CHAPITRE II
UN BUDGET PLUS SINCÈRE
Le
projet de budget initial pour 1999 offre une image des moyens du
ministère beaucoup plus fidèle que celle qu'il donnait depuis au
moins cinquante ans.
Cet effort de sincérité doit être salué sans
réserve. Il demande toutefois à être complété
et parfait.
I. UN ÉCART TRADITIONNEL ENTRE LES MOYENS DÉCRITS PAR LE PROJET DE LOI DE FINANCES INITIAL ET LES MOYENS RÉELLEMENT DISPONIBLES...
Il existait traditionnellement un écart considérable entre le budget des services financiers voté par le Parlement et les moyens réellement disponibles. Au terme de divers rattachements de "fonds de concours" et du fait de l'existence de crédits "hors budget", l'écart entre les moyens apparents du ministère et ses moyens réels était usuellement de l'ordre du quart des crédits ouverts par la loi de finances initiale.
A. LES FAUX FONDS DE CONCOURS
En 1997,
les rattachements de "fonds de concours", en application des lois
n° 48-1263 du 17 août 1948, article 5 et n°
49-1034 du 31 juillet 1949, article 6, s'étaient par exemple
élevés à 4.237,8 millions de francs et
5.472,4 millions de francs, respectivement.
Ces pratiques pour le moins peu satisfaisantes avaient été
dénoncées depuis quatre ans par la commission des finances. Outre
ses observations mettant en évidence l'opacité de la gestion d'un
ministère qui, à bien des titres, aurait dû montrer
l'exemple de la transparence, la commission avait fait valoir les
difficultés juridiques associées au recours à de telles
méthodes.
S'agissant du prélèvement sur le produit des impositions
locales ("crédits de l'article 6")
, votre commission a tout
d'abord constamment souligné que, malgré son intitulé, ce
prélèvement n'était en aucune manière assimilable
à une redevance pour services rendus.
Elle ajoutait que, dans ces conditions, le traitement budgétaire
hybride du produit de ce prélèvement obligatoire était
insatisfaisant.
En effet, la loi de finances initiale comportait d'abord
une ligne de
recettes n° 309
intitulée "Frais d'assiette et de
recouvrement des impôts et taxes établis ou perçus au
profit des collectivités locales et de divers organismes". Son produit
incluait une part du produit du prélèvement en cause, mais une
autre partie du produit du prélèvement était, à
tort, considérée comme un fonds de concours.
Une stricte application des règles budgétaires aurait conduit
à réintégrer les sommes considérées
jusqu'à présent comme des fonds de concours au titre des recettes
fiscales de l'Etat, ce que demandait votre commission.
S'agissant du prélèvement sur le produit du contrôle fiscal
(article 5 de la loi du 17 août 1948)
, il posait des
difficultés analogues.
Fondé sur l'article 5 de la loi du 17 août 1948, il
constituait à l'évidence une survivance après
l'entrée en vigueur de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.
En outre, il apparaissait clairement que les principes constitutionnels qui
inspirent notre droit budgétaire, prohibent les
prélèvements sur recettes effectués pour couvrir des
dépenses de l'Etat, comme avait pu le rappeler le Conseil
constitutionnel dans une décision déjà ancienne puisque
datant de 1982 (n° 82-14 DC du 29 décembre 1982).
La commission avait au sujet des crédits d'article 5 mis en
évidence une difficulté particulière. Celle-ci tenait au
fait que si le projet de loi de finances initial comportait une
évaluation complète des recettes de contrôle fiscal, le
défaut d'ouvertures des crédits financés à partir
du prélèvement en cause avait pour effet d'afficher un solde
budgétaire manquant de sincérité. Ces dernières
années, la minoration du déficit affiché en loi de
finances initiale résultant de ces méthodes était de
l'ordre de 4 à 5 milliards de francs.