l'utilité publique des dépenses de la gestion de fait. En effet, lui seul est habilité, dans le cadre d'une loi de finances, à déterminer la nature, le montant et l'affectation des charges de l'Etat.

Ainsi, en application des dispositions précitées de l'article 60-XI de la loi du février 1963, la Cour a également enjoint les comptables de fait " de produire une décision du Parlement, prise en la forme constitutionnellement requise pour le vote des lois de finances, statuant sur l'utilité publique des dépenses de la gestion de fait ".

Le comptable de fait, muni des dispositions prises dans le cadre du présent article, pourra alors se retourner vers la Cour des comptes afin d'être définitivement déchargé de l'obligation de restituer les sommes correspondantes.

Le présent article propose de reconnaître d'utilité publique, pour un montant de 2.828.457 francs les dépenses comprises dans la gestion de fait des deniers de l'Etat, jugée par la Cour des comptes dans ses arrêts en date du 9 juillet 1992, des 7 février et 27 mars 1997, au titre du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Par ailleurs, il propose de reconnaître d'utilité publique, pour un montant de 758.873,61 francs d'une part, de 702.173,37 francs et 32.615 francs d'autre part les dépenses comprises dans la gestion de fait des deniers de l'Etat au titre du ministère de l'intérieur et du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Pour le calcul de ces sommes, la Cour des comptes a pris en compte les éventuels reliquats à reverser au Trésor public dont le recouvrement constitue une procédure parallèle.

III. LES NOUVEAUX ÉLÉMENTS INTERVENUS DANS LA GESTION DE FAIT " ASSOCIATION POUR LA PROMOTION DE L'INFORMATION ÉCONOMIQUE ET SOCIALE "

Rédigé au début du dernier trimestre 1997, le présent article ne pouvait tenir compte, dans la gestion de fait APIES, du nouvel arrêt de la Cour des comptes en date du 6 novembre 1997 et notifié le 15 janvier 1998.

Celle-ci a admis à hauteur de 40.817 francs les nouvelles justifications présentées par les gestionnaires de fait à l'appui de dépenses initialement rejetées concernant les opérations effectuées entre 1987 et 1990 avec le secrétaire général pour les affaires régionales de la préfecture de la région Auvergne.

La ligne de compte est ainsi portée en dépenses à 742.990,37 francs au titre des opérations concernant la société APIES.

Lors de la discussion du présent article en séance publique à l'Assemblée nationale, le gouvernement a proposé deux amendements visant à tirer les conséquences de cette décision juridictionnelle.

Le premier amendement vise à remplacer la somme de 702.173,37 francs par la nouvelle somme de 742.990,37 francs tandis que le deuxième amendement insère dans la liste des arrêts rendus par la Cour des comptes celui du 6 novembre 1997.

Votre rapporteur général ne voit pas d'objection à ces deux modifications.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13

Transport aux découverts du Trésor

Commentaire : Conformément à l'article 35 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, le présent et dernier article de la loi de règlement récapitule le compte de résultat de l'année et autorise son transfert au compte permanent des découverts du Trésor.

Le paragraphe I
porte en augmentation des découverts du Trésor les sommes mentionnées aux articles 7 et 10, soit :



 l'excédent des dépenses sur les recettes du budget général de 1996


296,65 milliards de francs

 les pertes et profits sur emprunts et engagements


1,99 milliard de francs

Le paragraphe II porte en atténuation des découverts du Trésor :



 le résultat net du compte spécial du Trésor "Pertes et bénéfices de change"


0,972 milliard de francs

 l'apurement d'une partie du solde créditeur du compte 904-14 "Liquidation d'établissements publics de l'Etat et d'organismes para-administratifs ou professionnels et liquidations diverses"


34,17 millions de francs.

Le paragraphe III porte en augmentation des découverts du Trésor les sommes correspondant à diverses remises de dettes opérées par des lois de finances antérieures, au total 2.136,54 milliards de francs.

Le montant net des découverts du Trésor après inscription du résultat de 1996 (299,77 milliards de francs) devrait s'élever à 3.227,3 milliards de francs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

I. AUDITION DE M. PIERRE JOXE, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES

Réunie le jeudi 22 octobre 1998, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé à l'audition de M. Pierre Joxe, Premier Président de la Cour des Comptes, accompagné de M. François Logerot, Président de la Première Chambre, et de M. Bernard Cieutat, Rapporteur Général des lois de règlement, sur les projets de loi n° 527 (1997-1998) portant règlement définitif du budget de 1995 et n° 528 (1997-1998) portant règlement définitif du budget de 1996 et sur le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour l'année 1997.

En réponse à M. Alain Lambert, président, qui l'interrogeait sur la contribution française au budget européen, M. Pierre Joxe a évoqué les crédits dont disposent les institutions de l'Union européenne, dont l'utilisation fait actuellement l'objet de critiques.

Il a tout d'abord fait valoir que la disparité des traitements entre les membres du Parlement européen se traduisait par des rémunérations allant du simple au quadruple, ce qui expliquait le recours à des frais de mission excessifs, et parfois fictifs, que des magistrats français de la Cour des Comptes et de Chambre régionale des comptes avaient critiqués.

Il a ensuite jugé indispensable de procéder à une harmonisation des contrôles sur l'utilisation des fonds européens. S'agissant notamment du fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), M. Pierre Joxe a indiqué que les pays de l'Union européenne avaient fait des choix différents en matière de contrôle de l'utilisation de ce fonds, confiant parfois cette tâche à leur Cour des comptes, parfois au ministère de l'agriculture ou même, comme c'est le cas en Grande-Bretagne, à un cabinet d'audit. Il a expliqué que, malgré leur progression très lente, les fonds européens représenteraient l'équivalent d'un grand ministère français d'ici cinq à dix ans, ce qui justifiait de prévoir, dès à présent, des contrôles adaptés.

Le Premier Président de la Cour des Comptes a ensuite abordé la question de l'exécution du budget en France.

Il a indiqué que les comptes de l'Etat étaient désormais arrêtés plus tôt, la période complémentaire, qui s'achevait auparavant au 7 février, ayant été ramenée au 31 janvier. A terme, il a souhaité que cette période complémentaire soit supprimée comme elle l'est déjà, par exemple, à Singapour.

M. Pierre Joxe a ajouté que le rapport préliminaire de la Cour des Comptes sur l'exécution des lois de finances était un élément important pour accroître le contrôle du Parlement sur l'exécution budgétaire, mais que ce contrôle avait plus d'impact quand le projet de loi de règlement était inscrit rapidement à l'ordre du jour des Assemblées.

M. Pierre Joxe a ensuite abordé deux points : l'amélioration de la situation budgétaire en 1995 et 1996 et la nécessité d'une transparence accrue des procédures comptables.

S'agissant du premier point, il a fait remarquer que le montant des déficits et des pertes de l'Etat avait diminué, pour revenir à 299 milliards de francs en 1996. Cette amélioration a été rendue possible par l'accroissement des recettes fiscales et par une moindre progression de la charge de la dette, grâce à une diminution des taux d'intérêt. Toutefois, les dépenses de personnel n'ont pas cessé d'augmenter sur cette période.

S'agissant du second point, M. Pierre Joxe a indiqué que des améliorations avaient été constatées en matière de transparence et de rigueur comptable. Il a pris comme exemple le nouveau mode de comptabilisation des recettes fiscales perçues par voie de rôles et la disposition du projet de loi de règlement pour 1995 concernant l'écart d'intégration des comptes chèques postaux. Il a ajouté que des progrès devaient toutefois être réalisés en matière de prélèvements sur recettes, et que l'ensemble des rémunérations accessoires devraient être réintégrées au budget de l'Etat.

En réponse à M. Alain Lambert, président, le Premier Président de la Cour des Comptes a ensuite évoqué l'enquête menée par la Cour depuis trois ans sur les effectifs et les rémunérations dans la fonction publique. Il a estimé légitime que l'Etat choisisse de rémunérer certains de ses agents au-delà de leur salaire déterminé par la grille indiciaire, mais il a souhaité que cette rémunération soit publique. Il a pris l'exemple des Pays-Bas, pays où les fonctionnaires sont rémunérés de manière transparente, suivant une échelle allant de 1 à 27. Il a ajouté que cette enquête permettrait de décrire la réalité des rémunérations dans la fonction publique, seul moyen d'effectuer des comparaisons utiles entre les agents publics.

Le Premier Président de la Cour des Comptes a ensuite répondu aux questions de M.  Philippe Marini, rapporteur général.

M. Pierre Joxe a indiqué que, s'agissant de la réforme de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, un groupe de travail avait été mis en place à l'Assemblée nationale. Il a souhaité que les parlementaires s'impliquent dans cette réforme, dans la mesure où les administrations publiques étaient très réticentes au changement.

M. François Logerot, président de la première chambre de la Cour des Comptes, a précisé que la Cour n'avait pas procédé à un travail d'ensemble sur l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. Il a cependant évoqué l'éventuelle révision de l'article 13 de l'ordonnance, qui autorise le ministre des finances à annuler par arrêté tout crédit devenu sans objet. Il a déclaré que, les hypothèses de croissance des recettes fiscales étant arrêtées au milieu de l'année, au plus tard au mois d'août ou septembre, la régulation budgétaire était en réalité devenue un outil d'ajustement aux évolutions de la croissance économique. Il a ajouté que la Cour des Comptes s'était exprimée à plusieurs reprises sur l'utilisation faite des dispositions de l'article 13 de l'ordonnance organique de 1959, et qu'elle souhaitait toujours que d'autres techniques budgétaires puissent être mises en place.

Le président de la première chambre de la Cour des Comptes a ensuite constaté que la comptabilité publique française restait rudimentaire. Il a indiqué qu'elle n'appliquait pas le principe des droits constatés, à la différence des autres pays européens, alors que l'application de ce principe permettrait de commencer l'élaboration d'une comptabilité patrimoniale de l'Etat. Il a ajouté que la Cour des Comptes avait noté que certaines pratiques traduisaient un changement de méthode d'un exercice budgétaire à l'autre. Il a regretté que certaines charges de structure ne soient pas correctement décrites dans les comptes de l'Etat, de même que les charges futures des opérations de défaisance. Il en a conclu que des réformes sur ces sujets permettraient d'apporter des clarifications dans les comptes publics et de donner une meilleure information au Parlement.

M. Bernard Cieutat, rapporteur général des lois de règlement, a évoqué la question de l'écart d'intégration entre le montant des avoirs des comptes chèques postaux et la somme déposée par la Poste au Trésor public.

Il a tout d'abord rappelé que la Cour avait soulevé ce problème il y a de nombreuses années. Le rapport public pour 1988 décrivait déjà la confusion existant entre la trésorerie de la Poste et la trésorerie de l'Etat. La Cour avait noté qu'il existait des discordances entre ce que la Poste déposait au titre des avoirs des comptes chèques postaux et ses engagements vis-à-vis des titulaires de ces mêmes comptes. M. Bernard Cieutat a fait observer que, sous le régime du budget annexe, la Poste était obligée de déposer les avoirs des comptes chèques postaux au Trésor public, mais que l'Etat, ne voulant pas la subventionner à hauteur de ses charges d'exploitation, l'avait autorisée à conserver une partie de ces avoirs. Si la Poste a effectivement puisé dans ces avoirs, il a estimé que l'Etat avait une part de responsabilité importante dans cette opération, d'autant qu'il avait effectué des prélèvements au détriment de la Poste de l'ordre de 4 milliards de francs par an pendant cette période.

M. Bernard Cieutat a ajouté qu'une commission avait été constituée, présidée par un magistrat de la Cour des Comptes, pour établir le bilan d'ouverture de la Poste. C'est à ce moment que l'écart entre les comptes de la Poste et ceux de l'Etat est ouvertement apparu. En 1992, le Gouvernement a pris la décision de ne pas faire apparaître cette dette dans les comptes de la Poste, pour que l'établissement public ne soit pas créé avec une situation nette négative.

M. Bernard Cieutat a conclu que l'article 15 du projet de loi de règlement pour 1995 apportait une solution comptable au problème évoqué, en inscrivant en pertes de trésorerie pour l'Etat l'écart de 18 milliards de francs constaté lors de l'établissement du bilan de la Poste. Il a estimé que, si l'autonomie de la Poste s'accroissait à l'égard de l'Etat, c'est-à-dire si elle était dispensée de déposer les avoirs des comptes postaux au Trésor, ou encore si tous les titulaires de ces comptes souhaitaient retirer leur argent, l'Etat s'engagerait à honorer ces 18 milliards de francs.

En matière de pensions, M. Bernard Cieutat a indiqué que l'étude menée par la Cour des Comptes était loin d'être achevée, mais que la Cour avait présenté des observations dans ses derniers rapports publics. Il a indiqué que les rémunérations principales, les indemnités, et surtout les pensions augmentaient à un rythme très rapide, puisqu'elles étaient passées de 139 milliards de francs en 1993 à 166 milliards de francs en 1997, soit une progression de 18 % sur 4 ans et de 4,2 % par an. Il a ajouté que cette moyenne était toutefois erratique, puisqu'en 1997 la progression n'avait été que de 3,6 %, en raison de l'absence du relèvement du point de la fonction publique. Il a estimé toutefois que l'hypothèse d'un accroissement de la charge des retraites de 12 milliards de francs par an à partir de l'an 2000 était sans doute excessive.

M. Bernard Cieutat a ajouté que la dégradation du rapport entre le nombre de cotisants et le nombre de retraités dans la fonction publique était très inquiétante pour l'avenir, car ce rapport devrait passer de 2,5 en 1995 à 1,4 en 2015. Ce chiffre est toutefois plus favorable que celui retenu pour le secteur privé, qui s'élèvera à 1,2. Quelle que soit l'hypothèse choisie, sur les 15 années à venir, la moitié des fonctionnaires partira en retraite, si bien que le nombre de pensionnés progressera de 10 % tous les deux ans et sera doublé en 2015.

M. Bernard Cieutat a expliqué que les mesures catégorielles accordées aux actifs étaient étendues aux retraités, notamment la progression des indices de la fonction publique, en application de l'article L 16 du code des pensions. De surcroît, le renforcement des emplois d'encadrement fera progresser la charge des pensions, alors qu'en sens inverse l'entrée plus tardive dans la fonction publique minorera cette charge.

M. Bernard Cieutat a conclu en indiquant que le commissariat général du Plan était désormais chargé d'une mission de prospection sur l'avenir des retraites et leur financement, ce qui permettra d'actualiser le rapport sur les retraites de 1995.

M. François Logerot a ensuite abordé la question des rebudgétisations. Il a fait observer qu'un certain nombre d'opérations de clarification introduites dans le projet de loi de finances pour 1999 avaient pour origine des observations de la Cour des Comptes, ou des études particulières menées par elle pour répondre aux questions des commissions des finances, et particulièrement à celle du Sénat. Concernant le problème des "crédits d'article" au budget des services financiers, il a indiqué qu'il s'agissait d'une incohérence de la présentation budgétaire dans la mesure où des dépenses n'étaient pas retracées dans le budget de l'Etat, alors que les recettes les finançant y figuraient. Il a ajouté que la décision du Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour 1998 avait définitivement convaincu le Gouvernement de modifier sa présentation budgétaire. Il a par ailleurs indiqué que les opérations faites par voie de comptes de classe 4 (comptes de tiers) étaient réintégrées dans le budget pour 1999 pour 138 millions de francs.

