Projet de loi de finances pour 1999 : Enseignement supérieur

Rapports législatifs

Rapport général n° 66 (1998-1999), tome III, annexe 16, déposé le

PJ loi de finances pour 1999

MARINI (Philippe) ; LACHENAUD (Jean-Philippe)

RAPPORT GENERAL 66 (98-99), Tome III, Annexe 16 - COMMISSION DES FINANCES

Table des matières




N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 16

ÉDUCATION NATIONALE, RECHERCHE ET TECHNOLOGIE :

II . - ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Rapporteur spécial : M. Jean-Philippe LACHENAUD

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1078 , 1111 à 1116 et T.A. 193 .

Sénat : 65 (1998-1999).


Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

Votre rapporteur spécial est amené à formuler cinq observations sur le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 1999.

Il estime que la maîtrise globale de la croissance des dépenses de fonctionnement est un impératif majeur qui s'impose à tous les budgets, y compris à celui de l'enseignement supérieur. Dans cet esprit, il regrette l'augmentation de 4,80 % des dépenses ordinaires. Les dépenses en personnel augmentent trop fortement : les rémunérations croissent de 4,55 %, plus encore qu'en 1998 (4 ,10%). Or il paraît tout à fait légitime de s'interroger sur la pertinence de créations d'emplois dans un contexte marqué par un reflux du nombre d'étudiants (- 1,3 % en 1998-99 par rapport à 1997-98), plus marqué encore dans les seules universités (-1,7 %).

Malgré cette augmentation globale des dépenses ordinaires, l'aide au pré-recrutement d'enseignants-chercheurs (chapitre 43-50) diminue de 3,24 % après avoir stagné en 1998.

Si l'emploi des jeunes docteurs est une priorité légitime, il paraît en revanche inapproprié de le promouvoir par le biais des emplois-jeunes : en effet, il est prévu de recruter 400 jeunes docteurs dans les IUFM, dans le cadre du dispositif visant à développer les emplois-jeunes. Ils seraient alors rémunérés à hauteur de 150 % du SMIC.

D'une manière générale, aucune action n'est menée en vue du redéploiement de certaines catégories de dépenses. La réallocation d'une fraction des crédits affectés aux heures complémentaires aurait été souhaitable.

Votre rapporteur spécial note que l'enseignement supérieur fait l'objet de réflexions prospectives , et s'en réjouit.

Ainsi, le rapport de la commission présidée par M. Jacques Attali a formulé des recommandations intéressantes , après celles des rapports Laurent et Fauroux... L'harmonisation européenne des formations, des niveaux de diplômes et de qualification va dans le bon sens. De telles recommandations ont d'ailleurs servi de référence à la déclaration commune, adoptée à l'issue du colloque organisé en juin à la Sorbonne, avec les ministres allemand et britannique de l'éducation.

En revanche, la réforme du recrutement des grandes écoles et les modalités de leurs relations avec les universités ne semblent pas avoir été analysées avec suffisamment de profondeur. Il ne faut pas oublier que l'autonomie de ces établissements d'enseignement supérieur a constitué, au cours des dernières années, la condition de leur développement, grâce notamment à des relations contractuelles tant avec l'Etat qu'avec les collectivités locales.

Du reste, si la convergence européenne est nécessaire, elle ne saurait faire oublier l'importance des réformes nationales . Or, dans ce domaine, l'année 1998 n'a pas été particulièrement fructueuse . Il semble, par exemple , que la réforme du premier cycle, entérinée par l'arrêté du 9 avril 1997, ait été mise en application de manière très inégale. La semestrialisation a été instaurée, au moins en première année dans une très grande majorité d'universités, tandis que la réorientation connaît une mise en oeuvre très limitée (3 à 4 % d'étudiants concernés). En matière de contrôle des connaissances, le système de capitalisation - compensation fonctionne assez largement, notamment dans les UFR juridiques, initialement les plus réfractaires. En revanche, l'évaluation des enseignements se heurte à de nombreux obstacles, la méfiance des enseignants en particulier.

En outre, il serait tout à fait souhaitable de connaître les intentions du ministre relatives aux conclusions du rapport Attali, notamment quant à la révision proposée de l'architecture des cursus universitaires (en 3,5 ou 8 ans).

Ainsi, les grandes lignes des réformes universitaires n'apparaissent pas encore clairement tracées.

Votre rapporteur spécial se réjouit de l'atténuation des réserves émises sur les stages des étudiants en entreprises , cette évolution des mentalités ne pouvant qu'être favorable à une insertion professionnelle réussie des jeunes.

De même, il note avec satisfaction le succès grandissant des unités d'expérience professionnelle. L'UEP , créée par l'arrêté du 9 avril 1997, s'adresse aux étudiants volontaires du deuxième cycle de filières généralistes et peut être intégrée dans le cursus de l'étudiant, après évaluation et validation. Environ 250 étudiants issus d'une dizaine d'universités ont ainsi suivi un stage en entreprise d'une durée de quatre à six mois, l'expérience s'étant parfois conclue par une embauche.

Certes, ces chiffres sont encore modestes mais, compte tenu des réticences et obstacles initiaux ainsi que du caractère expérimental de l'UEP, ils sont appelés à progresser dans un avenir proche. Cette mesure mérite d'être reconduite et élargie.

