II. LE BILAN D'APPLICATION DES DEUX PREMIÈRES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE : LE RETOUR À L'ÉQUILIBRE DES COMPTES EST FRAGILE
A. LA RÉFORME DU FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE ET LA CROISSANCE RETROUVÉE EXPLIQUENT LA TENDANCE D'UN RETOUR À L'ÉQUILIBRE DES COMPTES SOCIAUX
1. L'évolution de la structure du financement de la sécurité sociale
Les années 1997 et 1998 ont été marquées par l'augmentation de la contribution sociale généralisée (CSG), compensée par la diminution des cotisations salariales d'assurance maladie.
a) L'évolution sur les recettes de l'ensemble de la sécurité sociale
Structure des recettes de la sécurité
sociale
(au sens de la loi de financement)
|
En milliards de francs |
Réal. 1996 |
% |
LFSS 1997 |
% |
LFSS 1998 |
% |
PLFSS 1999 |
% |
|
Cotisations effectives |
1.160,3 |
72,18 |
1.152,4 |
69,49 |
1.034,1 |
60,02 |
1.063,0 |
59,08 |
|
Cotisations fictives |
175,9 |
10,94 |
181,9 |
10,97 |
186,9 |
10,85 |
194,8 |
10,83 |
|
Contributions publiques |
61,0 |
3,79 |
63,9 |
3,85 |
62,0 |
3,60 |
63,8 |
3,55 |
|
Impôts et taxes affectés |
170,3 |
10,59 |
223,6 |
13,48 |
403,0 |
23,39 |
438,6 |
24,38 |
|
Transferts reçus |
4,5 |
0,28 |
4,7 |
0,28 |
4,6 |
0,27 |
4,9 |
0,27 |
|
Revenus des capitaux |
2,1 |
0,13 |
1,8 |
0,11 |
1,3 |
0,08 |
1,4 |
0,08 |
|
Autres ressources |
33,4 |
2,08 |
30,0 |
1,81 |
31,1 |
1,80 |
32,7 |
1,82 |
|
Total recettes |
1.607,5 |
100 |
1.658,3 |
100,00 |
1.723,0 |
100,00 |
1.799,2 |
100,00 |
N.B. : les chiffres mentionnés pour 1997, 1998 et 1999 sont les prévisions de recettes en loi de financement.
La part
des
cotisations effectives
connaît une
décélération nette, en raison du basculement cotisations
d'assurance maladie/CSG en 1997 et en 1998. Ce basculement produit encore des
effets en 1999, en raison d'une évolution plus favorable des
Impôts et taxes
affectés, comprenant des sources de
financement très réactives à la conjoncture
économique.
La comparaison des objectifs de recettes 1997 et 1999 est
éclairante :
Les recettes de la sécurité sociale en 1997 (réalisation)
Les
recettes de la sécurité sociale en 1999 (prévisions)
La
catégorie des
cotisations fictives
connaît une grande
stabilité. Il s'agit de l'équivalent des cotisations patronales
provenant du secteur public (Etat, régimes spéciaux). Il en est
de même des
contributions publiques
, qui recouvrent pour
l'essentiel les subventions d'équilibre versées à certains
régimes spéciaux et des remboursements de prestations.
La part des
impôts et taxes
affectés augmente logiquement,
atteignant en 1999 presque le quart de l'ensemble des recettes de la
sécurité sociale. Le financement budgétaire de la
sécurité sociale, en prenant en compte les cotisations fictives
et les contributions publiques, financées également par
l'impôt, est désormais de l'ordre de 40 %.
b) L'évolution sur les recettes du régime général
Lorsque
l'on examine les recettes du seul régime général
32(
*
)
,
la part des cotisations tombe de
83,4 % en 1996 à 67,6 % en 1999
tandis que
la part des
impôts et taxes affectés passe de 5,1 % à 21,5 %.
Le régime général reste ainsi proportionnellement
davantage dépendant de la ressource " cotisations ".
Structure des recettes du régime général 1996-1999
|
En milliards de francs |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
Cotisations |
959 |
952 |
862 |
880 |
|
Impôts et taxes affectés |
59 |
103 |
254 |
279 |
|
Autres ressources |
132 |
158 |
149 |
141 |
|
TOTAL |
1.150 |
1.213 |
1.265 |
1.300 |
|
Part des cotisations |
83,39 % |
78,48 % |
68,14 % |
67,69 % |
|
Part des impôts et taxes |
5,13 % |
8,49 % |
20,08 % |
21,46 % |
|
Autres ressources |
11,48 % |
13,03 % |
11,78 % |
10,85 % |
Ces
moyennes générales recouvrent des situations très
contrastées suivant les branches :
- la branche
accidents du travail
est quasiment exclusivement
financée par les cotisations des employeurs ;
Structure du financement de la branche accidents du travail
|
En millions de francs |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
Cotisations |
41.184 |
41.973 |
43.822 |
44.598 |
|
Autres ressources |
2.286 |
2.198 |
2.261 |
2.364 |
|
TOTAL |
43.470 |
44.171 |
46.083 |
46.962 |
|
Part des cotisations |
94,74 % |
95,02 % |
95,09 % |
94,97 % |
|
Part des autres ressources |
5,26 % |
4,98 % |
4,91 % |
5,03 % |
|
TOTAL |
100,00 % |
100,00 % |
100,00 % |
100,00 % |
Le
financement de cette branche apparaît logique, et ne devrait pas
connaître d'évolution majeure dans les prochaines années.
- le recul de la part des cotisations est le plus net pour la
branche
maladie
: de 93,3 % à 59,8 % en 1997.