M. François Logerot a estimé qu'il restait toutefois d'autres opérations extra-budgétaires qu'il convenait de réintégrer dans le budget de l'Etat. Il a cité les fonds d'honoraires du ministère de l'équipement pour 900 millions de francs, les fonds d'honoraires du génie rural pour 400 millions de francs, et les comptes de classe 4 du ministère des finances, tels les frais de service des comptables du Trésor, pour lesquels il n'existe aucune centralisation comptable nationale.

M. François Logerot a déclaré que les opérations de remboursement de la taxe à la valeur ajoutée aux entreprises, consécutives à la suppression du décalage d'un mois, sont traitées en opérations de trésorerie, alors qu'il s'agit d'opérations de caractère budgétaire. Il a également regretté que le remboursement à l'Etat de la dette de la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) soit intégralement retracé au budget général, alors que la partie en capital correspondant à 5,8 milliards de francs avait été intégralement traitée en opération de trésorerie. Concernant les opérations de défaisance, il a indiqué que les sommes versées à l'établissement public de financement et de réalisation (EPFR) ne lui avaient pas permis d'honorer les charges de l'emprunt contracté auprès du Crédit lyonnais, ce qui avait entraîné des pénalités de retard de 1 milliard de francs. Il a alors mis en évidence le paradoxe aux termes duquel l'établissement public de défaisance du Comptoir des Entrepreneurs avait, quant à lui, reçu une dotation supérieure à ses besoins réels. Enfin, il a regretté que des dépenses de fonctionnement des administrations de l'Etat, notamment du ministère de l'équipement, soient imputées sur les dépenses de certains comptes spéciaux du Trésor, en contravention avec les dispositions de l'ordonnance organique.

S'agissant des recettes attendues de la privatisation du Crédit lyonnais en 1999, il a fait observer que les recettes prévues au titre des privatisations s'élevaient à 17 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 1999. Cette somme correspond au complément de recettes dégagé par la privatisation du groupement des assurances nationales (GAN) et à l'extension de la mise sur le marché des actions de France Télécom. Il a convenu qu'aucune recette n'était inscrite pour la privatisation du Crédit lyonnais ou pour celle du Crédit foncier de France. Il a toutefois indiqué que l'affichage de prévision de recettes se révélait très difficile dans la mesure où la capitalisation boursière était fluctuante et surtout parce qu'il était dangereux d'afficher des prévisions trop excessives, qui pouvaient décourager des repreneurs ou, au contraire, des prévisions trop faibles qui pouvaient constituer un signe négatif pour les négociations à venir. Il a fait observer que les dotations inscrites sur la ligne correspondante n'avaient jamais été conformes aux réalisations : en 1995, 55 milliards de francs étaient prévus mais seulement 21 milliards de francs ont été réalisés, en 1996, 22 milliards de francs étaient inscrits mais seulement 13 milliards de francs ont pu être réalisés, en 1997, 27 milliards de francs étaient inscrits mais 59 milliards de francs ont finalement été réalisés. En 1998, l'objectif inscrit en loi de finances ne devrait pas être atteint.

M. Michel Charasse s'est félicité de l'étude menée par la Cour des Comptes sur la fonction publique, ses effectifs, ses rémunérations.

S'agissant du régime indemnitaire, il a tenu à préciser que les fonds de concours du ministère des finances, qui viennent d'être réintégrés dans le projet de loi de finances pour 1999, étaient clairement identifiés, à la différence de structures similaires existant au sein d'autres ministères. Il a également distingué les régimes indemnitaires correspondant à l'exercice effectif de responsabilités et à la prise de risques de ceux relevant de stratifications historiques. De même il s'est interrogé sur les modalités de gestion des effectifs de la fonction publique, et notamment sur l'utilisation de la mobilité dans l'intérêt du service. Il a enfin souhaité que l'étude de la Cour des Comptes soit étendue aux entreprises publiques.

S'agissant de la réforme de l'ordonnance du 2 janvier 1959, il a rappelé la nécessité de l'autorisation préalable du Parlement en matière des dépenses, l'importance de l'article d'équilibre et l'intérêt que présente le mécanisme dit de la " régulation budgétaire ", ainsi que la nécessaire distinction entre l'autorisation et l'obligation de dépense.

Enfin, évoquant, en sa qualité de rapporteur spécial des crédits de la Coopération, sa récente mission en Afrique, il a fait état de deux affaires, notamment en matière de livraison d'aide alimentaire à caractère humanitaire, qui pouvaient relever de la compétence de la Cour des Comptes.

M. Roland du Luart, après s'être félicité de la qualité des travaux de la Cour, s'est interrogé sur les suites effectivement données à ses conclusions. S'agissant de l'étude menée sur la fonction publique et ses rémunérations, il a souhaité en connaître la date de parution afin que celle-ci puisse clarifier le débat en la matière, trop souvent polémique et excessif.

Il a enfin souhaité obtenir des informations quant au niveau réel des primes versées à certains corps techniques de l'Etat.

Partant de la situation de l'EPFR et des modalités de sa mise en place, M. Yann Gaillard a souhaité que soient examinées les conditions dans lesquelles cette structure avait travaillé, ainsi que son coût financier. Il s'est par ailleurs interrogé sur la nature précise et l'évolution à venir des relations existant entre l'EPFR et le CDR (comptoir de réalisation) et il a souhaité, que la Cour des Comptes puisse apporter son éclairage en ce domaine.

M. Pierre Joxe, Premier Président de la Cour des Comptes, s'agissant du travail actuellement effectué par la Cour des Comptes en matière de rémunérations au sein de la fonction publique en a reconnu la difficulté technique, notamment en raison du nécessaire respect du caractère contradictoire de la procédure. Il a par ailleurs souhaité obtenir des précisions quant aux faits évoqués par M. Michel Charasse en sa qualité de rapporteur spécial pour mieux orienter l'action de contrôle de la Cour des Comptes.

Répondant à M. Roland du Luart, il lui a indiqué que, lorsque les pressions, qu'elles émanent du Parlement, du Gouvernement ou de l'opinion publique étaient fortes, les rapports et études de la Cour connaissaient des suites rapides, mais qu'en tout état de cause, la Cour ne disposait pas en principe de pouvoir de sanction propre. A ce titre, évoquant les auditions publiques menées en ces matières par le Parlement britannique, il a estimé qu'elles pouvaient constituer un exemple transposable en France, si le Parlement français le jugeait opportun.

S'agissant des rémunérations des ministres, il a rappelé que celles-ci étaient réglementées et prévues de façon très précise. De façon plus générale, il a indiqué que les travaux de la Cour permettraient de tracer un panorama clair et complet de la situation de l'ensemble des rémunérations publiques.

En réponse à M. Yann Gaillard, il a convenu de l'intérêt et de la nécessité, pour la Cour des Comptes, d'étudier la situation de l'EPFR, tout en soulignant la diversité, voire la complexité, des intérêts, notamment financiers, en cause.

Il a enfin souligné l'utilité, notamment pour apprécier l'effectivité des politiques publiques, des synergies pouvant exister entre le développement de la fonction de contrôle du Parlement et les travaux menés en ce domaine par la Cour des Comptes.

M. François Logerot, président de la première chambre de la Cour des Comptes, a apporté des précisions à M.  Roland du Luart sur les montants respectifs des indemnités perçues par les fonctionnaires du génie rural et ceux des ponts et chaussées.

S'agissant de la situation de l'EPFR, il a convenu de la justesse du propos de M. Yann Gaillard et souhaité, à ce titre, de façon plus générale, qu'une étude de synthèse soit menée par la Cour sur les opérations de défaisance.

M. Alain Lambert, président, a tenu à remercier M. Pierre Joxe pour l'intérêt et les perspectives ouvertes par son audition en matière de développement de la fonction de contrôle du Parlement.

II. EXAMEN DU PROJET DE LOI

Réunie le jeudi 22 octobre 1998, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé à l'examen des projets de loi n° 527 (1997-1998) portant règlement définitif du budget de 1995 et n° 528 (1997-1998) portant règlement définitif du budget de 1996, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que l'examen de ces projets de loi était riche d'enseignements sur l'art de piloter les finances publiques dans un environnement de plus en plus incertain. A ce titre, il a souligné que, dans des conditions très difficiles, la France avait poursuivi son chemin vers la monnaie unique en 1995 et 1996.

Il a tout d'abord fait observer, s'agissant du cadrage macro-économique, que des écarts importants existaient entre prévisions et réalisations.

Il a indiqué qu'en 1995 le Gouvernement avait prévu une croissance de 3,1 % et qu'elle fut de 2 %, tandis qu'en 1996 la prévision fut encore davantage déjouée : 1,2 % réalisé pour 2,8 % prévu.

De même il a souligné qu'au cours de chacune des deux années, la demande intérieure n'avait pas atteint le niveau que l'on attendait, les ménages préférant épargner et les entreprises continuer à se désendetter.

Il a également fait remarquer que la croissance, qui avait repris vivement en 1994, avait marqué le pas en 1995 et 1996 dans la plupart des grandes économies de l'OCDE, notamment en raison de la crise financière mexicaine de la fin de 1994.

En conséquence, il est apparu nécessaire, pour la plupart des pays européens, d'adopter des politiques budgétaires rigoureuses pour entrer dans l'épure des critères du traité sur l'Union européenne, ce qui avait probablement accentué le ralentissement économique.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ainsi rappelé que la politique rigoureuse et responsable menée avait alors permis à la France de faire ensuite partie des premiers accédants à l'euro.

Il a ensuite détaillé les principaux éléments de la gestion des finances publiques pour 1995 et 1996.

Il a tout d'abord rappelé que les recettes avaient été marquées en 1995 et 1996 par un phénomène que les gouvernements de l'époque avaient appelé " déflation ". Non seulement la croissance économique était plus faible que prévu, mais encore les recettes ne suivaient pas cette croissance. Ainsi, en 1995, les recettes n'avaient progressé spontanément que de 1,4 % alors que la croissance nominale s'établissait à 3,4 %. La loi de finances rectificative d'août 1995 a donc permis de redresser la courbe des recettes, au prix d'un relèvement des prélèvements obligatoires, surtout sur la TVA (+ 17 milliards de francs) et l'impôt sur les sociétés (+ 11 milliards de francs), soit au total 30 milliards de francs.

Le relèvement des impôts a ensuite été beaucoup critiqué, mais s'il en avait été autrement, l'euro n'aurait pas pu être mis en place le 1er janvier 1999.

Il a cependant souligné qu'en 1996, le phénomène n'avait pas été aussi accentué même si les recettes fiscales nettes avaient enregistré une moins-value de 1,6 % (- 22,8 milliards de francs) essentiellement concentrée sur la TVA (- 22,1 milliards de francs) et que le maintien du niveau des recettes n'avait été obtenu que grâce à une augmentation des recettes non fiscales : + 21,6 milliards de francs.

Néanmoins, il a relevé que, malgré le souhait des gouvernements successifs, les dépenses avaient été mal contenues en 1995 et 1996, essentiellement du fait de la forte progression des charges de la dette publique, mais aussi de certaines dépenses de transfert liées aux difficultés économiques et sociales, comme les aides personnelles au logement ou le revenu minimum d'insertion.

Ainsi, en exécution, les dépenses ont progressé en 1995 de 3,2 % par rapport à 1994, et encore de 4,6 % en 1996 par rapport à 1995.

Il a rappelé que ces deux exercices avaient également subi le vif emballement des charges de la dette publique : + 12,6 % en 1995 (235,4 milliards de francs) et que, même si la progression s'était ralentie en 1996  (+ 1,6 %), la charge brute de la dette publique qui représentait 240 milliards de francs était devenue l'un des postes essentiels du budget de l'Etat avec les crédits militaires et l'éducation nationale.

Par ailleurs, certaines dépenses d'intervention avaient également exercé une très forte pression au cours de ces deux années : le revenu minimum d'insertion (RMI) a augmenté de 13,6 % en 1995 pour représenter 21,8 milliards de francs, les aides au logement de 7,3 %, soit 29,9 milliards de francs et les aides à l'emploi, de 7,2 % en 1995 et 15,2 % en 1996, pour atteindre le chiffre record de 148,8 milliards de francs.

Néanmoins, M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que, malgré un effet de ciseaux (déflation des recettes et pression des dépenses liées aux difficultés économiques), les gouvernements de 1995 et 1996 avaient maintenu la France sur les rails de la monnaie unique. Le déficit 1995 avait ainsi été maintenu au niveau prévu initialement : 323 milliards de francs en exécution pour 322,1 milliards de francs en loi de finances initiale.

Il a également indiqué que, si en 1996 le dérapage avait été moins bien contrôlé : 295,4 milliards de francs pour 287,8 milliards de francs prévus, les déficits avaient cependant continué de se réduire en proportion du produit intérieur brut (PIB) (4,2 % en 1995 et 3,8 % en 1996), et que le déficit global des administrations publiques avait atteint respectivement 4,9 %, puis 4,1 % du PIB, grâce à l'amélioration spectaculaire des comptes sociaux en 1996. De ce fait, si la monnaie unique n'était pas accessible pour 1997, la France était en bonne voie pour 1999.

En conclusion, il a tenu à souligner que les difficultés de l'exécution des lois de finances pour 1995 et 1996 permettaient de tirer deux leçons pour l'avenir, dont devraient s'inspirer les gouvernements dans la construction de la loi de finances, et qui seraient utiles pour l'analyse du projet de budget 1999.

D'une part, il lui apparaissait que la situation économique, sensible au moindre choc externe, était devenue d'une incroyable imprévisibilité. Cette donnée imposait donc de construire avec prudence des budgets ne prévoyant pas de dépenser, surtout sous forme de charges de structure, toutes les recettes que la prévision économique du moment pouvait laisser espérer. L'élaboration d'un budget sur la base d'une croissance nominale inférieure d'un point au consensus des prévisionnistes permettrait ainsi de garantir sans trop de dommages l'objectif initial de déficit budgétaire.

Par ailleurs, il a rappelé que le niveau des taux d'intérêt à court et long termes, qui était une donnée échappant totalement à la volonté des gouvernements, constituait une variable déterminante pour les charges de la dette publique. En conséquence, si l'on souhaitait que l'idée même de politique budgétaire puisse continuer à exister, il était impératif de réduire le fardeau de la dette publique, même si cela n'était pas toujours possible puisqu'il fallait, en effet, que la conjoncture économique s'y prête.

Néanmoins, lorsque c'était possible, il fallait le faire avec la plus extrême détermination, car le fait de dépenser les fruits de la croissance lorsque l'Etat est endetté constituait un gaspillage.

