B. LES DIFFICULTÉS BUDGÉTAIRES DE L'ADEME
L'Agence
de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) est un
établissement public à caractère industriel et commercial
(EPIC), placé sous la triple tutelle des ministères de
l'Environnement, de l'Industrie et de la Recherche. Son activité vise
à la maîtrise conjointe des consommations d'énergie, de
matières premières et des pollutions.
Le financement de l'ADEME est assuré :
- à moins de
30 % par des crédits d'origine budgétaire
provenant des budgets de l'environnement et de l'industrie ;
- et à plus de
70 % par les quatre taxes fiscales et parafiscales
visant à taxer les émissions polluantes dont l'Agence assure
le recouvrement ainsi que la gestion.
La taxe sur le stockage des déchets ménagers et
assimilés,
instituée par l'article 7 de la loi du 13
février 1992 relative à l'élimination des déchets,
possède un caractère fiscal. Elle est acquittée par les
exploitants de décharges de déchets ménagers et
assimilés et son produit est destiné à soutenir le
développement de techniques de traitement innovantes, à financer
des investissements et à aider les communes d'accueil des nouvelles
installations ;
la taxe sur les déchets industriels spéciaux,
instituée par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement
de la protection de l'environnement, a également un caractère
fiscal. Elle est acquittée par les exploitants des installations de
traitement ou de stockage de déchets industriels spéciaux et
son produit est destiné à financer le traitement et la
réhabilitation des sites pollués " orphelins " ;
la taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique,
instituée par le décret n° 85-582 du 7 juin 1985, est
acquittée par les exploitants d'installations émettant certains
rejets dans l'atmosphère ; le produit de la taxe est affecté
à la surveillance de la qualité de l'air et au financement de
projets de lutte contre la pollution atmosphérique ;
la taxe sur les nuisances sonores aéroportuaires,
instituée par la loi du 31 décembre 1992 relative à la
lutte contre le bruit, a un caractère fiscal. Elle est acquittée
par les compagnies aériennes utilisant les grands aérodromes et
son produit est destiné à aider les riverains de ces
aéroports à réaliser des travaux d'isolation
acoustique ;
Depuis plusieurs années, une tendance à la
débudgétisation des ressources de l'ADEME est apparue, la part
des crédits budgétaires dans le financement de l'Agence se
réduisant au profit de celle des taxes affectées.
Les graphiques ci-après montrent la part croissance des taxes dans les
ressources de l'ADEME et le tarissement des crédits budgétaires
(tous budgets confondus), cette tendance étant plus nette pour les
crédits d'intervention que pour les crédits de fonctionnement.
L'Agence se trouve ainsi paradoxalement confrontée à des
difficultés budgétaires croissantes alors que le produit des
taxes qu'elle recouvre ne cesse de progresser sous le double effet de
l'élargissement de leur assiette et de l'élévation de leur
taux. Ce produit est ainsi passé de 633 millions de francs en 1994
à 1.322 millions de francs en 1998. Il devrait s'élever à
1.935 millions de francs en 1999. Une telle progression résulte pour
l'essentiel de la forte croissance de la taxe sur le traitement et le stockage
des déchets ménagers dont le produit est passé de 395
millions de francs en 1994 à 875 millions de francs en 1998.
S'agissant du budget de fonctionnement de l'agence, la baisse des
crédits budgétaires n'est que partiellement compensée pas
les prélèvements pour frais de recouvrement et de gestion
effectués à son profit sur le produit des taxes, qui s'est
élevé à 85,7 millions de francs en 1997.
En outre, l'Agence ne peut disposer pour ses besoins propres des revenus
financiers provenant du placement des taxes qu'elle recouvre
6(
*
)
. L'affectation de ces revenus, dont
l'essentiel provient des taxes sur les déchets et de la taxe sur la
pollution de l'air, doit en effet être identique à celle
réservée aux produits des taxes elles-mêmes fixée
par les dispositions législatives et réglementaires qui les ont
crées (voir encadré
supra
).
En conséquence, l'Agence doit faire face à une dette importante.
Ses impayés étaient évalués à 62,2 millions
de francs fin 1996. En 1994, un rapport de l'inspection des finances avait
estimé nécessaire d'apporter à l'Agence un
complément de subvention de 250 millions de francs pour lui permettre de
résorber sa dette. Elle connaît des problèmes de
trésorerie et de délais de paiement pour ses dépenses
financées sur crédits budgétaires. Le déficit de
crédits de paiement par rapport aux autorisations de programme
accordées s'élevait encore à 185 millions de francs fin
1998.
On peut s'étonner à cet égard que les crédits
d'intervention de l'ADEME fassent régulièrement l'objet de
régulations budgétaires.
D'autant que de telles restrictions de crédits affectent essentiellement
les actions de maîtrise de l'énergie et de promotion des
énergies renouvelables qui sont financées sur les seules
ressources budgétaires.