Projet de loi de finances pour 1999 : Services communs et finances

B. LES FONDS EXTRABUDGÉTAIRES

S'agissant des comptes extrabudgétaires leur existence avait paru à votre commission assise sur des bases légales incertaines et non conforme aux principes de notre droit budgétaire.

On rappelle que ces comptes, créés pour certains par des textes issus de la période révolutionnaire, étaient traditionnellement rattachés à la Direction de la Comptabilité publique, à la Direction générale des impôts ou encore à la Direction générale des douanes et des droits indirects.

Les différents comptes concernés sont rappelés dans les tableaux qui suivent :

Comptes rattachés à la Direction de la Comptabilité publique

466-1711	Frais de service des comptables du Trésor (gestion courante)
466-1712	Frais de service des comptables du Trésor (gestion précédente)
466-1761) 466-1762)	Frais de service des comptables du Trésor en Polynésie
466-21	Opérations d'encaissement et de répartition de remises et commissions sur emprunts et émissions de correspondants nationaux

Comptes rattachés à la Direction générale des impôts

466-223	Cadastre-service départemental
466-224	Cadastre-service central
466-226	Hypothèques

Comptes rattachés à la Direction générale des douanes et des droits indirects

466-24

Masse des douanes

Il faut y ajouter le compte 451 "Fonds particuliers" destiné à retracer les mouvements enregistrés sur les comptes de dépôt de fonds des particuliers tenus sous la responsabilité des trésoriers-payeurs-généraux et qui comporte également en ressources une série de versements correspondant aux activités exercées par les comptables comme préposés de la Caisse des dépôts et consignations notamment.

Un état récent de la question a été dressé par la Cour des Comptes en réponse à une question de la commission des finances à partir des chiffres communiqués par le ministère des finances.

1. Les comptes 466 de la comptabilité des trésoriers-payeurs généraux

S'agissant des recettes et dépenses extrabudgétaires retracées sur les comptes 466 de la comptabilité des trésoriers payeurs généraux ^{4( * )} , la Cour rappelle que le compte 466-17 " Frais de services des comptables du Trésor " a été créé sous ce libellé, par une circulaire de la direction de la comptabilité publique du 22 juin 1934 s'inscrivant dans la continuité de pratiques anciennes remontant à l'époque où les receveurs généraux des finances réglaient personnellement les frais de leur service.

a) Le compte 466-17

Ce compte est alimenté à la fois par des recettes budgétaires et des recettes non budgétaires liées à l'exécution de services. Au sein du compte 466-17, sont concernés les comptes 466-171 " Frais de services des comptables du Trésor " et le compte 466-176 " Frais de services des comptables du Trésor en Polynésie ".

Le montant des ressources et des dépenses sur ces comptes au cours des quatre dernières années est retracé ci-dessous.

EN MF	1994	1995	1996	1997	Evolution 1997/1996	Evolution moyenne 1997/1994
RESSOURCES
Budgétaires	869,5	830,4	809,7	807,6	- 0,26 %	- 2,43 %
Extrabudgétaires	399,6	398,0	424,0	452,8	6,79 %	4,25 %
Sous-total	1.269,1	1.228,4	1.233,7	1.260,4	2,16 %	- 0,23 %
Ressources extra-budgé-taires/Sous-total	31,5 %	32,4 %	34,4 %	35,9 %
Opérations d'ordre en crédit	464,8	494,7	472,6	395,8	- 16,25 %	- 5,22 %
Total	1.733,9	1.723,1	1.706,3	1.656,2	- 2,94 %	- 1,52 %
DEPENSES
Indemnitaires	5,1	5,2	5,6	5,6	0,00 %	3,17 %
Fonctionnement	1.149,5	1.233,7	1.466,8	1.292,0	- 11,92 %	3,97 %
Investissement	0,1	0,0	0,0	0,0
Sous-total	1.154,7	1.238,9	1.472,4	1.297,6	- 11,87 %	3,97 %
Opérations d'ordre en débit	464,8	494,7	472,6	395,8	- 16,25 %	- 5,22 %
Total	1.619,5	1.733,6	1.945,0	1.693,4	- 12,94 %	1,50 %

Les crédits budgétaires qui alimentent ce compte sont mandatés par le préfet dans chaque département sur le chapitre 34-98.