M. Bernard Angels, après avoir reconnu que la loi de règlement ne faisait que constater l'exécution d'une loi de finances, a regretté les retards pris dans leur examen.

Il a cependant contesté, s'agissant de la loi de règlement 1995, le qualificatif de "rigoureuse et réaliste" appliqué à la gestion gouvernementale. Ainsi le déficit fixé initialement à 275 milliards a été exécuté à un niveau de 323 milliards, soit 4,2 % du PIB. De même, il a souligné qu'en 1996, le budget s'inscrivait dans le cadre d'une "gestion calamiteuse des finances publiques", même si la dérive avait cependant été limitée de 288 à 295 milliards de francs.

S'agissant de l'objectif de réduction des dépenses publiques, il a relevé que celles-ci avaient évolué en 1995 au même niveau que le PIB et tenu à indiquer qu'elles diminueraient d'un point de PIB en 1999.

De même, il a tenu à souligner que le déficit budgétaire avait été peu réduit malgré des recettes fiscales supplémentaires et les ressources tirées des opérations de privatisation.

A titre liminaire, Mme Marie-Claude Beaudeau a tenu à rappeler que la majoration de TVA, en 1995, avait été accompagnée d'une diminution de l'impôt sur les sociétés. Elle a souligné l'importance pour l'exécution du budget de 1995 des effets du collectif budgétaire, ainsi que l'accroissement du niveau du déficit budgétaire. S'agissant du relèvement du taux de la TVA elle a tenu à indiquer que les craintes qu'elle avait alors exprimées s'étaient révélées justes, et ainsi démontré l'intérêt de diminuer le taux de celle-ci.

En réponse à M. Bernard Angels, M. Philippe Marini, rapporteur général, a fait état des graves aléas de conjoncture extérieure qu'avait connus la France en 1995, notamment du fait de la crise du Mexique en 1994 et de la baisse du cours du dollar, et de ses effets négatifs sur la progression des recettes. Dans ce contexte, après avoir rappelé le choix fait par le Gouvernement d'agir sur les recettes et non de diminuer les dépenses, il en a souligné l'intérêt et l'utilité pour limiter la progression du déficit et protéger l'avenir de la croissance en France dans un contexte économique très différent de celui qui avait été prévu initialement.

La commission a ensuite procédé à l'examen du projet de loi de règlement définitif du budget de 1995. Elle a adopté sans modification les quatorze premiers articles.

M. Philippe Marini, rapporteur général, après avoir présenté l'article 15 et l'écart d'intégration de 18 milliards de francs des dépôts des comptes chèques postaux que cet article visait à apurer, a souhaité, dans l'attente d'informations complémentaires et satisfaisantes de la part du Gouvernement, présenter un amendement "d'appel" visant à supprimer cet article. Cet amendement a été adopté par la commission.

A l'article 16, il a présenté un amendement de coordination consécutif à l'adoption de l'amendement de suppression de l'article 15.

Puis, l'ensemble du projet de loi portant règlement définitif du budget de 1995 ainsi amendé a été adopté.

La commission a ensuite adopté sans modification l'ensemble du projet de loi portant règlement définitif du budget de 1996.

REPONSES DE LA COUR DES COMPTES AUX QUESTIONS

POSEES PAR LA COMMISSION DES FINANCES

QUESTION N° 1

ARTICULATION ENTRE LE PROJET DE LOI DE FINANCES

ET LE PROJET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Dans sa réponse rédigée l'année dernière, la Cour présentait un certain nombre de remarques sur cette articulation, mais estimait manquer de recul suffisant pour porter une appréciation d'ensemble. La Cour est-elle en mesure aujourd'hui d'affiner son jugement ? Estime-t-elle en particulier que l'institutionnalisation de deux procédures concomitantes d'élaboration de la loi fiscale est de nature à permettre une gestion optimale des finances publiques ?

RÉPONSE

Dans son rapport au Parlement sur la sécurité sociale de 1997, la Cour a présenté une première analyse des problèmes relevant de l'articulation entre le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale (pages 26 à 30).

Il est rappelé à cet égard que parmi les recettes de sécurité sociale figurent :

- des versements de l'Etat employeur au titre principalement des cotisations maladie et du solde des prestations familiales des fonctionnaires civils et militaires ;

- des transferts de l'Etat aux régimes de sécurité sociale (prise en charge d'exonérations de cotisations, remboursement de prestations non contributives, subventions d'équilibre, transferts de compensation) ;

- des impôts et taxes affectés.

Les deux premières catégories de recettes relèvent à la fois de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale. Les impôts et taxes affectés font l'objet d'un partage entre les deux.

Il importe donc que les deux procédures soient articulées, tant sur le plan de la cohérence des données que sur celui de la compatibilité des calendriers.

C'est ainsi que les évaluations des transferts sont faites par la direction du budget en concertation avec le ministère de l'emploi et de la solidarité et avec les autres ministères concernés, la fixation définitive des hypothèses macro-économiques du projet de loi de finances, que retient également le projet de loi de financement de la sécurité sociale, pouvant donner lieu à la mise à jour des évaluations de transferts et de prélèvements affectés.

Les calendriers de dépôt et donc de préparation des deux projets sont suffisamment proches pour que ceux-ci puissent comporter les mêmes évaluations pour toutes les données communes.

La Cour avait toutefois souligné, dans le rapport précité, que les difficultés rencontrées lors de la préparation du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour l'année n+1 ne sont pas liées à l'articulation avec la loi de finances mais à la production tardive des comptes des régimes et au calendrier des réunions de la commission des comptes de la sécurité sociale d'automne et de la commission de compensation chargée d'examiner les transferts définitifs pour l'année n-1. En effet, au mois de septembre, seuls les comptes du régime général sont connus. Quant aux commissions, elles se réunissent, la Commission des comptes de la sécurité sociale à la fin du mois de septembre, et la commission de compensation en novembre ou décembre.

Dans son rapport sur la sécurité sociale de 1998, la Cour poursuivra son analyse des questions posées par l'articulation entre les procédures d'élaboration des deux lois et s'attachera notamment à la clarification de la présentation des transferts financiers entre l'Etat et la sécurité sociale.

QUESTION N° 2

PRÉSENTATION D'UN ÉTAT MENSUEL D'EXÉCUTION DU BUDGET

La présentation de cet état mensuel, désormais officialisée, représente un progrès certain dans l'information du Parlement. Il apparaît toutefois que ce document n'est pas facile à interpréter. Des controverses sur ce point se sont fait jour en 1997. Il semble en effet que des opérations lourdes n'obéissent pas à un calendrier précis (versements au budget communautaire, versement de la CADES, dotations aux entreprises publiques) ou obéissent à un calendrier très spécifique (compte d'avances aux collectivités locales). La Cour est-elle, conformément à sa mission constitutionnelle, en mesure d'aider les commissions des finances à suivre cette exécution mensuelle des lois de finances ? Dans l'affirmative, quelles méthodes de travail pourraient être mises en oeuvre ?

RÉPONSE

La mission constitutionnelle de la Cour d'assister le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances (article 47 de la Constitution) est précisée par l'article L.O.132-1 du code des juridictions financières qui prescrit à la Cour d'établir, d'une part un rapport sur chaque projet de loi de règlement, d'autre part une déclaration générale de conformité, annexée au projet de loi de règlement, entre les comptes individuels des comptables et les comptes généraux de l'Etat.

Ces dispositions ont conduit la Cour à centrer ses travaux sur l'examen a posteriori de l'exécution du budget et des comptes annuels de l'Etat, en vue d'établir le rapport annuel - et, depuis peu, le " rapport préliminaire " - sur l'exécution des lois de finances, ainsi que la déclaration générale de conformité.

A contrario, la Cour n'oriente pas ses investigations sur l'exécution en cours des lois de finances, c'est-à-dire avant achèvement de celle-ci et clôture des comptes définitifs. En effet, les textes en vigueur ne prévoient pas de contrainte particulière d'exécution à l'intérieur de l'année, permettant à la Cour d'asseoir son contrôle.

En outre, comme le souligne la Commission des finances, une partie des variations observées par rapport à la même période de l'année précédente est imputable à " des opérations lourdes qui n'obéissent pas à un calendrier précis... ou obéissent à un calendrier très spécifique ". Or, dans leur présentation actuelle, les situations publiées par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie se bornent à indiquer les variations chiffrées du solde budgétaire, des recettes et des dépenses, sans les accompagner des explications nécessaires à leur compréhension, sinon sous la forme de " rappels méthodologiques " très généraux, identiques d'une situation à l'autre. Le ministère pourrait peut-être enrichir ces documents d'un commentaire explicatif sur les chiffres et les écarts enregistrés.

Il est cependant un domaine où la Cour a procédé cette année à un examen systématique des opérations enregistrées pendant une période déterminée de l'exécution des lois de finances. Il s'agit des opérations de la fin de gestion 1997. Cette enquête, effectuée au premier semestre de 1998, dans le cadre du contrôle annuel de la Cour sur l'exécution des lois de finances, avait pour objectif d'examiner les conditions dans lesquelles l'exécution du budget de 1997 s'est achevée, notamment les décisions prises en matière de comptabilisation des dépenses et des recettes pendant la période complémentaire. Les conclusions de cette enquête mettent en lumière les choix opérés pour la comptabilisation en fin de gestion des dernières opérations d'un montant élevé, comparables, par leur ampleur, à celles que cite la Commission des finances du Sénat, et leurs conséquences sur le solde budgétaire. Elles feront l'objet, dans le rapport annuel sur l'exécution des lois de finances pour 1997, d'un développement particulier. Ce contrôle des opérations de fin de gestion sera renouvelé afin de permettre des comparaisons pluriannuelles pour cette période importante de l'exécution budgétaire.

QUESTION N° 3

" CERTIFICATION " DES PROCÉDURES COMPTABLES

· Si la présentation, à structure constante, des projets de loi de finances semble peu envisageable, il n'en demeure pas moins que, par analogie avec la comptabilité d'entreprise, les principales modifications pourraient être répertoriées en annexe aux documents officiels. S'agissant de l'exécution, la Cour s'attache à les retracer ex-post, qu'il s'agisse de la transformation de subventions en dotations en capital, du passage d'opérations budgétaires en opérations de trésorerie, comme de transferts de budget à budget.

· S'agissant de l'exercice 1996, il est donc demandé de récapituler l'ensemble des modifications intervenues, avec leurs incidences budgétaires.

· Quels que soient les obstacles juridiques ou institutionnels, la Cour serait-elle techniquement en mesure d'aider à la réflexion du Parlement sur les modifications contenues dans les projets de lois ?

REPONSE

La Cour est l'auxiliaire du Parlement en matière budgétaire dans le cadre des fonctions qui lui ont été conférées par la Constitution. Conformément à l'article 47 de la Constitution de 1958 qui prévoit que la Cour " assiste le Parlement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances ", la Cour relève les irrégularités et les dysfonctionnements administratifs. Il s'agit donc d'un contrôle a posteriori, confirmé par l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances qui mentionne explicitement le rôle de la Cour dans l'article 36 qui précise que le projet de loi de règlement doit être accompagné par le rapport de la Cour des Comptes.

La Cour aide en particulier à la réflexion du Parlement en répertoriant ex-post chaque année les principales modifications comptables intervenues avec leurs incidences budgétaires, dans son rapport annuel sur l'exécution des lois de finances. Dans celui pour l'année 1996, elle a ainsi récapitulé et chiffré l'ensemble des modifications intervenues dans la deuxième partie du rapport consacrée à la gestion des crédits budgétaires, qu'il s'agisse de la transformation de subventions en dotations en capital, du passage d'opérations budgétaires en opérations de trésorerie ou des transferts de budget à budget. (Cf. rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1996 pp. 19 à 21, 263, 265 et 281).

L'analyse a posteriori des principes comptables effectuée par la Cour peut s'appuyer sur les rapports de gestion des ministres. Le projet de loi de règlement est en effet également accompagné des rapports de gestion des ministres qui comportent en annexe la présentation du système comptable de l'Etat et les principes présidant à la passation des écritures dans chaque classe de comptes.

Cette analyse des principes comptables peut-elle être menée a priori ? La Cour des Comptes contribue certes depuis trois ans à la préparation d'un " débat d'orientation budgétaire " sous la forme d'un document d'information intitulé " rapport préliminaire sur l'exécution des lois de finances ". Elle y commente de façon synthétique les premiers résultats du budget dont les comptes viennent d'être clos. Les travaux de la Cour continuent de se situer dans le cadre d'une analyse a postériori des comptes de l'Etat.

En revanche il n'est pas dans les missions de la Cour, telles que les textes en vigueur les définissent, d'intervenir trop en amont.

Même si elle est techniquement en mesure d'aider à la réflexion du Parlement sur les modifications contenues dans les projets de lois de finances, il n'appartient pas à la Cour, dans le contexte juridique actuel, d'être mêlée plus avant au travail parlementaire.

Dans la limite de ses responsabilités, la Cour apporte déjà aux parlementaires des renseignements utiles à un contrôle efficace et à une discussion documentée du budget de l'Etat, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances et dans sa contribution en vue du débat d'orientation budgétaire.

Un autre apport de la Cour consiste à clarifier les présentations budgétaires et comptables. A cet égard la Cour estime souhaitable que les changements de nomenclature budgétaire, lorsqu'ils sont importants, apparaissent plus clairement dans la présentation du projet de loi de finances de l'année, qui devrait alors comporter des comparaisons à structure constante.

QUESTION N° 4

SECTION D'INVESTISSEMENT ET SECTION DE FONCTIONNEMENT

Il est demandé à la Cour de présenter la méthodologie comptable qui lui semble la mieux à même de permettre une distinction entre les crédits d'investissement et les crédits de fonctionnement inscrits dans la loi de finances. Dans cette problématique, il lui est demandé de fournir les chiffres correspondants pour l'exécution 1996 et d'examiner les éventuels écarts de méthode entre la présentation qu'elle aura retenue et celle utilisée par le ministère des finances (pages 57 et 58 du rapport de mai 1996 pour le débat d'orientation budgétaire).

RÉPONSE

I - Les méthodes qui permettent de mesurer les investissements de l'Etat

Des approches différentes permettent de mesurer les investissements publics, en particulier ceux de l'Etat. Elles correspondent chacune à des exigences propres, parfois peu conciliables, auxquelles la pratique comptable doit s'efforcer de répondre.

1) Ces approches sont les suivantes:

- l'approche budgétaire, qui consiste à considérer, par convention, comme dépense d'investissement toutes les dépenses en capital imputées sur les budgets d'équipement;

- l'approche par la comptabilité nationale, qui évalue l'investissement de manière classique comme la formation brute de capital fixe, en excluant notamment les dépenses d'équipement militaire considérées comme une consommation intermédiaire;

- l'approche à travers le plan comptable de l'Etat, qui regroupe dans les comptes de classe 2 les immobilisations corporelles et incorporelles ainsi que les immobilisations financières.