Votre rapporteur spécial estime que l'orientation prise par le plan social étudiant est positive. En effet, ce projet permet de corriger les iniquités relevées par le rapport de M. Bernard Cieutat sur l'effort de la Nation en direction des étudiants - effort évalué à 26,6 milliards de francs en 1996 - tout en ne mettant pas en place un statut spécifique aux étudiants, avec les implications que comportent les statuts en termes de rigidité. A cet égard, votre rapporteur sera attentif aux évolutions ultérieures de ce plan social.

Le relèvement des plafonds de revenus ouvrant droit aux bourses ainsi que la revalorisation des taux devraient permettre de corriger les effets pénalisants, pour les classes moyennes , du système actuel. En outre, l'allocation de logement social (ALS), à laquelle les étudiants et leurs familles sont très attachés, est préservée.

Votre rapporteur spécial prend acte de l'élaboration d'un schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche, baptisé plan Université du 3 ème millénaire (U3m).

La méthode sera celle du plan Université 2000, à savoir un cofinancement pluriannuel entre l'Etat et les collectivités locales. Toutefois, le contexte est très différent, marqué par la décroissance démographique globale.

C'est pourquoi, les objectifs seront autres. Il s'agira de donner la priorité aux locaux de recherche, d'une part, et au logement, d'autre part.

Les constructions nouvelles céderont le pas à la rénovation et la remise en état des campus bâtis dans les années 1960. La priorité sera donnée aux universités parisiennes , ce qui semble assez légitime compte tenu de leur situation très préoccupante, aggravée par le désintérêt qu'Université 2000 a manifesté à leur égard.

Toutefois, votre rapporteur spécial restera attentif au développement de ce programme. En effet, outre le fait que les arbitrages n'ont pas encore été rendus - ils le seront semble-t-il avec retard -, U3m ne doit pas prendre une orientation privilégiant le " tout virtuel ". La nécessaire mise en place de réseaux ne doit pas occulter les besoins réels en matière de locaux : les nouvelles technologies ne pourront remplacer les amphithéâtres, et l'enseignement à distance les conseils méthodologiques des enseignants, de même que le système universitaire de documentation (SUD) ne remplacera pas les bibliothèques universitaires.

INTRODUCTION

Le projet de budget est présenté en progression de 5,48 % par rapport à 1998, année où il avait cru de 3,05 %. Assurément, l'enseignement supérieur constitue une des priorités du projet de loi de finances pour 1999.

L'accroissement des crédits alloués à l'enseignement supérieur résulte de l'application de la première tranche du plan social étudiant , dont l'orientation paraît positive, et de la mise en oeuvre du programme Université du troisième millénaire (U3M) . Le projet de budget, contrairement à la loi de finances initiale pour 1998, n'est plus construit sur une priorité donnée aux créations d'emplois. Alors que 4.200 emplois avaient été créés en 1998, 823 le seront l'année suivante, exclusivement pour les personnels non enseignants.

Cependant, le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 1999 ne prend pas suffisamment en considération le contexte nouveau constitué par la décroissance démographique des effectifs d'étudiants. Ce phénomène représentant une rupture par rapport à l'évolution des effectifs depuis une dizaine d'années, une inflexion budgétaire claire aurait dû être donnée à l'enseignement supérieur. Des moyens constants n'auraient pas dégradé les conditions d'études.

Or, et c'est le deuxième reproche qui peut être adressé au projet de budget pour 1999, aucune orientation pédagogique nouvelle ne paraît proposée à l'université française. Alors que les réflexions ont été denses au cours de l'année 1998, le ministère tarde à annoncer les mesures concrètes nécessaires à la réforme des études supérieures, l'établissement de passerelles entre les universités et les grandes écoles notamment.

Votre rapporteur déplore que les services du ministère aient laissé sans réponse le questionnaire de la commission établi à partir du rapport de la Cour des comptes portant sur l'exécution de la loi de finances pour 1997, et relatif, d'une part, à la gestion des crédits, et, d'autre part, à la monographie consacrée à l'enseignement supérieur figurant dans ledit rapport. Cette attitude n'est guère révélatrice d'un esprit de collaboration avec le Parlement et méconnaît les prérogatives du rapporteur spécial sur les crédits ministériels dont il assure le contrôle.

CHAPITRE PREMIER

LE BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

Le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 1999 s'élève à 51.113,7 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit une progression de 5,48 % par rapport à 1998 , après une croissance de 3,05 % en 1998 et de 5,45 % en 1997.

Les moyens des services (titre III) passent de 35.325,6 millions de francs en 1998 à 36.743,3 millions pour 1999 , soit une hausse de 4,01 % (+ 5,32 % en 1998).

Les crédits d'intervention (titre IV) connaissent une hausse sensible, passant de 8.044,6 millions de francs à 8.709,9 millions , soit une progression de 8,27 % alors que la stabilité (+0,41 %) avait prévalu dans le budget de 1998.

L'ensemble des dépenses ordinaires atteint ainsi 45.453,2 millions de francs, en progression de 4,80 % par rapport à 1998.

Avec 5.660,6 millions de francs de crédits de paiement inscrits pour 1999, les dépenses en capital connaissent une croissance assez vive (+11,24 %) , après une diminution sensible de 6,97 % en 1998 (à 5.088,6 millions de francs). Cette progression globale recouvre toutefois une évolution différenciée des titres V et VI : le titre V voit ses crédits passer de 932,3 millions de francs en 1998 à 877,65 millions en 1999 (soit -5,86 %), tandis que ceux du titre VI croissent de 15,08 % , s'établissant à 4.782,9 millions de francs en 1999 contre 4.156,3 millions dans le budget précédent.