Les recettes de nature non budgétaire sont les suivantes :

- rémunérations pour services rendus (réalisation de paye à façon, tenue de comptes, etc...) à des organismes publics : OPHLM, établissements publics locaux, ONF, organismes de sécurité sociale...; les recettes correspondantes se sont élevées à 48,9 MF en 1996 et 50,2 MF en 1997 d'après les chiffres communiqués par la direction de la comptabilité publique (v. infra pour les mesures de régularisation prises depuis la rédaction de la note de la Cour des Comptes) ;

- remboursement de dépenses effectuées par la direction de la comptabilité publique pour le compte d'autres administrations, notamment dans le cadre de la gestion inter-directionnelle d'hôtels des finances ; ces recettes se sont élevées à 11,5 MF en 1996 et 14,8 MF en 1997 ;

- recettes provenant de remises et commissions relatives aux dépôts de fonds des particuliers et inscrites au budget des charges communes ; en 1996 pour 31,4 MF et en 1997 pour 40,5 MF ;

- recettes liées à la collecte de l'épargne pour le compte du groupe de la Caisse des dépôts et consignations ; en 1996 pour 238,7 MF et en 1997 pour 244,5 MF.

Ces deux dernières catégories de recettes sont portées en crédit du compte 466-17 par débit d'un autre compte de classe 4, le sous-compte 451-26 " Bénéfices et frais " du compte 451 " Fonds particuliers " (v. infra).

- recettes liées à l'activité des fonds particuliers ; en 1996 pour 93,5 MF et en 1997 pour 102,8 MF ; d'après la direction de la comptabilité publique, ces recettes couvrent des dépenses de même nature pour un montant comparable.

Les débits du compte servent à financer les dépenses de fonctionnement du réseau du Trésor.

Enfin, interviennent chaque année des écritures d'ordre liées au fonctionnement du compte. Ces écritures correspondent à l'apurement en débit ou en crédit du compte de l'année précédente (compte 466-1712) par le compte de l'Agence comptable centrale du Trésor.

b) Le compte 466-176

En ce qui concerne le compte 466-176 " Frais de services des comptables du Trésor en Polynésie ", les ressources proviennent des frais de perception de divers produits perçus au profit du Territoire. Les dépenses servent à couvrir une partie des frais de fonctionnement des postes comptables du territoire.

Compte 466-176

En millions de francs	1994	1995	1996	1997
Ressources	1,8	1,6	3,1	2,3
Dépenses	1,8	1,6	3,1	2,3

c) Le compte 466-21

Pour le compte 466-21 " Opérations d'encaissement et de répartition de remises et commissions sur emprunts et émissions de correspondants nationaux ", le mécanisme en vigueur jusqu'en 1996 résultait d'un arrêté du ministre des finances du 10 novembre 1960 et d'une instruction de la direction de la comptabilité publique du 5 janvier 1961.

Ce compte enregistrait le montant des commissions versées aux trésoreries générales en rémunération de leur activité de placement lors de chaque émission d'emprunt d'Etat ou des correspondants nationaux du Trésor.

Compte 466-21

En millions de francs	1993	1994	1995	1996	Evolution 1996/1995	Evolution moyenne 1996/1993
Ressources	24,4	38,5	62,1	49,5	- 20,2 %	26,7 %
Dépenses	24,4	38,5	57,4	45,7	- 20,2 %	23,4 %

Les commissions enregistrées à ce compte étaient intégralement réparties entre les agents bénéficiaires. L'éventuel solde restant en fin d'année correspondait aux recettes n'ayant pas encore fait l'objet d'une répartition.