Or ces approches, qui sont complémentaires, présentent des difficultés dues principalement à l'identification des bénéficiaires des dépenses en capital, à la nature économique particulière de l'investissement public ou encore à l'appréhension comptable des immobilisations, éléments matériels constitutifs de l'investissement.

2) Les limites de la comptabilité budgétaire en matière d'investissement

La méthode d'analyse apparemment la plus simple des investissements de l'Etat consiste à répertorier les dépenses des titres V " Investissements exécutés par l'Etat " et VI " Subventions d'investissement accordées par l'Etat ". Or cette méthode souffre d'imprécisions.

Ainsi les dépenses du titre V ne se traduisent pas directement par une augmentation du patrimoine de l'Etat et ne recouvrent pas totalement la notion d'immobilisation, notamment parce que les impôts et taxes afférents à leur acquisition sont aussi imputés au titre V. Elles ne retracent pas uniquement les acquisitions d'immobilisations corporelles ou incorporelles (en particulier le chapitre 54-90 du budget des charges communes " Apport au fonds de dotation ou au capital des entreprises publiques ou d'économie mixte " correspond à des acquisitions d'immobilisations financières). Enfin elles ne retracent pas toutes les opérations d'acquisition d'immobilisations de l'Etat, en particulier celles effectuées à travers les comptes spéciaux.

Pour le titre VI, la notion d'investissement de l'Etat est plus ambiguë. Les dépenses de ce titre regroupent en effet des subventions d'investissement. Pour leurs bénéficiaires, l'investissement peut, le cas échéant, être réalisé sur plusieurs années et la comptabilisation par l'Etat d'une dépense d'investissement peut ne pas correspondre à un investissement effectivement réalisé.

Une seconde source d'imprécision réside dans la nature des biens dont l'achat est comptabilisé comme investissement. On trouve ainsi dans certains paragraphes du titre V (chapitre 57-71 Urbanisme et services communs) des dépenses de " biens de consommation ". La classification budgétaire ne tient généralement pas compte de la nature des biens et services acquis. On trouve par exemple, en 1996, au chapitre 56-20 article 91 " Etudes " du budget de la Culture un paragraphe destiné aux achats de livres, alors que sur le même budget, les achats de livres pour la bibliothèque de France figurent au titre IV. Sont également inscrits au titre IV les achats d'oeuvres d'art, qui, par nature, ne sont pas susceptibles de se déprécier avec le temps ni d'être consommées. Cette question de la nature des achats ou des immobilisations acquises par l'Etat se pose également pour le titre III. En effet, l'Etat considère l'acquisition de biens durables alternativement comme des charges d'exploitation ou des investissements. Ainsi l'achat ou le renouvellement de mobilier de bureau, normalement durable et qui participe directement à la " capacité de production " des services, est imputé le plus souvent au titre III.

En outre, la distinction entre les autorisations de programme (AP) et les crédits de paiement (CP), inscrite dans l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, tend à perdre de sa rigueur, comme la Cour l'a déjà relevé, notamment sous l'effet de la régulation des crédits d'investissement, qui privilégie les paiements annuels par rapport aux engagements pluriannuels (" régulation des AP par les CP ").

Enfin, les assouplissements apportés à l'annualité budgétaire par l'ordonnance organique de 1959 en matière de dépenses d'investissement peuvent conduire à l'imputation de certaines dépenses ordinaires parmi les dépenses en capital (cf. par exemple le soutien des programmes de recherche).

Face aux insuffisances de la comptabilité budgétaire, l'instauration depuis 1988 d'une comptabilité de l'Etat proche du plan comptable général, présentant notamment un compte d'exploitation et un bilan, pourrait être de nature à permettre de mesurer non pas la totalité de l'effort d'investissement de l'Etat puisque dans ce cadre, les subventions d'investissement sont comptabilisées à juste titre comme des charges d'exploitation, mais tout au moins celui consenti à son propre profit.

3) Les limites de la comptabilité patrimoniale de l'Etat en matière d'investissement

L'approche patrimoniale, telle qu'elle apparaît dans le rapport de présentation du compte général de l'administration des finances (cf. annexe ci-jointe), est naturellement plus proche de la définition comptable de l'investissement, c'est-à-dire de la variation de l'actif immobilisé de l'Etat au sens strict. Comme la comptabilité budgétaire, mais pour d'autres raisons, elle présente des limites, surtout dans la manière dont elle a été mise en oeuvre depuis 1988.

La comptabilité patrimoniale retrace en effet dans les comptes de classe 2:

- les immobilisations corporelles,

- les immobilisations incorporelles,

- les prêts,

- les dotations, participations et créances rattachées,

- les avances et autres participations financières,

ainsi que les amortissements des immobilisations corporelles et incorporelles.

La mesure de l'investissement de l'Etat à travers l'évolution des éléments constitutifs de ce compte reste cependant peu fiable et présente peu de signification pour diverses raisons, principalement les suivantes:

- compte tenu des difficultés d'évaluation des actifs de l'Etat, les comptes de classe 2 ne retracent que les immobilisations acquises depuis 1981;

- l'ensemble des immobilisations corporelles et incorporelles est amorti en totalité dans l'année par écriture d'ordre. De ce fait, l'augmentation, d'un exercice sur l'autre, de l'actif net immobilisé au bilan de l'Etat ne correspond qu'aux acquisitions de terrains, la notion de variation des immobilisations nettes a donc une signification très relative et ne peut rendre compte du niveau d'investissement;

- ainsi, dès lors que la dotation aux amortissements correspond exactement aux dépenses de l'année, la valeur patrimoniale reste inchangée et la mesure de l'enrichissement ou de l'appauvrissement de l'Etat est rendue très malaisée.

La mesure de la variation de l'actif net immobilisé n'a donc guère de sens et le résultat patrimonial est très proche du résultat budgétaire. Dans ces conditions, la comptabilité patrimoniale souffre encore de trop d'incertitudes pour s'avérer fiable en tant qu'instrument de mesure de la variation du patrimoine de l'Etat en général et de son effort d'investissement en particulier. Il n'en reste pas moins que seule l'amélioration de cette comptabilité, qui a d'ailleurs été entreprise, pourra permettre à terme d'améliorer le suivi de l'effort réel d'investissement de l'Etat.

4) Le cas particulier des dotations en capital

Pour l'essentiel, l'effort de l'Etat en faveur des entreprises publiques peut être appréhendé à travers les recettes et les dépenses des comptes 902-24 et 904-09 (compte de gestion des titres du secteur public) où transitent les dotations financées soit par cession de titres soit par dotations budgétaires.

Les rapports de la Cour sur l'exécution des lois de finances pour 1994, 1995 et 1996 décrivent le fonctionnement de ces comptes et les opérations qu'ils retracent. Leurs principales observations sont les suivantes:

- ces comptes étant alimentés par des dotations budgétaires mais surtout par des recettes de privatisation, on peut considérer d'un strict point de vue économique, qu'à l'exception de l'ulilisation des dotations budgétaires, ces opérations sont assimilables à des arbitrages d'actionnaire qui n'ont pas pour effet d'augmenter l'actif financier immobilisé de l'Etat;

- par ailleurs, en dépit des remarques récurrentes de la Cour, on observe que des versements assimilables à des subventions d'investissement ou de fonctionnement sont également imputées sur le compte 904-09 au lieu d'être retracées au budget général.

Il en résulte que dans leur montant, si ce n'est dans leur nature, les dotations en capital versées aux entreprises publiques ne traduisent pas en totalité une dépense en capital de l'Etat.

En conclusion, la comptabilité patrimoniale fournit une mesure de la variation des immobilisations financières et correspond mieux à la notion d'investissement. Les participations de l'Etat dans les sociétés et les dotations financières aux établissements publics ont été répertoriées et suivies sur un plan patrimonial depuis 1970. Ces éléments font l'objet d'une récapitulation annuelle (développement des soldes du compte 26) qui distingue les principaux éléments de variation de la valeur des actifs financiers. Mais dans son état actuel, la comptabilité patrimoniale de l'Etat souffre de nombreuses imprécisions et appelle des réserves d'ordre méthodologique et comptable, en particulier dans la prise en compte du concept d'amortissement.. Les travaux en cours pour améliorer sa fiabilité devraient donner dans les années à venir une image plus précise de la variation de l'actif patrimonial de l'Etat et donc des parts relatives des dépenses de fonctionnement et d'investissement.

*

II - La présentation du budget en deux sections, l'une pour le fonctionnement, l'autre pour l'investissement

La Cour ne dispose pas d'une présentation du budget exécuté de 1996 reclassant les dépenses et les recettes entre une section de fonctionnement et une section d'investissement, comme le précédent gouvernement l'avait fait pour le budget initial, au mois de mai 1996, dans la perspective du débat d'orientation budgétaire. Cette présentation s'inspirait des normes applicables aux collectivités territoriales, plus précisément aux départements (instruction M51). Elle visait à démontrer que l'Etat n'était pas " en mesure de respecter la règle de l'équilibre réel qui s'impose aux collectivités locales et dont le respect justifie le cadre comptable contraignant qui leur est imposé " (cf. rapport précité p.35). Elle recourait à des conventions et opérait des reclassements que la Cour n'a pas été en mesure de vérifier. Au demeurant, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a indiqué à la Cour qu'il avait abandonné cette approche.

La Cour peut seulement situer son contrôle dans le cadre strict des règles qui s'appliquent à l'Etat, en particulier celles de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Elle ne saurait se référer à d'autres règles, notamment à celles qui s'appliquent aux collectivités locales, et qui obéissent à des objectifs et à des exigences nécessairement différents.. Les résultats d'une telle approche ne pourraient que revêtir un caractère théorique. Ils ne permettraient pas d'asseoir des comparaisons incontestables, ni d'aboutir à des conclusions suffisamment étayées.

ANNEXE

Rapport de présentation du Compte général de l'Administration des Finances en 1996

3.0.1.1. Les immobilisations corporelles et incorporelles

Les opérations brutes relatives aux immobilisations incorporelles et corporelles (1 157,2 milliards de  F) correspondent, au 31 décembre 1996, aux flux d'investissements constatés depuis 1981 (1 076,8 milliards de F) et aux opérations propres à l'année 1996 (80,4 milliards de F).

Celles-ci se répartissent de la façon suivante :



 

Opérations de l'année 1996

Opérations de l'année 1995

Immobilisations incorporelles

-

-

Terrains

1,1

1,3

Constructions

31,1

26,7

Installations techniques, matériel et outillage industriel

38,8

36,0

Autres immobilisations corporelles

9,4

9,4

TOTAL

80,4

73,4

Les investissements, à l'exception des terrains, sont amortis chaque année en totalité par une écriture d'ordre. Cette règle n'a pas été modifiée dans l'attente des réflexions menées actuellement sur la comptabilité patrimoniale de l'Etat.

3.0.1.2. Les immobilisations financières (ou actif financier)

(Milliards de Francs)



 

1996

1995

%

Dotations, participations et créances rattachées

493,6

619,3

- 20,3

Prêts

134,3

133,2

0,8

Avances et autres immobilisations financières

100,5

68,5

46,7

Créances correspondant aux valeurs du Trésor émises au profit du Fonds de Soutien des Rentes

21,0

18,2

15,4

Total des immobilisations financières

749,4

839,2

- 10,7

QUESTION N° 5

EXHAUSTIVITE DES CREDITS RETRACÉS DANS LE PROJET DE LOI DE REGLEMENT

Selon la Cour, le projet de loi de règlement du budget 1996 décrit-il avec exhaustivité l'ensemble des crédits dépensés au cours de cet exercice ?

La Cour dispose-t-elle d'un bilan permettant de retracer les crédits extra-budgétaires disponibles dans chaque ministère ? A défaut d'un tel bilan, peut-elle communiquer des informations sur ce type de crédits et indiquer les méthodes mises en oeuvre pour les identifier ?

REPONSE

Le projet de loi de règlement pour 1996 ne regroupe pas la totalité des dépenses de cet exercice. La Cour avait déjà noté dans son rapport sur l'exécution du budget de l'exercice 1995 l'existence de recettes " extrabudgétaires " donnant lieu à des dépenses non retracées dans le budget et concernant les services financiers, ceux de l'agriculture ainsi que ceux de l'équipement.

L'article 110 de la loi de finances pour 1996 a prévu la réintégration de ces recettes et dépenses dans le budget de l'Etat. Sa mise en oeuvre a été retardée. La Cour en fera le point dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1997.

La Cour ne dispose pas d'un bilan exhaustif de ce type de dépenses, qui par nature ne sont recensées dans aucun document budgétaire. Elle dispose de certaines informations sur leur montant, leur évolution et le type de dépenses financées. Un certain nombre de comptes de classe 4 contribuent à des dépenses du budget de l'Etat (compte 466-226 ou 451-26 analysés ci-après par exemple), alors qu'en sens inverse certains comptes sont alimentés par le budget de l'Etat (tel le compte 466-171). En outre les données relatives aux activités d'épargne ne sont pas rassemblées en comptabilité au niveau national. Aucune présentation consolidée n'est dans ces conditions disponible.

Ces recettes et ces dépenses sont pour partie retracées dans des comptes de classe 4 de la comptabilité des comptables supérieurs du Trésor, mais certaines ressources (telles qu'une partie des salaires des conservateurs des hypothèques, la rémunération des conseils aux collectivités locales et les indemnités des agents huissiers du Trésor) ne font pas l'objet d'une inscription comptable dans les comptes des trésoriers payeurs généraux et sont affectées directement dès leur réception à des emplois de rémunération de personnels de l'Etat ou à des dépenses de fonctionnement.

Dans les deux cas, l'utilisation de ces fonds est dérogatoire à l'ordonnance du 2 janvier 1959 et notamment son article 18 qui pose le principe de l'unité et de l'universalité du budget de l'Etat.

I. - LES SERVICES FINANCIERS

Les services financiers bénéficient traditionnellement de ressources de nature extrabudgétaire pour financer certaines dépenses de rémunération et de fonctionnement.

Les chiffres dont dispose la Cour ont été communiqués par le ministère des finances. Ils sont donnés par exercice, c'est-à-dire retracent l'ensemble des recettes et des dépenses effectuées au cours de l'année considérée, quelle que soit leur année de rattachement en gestion comptable.

A. LES RECETTES ET DÉPENSES EXTRABUDGÉTAIRES RETRACÉES SUR LES COMPTES 466 DE LA COMPTABILITÉ DES TRÉSORIERS PAYEURS GÉNÉRAUX.

Les comptes concernés sont les comptes 466-17 (sous-comptes 171 et 176), " Frais de service des comptables du Trésor ", 466-21 " Opérations d'encaissement et de répartition de remises et commissions sur emprunts et émissions de correspondants nationaux ", 466-223 et 466-224 "Rémunérations accessoires de certains agents de l'Etat - Cadastre", le compte 466-226 " Hypothèques " et le compte 466-24 " Masse des douanes ".