En revanche, les autorisations de programme ne progressent que faiblement (+1,92 %) , passant de 4.930,9 millions de francs en 1998 à 5.025,7 millions en 1999 . Elles avaient très sensiblement augmenté en 1998 (+ 18,75 %).

Le tableau ci-dessous fait apparaître que la part du budget de l'enseignement supérieur dans le budget de l'Etat ne cesse de s'accroître , pour s'établir à 3,05 % en 1998 ; elle devrait être de 3,15 % en 1999 . La même année, les crédits consacrés à l'enseignement supérieur représentaient 14,49 % de la totalité du budget de l'éducation nationale, cet accroissement relatif étant continu depuis plusieurs années, cette part devant atteindre 14,65 % en 1999.

Le budget de l'enseignement supérieur, en 1998 toujours, représentait 0,57 % du PIB, contre 0,45 % en 1991. Cette croissance est lente mais régulière, la part de l'enseignement supérieur dans le PIB devant atteindre 0,58 % en 1999.

II. PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR AGRÉGAT

Le budget de l'enseignement supérieur est composé de trois agrégats :

01 - Enseignement supérieur ;

02 - Action sociale ;

03 - Recherche.

A. ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Cet agrégat regroupe l'ensemble des moyens en personnels et ceux consacrés au fonctionnement et à l'investissement dans les établissements d'enseignement supérieur.

Les crédits de l'agrégat "enseignement supérieur" s'établissent à 39.780,3 millions de francs en 1999 , contre 37.869,8 millions en 1998, soit une progression de 5,04 % (après 3,45 % en 1998).

Les dotations, qui représentent 77,83 % du budget de l'enseignement supérieur , couvrent :

- les crédits des personnels non enseignants et enseignants chercheurs (y compris les primes d'encadrement doctoral) ainsi que les indemnités et prestations sociales, qui s'élèvent à 29.094,1 millions de francs en 1999, en progression de 4,48 % ;

- les aides au pré-recrutement d'enseignants-chercheurs, dont le montant de 200 millions de francs recule de 3,24 % par rapport à 1998 ;

- les dépenses d'informatique, de télématique et de fonctionnement, qui s'établissent à 6.557 millions de francs, en hausse de 0,92 % (après + 10,54 % en 1998) ;

- les dépenses d'intervention : avec 245,7 millions de francs, elles progressent de 12,5 % après une réduction de 6,4 % en 1998 ;

- les dépenses d'investissement s'élèvent à 3.683,6 millions de francs, soit une progression de 19,10% (2,05 % en 1998), dans les domaines suivants :


• constructions immobilières et équipements immobiliers et pédagogiques (2.092,6 millions de francs) ;


• maintenance des bâtiments (1.591 millions de francs).

Le tableau ci-dessous récapitule les emplois d'enseignants par grandes catégories.


Chapitres

Catégories d'emplois

1997

1998

31-11

31-96

- Personnels titulaires :

personnels de direction

professeurs

maîtres de conférences

assistants

personnels des corps spécifiques

personnels hospitalo-universitaires

professeurs agrégés

professeurs certifiés

professeurs d'éducation physique et sportive

autres enseignants du second degré et divers

élèves ENS (jusqu'en 1997) et E. des Chartes

- Personnels contractuels

- Rémunération des élèves des ENS

- Personnels associés à temps partiel

- Enseignants associés en médecine générale, à
temps partiel

36

13.909

30.211

1.862

776

6.187

7.253

4.278

1.192

1.302

3.008

5.473

1.370

37

36

14.507

31.581

1.812

764

6.188

8.443

4.262

1.192

1.270

168

5.345

2.840

1.370

37

TOTAL

76.894

79.815

Le nombre d'emplois d'enseignants a cru de 3,80 % de 1997 à 1998 , après une progression de 1,91 % de 1996 à 1997.

Le tableau ci-après établit un constat puis des prévisions sur le nombre d'étudiants dans les principales filières de l'enseignement supérieur.

Ce tableau montre bien la réduction des effectifs à l'université : ce phénomène ne devrait pas être passager mais, au contraire, s'inscrire dans la durée . En outre, il est extrêmement intéressant de constater que la décrue des effectifs étudiants est plus importante qu'on ne l'imaginait. Ainsi, les chiffres fournis l'année dernière prévoyaient, pour la période 1998-1999, un recul du nombre d'inscrits à l'université de 0,6 % et un accroissement du nombre total d'étudiants de 2,22 %. Or, ces prévisions sont actuellement revues à la baisse : pour la même période, les universités devraient recevoir 1,7 % d'étudiants en moins et le nombre total d'étudiants ne devrait plus croître de 2,22 % mais au contraire diminuer de 1,3 %.

B. ACTION SOCIALE

Composé exclusivement de dépenses ordinaires, cet agrégat connaît une nette progression : passant de 8.227,3 millions de francs à 8.903 millions de francs , les crédits alloués à l'action sociale croissent de 8,21 % en 1999 après une quasi stabilité en 1998 (+ 0,64 %).



L'agrégat regroupe :

- les moyens de fonctionnement (y compris les rémunérations des personnels) du centre national des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS), des vingt-huit centres régionaux (CROUS), de la Cité internationale universitaire de Paris, et de l'Observatoire de la vie étudiante, soit 638,8 millions de francs en 1999 (+4,41 % après + 0,95 % en 1998) ;

- les crédits des bourses et secours d'études, qui s'élèvent à 7.158,5 millions de francs, soit une progression de 8,96 % par rapport à l'année précédente (+ 0,72 %) ;

- les crédits de fonctionnement réservés aux oeuvres sociales, qui augmentent de 3,90 %, à 1.085,8 millions de francs après une stabilité en 1998.