Structure du financement de la branche maladie
|
En millions de francs |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
Cotisations |
492.116 |
479.236 |
363.540 |
359.871 |
|
Impôts et taxes |
11.249 |
49.084 |
195.041 |
215.799 |
|
Transferts reçus |
8.525 |
11.389 |
9.283 |
9.480 |
|
Autres ressources |
15.315 |
19.086 |
16.529 |
16.911 |
|
TOTAL |
527.205 |
558.795 |
584.393 |
602.061 |
|
Part des cotisations |
93,34 % |
85,76 % |
62,21 % |
59,77 % |
|
Part des impôts et taxes |
2,13 % |
8,78 % |
33,37 % |
35,84 % |
|
Part des transferts reçus |
1,62 % |
2,04 % |
1,59 % |
1,57 % |
|
Part des autres ressources |
2,90 % |
3,42 % |
2,83 % |
2,81 % |
|
TOTAL |
100,00 % |
100,00 % |
100,00 % |
100,00 % |
- la structure du financement de la
branche
vieillesse
et de la
branche famille
, en revanche, est particulièrement
stable de 1996 à 1999 : les cotisations représentent entre
75 à 77 % des recettes de la CNAVTS, 65 à 67 % de celles de
la CNAF.
La part des impôts et des taxes a légèrement tendance
à augmenter dans les deux cas, en raison notamment de l'alignement sur
l'assiette de la CSG des prélèvements 1 % famille et
1 % vieillesse, devenu " prélèvement social " sur
les revenus du patrimoine.
Structure du financement de la branche famille
|
En millions de francs |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
Cotisations |
153.252 |
158.361 |
165.485 |
171.301 |
|
Impôts et taxes |
45.106 |
50.551 |
53.898 |
57.169 |
|
Transferts reçus |
1.459 |
1.457 |
1.529 |
1.603 |
|
Autres ressources |
28.665 |
33.103 |
33.229 |
27.497 |
|
TOTAL |
228.482 |
243.472 |
254.141 |
257.570 |
|
Part des cotisations |
67,07 % |
65,04 % |
65,12 % |
66,51 % |
|
Part des impôts et taxes |
19,74 % |
20,76 % |
21,21 % |
22,20 % |
|
Part des transferts reçus |
0,64 % |
0,60 % |
0,60 % |
0,62 % |
|
Part des autres ressources |
12,55 % |
13,60 % |
13,08 % |
10,68 % |
|
TOTAL |
100,00 % |
100,00 % |
100,00 % |
100,00 % |
Structure du financement de la branche vieillesse
|
En millions de francs |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
Cotisations |
271.988 |
276.931 |
289.303 |
301.207 |
|
Impôts et taxes |
2.722 |
3.060 |
4.570 |
4.838 |
|
Transferts reçus |
71.010 |
81.294 |
81.655 |
81.586 |
|
Autres |
5.215 |
5.029 |
5.283 |
5.461 |
|
TOTAL |
350.935 |
366.314 |
380.811 |
393.092 |
|
Part des cotisations |
77,50 % |
75,60 % |
75,97 % |
76,63 % |
|
Part des impôts et taxes |
0,78 % |
0,84 % |
1,20 % |
1,23 % |
|
Part des transferts reçus |
20,23 % |
22,19 % |
21,44 % |
20,75 % |
|
Part des autres ressources |
1,49 % |
1,37 % |
1,39 % |
1,39 % |
|
TOTAL |
100,00 % |
100,00 % |
100,00 % |
100,00 % |
Le financement de la sécurité sociale repose encore principalement sur les cotisations, et dépend fortement de l'évolution de la masse salariale. Seule la partie salariale des cotisations d'assurance maladie a été affectée par le basculement.
2. L'effet des mesures de redressement des deux premières lois de financement
a) La substitution CSG/cotisations d'assurance maladie est complexe
Les lois
de financement 1997 et 1998 comportent toutes deux une mesure de substitution
CSG/cotisations d'assurance maladie, mais d'inégale ampleur.
Votre commission s'est montrée favorable au principe du basculement
des cotisations d'assurance maladie sur la CSG.
La CSG dispose d'une
assiette plus large et fait participer l'ensemble des revenus au financement de
la sécurité sociale. Elle avait appuyé la mesure
limitée du projet de loi de financement pour 1997.
En revanche, votre commission s'est opposée, lors de la discussion du
projet de loi de financement pour 1998, à un "
basculement
massif et inconsidéré
".
Ce nouveau transfert n'a
pas respecté les principes posés en 1996. Au moment où les
dispositions étaient présentées au Parlement, aucun bilan
d'application de la première mesure de basculement n'était
disponible. Par ailleurs, le Gouvernement n'avait pas transmis au moment de la
discussion du projet de loi de financement tous les éléments
d'appréciation, notamment les taux applicables aux non-salariés.
Pour la CSG affectant les revenus de remplacement, la substitution était
parfois impossible, en raison de cotisations d'assurance maladie trop basses,
voire inexistantes.
•
La CSG sur les revenus d'activité
La substitution serait relativement facile à mettre en oeuvre, si toutes
les populations considérées étaient dans la même
situation.
Le cas des salariés du régime général, cas
principal, n'est pas le cas unique. Un basculement des cotisations maladie vers
la CSG est beaucoup plus complexe dans le cas des non-salariés.
L'assiette de CSG-CRDS ne coïncide pas avec leur assiette de cotisations
sociales, à la différence des salariés.
Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 97-393 DC du
18 décembre 1997 émettait une réserve
d'interprétation sur l'article opérant le basculement, encadrant
ainsi le pouvoir réglementaire :
" Considérant que
les dispositions critiquées se bornent à majorer les taux de la
contribution sociale généralisée et sont sans incidence,
par elles-mêmes, sur les taux des cotisations d'assurance maladie ;
qu'il appartiendra au pouvoir réglementaire de fixer les nouveaux taux
des cotisations d'assurance maladie de façon à ne pas
créer de rupture caractérisée de l'égalité
entre catégories socioprofessionnelles à l'occasion de
l'augmentation des taux de la contribution sociale
généralisée et de la diminution corrélative des
taux des cotisations d'assurance maladie prévue par la loi "
.
Les taux de cotisation d'assurance maladie ont suivi, en conséquence,
une évolution différente entre salariés et
non-salariés.
L'article 5 de la loi de financement pour 1998 a institué une majoration
du taux de la CSG de 4,1 points. La CSG s'établit ainsi à 7,5 %.
Pour les
salariés
, la cotisation d'assurance maladie a
été ramenée de 5,5 % à 0,75 % (baisse de
4,75 points). Au total, le gain de pouvoir d'achat annoncé
était de 1,1 point.
Dans leur majorité, les
fonctionnaires
ont vu leur
rémunération globale légèrement accrue ou maintenue
à son niveau antérieur, dans le cadre du transfert de cotisations
sociales sur la contribution sociale généralisée.
Néanmoins, une proportion importante de fonctionnaires, qu'il est
difficile de chiffrer avec précision, touche un montant significatif de
primes. Ces primes n'étaient pas soumises à cotisations
sociales : à rémunération égale, les
salariés du régime général supportaient une
cotisation plus forte que celle des fonctionnaires. Le basculement des
cotisations d'assurance maladie sur la contribution sociale
généralisée aurait pu avoir pour avantage non seulement de
corriger ce défaut d'assiette, mais également de mettre à
plat les différences de situation entre salariés du secteur
privé et fonctionnaires, comme l'a souligné M. Michel
Charasse, arguant du
" principe d'égalité des citoyens
devant les charges publiques "
, à l'occasion d'une question
écrite adressée à Mme la ministre de l'Emploi et de la
solidarité
33(
*
)
.
Le Gouvernement s'est efforcé de rendre la substitution la plus neutre
possible, afin qu'il n'y ait pas de perte de pouvoir d'achat pour les
fonctionnaires. Les agents bénéficiant d'un niveau de
rémunérations annexes (indemnités de résidence,
supplément familial de traitement, primes et indemnités diverses)
représentant plus de 24 % du traitement se trouvaient perdants. Une
indemnité compensatoire a été instituée par le
décret n° 97-215 du 10 mars 1997, modifié par le
décret n° 97-1268 du 29 décembre 1997
34(
*
)
.
Le coût de cette mesure serait de 800 millions de francs en 1998.
Une circulaire du 3 mars 1998 a précisé le champ d'application,
l'assiette, les personnels bénéficiaires et les modalités
d'application
35(
*
)
.
Cette compensation, en raison du principe de parité entre les fonctions
publiques, "
a vocation à s'appliquer dans les
collectivités locales sous réserve d'une
délibération expresse de chacune d'elles.
"
36(
*
)
. Une circulaire a été
diffusée le 23 janvier 1998 aux préfets, "
leur
donnant toutes informations utiles pour permettre aux assemblées
délibérantes de procéder ainsi à la mise en place
de ce dispositif indemnitaire
".
Le coût de cette mesure de
compensation se répercute ainsi sur les budgets des collectivités
locales et des hôpitaux.
En ce qui concerne les
non-salariés
, le Gouvernement a
compensé la hausse de 4,1 points de la contribution sociale
généralisée par une baisse des cotisations d'assurance
maladie des travailleurs non salariés, de 5,5 points sur la fraction du
revenu n'excédant pas le plafond de la sécurité sociale et
de 3,7 points sur la fraction comprise entre une et cinq fois ce plafond :
les taux de cotisations d'assurance maladie des travailleurs non
salariés sont donc respectivement de 5,9 % sur la fraction du
revenu n'excédant pas le plafond de la sécurité sociale et
de 5,3 % sur la fraction comprise entre une fois et cinq fois ce plafond.
L'opération de substitution se traduit par un gain pour plus de 80 % des
affiliés du régime d'assurance maladie maternité des
travailleurs non salariés des professions non agricoles (CANAM). Le
bénéfice est d'autant plus sensible que les revenus sont bas.
En ce qui concerne les
non-salariés non agricoles
, le
problème est similaire. La CSG perçue sur les revenus agricoles
n'est pas calculée sur la même assiette que celle des cotisations.
L'assiette CSG porte sur 62,6 milliards de francs en 1998, alors que l'assiette
des cotisations maladie agricoles porte sur 49,2 milliards de francs. Elle
est supérieure d'environ 27 %. Pour calculer un taux de baisse des
cotisations maladie assurant la parité de gain de pouvoir d'achat entre
agriculteurs et salariés, il aurait fallu multiplier le taux de baisse
prévu par le Gouvernement (4,75 points), par le rapport des assiettes
(127/95
37(
*
)
), soit
6,4 points.
Le Gouvernement a accordé une baisse de 5,5 points des cotisations
maladie aux agriculteurs, soit une pénalisation de 0,9 point.
Par ailleurs, un certain nombre d'agriculteurs bénéficiant d'un
allégement de cotisations sociales ont perdu cet avantage
différentiel :
- jeunes agriculteurs ;
- pluriactifs agriculteurs à titre secondaire ;
- agriculteurs à titre principal ayant des activités accessoires ;
- préretraités agricoles ;
- retraités agricoles bénéficiant de prestations maladie
d'un autre régime ou poursuivant l'exploitation agricole sur plus d'1/2
surface minimale d'installation (SMI) ;
- conjoints retraités bénéficiant de la seule retraite
forfaitaire ;
- retraités titulaires de majorations de pension pour enfants.