1. - Le compte 466-17 "Frais de services des comptables du Trésor"

La création de ce compte remonte, sous ce libellé, à une circulaire de la direction de la comptabilité publique du 22 juin 1934. Ce texte s'inscrit dans la continuité de pratiques anciennes remontant à l'époque où les receveurs généraux des finances réglaient personnellement les frais de leur service.

Ce compte est alimenté à la fois par des recettes budgétaires et des recettes non budgétaires liées à l'exécution de services. Au sein du compte 466-17, sont concernés les comptes 466-171 "Frais de services des comptables du Trésor" et le compte 466-176 "Frais de services des comptables du Trésor en Polynésie".

Le montant des ressources et des dépenses sur ces comptes au cours des quatre dernières années est retracé ci-dessous.

Compte 466-171



en MF

1 994

1 995

1 996

1 997

Evolution 1997/1996

Evolution moyenne 1997/1994

RESSOURCES

 
 
 
 
 
 

Budgétaires

869,5

830,4

809,7

807,6

-0,26%

-2,43%

Extrabudgétaires

399,6

398,0

424,0

452,8

6,79%

4,25%

S/Total

1 269,1

1 228,4

1 233,7

1 260,4

2,16%

-0,23%

Ressources extrabudg / S/Total

31,5%

32,4%

34,4%

35,9%

 
 

Opérations d'ordre en crédit

464,8

494,7

472,6

395,8

-16,25%

-5,22%

Total

1 733,9

1 723,1

1 706,3

1 656,2

-2,94%

-1,52%

DEPENSES

 
 
 
 
 
 

Indemnitaires

5,1

5,2

5,6

5,6

0,00%

3,17%

Fonctionnement

1 149,5

1 233,7

1 466,8

1 292,0

-11,92%

3,97%

Investissement

0,1

0,0

0,0

0,0

 
 

S/Total

1 154,7

1 238,9

1 472,4

1 297,6

-11,87%

3,97%

Opérations d'ordre en débit

464,8

494,7

472,6

395,8

-16,25%

-5,22%


Total

1 619,5

1 733,6

1 945,0

1 693,4

-12,94%

1,50%

Les crédits budgétaires qui alimentent ce compte sont mandatés par le préfet dans chaque département sur le chapitre 34-98.

Les recettes de nature non budgétaire sont les suivantes :

- rémunérations pour services rendus (réalisation de paye à façon, tenue de comptes, etc...) à des organismes publics : OPHLM, établissements publics locaux, ONF, organismes de sécurité sociale... ; les recettes correspondantes se sont élevées à 48,9 MF en 1996 et 50,2 MF en 1997 d'après les chiffres communiqués par la direction de la comptabilité publique ;

- remboursement de dépenses effectuées par la direction de la comptabilité publique pour le compte d'autres administrations, notamment dans le cadre de la gestion inter-directionnelle d'hôtels des finances ; ces recettes se sont élevées à 11,5 MF en 1996 et 14,8 MF en 1997 ;

- recettes provenant de remises et commissions relatives aux dépôts de fonds des particuliers et inscrites au budget des charges communes ; en 1996 pour 31,4 MF et en 1997 pour 40,5 MF ;

- recettes liées à la collecte de l'épargne pour le compte du groupe de la Caisse des dépôts et consignations ; en 1996 pour 238,7 MF et en 1997 pour 244,5 MF ;

Ces deux dernières catégories de recettes sont portées en crédit du compte 466-17 par débit d'un autre compte de classe 4, le sous-compte 451-26 " Bénéfices et frais " du compte 451 " Fonds particuliers " (cf. plus loin).

- recettes liées à l'activité des fonds particuliers ; en 1996 pour 93,5 MF et en 1997 pour 102,8 MF ; d'après la direction de la comptabilité publique, ces recettes couvrent des dépenses de même nature pour un montant comparable.

Les débits du compte servent à financer les dépenses de fonctionnement du réseau du Trésor.

Enfin, interviennent chaque année des écritures d'ordre liées au fonctionnement du compte. Ces écritures correspondent à l'apurement en débit ou en crédit du compte de l'année précédente (compte 466-1712) par le compte de l'ACCT.

Le fonctionnement de ce compte a été modifié en 1998 et une partie des dépenses de fonctionnement du réseau du Trésor fait désormais l'objet de procédures budgétaires de droit commun.

En ce qui concerne le compte 466-176 "Frais de services des comptables du Trésor en Polynésie", les ressources proviennent des frais de perception de divers produits perçus au profit du budget du Territoire. Les dépenses servent à couvrir une partie des frais de fonctionnement des postes comptables du territoire.

Compte 466-176



en MF

1 994

1 995

1 996

1 997

Ressources

1,8

1,6

3,1

2,3

Dépenses

1,8

1,6

3,1

2,3

2. - Compte 466-21 "Opérations d'encaissement et de répartition de remises et commissions sur emprunts et émissions de correspondants nationaux"

Le mécanisme en vigueur jusqu'en 1996 résultait d'un arrêté du ministre des finances du 10 novembre 1960 et d'une instruction de la direction de la comptabilité publique du 5 janvier 1961.

Ce compte enregistrait le montant des commissions versées aux trésoreries générales en rémunération de leur activité de placement lors de chaque émission d'emprunt d'Etat ou des correspondants nationaux du Trésor.

Compte 466-21



en MF

1 993

1 994

1 995

1 996

Evolution 1996/1995

Evolution moyenne 1996/1993

Ressources

24,4

38,5

62,1

49,5

-20,2%

26,7%

Dépenses

24,4

38,5

57,4

45,7

-20,2%

23,4%

Les commissions enregistrées à ce compte étaient intégralement réparties entre les agents bénéficiaires. L'éventuel solde restant en fin d'année correspondait aux recettes n'ayant pas encore fait l'objet d'une répartition.

Le compte 466-21 a été soldé en 1997 et les recettes et dépenses correspondantes sont désormais inscrites sur un sous-compte de la comptabilité auxiliaire des fonds particuliers des trésoriers payeurs généraux, le compte 451-28, nouvellement créé.

3. - Comptes 466-223 et 466-224 "Rémunérations accessoires de certains agents de l'Etat - Cadastre"

Sur ces comptes est retracée une partie des recettes liées à la délivrance par les services du cadastre d'extraits ou de reproductions de documents cadastraux. En effet, cette activité donne lieu en application du décret n°46-1949 du 5 septembre 1946 à un paiement par l'usager dont les tarifs sont fixés par décision ministérielle. Ces sommes sont recouvrées depuis le 1er janvier 1994 par un régisseur de recettes placé auprès de chaque centre des impôts fonciers.

Cette recette fait l'objet d'un prélèvement au profit du budget de l'Etat, au taux de 85 % ou de 50 % selon le cas, et le solde est porté en recette du compte 466-223 (compte départemental - le compte 466-224 étant un compte central). Les modalités de répartition entre ces deux affectations sont fixées par un arrêté ministériel du 5 février 1947.

Comptes 466-223 et 224


en MF

1 994

1 995

1 996

1 997

Evolution 1997/1996

Evolution moyenne 1997/1994

Ressources

65,4

64,0

68,5

68,7

0,28%

1,68%

Dépenses

 
 
 
 
 
 

Indemnitaires

59,4

65,7

58,5

39,0

-33,32%

-13,09%

Fonctionnement


2,7

2,6

2,7

2,6

-3,40%

-1,64%

Total

62,1

68,3

61,1

*41,6

-32,02%

-12,53%

* hors prélèvement exceptionnel de 110 MF

Les fonds du compte 466-223 contribuent essentiellement au financement des indemnités des agents de la DGI. Le décret n° 46-1949 du 5 septembre 1946 prévoit en effet qu'il peut être alloué aux agents du service du cadastre une indemnité variable pour la délivrance des extraits et des reproductions des documents cadastraux dans les communes à cadastre rénové.

4. - Compte 466-226 "Hypothèques"

Les recettes de ce compte sont constituées d'une partie des "salaires" perçus par les conservateurs des hypothèques pour les formalités accomplies et les renseignements délivrés en matière de publicité foncière. Ce régime a une origine très ancienne, remontant à la loi du 21 ventôse an VII et plus récemment à la loi du 30 avril 1921.

Une partie de cette recette est reversée au budget général sur la ligne 505 des recettes non fiscales (art. 884 du CGI). Une deuxième fraction est affectée directement à la rémunération des conservateurs (art. 2 des arrêtés ministériels des 9 juin et 3 août 1966). Le solde est porté en recettes du compte 466-226.

Est également portée en recette du compte 466-226 la majoration de 50 % du barème des salaires perçue pour la délivrance de renseignements sommaires urgents (décrets n° 66-357 du 8 juin 1966 et n° 92-155 du 20 février 1992).

Compte 466-226


en MF

1 994

995

1 996

1 997

Evolution 1997/1996

Evolution moyenne 1997/1994

Ressources

148,5

168,1

178,0

183,7

3,20%

7,34%

Dépenses

 
 
 
 
 
 

Indemnitaires

73,2

72,9

74,4

77,0

3,48%

1,68%

Reversement au budget général


75,3

95,2

103,7

106,8

3,00%

12,32%

Total

148,5

168,1

178,0

*183,7

3,20%

7,34%

* hors prélèvement exceptionnel de 120 MF

Les ressources de ce compte sont affectées au financement de deux indemnités :

- la prime d'intéressement, servie aux personnels de collaboration des conservateurs et receveurs-conservateurs des hypothèques ;

- l'indemnité pour délivrance de renseignements sommaires d'urgence (RSU), servie aux agents qui, au cours du trimestre, ont participé aux travaux de la conservation ou de la recette-conservation des hypothèques.


Cependant, les montants retracés dans le compte 466-226 ne retracent pas la totalité des ressources et dépenses extrabudgétaires des conservations des hypothèques.

En effet, les postes des conservateurs des hypothèques, qui sont au nombre de 354, ne sont pas comptabilisés dans les emplois ouverts au budget et ne font pas l'objet d'une inscription de crédits de rémunération principale. Les conservateurs des hypothèques sont rémunérés exclusivement sur les " salaires " qu'ils perçoivent auprès des usagers.

Ainsi qu'il a été indiqué plus haut, une partie de ces recettes est reversée au budget général sur la ligne 505 des recettes non fiscales, une deuxième fraction est affectée directement à la rémunération des conservateurs, et le solde est porté en recettes du compte 466-226.



En MF

1995

1996

1997

RECETTES

 
 
 

Salaires perçus par les C.H.

1 669,4

1 752,2

1 817,7

DEPENSES

 
 
 

Salaires conservés par les C.H.

213,8

223,9

227,1

Versements au 466-226

168,1

178,0

183,7

Versements au budget général

1 287,5

1 350,2

1 406,9

Total des dépenses

1 669,5

1 752,2

1 817,7

Les reversements au budget de l'Etat sont donc scindés en deux parties qui se cumulent : le montant indiqué dans le tableau ci-dessus reversé directement par les conservateurs, et le solde non utilisé du compte 466-226 " Hypothèques ". Au total, le montant reversé au budget de l'Etat a été de 1453,9 MF en 1996 et 1513,6 MF en 1997. Ce reversement est comptabilisé pour l'essentiel sur la ligne 505-04 des recettes non fiscales du budget de l'Etat.

Les montants reversés par les conservateurs à l'Etat pour concourir à certaines dépenses de fonctionnement des conservations, conformément au décret n°55-22 du 4 janvier 1955 (crédits " de l'article 55 ") sont inclus dans le montant de versements au budget général retracés dans le tableau précédent.

5. - Compte 466-24 "Masse des douanes"

L'origine de la Masse des douanes remonte à la Révolution française. Les fonds de la Masse des douanes servent à financer des logements pour les agents des douanes. Elle était régie jusqu'en 1997 par un arrêté de 1980.

Les recettes de ce compte proviennent :

- des redevances d'occupation des logements de la Masse, et des redevances diverses (en contrepartie de l'usage de mobilier, d'antennes T.V. collectives, etc.) ;

- de la "première mise de masse" (droit d'entrée versé par les agents lors de l'attribution d'un premier logement) ;

- d'une partie du fonds de concours alimenté par le "Revenu du Travail Supplémentaire" (R.T.S.) ;

- du produit de la vente de biens mobiliers et immobiliers appartenant à la masse ;

- du revenu du boni général de la masse placé à la Caisse des dépôts et consignations en vertu d'une loi du 16 juillet 1908.

Enfin, le compte 466-24 est crédité d'une subvention annuelle sur le chapitre 33-61 "Versements au fonds commun de la Masse des douanes".Compte 466-24



en MF

1 993

1 994

1 995

1 996

Evolution 1996/1995

Evolution moyenne 1996/1993

Recettes

 
 
 
 
 
 

Investissement

17,7

20,0

19,7

25,3

28,5%

12,7%

Fonctionnement

59,4

61,4

65,0

69,5

6,9%

5,4%

Trésorerie

33,0

33,1

33,4

34,2

2,5%

1,2%

Mouvements de fonds

8,5

6,5

8,9

7,2

-19,4%

-5,2%

Total

118,5

121,0

127,0

136,2

7,3%

4,7%

Dépenses

 
 
 
 
 
 

Investissement

19,0

21,0

18,3

27,2

48,6%

12,7%

Fonctionnement

58,5

61,4

63,2

64,4

1,9%

3,3%

Trésorerie

32,5

32,9

32,9

36,1

9,7%

3,6%

Mouvements de fonds

6,8

6,8

8,9

7,0

-21,7%

0,8%


Total

116,8

122,1

123,3

134,7

9,2%

4,9%

En 1997, les recettes se sont élevées à 140,4 MF et les dépenses à 139,4 MF. Le solde à la fin de l'exercice 1997 s'est élevé à 23,8 MF.

Les fonds de la Masse des douanes sont utilisés pour acheter, rénover ou louer des logements pour les agents des services extérieurs des douanes.

La Masse des douanes a été transformée en établissement public administratif par un décret du 24 décembre 1997. Les fonds enregistrés au compte 466-24 " Masse des douanes " ont été transférés à l'établissement public au 1er janvier 1998.

B. LES AUTRES RECETTES ET DÉPENSES EXTRABUDGÉTAIRES DES SERVICES FINANCIERS.

A côté de ces recettes et dépenses extrabudgétaires qui transitent par les six comptes recensés plus haut, il existe d'autres recettes et dépenses des services financiers non retracées dans le budget de l'Etat, et parfois non retracées dans un compte de la comptabilité des comptables supérieurs du Trésor.

Les recettes et dépenses de ce type connues de la Cour sont les suivantes.

1. - Les sous-comptes du compte 451 " Fonds particuliers "

Le compte 451 " Fonds particuliers " retrace l'ensemble des mouvements enregistrés sur les comptes de dépôts de fonds de particuliers, à vue et à terme, qui sont tenus par les trésoriers payeurs généraux. En particulier, deux sous-comptes du compte 451, les comptes 451-26 " Bénéfices et frais " et 451-27 " Services extérieurs du Trésor " sont dédiés à la collecte et la répartition entre les agents du réseau du Trésor des remises et commission sur les opérations d'épargne.