L'ensemble des crédits consacrés à l'action sociale en faveur des étudiants est passé de 6.234 millions de francs en 1993 à 8.227,3 millions en 1998, soit une progression de près de 32 % en cinq ans.

Les grands indicateurs de moyens sont les suivants :

- 466 restaurants universitaires ; 184.500 places dans ces restaurants ; 78 millions de repas servis (67 millions dans les restaurants gérés et 11 millions dans les restaurants agréés) ; le prix du ticket restaurant est de 14,50 francs au 1 er août 1998 ;

- 480 résidences universitaires ; 150.000 étudiants logés ; la redevance moyenne est de 700 francs par mois.

L'agrégat "action sociale" représente 17,42 % du budget de l'enseignement supérieur en 1999 , après une inflexion en 1998 (16,98 % de l'ensemble des crédits).

Cette progression résulte essentiellement de la mise en place du plan social étudiant . Le chapitre 43-71 "Bourses et secours d'études" est notamment abondé de 808,27 millions de francs : 507,2 millions de francs résultent de la majoration des crédits de bourses à la rentrée universitaire 1998 du fait de l'augmentation des taux, des effectifs et de la création de 200 bourses de mérite ; 226,07 millions serviront à financer la même majoration pour la rentrée universitaire 1999 ; et 75 millions constitueront, à partir du 1 er janvier, la participation financière à la prise en charge d'une partie des frais de transport des étudiants d'Ile-de-France.

Les effectifs d'étudiants boursiers sont les suivants :


Effectifs

1996/1997

1997/1998

Boursiers sur critères sociaux

Aides individualisées exceptionnelles (AIE)

Boursiers sur critères universitaires

353.547

20.692

13.259

351.920

30.012

13.255

Total

387.498

395.187

C. RECHERCHE

Cet agrégat regroupe l'ensemble des actions en faveur de la recherche universitaire, dans les établissements relevant du ministère chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Les crédits consacrés à cette action sont portés de 2.361,7 millions de francs à 2.430,4 millions , soit une augmentation de 2,91 % après + 5,4 % en 1998.

Ces dotations couvrent :

- les crédits des personnels non enseignants, des enseignants chercheurs, ainsi que les indemnités et prestations sociales, qui s'élèvent à 275,03 millions de francs (+ 1,71 %) ;

- les subventions de fonctionnement accordées aux établissements :

. dépenses d'informatique et de télématique 17,4 millions (sans changement),

. dépenses de fonctionnement : 161 millions (+97 %) ;

- surtout les dépenses d'investissement, dont la progression est de 2,87 % (6 % en 1998), passant de 1.922 millions de francs à 1.977,1 millions :

. équipement immobilier et pédagogique et soutien des programmes de recherche : 1.832,1 millions,

. maintenance des bâtiments : 145 millions.

III.  LES PRIORITÉS DU BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 1999 est construit autour de trois priorités.

1. Le plan social étudiant

Le projet de budget comporte des mesures financières visant à offrir des allocations d'études élargies .

Cette mise en place du plan social étudiant conduit à abonder les crédits du budget de l'enseignement supérieur de 833,27 millions de francs : 733,27 millions pour la revalorisation des bourses proprement dite, 75 millions pour la participation financière à la prise en charge d'une partie des frais de transport des étudiants d'Ile-de-France, et 25 millions pour l'augmentation des crédits destinés à permettre la compensation des droits d'inscription des nouveaux boursiers.

Le plan social étudiant doit être mis en oeuvre sur une durée de quatre années, son coût total étant élevé pour les finances publiques puisqu'il est évalué à plus de 7 milliards de francs. Son objectif est de parvenir à une augmentation de 15 % du montant des bourses et à 30 % d'étudiants aidés .

D'autres mesures sont prévues dans le cadre de ce plan.

En premier lieu, il s'agit de constituer, dans chaque université, un dossier d'allocations d'études instruit par une commission sociale. En outre, 200 bourses de prise en charge totale des études seront accordées aux meilleurs bacheliers d'origine modeste souhaitant préparer les concours de l'ENA et de l'ENM.

Ensuite, plusieurs mesures doivent encourager l'autonomie et la citoyenneté étudiante : les présidents du CNOUS et des CROUS seront des étudiants ; une charte de la vie étudiante doit être élaborée sur chaque site universitaire ; les activités culturelles et sportives seront développées.

Enfin, il est prévu d'améliorer les conditions de vie étudiante par un programme de construction et de rénovation de logements sociaux, par des réductions tarifaires dans les transports, et par la redéfinition des politiques de santé sur les campus.

2. L'investissement immobilier

L'année 1998 a été celle des premières réflexions devant aboutir à la mise en place du programme Université pour le troisième millénaire (U3m).

Ce programme est destiné à organiser la planification des formations supérieures à l'horizon 2015. Il prendra la forme d'un schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche, la liste de actions retenues figurant dans les futurs contrats de plan Etat - régions pour la période allant de 2000 à 2006.

Le comité stratégique a été mis en place récemment.