Le Sénat avait adopté, au cours de la discussion du projet de loi
de financement de la sécurité sociale, un amendement permettant
de prendre en compte la situation des jeunes agriculteurs. Cet amendement n'a
pas été retenu par l'Assemblée nationale.
La substitution a favorisé les exploitants modestes et
défavorisé les exploitants les plus aisés (titulaires de
revenus supérieurs à six fois le plafond de la
sécurité sociale, soit 988.000 francs). Le gain est
proportionnellement plus important pour les tranches hautes de revenu (sauf la
plus élevée) que pour les tranches moyennes (revenus compris
entre le plafond de la sécurité sociale, 165.000 francs et
988.000 francs).
La parité de gain de pouvoir d'achat n'a pas été
respectée entre salariés du régime général
et non salariés agricoles, puisque le gain devrait s'élever
à
0,2 %
pour les exploitants.
•
La CSG sur les revenus de remplacement
Pour la CSG affectant les revenus de remplacement, trois cas de figure sont
à considérer :
1°) Le taux " normal " de CSG sur les revenus de
remplacement est de 6,2 % (article 136-8 II du code de la
sécurité sociale).
2°) Un taux réduit de 3,8 % s'applique pour les personnes
assujetties à la taxe d'habitation, mais non redevables de l'impôt
sur le revenu.
3°) Les personnes bénéficiant d'un avantage contributif
servi sous condition de ressources ou dont les revenus justifient
l'exonération de la taxe d'habitation ne payent pas de CSG.
En conséquence, les revenus les plus modestes ne sont pas
affectés par la CSG : 53 % des titulaires des pensions de retraite sont
ainsi exonérés.
Des effets de seuil existent
38(
*
)
.
Le cas spécifique des titulaires de pensions civiles d'invalidité
pose problème.
En effet, si la CSG ne touche ni les pensions militaires d'invalidité,
ni les rentes d'accidents du travail, ni l'allocation aux adultes
handicapés (2.870.000 bénéficiaires), elle concerne les
pensions civiles d'invalidité, soit 430.000 titulaires.
Le taux est passé de 3,4 % à 6,2 %, sans baisse de cotisations
maladie, puisque les pensions d'invalidité ne sont pas assujetties
à ces cotisations.
Les plus modestes ne sont heureusement pas touchés pour les mêmes
raisons expliquées plus haut. Au total, 60 % des titulaires de pension
d'invalidité sont exonérés de CSG
39(
*
)
. Une fois de plus, le problème
se pose pour ceux qui se situent juste au-dessus du niveau de seuil des
différents cas d'exonération.
Il convient de préciser néanmoins que les produits des contrats
d'assurance spécifiques pour les personnes atteintes d'une
infirmité (contrats d'épargne handicap et de rente survie
prévus à l'article 199 du code général des
impôts) sont exonérés de la CSG, contrairement aux autres
revenus financiers. Enfin, les invalides bénéficient d'une
exonération du ticket modérateur.
La réforme de la CSG était censée remédier aux
inconvénients à la fois des cotisations sociales et des
impositions classiques. Elle devait se traduire par une base (nombre
d'assujettis) et une assiette (revenus soumis) larges.
En ce qui concerne les revenus de remplacement, le basculement de 1998 n'a pas
respecté le " cahier des charges initial ". La
fréquence des questions écrites posées au Gouvernement,
par des parlementaires de sa propre majorité, montre que la CSG est
devenue une contribution complexe.
D'une part, plus de la moitié des titulaires de pension
d'invalidité et de pension de retraite sont exonérés alors
même qu'une participation de tous à la solidarité
nationale, dans la mesure de ses moyens, pourrait se justifier. D'autre part,
le système reporte sur les personnes juste au-dessus des seuils une
charge disproportionnée.
•
La CSG et le " prélèvement social " sur les
revenus du patrimoine
Les contribuables viennent de prendre conscience, avec l'envoi des
rôles émis par l'administration fiscale, de l'importance des
prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine :
- 7,5 % de CSG ;
- 0,5 % de CRDS ;
- 2 % du " prélèvement social "
affecté à la CNAF et à la CNAVTS.
Votre commission ne s'était pas montrée, à l'occasion de
la discussion du projet de loi de financement pour 1998, défavorable au
principe d'un rééquilibrage des prélèvements
sociaux entre revenus du travail et revenus du capital.
Elle déplorait l'alourdissement considérable, en une seule
année, des prélèvements sur l'épargne et avait
proposé d'exclure les primes des comptes et plans d'épargne
logement, ainsi que les produits d'assurance vie de l'assiette du nouveau
" prélèvement social ".
L'Assemblée nationale n'a pas retenu cette exonération qui
visait à limiter les effets de cette fiscalité accrue sur les
classes moyennes.
Votre commission observe que ces prélèvements sur
l'épargne ont pour conséquences des incohérences majeures
; une personne exonérée d'impôt sur le revenu, en raison de
revenus de remplacement modestes, se retrouve, vis-à-vis des
prélèvements sociaux exactement dans la même situation que
les contribuables aisés : taxation au premier franc, et au même
taux.
b) Le bilan financier de la substitution CSG/cotisations est difficile à déterminer
Il est possible d'effectuer un bilan financier de la première substitution (loi de financement 1997), grâce aux travaux de la Commission des comptes de la sécurité sociale et de la Cour des comptes. Les pertes de cotisations pour les régimes d'assurance maladie sont compensées non seulement par la CSG, mais également par l'attribution d'une fraction des droits de consommation sur les alcools 40( * ) .