Cependant, l'analyse détaillée de ces sous-comptes, qui a été effectuée par la Cour au plan local dans certaines trésoreries générales, n'est pas possible directement au plan national car ceux-ci sont tenus dans chaque poste comptable centralisateur dans une comptabilité auxiliaire. Il n'existe donc pas de données comptables nationales permettant d'analyser les débits et les crédits de ces sous-comptes.

La direction de la comptabilité publique a communiqué à la Cour d'une part la somme des masses globales créditrices et débitrices de ces comptes, corrigées de mouvements d'ordre pour le compte 451-27, et d'autre part des informations extracomptables, issues de l'analyse des comptes d'émolument des trésoriers payeurs généraux, et données non par exercice comptable mais par année d'origine de la ressource. Ces deux séries de données ne sont donc pas immédiatement comparables.

1 - Le compte 451-26 " Bénéfices et frais ".

Le sous-compte 451-26 " Bénéfices et frais " retrace en recettes :

- le traitement budgétaire du TPG, retracé également en dépense (30,4 MF en 1996) ;

- les remises et commissions versées par le budget général de l'Etat pour la collecte des fonds particuliers et le placement des bons du Trésor (181,3 MF en 1996) ;

- les remises et commissions versées pour le placement de produits d'épargne et d'assurance par les correspondants du réseau du groupe de la Caisse des dépôts et consignations.

En dépenses, il enregistre les mouvements suivants :

- le traitement budgétaire des TPG ;

- des dépenses de fonctionnement pour un montant limité, pour le financement des imprimés et carnets de chèques des fonds particuliers ainsi que des objets publicitaires pour le service de l'épargne (11,5 MF sur les recettes de l'année 1996) ;

- des versements au compte 466-17 " Frais de service " pour le financement des frais de fonctionnement du réseau (217,9 MF sur les recettes de l'année 1996) ;

- des versements au budget général (12,4 MF sur les recettes de l'année 1996) ;

- des versements indemnitaires aux agents du réseau, soit directement soit après transfert au compte 451-27 " Services extérieurs sur Trésor " (cf. plus loin).

En données comptables, l'agrégation des masses débitrices et créditrices des comptes départementaux par exercice comptable, telle qu'elle est effectuée par la direction de la comptabilité publique, fournit les résultats suivants :



en MF

1996

1997

Recettes

1 636,3

1 718,7

Dépenses

1 615,2

1 731,6


Solde au 31/12

308,6

295,6

Le solde du compte au 31/12 de chaque année représente le montant des remises perçues au cours de l'année qui n'ont pas été distribuées avant la fin de l'exercice et le seront au cours de l'exercice suivant.

Le compte 451-26 retrace la totalité des remises et commissions sur opérations d'épargne destinées aux trésoreries générales. En revanche ne transitent pas par ce compte les remises et commissions destinées aux recettes des finances et aux postes non centralisateurs.

2 - Le sous-compte 451-27 " Services extérieurs du Trésor ".

Le compte 451-27 est alimenté par des reversements sur le plafonnement des rémunérations des comptables au titre de l'écrêtement d'une part, et de la réglementation du cumul d'autre part.

Une partie de ces recettes provient du compte 451-26. Il s'agit du produit de l'écrêtement de la rémunération des TPG, ainsi que des reversements au titre du cumul sur les comptes d'émolument des TPG et des chefs des services des trésoreries générales. Ce compte reçoit également d'autres recettes, provenant de l'application des règles de l'écrêtement aux comptables des postes non centralisateurs et aux receveurs des finances, et des règles du cumul pour les receveurs des finances.

Les débits du compte sont constitués de dépenses indemnitaires et de mouvements d'ordre. Les mouvements d'ordre sont dus au fait que la direction de la comptabilité publique organise des transferts entre les comptes départementaux des trésoreries générales et le compte du payeur général du Trésor afin d'assurer que chaque comptable dispose de la trésorerie nécessaire pour assurer le paiement des indemnités.

Les indemnités versées sur ce compte sont pour l'essentiel des indemnités aux personnels du réseau qui ne participent pas directement à la collecte de l'épargne et ne bénéficient pas de ce fait de la répartition des remises effectuée " au premier niveau " sur le compte 451-26.

L'agrégation des comptes départementaux tenus dans les trésoreries générales est effectuée par la direction de la comptabilité publique et fournit les chiffres suivants.

Compte 451-27



en MF

1994

1995

1996

1997

Recettes externes

177,2

204,6

941,3

194,4

Mouvements d'ordre

0

246,5

0

493,9

Total des recettes

177,2

451,1

941,3

688,3

 
 
 
 
 

Dépenses externes

96,7

102,4

108,8

973,3

Mouvements d'ordre

0

246,5

0

493,9

Total dépenses

96,7

348,9

108,8

1467,2

 
 
 
 
 

Solde cumulé

770,7

873,0

941,3

162,4

Le montant élevé des dépenses en 1997 s'explique par un prélèvement exceptionnel de 862 MF effectué sur le solde du compte 451-27 à la fin de l'année 1997. Ce prélèvement a fait l'objet d'un versement au budget général au début de 1998.

Ce prélèvement mis à part, les dépenses du compte hors mouvements d'ordre ont été en 1998 de 111,3 MF. Ce dernier montant est constitué en principe en totalité de versements indemnitaires aux agents du réseau.

2. Les indemnités versées aux agents huissiers du Trésor.

Comme l'a indiqué la monographie sur les services financiers contenues dans le rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1995, des indemnités sont versées aux agents-huissiers du Trésor au prorata des actes exécutés. Les montants correspondants sont retracés en partie dans le budget général.


en MF

1994

1995

1996

Indemnités pour notification d'actes

28,5

28,9

29,7

Indemnités en remboursement de frais réels

11,7

10,3

8,5

TOTAL

40,2

39,2

38,2

3. La rémunération des conseils aux collectivités locales.

Des rémunérations sont versées par les collectivités locales aux agents du Trésor public au titre de conseil. Elles s'élevaient en 1995 à 140,5 MF. Leur montant est relativement stable dans le temps car ces rémunérations sont votées par les assemblées des collectivités territoriales sur une base pluriannuelle.

II. MINISTERE DE L'EQUIPEMENT

Le compte 466-221 retrace en recettes les facturations de concours apportés par les services techniques de l'équipement aux collectivités territoriales et à divers organismes et, en dépenses, les rémunérations accessoires versées aux agents techniques de l'équipement. Ce dispositif est régi par la loi du 29 septembre 1948 et ses textes d'application.

Les recettes sont constituées par les concours des services de l'équipement auprès des collectivités locales et certains organismes, comme les chambres de commerce et d'industrie, les sociétés d'économie mixte, etc. Ces concours peuvent être occasionnels (maîtrise d'oeuvre, conduite d'opérations, conseil et assistance) ou permanents (aide technique à la gestion communale, gestion de services autres que la voirie communale, contrôle de concession, affermage et régie, conseil et assistance). Depuis 1990, près de 70 % des recettes sont assurés par la maîtrise d'oeuvre. L'aide technique à la gestion communale et la conduite d'opérations représentent 10 à 15 % chacune.

Les recettes, une fois encaissées dans les sous-comptes locaux (466-221-2), sont centralisées dans un sous-compte géré par l'administration centrale du ministère de l'équipement (466-221-1). Enfin, les dotations destinées aux rémunérations accessoires sont versées dans un sous-compte dont le montant est déterminé pour chaque service en fonction de règles de répartition (466-221-3).

Quatre points méritent d'être signalés :

- Depuis 1980, il n'y a plus aucun lien direct entre le volume des travaux exécutés localement et le montant des honoraires versés en contrepartie aux ingénieurs et techniciens concernés.

- Comme tous les comptes de classe 4, le compte 466-221 n'est pas soumis à la règle de l'annualité et les recettes non consommées se reportent et peuvent se cumuler d'année en année.

- Compte tenu de l'existence d'une réserve, les dépenses d'une année sont fixées sans relation directe avec les recettes de la même année.

- Si les rémunérations accessoires constituent l'essentiel des dépenses, l'administration centrale opère quelques prélèvements, limitativement prévus : frais de bureau liés aux prestations concernées (3% de la masse des recettes, reportables d'une année sur l'autre), réparation des risques civils (1% des recettes à compter de 1995, 0,5 % auparavant), taxe sur les salaires (au taux de 4,25 %).

La masse indemnitaire à verser aux agents est fixée par deux éléments : d'une part, une enveloppe de points correspondant à l'effectif des fonctionnaires concernés, multiplié par des coefficients hiérarchiques liés aux grades ; d'autre part, une valeur du point. Cette dernière fait l'objet, chaque année, de discussions entre les services du ministère de l'équipement et ceux de la direction du budget. Il en résulte que le calcul de la masse indemnitaire est déconnecté du montant des recettes.

De 1986 à 1991, les recettes sont passées d'environ 600 MF à 800 MF par an. Depuis 1991, ce montant est relativement stable. Le même type d'évolution est constaté pour les dépenses de rémunérations qui passent de 1986 à 1995 de 663 MF à 834 MF (francs constants 1995).

Cependant, le parallélisme global des évolutions en recettes et dépenses n'est plus favorable depuis la gestion de 1993. Jusqu'alors, la multiplication des travaux et une distribution prudente avaient permis la constitution d'une réserve d'environ 400 MF. A compter de 1994, les augmentations de la valeur du point et la diminution des commandes ont créé un décalage négatif entre recettes et dépenses annuelles. Le déficit est financé à partir de la réserve.

Mouvements de trésorerie du compte 466-221 :

1993-1997 (en MF)


ANNEE

DEPENSES

RECETTES

 

1993

783,8

818,9

35,1

1994

825,6

794,9

-30,7

1995

843,4

783,4

-60

1996

875

864,6

-10,4

1997

911,6

858,8

-52,8


Total

4 239,4

4 120,6

-118,8

Note pour la lecture du tableau :

1. Les dépenses comprennent les rémunérations, les taxes sur les salaires,
les frais de couverture civile, les frais de bureau.

2. En perspective pluriannuelle, la Cour dispose des éléments de flux de
trésorerie, qui entretiennent quelques écarts avec les données " en
gestion ".

III. MINISTERE DE L'AGRICULTURE

Le compte 466-25 retrace également en recettes des rémunératons liées à des missions d'ingénierie publique pour le compte des collecitivtés locales ou d'autres organismes, et en dépenses pour l'essentiel des rémunérations accessoires versées à certains fonctionnaires du ministère de l'agriculture.

Le tableau suivant retrace l'évolution des recettes et des dépenses du compte entre 1993 et 1996.

Mouvements de trésorerie du compte 466-221 :

1993-1997 (en MF)


 

1993

1994

1995

1996

RECETTES

390,3

395,3

377,0

391,4


DEPENSES

359,0

376,1

388,4

400,6


dont prélèvements obligatoires*

5,7

7,4

7,1

7,0

rémunérations

333,1

348,7

361,3

372,5

frais de bureau et de déplacement

19,9

20,1

20,0

21,2


SOLDE

31,3

19,2

-11,4

-9,2

* reversement à l'ONF et couverture de responsabilité civile.

QUESTION N°6

DÉLAIS DE VERSEMENT DES DOTATIONS EN CAPITAL AUX ENTREPRISES PUBLIQUES

La Cour peut-elle dresser un bilan financier pour l'Etat et les entreprises publiques des délais entre l'encaissement des recettes tirées des cessions de titres publics et les versements des sommes correspondantes aux entreprises publiques dans le cadre du fonctionnement des comptes d'affectation spéciale retraçant ces opérations ?

RÉPONSE

L'encaissement des recettes tirées de cessions de titres publics et le versement des dotations aux entreprises ont fait intervenir en 1996 deux comptes distincts :

- le compte d'affectation spéciale 902-24 " compte d'affectation des produits des cessions de titres du secteur publics  ". Les recettes qui y figurent n'ont pas été encaissées par l'Etat pour leur intégralité. Une fraction a été utilisée par les banques " chefs de file " chargées de conduire les privatisations pour acquitter les dépenses et frais correspondants. Seule la recette nette a été effectivement versée dans les caisses de l'Etat, le reliquat ne faisant l'objet que d'une inscription comptable à due concurrence des dépenses payées. Par ailleurs, les concours imputés sur le compte 902-24 ne sont pas directement versés aux entreprises : ils transitent par le compte
904-09.

- le compte de commerce 904-09 " gestion des titres du secteur public et apports et avances aux entreprises publiques " alimenté par le compte 902-24, reçoit également le produit de la vente de titres (hors opération de privatisation) et, le cas échéant des versements du budget général. Cette centralisation des flux permet de donner une vue d'ensemble des concours aux entreprises publiques sur le compte 904-09 qui constitue en quelque sorte le « livre comptable » des dépenses de l'Etat-actionnaire.

Cette architecture, qui tient au souci d'isoler les opérations de privatisation sans renoncer à obtenir une vue d'ensemble des interventions de l'Etat, rend plus complexes les circuits de paiement aux entreprises. Mais elle n'engendre pas de retard particulier puisque les écritures entre les comptes sont automatiques et concomitantes. Par conséquent, si des délais de versement sont constatés, c'est qu'ils reflètent la longueur du processus de décision de l'Etat actionnaire et de ses arbitrages en fonction des besoins des entreprises et du niveau des ressources disponibles sur chaque compte.

De tels arbitrages sont la conséquence inévitable des contraintes budgétaires qui pèsent sur l'Etat actionnaire et qui ont été particulièrement fortes en 1996 en raison du report d'importantes opérations engagées en cours d'année et finalement différées. Ainsi, sur la gestion, les recettes effectives de privatisation n'ont atteint que 60% des prévisions initiales

Cette contrainte explique que les versements aux entreprises ne soient effectués que lorsque la marge de manoeuvre budgétaire est connue, et elle conduit à concentrer les paiements en fin de gestion. Les deux tableaux reproduits en annexe, qui fournissent le détail des principales opérations de recettes et de dépenses en 1996 avec leur date d'imputation, illustrent cette tendance. Ainsi, sur le compte 902-24, au 1er septembre 1996 près de 97% des recettes étaient déjà encaissées alors que seulement 10% des dotations avaient été versées. A la même date sur le compte 904-09, près de 66% des recettes étaient encaissées mais seulement 36% des dépenses avaient été payées.

Cette logique d'affectation sous contrainte budgétaire s'est également traduite fin 1996 par la " mise en réserve " d'une fraction des ressources tirées des privatisations, pour couvrir les besoins prévus pour 1997. Ainsi, les reliquats constatés sur les comptes 902-24 et 904-09, soit respectivement 951,29 millions et 1 580,44 millions ont été reportés pour financer des concours à l'établissement public de réalisation et de défaisance (EPRD), afin de contribuer à la charge que supportera l'Etat lors de la clôture des opérations de la première défaisance du Comptoir des entrepreneurs.