S'agissant du désamiantage de Jussieu , les travaux ont débuté sur une barre du campus, l'objectif étant de traiter huit barres par an. Les travaux devraient être terminés vers 2003 ou 2004. Cependant, le coût total des travaux, estimé à un peu moins de 4 milliards de francs , pourrait croître au fur et à mesure de la conduite des travaux. 560 millions de francs sont prévus à cet effet dans le budget 1999 ; ils sont délégués à l'établissement public spécialement créé pour mener les travaux.

En revanche, la capacité à protéger l'ensemble des bâtiments du risque incendie est douteuse, étant généralement admis que les structures métalliques du campus, en cas d'incendie, ne résisteraient pas plus de 15 à 30 minutes.

A l'issue des travaux, et compte tenu des pertes importantes de surfaces consécutives à la mise aux normes de sécurité, le déménagement de certains laboratoires sur le site de Tolbiac s'imposera.

3. Les moyens de fonctionnement

Le projet de budget pour 1999 prévoit une dotation de 20 millions de francs pour le développement des nouvelles technologies, 40 emplois de personnels non enseignants étant créés dans les IUFM afin d'assurer une formation informatique aux futurs enseignants.

La politique contractuelle doit faire l'objet d'une réforme tendant à ce que les subventions allouées aux établissements d'enseignement supérieur reposent, de manière croissante, sur des crédits contractuels et non plus quasi exclusivement sur des dotations normées. Des efforts restent de toute façon nécessaires pour mieux prendre en considération les emplois au sein des contrats.

Enfin, 823 créations d'emplois - exclusivement de personnels non enseignants - sont prévues. En 1998, 4.200 emplois avaient été créés. Il est vrai que le contexte est celui d'une réduction du nombre d'étudiants. En outre, près de 75 millions de francs sont alloués à la rémunération de 1500 attachés temporaires d'enseignement et de recherche (ATER). Toutefois, contrairement à l'année précédente, aucune économie n'est envisagée au titre des heures complémentaires.

IV. LE BUDGET COORDONNÉ DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

A. UNE INNOVATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1999

1. Les objectifs

En 1997, le Premier ministre a demandé au ministre de l'enseignement supérieur, de la recherche et de la technologie d'assurer au sein du gouvernement une coordination budgétaire des formations d'enseignement supérieur.

En effet, si le ministre chargé de l'éducation nationale prend en charge la majeure partie de ces formations, un certain nombre d'entre elles dépendent d'autres départements ministériels. Or, à l'exception de certains secteurs qui expriment depuis longtemps leur volonté de rapprochement avec l'éducation nationale (écoles du ministère chargé de l'agriculture ou de la culture par exemple), les autres ministères ayant sous leur tutelle des établissements d'enseignement supérieur, souvent importants et prestigieux (école des mines, polytechnique, école des ponts et chaussées, écoles de la statistique...) n'entretiennent que très peu de relations avec le principal responsable de l'enseignement supérieur en France, alors même que ces formations sont principalement alimentées par des étudiants issus d'un système de classes préparatoires aux grandes écoles géré par le ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie (MENRT).

2. Les fondements

L'article 113 de la loi de finances pour 1998 a donné à cette coordination budgétaire une base légale en disposant que "les ressources et les moyens alloués par l'Etat aux formations supérieures sont retracés dans un état récapitulatif annexé au projet de loi de finances, dénommé budget coordonné de l'enseignement supérieur".

C'est sur ce fondement que le MENRT a demandé aux ministères concernés par les formations d'enseignement supérieur de recenser pour 1997 et 1998 les moyens physiques (emplois) et financiers (crédits) afférents à ces formations en vue de la constitution d'un "jaune" budgétaire annexé au projet de loi de finances pour 1999.

B. UN EXERCICE DÉLICAT

1. Les difficultés liées à la définition du champ d'application du BCES

• La définition du champ

Le champ du BCES est celui de l'ensemble des formations post-baccalauréat, publiques ou privées (si elles bénéficient de fonds de l'Etat), qu'il s'agisse de formation initiale, de formation professionnelle continue (diplomante et de longue durée) ou de formation spécialisée ou d'application, y compris les écoles de formation des agents de l'Etat. Il a été décidé en outre d'inclure dans le BCES les sections de techniciens supérieurs et les classes préparatoires aux grandes écoles.

• Les difficultés liées au champ

Certains secteurs de formation ne remplissent pas tous les critères d'introduction au BCES, sans qu'il faille pour autant les exclure d'emblée. Il s'agit de formations pour lesquelles le baccalauréat n'est pas un pré-requis (comédiens ou danseurs au ministère chargé de la culture, sportifs au ministère de la jeunesse et des sports) mais qui délivrent, à la sortie, des diplômes homologués à des niveaux post-baccalauréat.

Par ailleurs, certains ministères ayant sous leur tutelle des écoles de formation de fonctionnaires (école nationale d'administration, instituts régionaux d'administration, écoles des impôts, des douanes, du cadastre et du trésor) ont exprimé le souhait de ne pas intégrer ce type d'établissements dans le BCES.

Au total, et sans tenir compte des réserves évoquées ci-dessus, le champ du BCES devrait comprendre, dans le domaine de l'enseignement public, l'ensemble des établissements d'enseignement supérieur relevant du MENRT, auquel il conviendra d'ajouter environ 634 établissements dont 37 écoles d'ingénieurs.



Pour un certain nombre d'établissements, seules certaines formations dispensées relèvent de l'enseignement supérieur. C'est le cas notamment des structures du ministère de la jeunesse et des sports qui délivrent à la fois des diplômes de niveau IV et d'autres de niveau III. Par ailleurs, les formations aux professions sociales et de santé sont souvent préparées dans des établissements publics dont l'activité principale n'est pas liée à l'enseignement supérieur (centres hospitaliers par exemple).