Bilan financier de la première substitution CSG/cotisations (1997)
|
En milliards de francs |
Prévisions 1997 |
Réalisations
|
|
CSG maladie |
40,8 |
40,8 |
|
Droits sur les alcools |
4,6 |
4,1 |
|
Pertes de cotisations maladie |
- 42,6 |
- 43,5 |
|
SOLDE |
2,8 |
1,5 |
Cette
première substitution était censée procurer à
l'assurance maladie 2,8 milliards de francs de recettes
supplémentaires. En raison principalement d'une sous-estimation de la
perte de cotisations, le résultat est nettement en dessous de
l'objectif : 1,5 milliard de francs de recettes supplémentaires.
Il n'est malheureusement pas possible d'effectuer un bilan précis de
la seconde opération de substitution
. La Commission des comptes de
la sécurité sociale
41(
*
)
ne fournit pour 1998 qu'un tableau
estimatif relatif aux deux opérations de substitution,
sans isoler
clairement les effets de la seconde opération par rapport à ceux
de la première.
En effet, les effets de la loi de financement 1997 et les effets de la loi de
financement 1998 sur le rendement de la CSG en 1998 sont connus. Le rendement
du point nouveau de CSG affecté à l'assurance maladie en 1997 est
évalué à 46,1 milliards de francs en 1998. Il serait
possible de déterminer les effets de la seconde substitution en
disposant d'une évaluation des pertes de cotisation relatives à
la substitution 1997 et celles relatives à la substitution 1998.
Ces
données sont indisponibles.
Bilan incomplet de la seconde substitution CSG/cotisations (1998)
|
En milliards de francs |
CSG |
Compensations des pertes de cotisation maladie |
|
1ere substitution |
46,1 |
indisponible |
|
2nde substitution |
160,1 |
indisponible |
|
Sous total |
206,2 |
208,2 |
Le tableau global de la substitution CSG/cotisations maladie est le suivant :
Bilan financier des deux substitutions en 1998
|
En milliards de francs |
Estimations
|
|
CSG maladie |
206,2 |
|
Droits sur les alcools |
4,2 |
|
Pertes de cotisations maladie |
208,2 |
|
SOLDE |
2,2 |
Ce solde
de 2,2 milliards de francs revient intégralement à la CNAMTS.
L'annexe b) du projet de loi de financement pour 1999 reprend le tableau de la
Commission des comptes, en omettant de mentionner qu'il s'agit d'un tableau
portant sur les
deux opérations
(1997 et 1998).
Le Gouvernement avait annoncé lors de la discussion du projet de loi
de financement pour 1998 que cette substitution devait rapporter à la
CNAMTS 4,6 milliards de francs. Même si le bilan de cette seconde
substitution est impossible, il est clair qu'il se situe très en
deçà de cette évaluation : peut-être un milliard de
francs.
En outre, les conditions dans lesquelles s'effectue la répartition entre
les régimes d'assurance maladie du produit de la CSG sont
particulièrement complexes.
La
première répartition
a pour objet de compenser
exactement, pour chaque régime d'assurance maladie, la perte de
ressources résultant de la diminution des taux de cotisation d'assurance
maladie au 1er janvier 1997. Il est donc nécessaire d'estimer les pertes
de recettes consécutives à la baisse de la cotisation maladie, ce
qui suppose une bonne connaissance de l'assiette de chaque régime par
catégorie de cotisants.
La
seconde répartition
partage les montants restants en fonction
des déficits comptables des régimes, prioritairement au prorata
et dans la limite du déficit comptable de la CNAMTS, puis de la CANAM,
puis des autres régimes d'assurance maladie
42(
*
)
.
Il est nécessaire d'anticiper les déficits du régime
général et de la CANAM.
La Cour des comptes estime dans son
Rapport 1998
43(
*
)
:
" Dans les deux cas, on a
été contraint de mettre en place un système d'acomptes et
de régularisations complexe et peu lisible. Une simplification de ces
mécanismes apparaît souhaitable "
.
c) Le bilan financier de l'ensemble des mesures de redressement apparaît quasiment impossible
Effectuer un bilan financier des mesures de redressement
portant sur
1997 apparaît une gageure. La Cour des comptes s'en est d'ailleurs
prudemment abstenue dans son rapport 1998. Les dernières
évaluations portant sur ces mesures de redressement ont
été effectuées par l'annexe B du projet de loi de
financement pour 1998, à un moment où la croissance des recettes
était sous estimée et où le déficit du
régime général était estimé au-delà
de 37 milliards de francs.
Il reste à rappeler que le déficit tendanciel du régime
général en 1997 -alors que les prévisions de croissance se
sont avérées exactes- était de 47 milliards de
francs. Le résultat est de 33 milliards de francs. Les mesures de
redressement financier du régime général (17 milliards de
francs prévus en loi de financement 1997) ont joué naturellement
leur rôle.
Pour l'année 1998, la tentative d'un bilan approfondi de la substitution
CSG/assurance maladie montre qu'il s'agit d'un exercice particulièrement
difficile.
Néanmoins, votre rapporteur estime qu'un tel bilan est tout à
fait nécessaire, afin d'améliorer le contrôle du Parlement.
Il déplore à cet égard la faiblesse de l'annexe b) du
présent projet de loi, qui est censée décrire "
la
mise en oeuvre des dispositions de la loi de financement de la
sécurité sociale pour 1998
".