L'insuffisance des moyens, et les arbitrages et délais qu'elle occasionne pèsent sur les entreprises publiques qui peuvent être conduites à recourir à l'endettement, si leur recapitalisation est différée. La corrélation est évidemment difficile à établir mais il est significatif de constater qu'en 1996, en dépit de la baisse générale des taux d'intérêt à long terme la dette financière de Charbonnages de France, qui n'a bénéficié d'aucun concours de l'Etat, s'est accrue de 28 339 millions à 30 120 millions.

Cependant, en 1996, l'insuffisance des concours de l'Etat a surtout été manifeste pour l'Etablissement public de financement et de restructuration (EPFR) qui, pour la seconde année consécutive, n'a pas été en mesure d'acquitter le paiement des intérêts dus au Crédit Lyonnais. Au 31 décembre 1996, les impayés d'intérêts s'établissaient à 3 110 millions pour l'échéance payable au 30 juin 1995 et à 8 367 millions pour l'échéance payable au 30 juin 1996. Ces retards de paiements sont d'autant plus préjudiciables qu'ils occasionnent des pénalités de retard dont le montant s'est établi pour la seule année 1996, à 243 millions. Or cette charge, destinée à s'alourdir compte tenu du montant des impayés, incombe à l'Etat qui subit donc directement l'insuffisance des moyens disponibles sur les comptes de privatisation.

En 1996 cette insuffisance a également eu pour conséquence, moins visible, de l'empêcher d'utiliser une fraction des produits de privatisation en vue de son désendettement. Alors que la loi de finances prévoyait d'y consacrer 5.5 milliards, aucune dépense n'a été effectuée sur les ressources encaissées en 1996. Dans ces conditions, il est regrettable que des délais aient été constatés dans l'utilisation des 6.3 milliards qui avaient été affectés au désendettement en 1995. Ainsi, la dotation allouée en décembre 1995 à la Caisse d'amortissement de la dette publique (soit 5 426 millions) n'a donné lieu à des opérations effectives de désendettement qu'en février 1997 (amortissement de titres de BTAN).

I. ANNEXE : DATE ET MONTANT DES PRINCIPAUX PRODUITS DE CESSION DE TITRES ENCAISSÉS ET DES PRINCIPAUX CONCOURS AUX ENTREPRISES PUBLIQUES VERSÉS EN 1996.

Compte 902-24, en millions de francs.


Recettes

 
 
 

Dotations

 
 
 

Date d'imputation

Opération

Montant

Montant cumulé

Date de versement

Bénéficiaire

Montant

Montant cumulé

13/02/96

Pechiney/Elf

725.00

725.00

 
 
 
 

05/02/96

Pechiney

96.68

821.68

 
 
 

0.00

28/03/96

SEITA

45.70

867.38

 
 
 

0.00

19/06/96

UAP

491.38

1 358.76

14/06/96

CGMF

250.00

250.00

10/06/96

AGF

2 071.86

3 430.61

 
 
 

250.00

10/06/96

AGF

5 820.23

9 250.84

 
 
 

250.00

28/06/96

AGF

321.74

9 572.58

28/06/96

SMC

858.00

1 108.00

05/07/96

AGF

793.67

10 366.25

03/07/96

CFD

3.35

1 111.35

15/07/96

Renault

2 000.92

12 367.17

08/07/96

CFD

76.23

1 187.58

12/07/96

AGF

265.48

12 632.65

 
 
 

1 187.58

19/08/96

USINOR

168.85

12 801.50

 
 
 

1 187.58

 
 
 

12 801.50

10/09/96

Air France

5 000.00

6 187.58

 
 
 

12 801.50

12/11/96

SOFARIS

262.50

6 450.08

 
 
 

12 801.50

30/10/96

CGMF

875.00

7 325.08

 
 
 

12 801.50

04/12/96

CGMF

430.00

7 755.08

 
 
 

12 801.50

09/12/96

CEA

250.00

8 005.08

 
 
 

12 801.50

18/12/96

RSA

277.87

8 282.95

 
 
 

12 801.50

18/12/96

SOFARIS

137.50

8 420.45

27/12/96

Renault

290.67

13 092.17

 
 
 

8 420.45

27/12/96

RH Poulenc

68.76

13 160.93

 
 
 

8 420.45

29/12/96

ELF

23.32

13 184.24

 
 
 

8 420.45

 
 
 

13 184.24

30/12/96

SFP

350.00

8 770.45

 
 
 

13 184.24

06/01/97

EPFR

1 162.00

9 932.45

 
 
 

13 184.24

06/01/97

CGMF

220.00

10 152.45

 
 
 

13 184.24

16/01/97

EPRD

1 340.00

11 492.45

 
 
 

13 184.24

21/01/97

GIAT

37.50

11 529.95

 
 
 

13 184.24

07/02/97

EMC

250.00

11 779.95

 
 
 

13 184.24

07/02/97

CFD

60.80

11 840.75

Compte 904-09, en millions de francs.



Recettes

 
 
 

Dotations

 
 
 

Date d'imputation

Opération

Montant

Montant cumulé

Date de versement

Bénéficiaire

Montant

Montant cumulé

01/02/96

COFRES

7.76

7.76

 
 
 
 

28/02/96

TAIBA

1.53

9.29

 
 
 

0.00

06/03/96

TOTAL

3 097.00

3 106.29

 
 
 

0.00

 
 
 

3 106.29

11/04/96

SOFIDEG

8.10

8.10

18/04/96

GIAT

3 716.00

6 822.29

18/04/96

GIAT

3 716.00

3 724.10

30/04/96

SCET

56.60

6 878.89

 
 
 

3 724.10

 
 
 

6 878.89

09/05/96

CADEC

44.00

3 768.10

04/06/96

CGMF

250.00

7 128.89

 
 
 

3 768.10

 
 
 

7 128.89

14/06/96

CGMF

250.00

4 018.10

25/06/96

CFD

3.35

7 132.24

 
 
 

4 018.10

25/06/96

CFD

76.23

7 208.47

 
 
 

4 018.10

27/06/96

SMC

858.00

8 066.47

 
 
 

4 018.10

 
 
 

8 066.47

08/06/96

SMC

858.00

4 876.10

 
 
 

8 066.47

03/07/96

CFD

3.35

4 879.45

05/07/96

SEM Clichy

2.00

8 068.47

 
 
 

4 879.45

 
 
 

8 068.47

08/07/96

CFD

76.23

4 955.68

 
 
 

8 068.47

11/07/96

SEM clichy

2.00

4 957.68

20/08/96

Air France

5 000.00

13 068.47

 
 
 

4 957.68

02/09/96

divers

71.14

13 139.61

 
 
 

4 957.68

 
 
 

13 139.61

10/09/96

AIr France

5 000.00

9 957.68

16/09/96

SOFARIS

262.50

13 402.11

 
 
 

9 957.68

22/10/96

CGMF

875.00

14 277.11

 
 
 

9 957.68

07/10/96

CLF

1 216.77

15 493.88

 
 
 

9 957.68

 
 
 

15 493.88

18/12/96

RSA

277.87

10 235.55

 
 
 

15 493.88

12/11/96

SOFARIS

137.50

10 373.05

02/12/96

CGMF

430.00

15 923.88

 
 
 

10 373.05

03/12/96

CEA

250.00

16 173.88

 
 
 

10 373.05

03/12/96

Rhone Poulenc

86.15

16 260.03

 
 
 

10 373.05

06/12/96

SOFARIS

137.50

16 397.53

 
 
 

10 373.05

18/12/96

BDPME

350.00

16 747.53

 
 
 

10 373.05

 
 
 

16 747.53

30/12/96

SFP

350.00

10 723.05

31/12/96

EPFR

1 162.00

17 909.53

 
 
 

10 723.05

02/01/97

CGMF

220.00

18 129.53

 
 
 

10 723.05

06/01/97

EPRD

1 340.00

19 469.53

 
 
 

10 723.05

 
 
 

19 469.53

06/01/97

CGMF

220.00

10 943.05

 
 
 

19 469.53

06/01/97

EPFR

1 162.00

12 105.05

13/01/97

GIAT

37.50

19 507.03

 
 
 

12 105.05

 
 
 

19 507.03

16/01/97

EPRD

1 340.00

13 445.05

20/01/97

EMC

250.00

19 757.03

 
 
 

13 445.05

 
 
 

19 757.03

21/01/97

GIAT

37.50

13 482.55

06/02/97

CFD

60.80

19 817.83

 
 
 

13 482.55

 
 
 

19 817.83

07/02/97

EMC

250.00

13 732.55

 
 
 

19 817.83

07/02/97

CFD

60.81

13 793.36

QUESTION N°7

" Quel jugement la Cour porte-t-elle sur la situationd'endettement du budget annexe de l'aviation civile ? "

REPONSE

Au cours des dernières années, la dette du budget annexe de l'aviation civile a connu une très forte progression : de 1992 à 1996, la masse de la dette (endettement au 31 décembre de chaque année) est passée de 1 852,9 MF à 3 097,3 MF, soit un accroissement de 67,2 %.

(en Millions de francs)








 

1992


1993


1994


1995


1996


- Endettement au 31/12

1 852,9

1 669

1 861,3

2 439,4

3 097,3

- Recettes d'exploitation

5 584,6

5 655,8

6 320,1

6 706,4

6 889,0

- Emprunts souscrits dans l'année

600

0

380

840

911

- Marge brute d'autofinancement

1 001,2

778,9

1 234,4

1 268,9

875,9

- Total des ressources en capital


1 906,7

822,8

1 632,8

2 187,1

1 822,9

En l'espace de quatre ans, de 1993 à 1996, le poids de l'endettement par rapport aux recettes d'exploitation est passé de 30 % à 45 %.

Après une pause en 1993, le recours à l'emprunt a repris à des niveaux élevés en 1994 et surtout en 1995 et 1996. Ce recours accru à l'emprunt résulte d'une double évolution : une croissance soutenue des opérations en capital du budget annexe et donc un besoin de financement en forte augmentation, alors que dans le même temps la capacité d'autofinancement de ce budget connaissait une très sensible diminution.

1) Une forte croissance des dépenses d'investissements

La section investissements du budget annexe de l'aviation civile a connu en l'espace de cinq années un important développement : de 1992 à 1996, les opérations en capital se sont accrues de 79 % en AP et de 37 % en CP. Le volume des investissements (études et équipements) effectivement réalisés a été porté en 1995 et 1996 à plus de 1 500 MF.

(en Millions de francs)




 

1992


1993


1994


1995


1996


Etudes et équipements (crédits

de paiement)


1 280,4

1 480,2

1 490,8

1 586,8

1 539,4

Ces investissements ont concerné, à hauteur des trois quarts, les équipements de la navigation aérienne et, pour un quart, les infrastructures aéroportuaires et de sûreté et l'administration centrale.

Pour la navigation aérienne, des programmes importants ont été engagés : équipement des centres en route de la navigation aérienne (CRNA), systèmes d'aide radio-électrique, modernisation de la chaîne de radars (remplacement des radars primaires par des radars mono-impulsion), développement des équipements informatiques (programmes CAUTRA et PHIDIAS, remplacement de l'ensemble des périphériques de présentation des informations dont disposent les contrôleurs).

Une partie importante de ces équipements doit être réalisée par la France dans le cadre du programme EATCHIP (European Air Traffic Central Harmonization and Integration Program). Ce programme décidé par la Conférence européenne de l'aviation civile est mis en oeuvre par Euro Control, dans une perspective d'harmonisation du réseau européen des routes aériennes.

2) Une capacité de financement en sensible diminution

De 1992 à 1996, la marge brute d'autofinancement est passée de 1 001,2 MF à 875,9 MF, soit une diminution de 12,5 %.

Cette évolution est due principalement à une croissance des charges d'exploitation du budget annexe beaucoup plus importante que celle des recettes.

De 1992 à 1996, les charges d'exploitation hors dotation aux amortissements se sont accrues de 31,2 %, alors que les recettes progressaient seulement de 23,4 %.

La double évolution décrite ci-dessus (croissance des dépenses d'investissement et baisse de la capacité de financement) a eu pour conséquence une baisse très sensible du poids relatif de la capacité d'autofinancement dans le financement des opérations en capital.

Alors que la marge brute d'autofinancement représentait 94,7 % des ressources en capital en 1993, elle n'en représentait plus que 48 % en 1996.

Le fléchissement de la capacité d'autofinancement dans une période où les dépenses d'investissement du budget annexe sont maintenues à un niveau élevé, a conduit à un recours accru à l'emprunt.

Le fait de financer plus de la moitié des investissements par l'emprunt rend l'équilibre de ce budget de plus en plus fragile.

QUESTION N°8

PRÉLÈVEMENTS SUR LES " TRÉSORERIES DORMANTES "

La Cour est-elle en mesure, pour les comptes 1996, de fournir un état de la trésorerie disponible des budgets annexes (certaines données figurant déjà dans la déclaration générale de conformité), des comptes spéciaux du Trésor, ainsi que des principaux organismes publics centraux pouvant conserver de telles trésoreries (offices agricoles, CNASEA, INPI,...) et sur lesquels portent de manière réccurente les prélèvements opérés souvent dans la loi de finances rectificative de fin d'année ?

Au plan méthodologique, peut-on distinguer l'aspect trésorerie de l'aspect "fonds de roulement", les réserves libres d'affectation de celles qui ne le sont pas ?

D'une manière plus générale, la Cour estime-t-elle que ces prélèvements sont contradictoires avec la nécessité d'une bonne gestion des deniers publics, les gestionnaires de ces comptes ou organismes étant tentés d'accumuler le moins possible de réserves, c'est-à-dire de dépenser plus qu'il ne serait raisonnable de le faire ?

RÉPONSE

I - Etat de la trésorerie disponible des budgets annexes, des comptes spéciaux du Trésor et de grands organismes publics

1.1 Budgets annexes

Les mouvements de trésorerie ne sont pas décrits en comptabilité budgétaire. Ils ne peuvent être appréhendés qu'à l'examen du bilan ou du compte financier de l'agent comptable. La situation de trésorerie telle qu'elle apparaît au bilan est arrêtée à la date du 31 décembre. Il n'est pas certain que cette situation à un moment donné soit représentative de l'importance moyenne de la trésorerie pendant l'année.

Dans le tableau 1 qui suit, la trésorerie disponible est définie comme la différence entre l'actif immédiatement disponible (disponibilités et réalisable à court terme) et le passif immédiatement exigible (dettes à court terme).

Tableau 1

En milliers de F



 

Disponibilités

Créances

Dettes

Trésorerie

 
 
 
 
 

Aviation civile

541 767

248 028

- 631 243

158 552

Journaux officiels

286 102

76 529

- 193 270

169 361

B A P S A

2 494 715

2 648 172

- 2 968 502

2 174 385

Ordre de la libération

711

 

- 12

699

Légion d'Honneur

41 466

8 890

- 4 859

45 497

Monnaies et Médailles

407 870

181 218

- 58 057

531 031

 
 
 
 
 

Total

3 772 631

3 162 837

- 3 855 943

3 079 525

Pour apprécier l'importance de la trésorerie disponible, il convient de la comparer au montant des dépenses de fonctionnement de l'entreprise ou de l'organisme (cf. tableau 2).