C'est pourquoi il convient parfois d'ajouter et/ou de combiner à l'approche en termes d'établissements, une logique transversale faisant prévaloir la nature des formations offertes ; ce qui n'est pas sans poser un certain nombre de difficultés à caractère technique.

2. Les difficultés techniques

En effet, il est parfois difficile d'isoler précisément les crédits destinés à l'enseignement supérieur, à l'intérieur de dotations globales allouées à des établissements ou des formations dont le rapport avec celui-ci n'est pas exclusif.

En outre, l'approche des moyens consacrés aux STS et CPGE, intégrés dans les dotations globales pour les lycées s'avère difficile.

En résumé, la volonté d'intégrer un certain nombre d'établissements et de formations dans le champ du BCES se heurte sur un plan technique, à la politique de globalisation des moyens mis en oeuvre depuis plusieurs années et dont l'efficacité réelle exclut toute remise en cause.

Cette contradiction s'avère d'autant plus difficile à gérer que le MENRT, se donne pour objectif, dès l'année prochaine, de s'engager dans une procédure budgétaire véritablement coordonnée des moyens consacrés en France aux formations supérieures, à l'instar du budget civil de recherche et de développement. Cette démarche implique en effet de disposer dans la loi de finances pour 1999 d'un état récapitulatif des moyens avec une nomenclature budgétaire appropriée, permettant d'engager dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2000 une négociation budgétaire concertée et pilotée par le MENRT.

V. DES MESURES VISANT A AMÉLIORER L'EFFICACITÉ DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

A. L'INFORMATION ET L'ORIENTATION DES ÉTUDIANTS

En amont de l'entrée à l'université, il existe, dans l'ensemble des académies, en liaison avec les services communs universitaires d'accueil, d'orientation et d'insertion professionnelle (SCUIO) qui ont pour mission l'organisation de l'accueil, de l'information et de l'orientation à l'université, tout un éventail d'actions complémentaires qui vont des manifestations grand public - salon, forum, journées académiques d'information - à des initiatives de proximité - soirées débats avec les élèves et les familles, journées portes ouvertes dans les universités, séances d'information dans les lycées, rencontres avec des intervenants extérieurs.

Les SCUIO mettent également en place une information plus qualitative en liaison avec les organisations professionnelles pour une meilleure connaissance des débouchés professionnels et des différentes filières.

L'orientation, aboutissement du processus d'information, fait partie intégrante de la formation. Elle doit être progressive et s'articuler autour d'objectifs clairs :

- diminuer le taux d'échec dans le premier cycle universitaire par aide et accompagnement pédagogique (tutorat) ;

- permettre une spécialisation progressive de l'étudiant et des réorientations plus nombreuses et plus aisées ;

- préparer l'ensemble des étudiants à la construction de leur projet de formation et à leur insertion professionnelle.

Cet objectif d'une meilleure orientation pour une plus grande réussite est soutenue par l'organisation des études conduisant au DEUG, telle qu'elle est prévue par l'arrêté du 9 avril 1997.

En effet, pour le DEUG, les études commencent par un semestre d'orientation qui doit permettre à chaque étudiant de découvrir l'université et la discipline choisie, mais aussi de vérifier la pertinence de son choix et éventuellement de se réorienter .

Ces réorientations peuvent se faire, soit au sein même de l'université, soit dans le cadre de conventions passées avec d'autres établissements.

B. L'INSERTION PROFESSIONNELLE DES ÉTUDIANTS

Bien que les étudiants diplômés de l'enseignement supérieur accèdent plus facilement à l'emploi que ceux qui ne possèdent pas ces diplômes, on assiste ces dernières années à une plus grande instabilité des trajectoires professionnelles : allongement de la durée d'accès à l'emploi, développement des emplois à durée limitée et un certain déclassement des emplois.

Des actions de sensibilisation au monde de l'entreprise et d'aide à l'insertion professionnelle sont donc développées dans l'ensemble des établissements d'enseignement supérieur sur la base de collaborations entre les universités et les entreprises.

1. Les modules d'aide à l'insertion professionnelle

Les universités s'efforcent, en particulier par l'intermédiaire de leurs services communs universitaires d'information et d'orientation (SCUIO), de sensibiliser les étudiants aux techniques de recherche d'emploi, d'organiser des actions d'information sur les débouchés et d'apporter une aide à la construction des projets professionnels.

Afin de sensibiliser, dès le premier cycle, les étudiants aux réalités de la vie professionnelle et des métiers, de nombreuses universités ont mis en place des modules "d'aide à la construction du projet professionnel" ou "d'éducation des choix" qui visent à aider le jeune étudiant à élaborer son projet professionnel en confrontant ses aspirations et ses représentations des métiers à la réalité des professions et du monde des entreprises (recherches documentaires, interviews de professionnels...).

Dans les 2 ème et 3 ème cycles, les modules d'aide à l'insertion professionnelle proposés par les universités apportent aux étudiants une approche des métiers en termes de compétences et une sensibilisation au monde de l'entreprise par des enseignements, conférences, interventions sur les aspects économiques, juridiques, sociologiques de l'entreprise, parfois complétées par des visites ou des présentations d'entreprises.

Par ailleurs, la participation de professionnels aux enseignements, obligatoire dans les filières professionnalisées (IUT, IUP, DESS), contribue à faire connaître le monde professionnel aux étudiants.