Le tableau suivant est établi à l'aide des éléments
fournis par la Commission des comptes du 22 septembre 1998 :
Bilan financier du plan de redressement du régime général en 1998
|
|
Recettes |
Dépenses |
||
|
|
Prévisions
|
Prévisions
|
Prévisions
|
Prévisions
|
|
CNAMTS |
|
|
|
|
|
Droits sur les tabacs (loi de finances) |
1.400 |
1.900 |
|
|
|
Modification règles de compensation CRPCEN/CNAMTS |
200 |
200 |
|
|
|
Taxe sur les ventes directes de médicaments |
300 |
250 |
|
|
|
Relèvement taxe sur publicité des laboratoires pharmaceutiques |
300 |
330 |
|
|
|
Substitution CSG/cotisations maladie |
4.600 |
1.000 |
|
|
|
Excédent C3S |
1.000 |
1.000 |
|
|
|
Participation RG à l'ONDAM |
|
|
500 |
500 |
|
Fonds d'accompagnement social des hôpitaux |
|
|
300 |
300 |
|
Développement des actions de prévention de la CNAMTS |
|
|
|
|
|
Total CNAMTS |
7.800 |
4.380 |
1.100 |
1.100 |
|
CNAVTS |
|
|
|
|
|
Harmonisation assiette 1 % sur assiette CSG |
1.300 |
1.791 |
|
|
|
Relèvement taux taxe sur les contributions des entreprises à la prévoyance |
|
|
|
|
|
Transfert financier régimes vieillesse des non-salariés/non-agricoles (excédent C3S) |
|
|
|
|
|
Intégration financière de la CAMAVIC |
300 |
200 |
|
|
|
Total CNAVTS |
3.300 |
3.691 |
|
|
|
CNAF |
|
|
|
|
|
Déplafonnement total des cotisations famille des employeurs et travailleurs indépendants |
|
|
|
|
|
Mise sous condition de ressource des allocations familiales |
|
|
|
|
|
Modulation AGED |
|
|
- 900 |
- 810 |
|
Harmonisation assiette 1 % sur assiette CSG |
3.200 |
3.760 |
|
|
|
Versement des allocations familiales jusqu'à 19 ans |
|
|
|
|
|
Total CNAF |
3.500 |
4.100 |
-4.600 |
-4.335 |
|
TOTAUX |
14.600 |
12.471 |
-3.500 |
-3.235 |
Les mesures de correction annoncées étaient de 21,1 milliards de francs, se décomposant en 14,6 milliards de francs de recettes supplémentaires, d'une diminution nette des dépenses de 3,5 milliards de francs et d'une économie de 3 milliards de francs de frais financiers résultant de la reprise de dette par la CADES.
Contenu des mesures de redressement 1998
|
En milliards de francs |
Prévisions
|
Estimations
|
|
Recettes supplémentaires |
14,6 |
12,5 |
|
Diminution nette des dépenses |
3,5 |
3,2 |
|
Reprise de frais financiers |
3,0 |
3,0 |
|
Total |
21,1 |
18,7 |
Si l'on
applique ces 18,7 milliards de francs au solde tendanciel 1998 estimé en
1997 (33 milliards de francs), on retrouve un chiffre de 14,3 milliards de
francs, chiffre qui n'est guère éloigné de l'estimation
d'un déficit de 13,3 milliards de francs.
Il
reste à
préciser que le solde tendanciel 1998 est erroné (déficit
surestimé), puisque fondé sur une sous-estimation, en septembre
1997, de la croissance pour cet exercice. De plus, il n'est pas possible
d'isoler, au sein des mesures de redressement, " l'effet
croissance ", qui apporte des recettes supplémentaires aux
prévisions
44(
*
)
.
L'argumentation de Mme le ministre de l'Emploi et de la Solidarité de
dire que la réduction du déficit général s'explique
par "
des mesures de redressement prises en 1997 qui ont
amélioré les comptes de plus de 21 milliards de
francs "
n'apparaît pas tout à fait rigoureuse.
3. Les recettes seront supérieures en 1998 aux prévisions de l'an dernier
L'examen
des recettes par catégorie en 1997 (réalisation) et en 1998
(estimation) montre une grande différence entre les deux lois de
financement.
Pour 1997, hors la majoration de l'allocation rentrée scolaire, qui
constitue un surcroît de recettes et de dépenses (sans effet sur
le solde), les recettes se situent à 1.658,2 milliards de francs, soit
seulement 100 millions de francs de moins que la prévision, ce qui est
un résultat tout à fait exceptionnel, compte tenu d'un premier
exercice de cette nature.
Recettes par catégorie 1997 : de la prévision à la réalisation
En milliards de francs
|
Catégories de
recettes
|
LFSS 1997 |
Réalisations 1997 |
Ecarts milliards de francs |
Ecarts
|
|
Cotisations effectives |
1.152,4 |
1.154,9 |
+ 2,5 |
+ 0,22 % |
|
Cotisations fictives |
181,9 |
181,2 |
- 0,7 |
- 0,39 % |
|
Contributions publiques ( * ) |
63,9 |
62,3 |
- 1,6 |
- 2,5 % |
|
Impôts et taxes affectés |
223,6 |
221 |
- 2,6 |
- 1,18 % |
|
Transferts reçus |
4,7 |
4,8 |
+ 0,1 |
+ 2,08 % |
|
Revenus des capitaux |
1,8 |
1,4 |
- 0,4 |
- 28,57 % |
|
Autres ressources |
30,0 |
32,6 |
+ 2,6 |
+ 7,98 % |
|
Total recettes ( * ) |
1.658,3 |
1.658,2 |
- 0,1 |
0 % |
(*)
hors majoration de l'allocation de rentrée scolaire
Les impôts et taxes affectés ont rapporté 2,6 milliards de
francs de moins que prévu ; l'écart ne porte pas sur la CSG
(+ 0,5 milliard de francs), mais sur différentes taxes affectées
et principalement la C3S (-1,6 milliard de francs) qui a fait l'objet en 1997
d'une régularisation négative au titre de 1996, concernant
essentiellement la CANAM et l'ORGANIC.