Le compte 466-21 a été soldé en 1997 et les recettes et dépenses correspondantes sont désormais inscrites sur un sous-compte de la comptabilité auxiliaire des fonds particuliers des trésoriers payeurs généraux, le compte 451-28, nouvellement créé.

d) Les comptes 466-223, 466-224 et 466-226

Les comptes 466-223 et 466-224 " Rémunérations accessoires de certains agents de l'Etat-Cadastre " retraçaient une partie des recettes liées à la délivrance par les services du cadastre d'extraits ou de reproductions de documents cadastraux. En effet, cette activité donne lieu en application du décret n° 46-1949 du 5 septembre 194- à un paiement par l'usager dont les tarifs sont fixés par décision ministérielle. Ces sommes étaient recouvrées depuis le 1er janvier 1994 par un régisseur de recettes placé auprès de chaque centre des impôts fonciers.

Cette recette faisait l'objet d'un prélèvement au profit du budget de l'Etat, au taux de 85 % ou de 50 % selon le cas, et le solde était porté en recette du compte 466-223 (compte départemental, le compte 466-224 étant un compte central). Les modalités de répartition entre ces deux affectations étaient fixées par un arrêté ministériel du 5 février 1947.

Comptes 466-223 et 224

En millions de francs	1994	1995	1996	1997	Evolution 1997/1996	Evolution moyenne 1997/1994
Ressources	65,4	64,0	68,5	68,7	0,28 %	1,68 %
Dépenses
Indemnitaires	59,4	65,7	58,5	39,0	- 33,32 %	- 13,09 %
Fonctionnement	2,7	2,6	2,7	2,6	- 3,40 %	- 1,64 %
Total	62,1	68,3	61,1	41,6*	- 32,02 %	- 12,53 %

* hors prélèvement exceptionnel de 110 MF

Les fonds du compte 466-223 contribuaient essentiellement au financement des indemnités des agents de la DGI. Le décret n° 46-1949 du 5 septembre 1946 prévoyait en effet qu'il pouvait être alloué aux agents du service du cadastre une indemnité variable pour la délivrance des extraits et des reproductions des documents cadastraux dans les communes à cadastre rénové. Ce compte a fait l'objet d'une régularisation (v. infra).

Le compte 466-226 " Hypothèques " bénéficiait des recettes liées à une partie des " salaires " perçus par les conservateurs des hypothèques pour les formalités accomplies et les renseignements délivrés en matière de publicité foncière. Ce régime a une origine très ancienne, remontant à la loi du 21 ventôse an VII et plus récemment à la loi du 30 avril 1921. Ce compte a fait l'objet d'une régularisation mais demeurent des opérations extrabudgétaires importantes qui concernent les salaires retenus par les conservateurs des hypothèques.

Une partie de cette recette était reversée au budget général sur la ligne 505 des recettes non fiscales (art. 884 du CGI), une deuxième fraction étant affectée directement à la rémunération des conservateurs (art. 2 des arrêtés ministériels des 9 juin et 3 août 1966). Le solde était porté en recettes du compte 466-226.

Était également portée en recette du compte 466-226 la majoration de 50 % du barème des salaires perçue pour la délivrance de renseignements sommaires urgents (décrets n° 66-357 du 8 juin 1966 et n° 92-155 du 20 février 1992).

Comptes 466-226

En millions de francs	1994	1995	1996	1997	Evolution 1997/1996	Evolution moyenne 1997/1994
Ressources	148,5	168,1	178,0	183,7	3,20 %	7,34 %
Dépenses
Indemnitaires	73,2	72,9	74,4	77,0	3,48 %	1,68 %
Reversement au budget général	75,3	95,2	103,7	106,8	3,00 %	12,32 %
Total	148,5	168,1	178,0	*183,7	3,20 %	7,34 %

* hors prélèvement exceptionnel de 120 MF

Les ressources de ce compte étaient affectées au financement de deux indemnités :

la prime d'intéressement, servie aux personnels de collaboration des conservateurs et receveurs-conservateurs des hypothèques ;

l'indemnité pour délivrance de renseignements sommaires d'urgence, servie aux agents qui, au cours du trimestre, ont participé aux travaux de la conservation ou de la recette-conservation des hypothèques.