2. Les stages

On assiste à une amélioration de l'intégration des stages dans l'ensemble des cursus universitaires professionnalisés et à un développement significatif des stages professionnels dans les formations générales.

La nouvelle réglementation des premier et deuxième cycles universitaires (arrêté du 9 avril 1997) prévoit la possibilité pour les universités d'inclure un stage de la durée d'un semestre dans les licences et maîtrises générales, sous forme d'une "unité d'expérience professionnelle", évaluée et validée au même titre que les autres unités constitutives du diplôme. Une quinzaine d'universités l'expérimentent déjà et 35 ont prévu de le faire en 1998-99.

Les travaux en cours de la table ronde mise en place fin 1997 sur ce thème devraient déboucher sur des propositions favorisant le développement quantitatif et qualitatif des stages étudiants.

Certaines formations professionnalisées pratiquent l'alternance entre enseignements et périodes en entreprise, en particulier les IUP.

3. L'alternance et l'apprentissage

L'apprentissage a été étendu à l'enseignement supérieur en 1987. Les écoles d'ingénieurs, suivies des universités, les IUT en leur sein notamment, ont progressivement accueilli des étudiants sous contrat de travail avec une entreprise et ont mis en place des centres de formation d'apprentis.

L'apprentissage connaît un développement continu dans l'enseignement supérieur : les effectifs totaux d'étudiants en apprentissage sont passés de 1.510 en 1991-92 à 10.400 en 1996-97 pour les formations supérieures hors BTS, de 4.790 à plus de 24.000 en incluant les étudiants de BTS.

Les diplômes préparés par cette voie sont des diplômes à vocation professionnelle : majoritairement des DUT (outre les BTS préparés en lycée), des diplômes d'ingénieur et des écoles de commerce, des maîtrises professionnalisées (MIAGE, MST, IUP), des DEUST (1 er cycle) et des DESS.

4. Les formations courtes professionnalisées

Les IUT et les STS, qui dispensent les formations courtes professionnalisées, établissent de nombreux partenariats avec les entreprises et les fédérations professionnelles, ce qui constitue un des facteurs primordiaux de la réussite et de l'insertion des jeunes titulaires de ces diplômes.

Par ailleurs, de nombreux IUT développent des actions d'aide et de soutien permettant aux étudiants qui en ont besoin une remise à niveau, un bilan personnel et professionnel facilitant l'intégration dans la filière choisie.

Ainsi, le développement de nombreuses formations multimédia, qui sont dorénavant proposées aux étudiants des IUT, tendent à faciliter les démarches des étudiants pour la recherche d'emplois.

En outre, certains IUT ont accès à divers services universitaires, notamment aux "cellules d'insertion professionnelle" proposant, soit des offres d'emplois, soit des stages. Certains IUT offrent de courts stages "professionnalisants" permettant à l'étudiant d'affronter le monde professionnel plus aisément.

C. L'INSERTION PROFESSIONNELLE DES THÉSARDS ET JEUNES DOCTEURS

L'augmentation du nombre des diplômés et la situation du marché de l'emploi ont rendu plus difficile l'insertion professionnelle des titulaires du doctorat. Le nombre de docteurs à la recherche d'un emploi, six mois après avoir soutenu la thèse, est estimé à environ 1.200, soit 15 % d'une population observée de l'ordre de 8.000 personnes.

La mesure des difficultés d'insertion des docteurs doit toutefois intégrer plusieurs constatations.

La première de ces constatations est qu'en raison du rythme annuel des dates de concours de recrutement dans la fonction publique, avec nécessité d'être docteur diplômé au moment de l'inscription (8 à 10 mois avant le recrutement effectif), une fraction importante d'étudiants s'inscrit désormais, immédiatement après le passage de la thèse, pour bénéficier d'une allocation pour perte d'emploi dans l'attente de la possibilité d'inscription et de recrutement. Si les causes sont anciennes, cette attitude est nouvelle.

Tout en étant préoccupante, la proportion de docteurs à la recherche d'un emploi n'est pas plus élevée que pour le reste de la population à ce niveau de formation. En outre, il faut noter tout d'abord que le taux de chômage varie selon que l'on observe le devenir professionnel des docteurs quelque 6 mois après la soutenance (taux de chômage d'environ 15 % pour la totalité des docteurs) ou un an plus tard (ce taux de chômage tombe alors à 6 %).

Le nombre de thèses soutenues en 1997 s'est stabilisé à environ 10.000. Parmi celle-ci, un tiers sont présentées par des étudiants étrangers, dont la moitié retournent, dès l'obtention de leur doctorat, dans leur pays d'origine. Par ailleurs, parmi les personnes qui préparent et soutiennent une thèse, on trouve des salariés dont le nombre est d'un millier environ chaque année. Le nombre de docteurs qui, une fois leur diplôme obtenu, recherchent activement une insertion professionnelle en France, est donc de l'ordre de 6.000 par an.

Le ministère chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche a pris des dispositions pour améliorer les débouchés des docteurs formés dans les universités. La première de ces dispositions est la politique des allocations de recherche elle-même. Un rééquilibrage est effectué au profit des disciplines qui assurent le plus efficacement l'insertion de leurs docteurs (sciences juridiques et économiques, sciences de l'ingénieur). En outre, à l'intérieur d'un même secteur, la politique suivie incite fortement les responsables de DEA à se soucier de l'insertion professionnelle des docteurs. C'est ainsi que les allocations pour perte d'emploi versées aux anciens allocataires sont prises en considération lors du calcul du nombre d'allocataires de recherche nouveaux qu'ils peuvent recruter.