Pour 1998, les recettes sont supérieures aux prévisions. Cela
s'explique en raison d'un effet de base : la croissance de l'année
1997 a été sous-estimée en septembre 1997, lorsqu'a
été élaborée la prévision d'objectifs de
recettes.
Recettes par catégorie 1998 : de la prévision à l'estimation
en milliards de francs
|
Catégories de recettes |
Prévisions LFSS 1998 (1) |
Prévisions d'exécution (2) |
Ecart (2) - (1) |
|
Cotisations effectives |
1.034,1 |
1.045,7 |
+ 11,6 |
|
Cotisations fictives |
186,9 |
186,8 |
-0,1 |
|
Contributions publiques ( * ) |
62,0 |
61,0 |
- 1,0 |
|
Impôts et taxes affectés |
403,0 |
399,6 |
-3,4 |
|
Transferts reçus |
4,6 |
4,8 |
+ 0,2 |
|
Revenus des capitaux |
1,3 |
1,4 |
+ 0,1 |
|
Autres ressources |
31,1 |
32,2 |
+ 1,1 |
|
Total des recettes ( * ) |
1.723,0 |
1.731,5 |
+ 8,5 |
(*)
hors majoration de l'allocation de rentrée scolaire
En dehors de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire
(6,3 milliards de francs), le supplément de recettes est de 8,5
milliards de francs.
Mme Martine Aubry, ministre de l'Emploi et de la Solidarité, a
expliqué ce supplément de recettes par l'existence d'une
croissance plus forte en 1998 qu'en 1997
45(
*
)
: "
La croissance a
effectivement joué son rôle mais celle-ci n'explique pas tout. Si
nous avions connu en 1998 la même croissance qu'en 1997, nous aurions eu
6 milliards de recettes en moins
".
Cette argumentation est inexacte : ces 8,5 milliards de francs disponibles pour
l'ensemble de la sécurité sociale s'expliquent principalement par
l'effet base 1997, puisque la prévision de croissance pour 1998, sur
laquelle était fondée le projet de loi de financement, s'est
avérée.
Cet excédent se retrouve principalement dans les cotisations, qui
augmentent de 11,6 milliards de francs : 8,5 milliards de francs pour le
régime général, 3,1 milliards de francs pour les
autres régimes.
L'annexe b) du projet de loi de financement de la sécurité
sociale pour 1999 explique les raisons des moindres recettes provenant des
impôts et taxes. Cette minoration s'explique principalement en raison du
moindre montant de la CSG, qui découle d'une régularisation
comptable. La CSG maladie des départements d'outre-mer (2 milliards de
francs) avait été présentée dans le projet de loi
de financement de la sécurité sociale pour 1998 avec la CSG
métropole ; elle se retrouve dans les prévisions
d'exécution à la ligne " Autres recettes ". Le
rendement de la CSG serait, en fait, supérieur à la
prévision de 1,3 milliard de francs.
4. Une réduction des déficits sociaux
a) La réduction des déficits sociaux s'explique par une progression des recettes supérieure à celle des dépenses
Il n'est
pas correct, du point de vue comptable, de rapprocher les dépenses par
branche des recettes par catégorie, en raison de leur différence
de périmètre née de la loi organique :
- les recettes par catégorie concernent l'ensemble des
régimes obligatoires de base et des organismes créés pour
concourir à leur financement ;
- les dépenses par branche concernent l'ensemble des
dépenses des régimes obligatoires de plus de 20.000 cotisants
actifs ou retraités titulaires de droits propres.
Il est néanmoins possible d'utiliser l'estimation des dépenses
des régimes de moins de 20.000 cotisants, disponible dans l'une des
annexes du projet de loi de financement
46(
*
)
.
en milliards de francs
|
Catégories de
recettes
|
1996 réalisations |
1997 réalisations |
1998
|
|
Total des recettes |
1.607,5 |
1.664,5 |
1.737,8 |
|
Total des dépenses |
1.647,6 |
1.695,7 |
1.745,3 |
|
Estimation des dépenses régimes - 20.000 cotisants |
2,6 |
2,6 |
2,5 |
|
Solde |
- 42,7 |
- 33,8 |
- 10,0 |
Les régimes sociaux retournent globalement à l'équilibre, en raison d'une progression des recettes supérieure à celle des dépenses.
|
Progression en % |
Prévisions de recettes |
Objectifs de dépenses |
PIB en valeur |
|
1997 |
3,55 |
3,12 |
3,40 |
|
1998 |
4,40 |
2,83 |
4,10 |
L'écart de progression entre les recettes et les dépenses est de + 0,43 point en 1997 et de + 1,57 point en 1998, en raison d'une croissance plus importante, de l'alourdissement des prélèvements de la loi de financement pour 1998 et des mesures d'économie prises sur la branche famille (mise sous condition de ressources des allocations familiales).
b) Le régime général en 1997
Le
déficit tendanciel de 1997 était supérieur à
47 milliards de francs. La loi de financement pour 1997 prévoyait
de ramener ce déficit à 30 milliards de francs. Les
différentes évaluations de l'été 1997 (rapport
Bonnet-Nasse sur l'état des finances publiques), ainsi que celles de la
Commission des comptes de septembre 1997 ont permis au Gouvernement actuel
d'ironiser l'an dernier à la fois sur la non-réalisation des
objectifs affichés et sur l'efficacité des mesures prises.
Le tableau suivant permet de suivre avec précision l'évolution
des prévisions affectant les comptes du régime
général 1997.