Cependant, les montants retracés dans le compte 466-226 ne retracent pas la totalité des ressources et dépenses extrabudgétaires des conservations des hypothèques.

En effet, les postes des conservateurs des hypothèques, qui sont au nombre de 354, ne sont pas comptabilisés dans les emplois ouverts au budget et ne font pas l'objet d'une inscription de crédits de rémunération principale; Les conservateurs des hypothèques sont rémunérés exclusivement sur les " salaires " qu'ils perçoivent auprès des usagers.

Ressources et dépenses des conservations des hypothèques

En millions de francs	1995	1996	1997
RECETTES
Salaires perçus par les C.H.	1.669,4	1.752,2	1.817,7
DEPENSES
Salaires conservés par les C.H.	213,8	223,9	227,1 ^(1)
Versements au 466-226	168,1	178,0	183,7
Versements au budget général	1.287,5	1.350,2	1.406,9
Total des dépenses	1.669,5	1.752,2	1.817,7

(1) soit 641.525 francs par poste.

Les reversements au budget de l'Etat sont donc scindés en deux parties qui se cumulent : le montant indiqué dans le tableau ci-dessus reversé directement par les conservateurs, et le solde non utilisé du compte 466-226 " Hypothèques ". Au total, le montant reversé au budget de l'Etat a été de 1.453,9 MF en 1996 et 1.513,6 MF en 1997. Ce reversement est comptabilisé pour l'essentiel sur la ligne 505-04 des recettes non fiscales du budget de l'Etat.

e) Le compte 466-24

Le compte 466-24 " Masse des douanes " remontait à la Révolution française. Les fonds de la Masse des douanes servaient à financer des logements pour les agents des douanes. Elle était régie jusqu'en 1997 par un arrêté de 1980.

Les recettes de ce compte provenaient :

- des redevances d'occupation des logements de la Masse et des redevances diverses

- de la " première mise de masse " (droit d'entrée versé par les agents lors de l'attribution d'un premier logement) ;

- d'une partie du fonds de concours alimenté par le " Revenu du Travail Supplémentaire " (R.T.S.) ;

- du produit de la vente de biens mobiliers et immobiliers appartenant à la masse ;

- du revenu du boni général de la masse placé à la Caisse des dépôts et consignations en vertu d'une loi du 16 juillet 1908.

Enfin, le compte 466-24 était crédité d'une subvention annuelle versée par le budget général.

En millions de francs	1993	1994	1995	1996	Evolution 1996/1995	Evolution moyenne 1996/1993
Recettes
Investissement	17,7	20,0	19,7	25,3	28,5 %	12,7 %
Fonctionnement	59,4	61,4	65,0	69,5	6,9 %	5,4 %
Trésorerie	33,0	33,1	33,4	34,2	2,5 %	1,2 %
Mouvements de fonds	8,5	6,5	8,9	7,2	- 19,4 %	- 5,2 %
Total	118,5	121,0	127,0	136,2	7,3 %	4,7 %
Dépenses
Investissement	19,0	21,0	18,3	27,2	48,6 %	12,7 %
Fonctionnement	58,5	61,4	63,2	64,4	1,9 %	3,3 %
Trésorerie	32,5	32,9	32,9	36,1	9,7 %	3,6 %
Mouvements de fonds	6,8	6,8	8,9	7,0	- 21,7 %	0,8 %
TOTAL	116,80	122,1	123,3	134,7	9,2 %	4,9 %

En 1997, les recettes s'étaient élevées à 140,4 MF et les dépenses à 139,4 MF. Le solde à la fin de l'exercice 1997 s'est élevé à 23,8 MF.

Les fonds de la Masse des douanes étaient utilisés pour acheter, rénover ou louer des logements pour les agents des services extérieurs des douanes.