Tableau 2

En milliers de F



 

Dépenses de fonctionnement

Trésorerie

 
 
 

Aviation civile

6 952 389

158 552

Journaux officiels

791 276

169 361

B A P S A

90 302 496

2 174 385

Ordre de la Libération

3 479

699

Légion d'Honneur

116 283

45 497

Monnaies et Médailles

712 089

531 031

 
 
 

Total

98 878 012

3 079 525

Ainsi, la trésorerie disponible représente en moyenne 11 jours de dépenses. Cette moyenne recouvre des disparités importantes:

- deux budgets annexes (Aviation civile et Prestations sociales agricoles) se situent en dessous de la moyenne: 8 jours;

- deux autres ont une trésorerie supérieure à deux mois de dépenses: Journaux officiels et Ordre de la Libération;

- les deux derniers sont largement au-dessus: Légion d'Honneur, plus de 4 mois et Monnaies et médailles, près de 9 mois.

1.2 Comptes spéciaux du Trésor

S'agissant des comptes spéciaux du Trésor, la notion de trésorerie dormante concerne essentiellement les comptes d'affectation spéciale, pour lesquels les ressources d'ores et déjà encaissées peuvent ne pas avoir été utilisées au 31 décembre de l'année. Mais il n'est pas approprié de considérer le solde comptable de chaque compte à cette date, soit un montant cumulé de 9327,9 millions pour l'ensemble des comptes d'affectation spéciale, comme une trésorerie dormante.

Pour certains comptes en effet, les ressources peuvent avoir donné lieu à des engagements non encore comptabilisés. C'est notamment le cas pour le fonds national pour le développement des adductions d'eau (compte 902-00). Son solde s'établissait au 31 décembre 1996 à 1246,8 millions mais les engagements non réglés en fin de gestion atteignaient 1251,5 millions de telle sorte que la situation réelle du fonds était déficitaire de 4,74 millions en 1996. Il en est de même du fonds forestier national (compte 902-01), qui fait l'objet d'un plan de redressement.

Pour d'autres comptes, l'existence de ressources reportées d'année en année résulte des délais nécessaires à la mise à disposition des ressources affectées, dont l'encaissement est un préalable à l'engagement des dépenses. Il en est ainsi du fonds pour l'aménagement de l'Ile de France (compte 902-22) dont le solde de fin d'année était de 2 012,21 millions ou du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (compte 902-26), dont l'excédent s'établissait à 1636,8 millions. La dépennse est également ralentie, dans ces deux cas, par le rythme pluriannuel d'exécution des opérations (aménagements routiers par exemple).

Si l'on exclut ces deux cas de figure, l'existence de trésoreries dormantes peut correspondre à différentes situations:

- un excédent de ressources collectées par rapport aux besoins réels de financement; Pour le fonds de péréquation des transports aériens, malgré une baisse de 4 francs à 3 francs du taux de la taxe versée par les entreprises, le solde non utilisé s'établissait à 197 millions fin 1996 et même déduction faite des sommes à payer non encore engagées (61,6 millions), les réserves s'élevaient
135,4 millions. Pour le compte de financement des actions en faveur du développement des départements d'outre-mer (compte 902-23), le faible taux d'exécution des crédits (38% en 1996) conduit à une réserve (124,9 millions), supérieure aux dépenses annuelles du compte (71,7 millions);

- le souci de mettre des fonds en réserve en vue de faire face au cours des années à venir à une charge d'ores et déjà identifiée. Ainsi, pour le compte d'affectation du produit de cession de titres du secteur public (compte
902-24), le reliquat de 951,3 millions constaté fin 1996 devait financer les charges qui seront imputées à l'Etat lors de la clôture des opérations de la première défaisance du Comptoir des entrepreneurs;

- la nécessité de financer des dépenses en début d'année alors que les recettes de l'exercice ne sont pas encore rattachées. Dans ce cas, la question posée est celle du niveau souhaitable du fonds de roulement. Ainsi, pour le compte de soutien de l'industrie cinématographique (compte 902-10), le fonds de roulement se maintient à un niveau élevé en valeur (952,3 millions); il correspond à 44% des dépenses de l'année. Pour le fonds de soutien aux hydrocarbures et assimilés (compte 902-12), il atteint 106,2 millions, soit 38% des dépenses annuelles;

- enfin, s'agissant du fonds pour l'accession à la propriété, l'importance des reliquats constatés fin 1996 (979,6 millions) reflète le retard dans la réalisation des dépenses et la mise en place du compte.

1.3 Autres organismes publics

Faute de pouvoir les citer tous, on se limitera aux organismes d'intervention agricoles.

Il est difficile de connaître et d'apprécier le montant des trésoreries disponibles de ces organismes. Généralement, celles-ci sont soit placées en valeurs mobilières, soit affectées à des provisions de natures diverses, soit considérées comme des avances sur subventions.

A l'occasion de ses contrôles, la Cour a observé une tendance très nette à la constitution de réserves au sein des offices d'intervention, des établisements publics et des associations du secteur agricole. Les crédits budgétaires sont consommés dans le budget de l'Etat mais restent à la disposition de l'administration au sein des organismes subventionnés.

Par exemple, lors d'un contrôle récent, la Cour a constaté que la Société d'intervention des oléagineux (SIDO) disposait d'une réserve de
107,9 millions, dont 69,8 millions à un comptes d'avance et 38,1 millions de solde de comptes dits spéciaux, alors que les interventions de cette société sur le marché national sont inférieures à 40 millions par an.

L'Office national d'intervention des céréales (ONIC) dispose d'un milliard de réserves, affectées à la couverture de risques dont la réalité peut être discutée. Quant au CNASEA, ses réserves s'élevaient à plus de 4 milliards à la fin de 1994, dont 727 millions avancés aux associations locales (ADASEA).

De même, la société UNIGRAINS (Union financière pour le développement de l'économie céréalière) disposait fin 1996 d'une trésorerie de
2 025,6 millions. Ce montant était excessif, tant du point de vue de la gestion financière de l'établissement, que des besoins des fonds gérés par la société (fonds de solidarité des céréaliculteurs et des éleveurs - FSCE- et fonds d'utilisation règlementée -FUR).

II - Trésorerie, fonds de roulement et réserves

Ces notions sont définies par l'instruction comptable M 9-5 relative aux établissements publics industriels et commerciaux (EPIC). Elles ne diffèrent guère de celles du plan comptable général.

L'instruction M 9-5 les relie à la notion de sécurité financière, qui " consiste, pour un établissement, à disposer à tout moment des moyens de trésorerie indispensables à son fonctionnement ". Elle implique que le fonds de roulement soit au moins égal aux besoins en fonds de roulement de l'établissement.

Le fonds de roulement recouvre l'excédent des capitaux permanents sur les actifs immobilisés, ou des capitaux circulants sur les dettes non financières. Il est composé de ressources stables destinées à financer des actifs circulants peu liquides. Le volume souhaitable de fonds de roulement dépend donc de la liquidité des actifs circulants et pour l'essentiel de ceux qui sont liés à l'activité normale de l'établissement, à savoir les stocks et les créances découlant de la gestion courante. La totalité des actifs circulants non est composé de ressources stables destinées à financer des actifs circulants peu liquides. Le volume souhaitable de fonds de roulement dépend donc de la liquidité des actifs circulants et pour l'essentiel de ceux qui sont liés à l'activité normale de l'établissement, à savoir les stocks et les créances découlant de la gestion courante. La totalité des actifs circulants non liquides n'a pas à être financée par des capitaux stables: des dettes nées de l'activité courante peuvent financer partiellement les stocks ou d'autres éléments de l'actif circulant non liquides n'a pas à être financée par des capitaux stables: des dettes nées de l'activité courante peuvent financer partiellement les stocks ou d'autres éléments de l'actif circulant non liquides. Il convient donc de comparer l'exigibilité des dettes et la liquidité des actifs circulants. Le besoin en fonds de roulement est précisément égal à la différence entre les actifs circulants d'exploitation et les dettes d'exploitation.

Quant aux réserves, elles constituent des résultats excédentaires affectés durablement à l'établissement jusqu'à décision contraire des autorités compétentes. Il y a lieu de distinguer les réserves réglementées (plus-values nettes à long terme, réserves consécutives à l'octroi de subventions d'investissement...) et les autres réserves (réserve pour propre assureur, réserves facultatives, c'est-à-dire les résultats excédentaires affectés et les réserves diverses).

Pour illustrer l'application de ces notions et ses difficultés, on prendra l'exemple des budgets annexes dont la structure et la présentation comptables ont fait l'objet, il y a plusieurs années, d'une analyse de la Cour et de l'envoi d'un référé au ministre de l'économie et des finances. A cette occasion, la Cour avait critiqué la pratique consistant à équilibrer fictivement le résultat d'exécution des budgets annexes par une écriture comptable intitulée " augmentation " ou " diminution du fonds de roulement ". Elle rappelait que l'article 22 de la loi organique du 2 janvier 1959 n'a pas prévu l'existence d'un tel fonds de roulement en matière budgétaire; elle observait que la notion de fonds de roulement répond à un besoin d'analyse financière et qu'elle peut être entendue selon des acceptions différentes.

Pour certains, le fonds de roulement peut être défini comme l'ensemble des sommes dont dispose l'entreprise pour son fonctionnement courant; d'autres le définissent comme les éléments d'actif patrimonial autres que les immobilisations. En pratique, on assimile souvent le fonds de roulement à la trésorerie; mais cette assimilation n'est possible que lorsque les actifs circulants ne comprennent que les disponibilités et des créances à court terme.

Dans le cas des trois budgets annexes qui comptabilisent des stocks, la valeur de ces derniers doit être prise en compte pour calculer le fonds de roulement. Dès lors le tableau précédent concernant l'exercice 1996, doit être complété comme suit:

Tableau 3

En milliers de F



 

Disponibilités

Trésorerie

Stocks

Fonds de roulement

 
 
 
 
 

Aviation civile

541 767

158 552

28 251

186 803

Journaux officiels

286 102

169 361

82 352

251 713

B A P S A

2 494 715

2 174 385

 

2 174 385

Ordre de la libération

711

699

 

699

Légion d'Honneur

41 466

45 497

 

45 497

Monnaies et Médailles

407 870

531 031

485 554

1 016 585

 
 
 
 
 

Total

3 772 631

3 079 525

596 157

3 675 682

Comme la Cour l'avait relevé dans son référé,la variation du fonds de roulement constatée au " tableau récapitulatif des opérations budgétaires " à la rubrique -selon le cas- " affectation au fonds de roulement " ou " augmentation du fonds de roulement " ou encore " diminution du fonds de roulement ", correspond dans les deux premiers cas à un solde excédentaire des opérations de l'exercice et dans le dernier cas à un déficit global d'exécution.

Le tableau 4 montre le passage du résultat d'exploitation au résultat de clôture et à son incidence sur le fonds de roulement.

Tableau 4

En milliers de F


 

Résultat d'exploitation

Solde des opérations en capital

Versement au budget général

Variation du fonds de roulement

 
 
 
 
 

Aviation civile

59 455

39 566

 

+ 99 022

Journaux officiels

82 476

1 505

- 36 000

+ 47 981

B A P S A

511 921

 
 

+ 511 921

Ordre de la libération

1 119

- 420

 

+ 699

Légion d'Honneur

15 886

- 12 809

 

+ 3 076

Monnaies et Médailles

20 667

- 23 294

 

- 2 627

 
 
 
 
 

Total

691 524

4 548

- 36 000

+ 660 072

Le versement au budget général de l'excédent du budget annexe de l'Ordre de la Libération n'ayant été comptabilisé qu'au cours de l'exercice 1997, cet excédent apparaît dans les comptes de 1996 en augmentation du fonds de roulement. On peut constater que seul le budget annexe des Monnaies et médailles accuse un déficit global de clôture qui se manifeste par une diminution du fonds de roulement. Toutefois, les résultats d'exploitation ne sont bien souvent excédentaires que par suite du versement d'une subvention de l'Etat ou d'une reprise sur provision qui affecte le fonds de roulement. C'est ainsi que les recettes suivantes ont été comptabilisées au titre des subventions dans les comptes d'exploitation de 1996:

- Aviation civile: 221 000 000

- BAPSA 6 393 952 257

- Légion d'Honneur 124 786 785

- Monnaies et médailles 114 200 000

S'agissant des réserves, seuls trois budgets annexes font apparaître distinctement à leur bilan l'existence de réserves (réglementées ou facultatives): Journaux officiels, Légion d'Honneur et Monnaies et médailles. En fait les pratiques comptables en la matière paraissent trop hétérogènes pour que des comparaisons valables puissent être faites. Quoiqu'il en soit, les réserves comptabilisées dans les trois budgets annexes précités s'élèvent globalement à 1554 millions pour un montant total de ressources en capital -hors emprunts- de 3817 millions.

III - " Prélèvements et bonne gestion des deniers publics "

Les prélèvements sur les " trésoreries dormantes " ne sont pas nécessairement contradictoires avec une bonne gestion publique. Il convient d'apprécier les situations au cas par cas. En réalité les enquêtes menées par la Cour montrent que dans la plupart des cas, le prélèvement opéré fait moins problème que l'existence même de l'excédent de trésorerie constaté.

Certes, les prélèvements peuvent présenter deux inconvénients: celui d'amoindrir la couverture de risques réels et celui d'inciter les organismes et services qui ont constitué des réserves, à les utiliser, même en l'absence de véritable nécessité.

Mais l'existence de réserves traduit très souvent des situations critiquables: violation des règles budgétaires, gestion défectueuse des moyens de l'Etat, recettes excessives... Le prélèvement est alors un moyen de corriger une situation anormale. Mais un moyen insuffisant si les excédents se reconstituent, comme on l'observe pour certains organismes.

Le cas de l'Institut national de la propriété industrielle (INPI) est à cet égard éclairant. Cet établissement avait fixé ses tarifs à un niveau excessif, globalement, par rapport à ses besoins réels. Il en est résulté des excédents importants que l'Etat a résorbés périodiquement. Ce qui est en cause dans cet exemple n'est pas le prélèvement opéré sur une trésorerie surabondante, mais la gestion financière critiquable de l'établissement et un contrôle insuffisant de la part des autorités de tutelle. Comme la Cour l'a souligné dans son dernier contrôle de l'INPI, cette situation aboutissait à un prélèvement déguisé sur les déposants de brevets et de marques au profit du Trésor.

Plus généralement, plutôt que d'instituer, en cas de besoin, des prélèvements sur les trésoreries dormantes, l'Etat devrait veiller à un meilleur emploi des fonds publics en limitant le montant même des trésoreries excessives et en s'interdisant de les utiliser pour des raisons étrangères à l'objet des organismes concernés.