Solde 1997 du régime général : rappel des différentes prévisions d'exécution
|
En millions de francs |
1996
|
1997 (tendanciel sept. 1996) |
1997
|
1997
(prévisions
|
1997
|
1997 (définitifs septembre 1998) |
|
CNAMTS - Maladie |
|
|
|
|
|
|
|
Recettes |
527.207 |
544.390 |
555.390 |
554.482 |
560.036 |
558.795 |
|
Dépenses |
563.100 |
575.620 |
572.120 |
570.601 |
574.026 |
573.210 |
|
Solde d'exercice |
- 35.893 |
- 31.240 |
- 16.730 |
- 16.119 |
- 13.990 |
- 14.415 |
|
CNAMTS - AT |
|
|
|
|
|
|
|
Recettes |
43.470 |
44.950 |
44.950 |
44.408 |
45.430 |
44.171 |
|
Dépenses |
43.298 |
43.190 |
44.190 |
44.262 |
44.158 |
43.897 |
|
Solde d'exercice |
172 |
1.750 |
750 |
146 |
1.272 |
274 |
|
CNAVTS |
|
|
|
|
|
|
|
Recettes |
350.935 |
360.980 |
362.480 |
364.337 |
362.335 |
366.314 |
|
Dépenses |
358.803 |
369.970 |
369.970 |
372.722 |
371.334 |
371.480 |
|
Solde d'exercice |
- 7.868 |
- 8.990 |
- 7.490 |
- 8.385 |
- 8.999 |
- 5.166 |
|
CNAF |
|
|
|
|
|
|
|
Recettes |
228.466 |
235.080 |
235.080 |
240.771 |
240.363 |
243.472 |
|
Dépenses |
238.124 |
243.760 |
243.010 |
254.045 |
252.647 |
257.448 |
|
Solde d'exercice |
- 9.658 |
- 8.680 |
- 7.930 |
- 13.274 |
- 12.283 |
- 13.976 |
|
ENSEMBLE |
|
|
|
|
|
|
|
Recettes |
1.150.078 |
1.185.390 |
1.199.650 |
1.203.998 |
1.206.530 |
1.212.752 |
|
Dépenses |
1.203.325 |
1.232.540 |
1.229.290 |
1.241.630 |
1.241.677 |
1.246.035 |
|
Solde d'exercice |
- 53.247 |
- 47.150 |
- 29.700 |
- 37.632 |
- 35.147 |
- 33.283 |
Une année après, force est de constater que l'écart entre l'objectif ambitieux affiché en 1997 (déficit de 29,7 milliards de francs) et le résultat final (déficit de 33,2 milliards de francs) n'est que de 3,5 milliards de francs.
c) Le régime général en 1998
Le dépassement prévisible de 1998 (1,4 milliard de francs) est comparable, relativement, au dépassement constaté en 1997 (3,5 milliards de francs).
Solde 1998 du régime général
|
En millions de francs |
Tendanciel 1998 (prévisions sept. 1997) |
LFSS 1998 (CCSS) |
1998
|
1998
|
|
CNAMTS - Maladie |
|
|
|
|
|
Recettes |
572.117 |
580.226 |
582.133 |
584.393 |
|
Dépenses |
586.391 |
586.561 |
587.099 |
592.909 |
|
Solde |
- 14.274 |
- 6.335 |
- 4.965 |
- 8.516 |
|
CNAMTS - AT |
|
|
|
|
|
Recettes |
46.149 |
46.151 |
45.430 |
46.083 |
|
Dépenses |
44.701 |
44.701 |
44.158 |
44.330 |
|
Solde |
+ 1.448 |
1.450 |
1.272 |
1.754 |
|
CNAVTS |
|
|
|
|
|
Recettes |
377.790 |
381.100 |
379.667 |
380.811 |
|
Dépenses |
386.026 |
385.359 |
387.084 |
386.405 |
|
Solde |
- 8.236 |
- 4.259 |
- 7.417 |
- 5.593 |
|
CNAF |
|
|
|
|
|
Recettes |
242.593 |
246.113 |
247.151 |
254.141 |
|
Dépenses |
254.429 |
248.857 |
248.995 |
255.088 |
|
Solde |
- 11.836 |
- 2.744 |
- 1.843 |
- 947 |
|
ENSEMBLE |
|
|
|
|
|
Recettes |
1.238.000 |
1.253.591 |
1.254.381 |
1.265.429 |
|
Dépenses |
1.271.000 |
1.265.479 |
1.267.335 |
1.278.731 |
|
Solde |
- 33.000 |
- 11.888 |
- 12.954 |
- 13.303 |
Cette
dégradation du solde global pose une nouvelle fois la question de
l'endettement du régime général de la
sécurité sociale pour 1998.
En effet, la loi de financement a opéré une reprise de dette par
anticipation, en se fondant sur le solde prévu à l'époque
: 12 milliards de francs.
Non seulement ce solde est supérieur de 1,3 milliard de francs,
mais son contenu a fortement évolué.
La branche famille était censée connaître un déficit
de 2,7 milliards de francs : il est inférieur à un milliard
de francs.
En revanche, les branches maladie et vieillesse du régime
général ont vu leur déficit se creuser.
Contenu du déficit du régime général en 1998
en millions de francs
|
|
Prévisions
|
Estimations
|
|
CNAMTS |
- 6.375 |
- 8.516 |
|
CNAVTS |
- 4.259 |
- 5.593 |
|
CNAF |
- 2.744 |
- 947 |
|
TOTAL |
- 13.338 |
- 15.059 |
|
CNAM-accidents du travail |
1.450 |
1.704 |
Quelle branche sera donc déclarée " responsable " du 1,3 milliard de francs de déficit supplémentaire ?