II. ...LARGEMENT MAIS PAS ENTIÈREMENT COMBLÉ EN 1999
A. UN PROCESSUS LABORIEUX :
Dès le projet de loi de finances pour 1996, deux
dispositions
avaient été adoptées par le Parlement :
l'article 110 de la loi de finances pour 1996 qui disposait :
" A
compter du projet de loi de finances pour 1997, les recettes et dépenses
extrabudgétaires de toutes les administrations d'Etat sont
réintégrées au sein du budget
général "
.
l'article 111 de la même loi qui disposait quant à lui :
" A compter du projet de loi de finances pour 1997, les crédits
rattachés au budget des services financiers et correspondant aux
prélèvement institué par le dernier alinéa de
l'article 5 de la loi n° 48-1268 du 17 août 1948 tendant
au redressement économique et financier font l'objet d'une
évaluation par chapitre, pour l'exercice dont les crédits sont
soumis à l'examen du Parlement, dans l'annexe donnant l'état
récapitulatif des crédits de fonds de concours. "
Votre commission avait souscrit sans réserve au texte de
l'article 110 mais elle avait considéré à plusieurs
reprises que l'article 111 constituait un progrès insuffisant. Dans son
rapport sur le projet de budget pour 1998 elle avait tenu à faire les
deux remarques suivantes :
" La récapitulation dans le "jaune" portant "Etat
récapitulatif des crédits de fonds de concours" ne suffit pas
à résoudre les problèmes posés par les "fonds de
concours" qui y figurent.
Le "jaune" est sans doute un élément utile d'information
pour le Parlement mais, d'une part, l'inscription de certains crédits
dans ce document plutôt que dans le budget initial ne se justifie pas -v.
supra- et, d'autre part, les évaluations qui y figurent manquent de
lisibilité. Les "crédits d'articles" y sont agrégés
à l'ensemble des fonds de concours et leur montant n'est rappelé
explicitement que pour l'année n - 2. Il manque à ce
document l'évaluation des "voies et moyens" disponible pour les recettes
du budget général. L'assiette des crédits d'articles est
nettement plus dynamique que le produit des recettes du budget
général. L'estimation du produit du contrôle fiscal et des
impositions locales directes pour 1998 en témoigne.
Dans ces conditions, le "jaune" qui est construit sur des hypothèses
conventionnelles pourrait privilégier un affichage des recettes et des
"crédits d'articles" affecté d'une certaine sous-estimation de
ces ressources et moyens."
La première de ces observations s'appuyait sur l'idée simple
selon laquelle des ressources de nature fiscale ne sauraient au terme de
l'article 19 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 être
considérées comme susceptibles de faire l'objet de " fonds
de concours ".
Afin de donner une solution définitive à un problème
lassant, la commission par la voix de son rapporteur général
devait proposer au Sénat l'adoption de deux amendements au projet de loi
de finances pour 1998 demandant la réintégration au budget
général de ces ressources et des dépenses ainsi
financées dès le projet de loi de finances initial pour 1999.
Le Sénat adopta ces deux amendements qui ne survécurent pas
à l'examen ultérieur du projet de loi de finances par
l'Assemblée Nationale.
Mais, le Conseil Constitutionnel devait consacrer la position prise par la
Haute Assemblée par sa décision n° 97-395 sur la loi de
finances pour 1998, en délivrant une injonction au gouvernement de
"
dûment réintégrer, suivant les prescriptions de
l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959, dans le budget
général de l'Etat
" dès le projet de loi de
finances pour 1999 " " les crédits d'article.
Il faut reconnaître que cette injonction sanctuarisait un engagement
pris par le gouvernement dans les observations produites par lui sur le recours
dirigé contre la loi de finances pour 1998.