Le recrutement dans les universités constitue traditionnellement pour les docteurs un débouché important. En 1998, 3.000 postes ont été créés dont 1.800 d'enseignants-chercheurs. En 1999, un crédit équivalent à l'emploi de 1.500 ATER sera ouvert.

Le recrutement dans les organismes publics de recherche représente un autre débouché important. C'est pourquoi, 600 emplois ont été créés dans les EPST en 1998, dont 400 chercheurs. En 1999, 100 emplois de chercheurs supplémentaires seront ouverts. Ce nombre de créations permet de maintenir un taux de renouvellement de 3 % des effectifs.

Le nombre des post-doc reste élevé (21 %), mais là encore avec des variations selon les secteurs disciplinaires (50 % des docteurs en biologie cellulaire et moléculaire, 30 % des docteurs en physique, chimie, sciences de la terre). Cette formule devient une étape obligée avant le recrutement comme chercheur ou enseignant-chercheur. Elle présente de nombreux avantages, entre autres celui d'offrir une période de formation complémentaire, donc de meilleurs recrutements dans des emplois de fonctionnaires titulaires.

Le nombre de débouchés en entreprises et dans les administrations à des postes en relation directe avec le niveau de formation des docteurs, tout en étant significatif, reste faible. Il représente une possibilité de recrutement pour 20 % des docteurs en recherche d'insertion professionnelle, mais avec des variations importantes selon les disciplines. Une préoccupation constante du ministère chargé de la recherche est d'accroître ce flux, en vue d'améliorer la capacité d'innovation des entreprises, et leur compétitivité. C'est ainsi qu'en 1998, un crédit de 50 millions de francs a permis de financer des séjours post-doctoraux, dont l'objectif est d'aider les entreprises innovantes et les EPIC à recruter de jeunes docteurs pour mener à bien un projet en liaison avec un laboratoire extérieur à l'entreprise.

D. MIEUX ASSURER LA FORMATION CONTINUE À L 'UNIVERSITÉ

1. Données générales sur la formation continue universitaire

La formation continue universitaire a concerné, en 1996, environ 340.000 stagiaires aux statuts les plus divers : salariés des plans de formation des entreprises, en congé individuel de formation, jeunes sous contrat de qualification, demandeurs d'emplois mais aussi des individuels finançant leur formation.

L'offre de formation continue universitaire est extrêmement diversifiée puisqu'elle permet à la fois l'accueil dans les formations diplômantes (diplômes nationaux : 132.182 stagiaires, ou DU : 30.285 stagiaires) ou l'organisation de formations courtes et plus spécialisées en réponse à la demande des entreprises.

S'agissant des ressources de la formation continue universitaire, une enquête portant sur l'année 1996 fait apparaître les résultats suivants :

- l'ensemble des ressources financières obtenues par l'ensemble des établissements d'enseignement supérieur (hors CNAM de Paris) s'établit à 1,35 milliard de francs (1,2 en 1995) ;

- ces ressources ont pour origine :

. entreprises : 36 % (formation des employés au titre du 1,5 % de la masse salariale),
. autres employeurs : 7 % (formation des employés de l'Etat, des collectivités locales...),
. particuliers : 20 % (formation individuelle),
. Etat : 8 % (formation des publics spécifiques),
. autres fonds publics : 29 % (formation des publics spécifiques).

2. Concours national pour le développement de la formation continue

Afin de donner un nouvel élan à la formation continue, le ministère a engagé un plan de développement de la formation continue à l'université dans une logique de formation tout au long de la vie. Ce plan a pour objectif de faciliter le retour à l'université en vue de faciliter l'adaptation permanente des compétences, de favoriser l'insertion professionnelle et d'encourager la création d'activités. Un appel à projets a été lancé à cette fin auprès des établissements d'enseignement supérieur en octobre 1997.

a) Les principes de l'appel à projets

Les projets devaient associer l'ensemble des composantes de l'établissement (UFR-IUT-écoles), proposer des formations diplômantes organisées selon des rythmes et des modalités adaptés aux publics adultes et prévoir une utilisation du potentiel de l'établissement (locaux et matériels) en continu toute l'année.

b) Les résultats

77 établissements, universités et écoles, ont répondu à l'appel. Un jury composé d'universitaires, anciens présidents d'université ou directeur de grand établissement, et de personnalités qualifiées représentant le monde de l'entreprise, a sélectionné 13 projets répondant aux critères affichés et jugés les plus innovants : les projets des universités d'Amiens, d'Angers, de Besançon, de Bretagne Sud, d'Evry, de Lille 1, du Littoral, de Nancy 1 et Nancy 2 (projet commun), de Paris 12, de Strasbourg 1, de Toulouse 2, de l'université de technologie de Compiègne, des Instituts nationaux polytechniques de Lorraine et de Grenoble (projet commun).

c) Les moyens attribués

Les moyens consacrés à cette opération - 92 emplois et 9,050 millions de francs - sont répartis à la rentrée de 1998 entre les établissements retenus afin de permettre la mise en place de ces projets dans les plus brefs délais. Les engagements pris par les universités constituent un atout essentiel pour une meilleure articulation entre formations initiales et formations continues et traduisent, dans les faits, l'objectif de formation tout au long de la vie, dont la réglementation sur la validation des acquis constitue par ailleurs un élément essentiel.

Un nouveau concours sera organisé à l'automne pour encourager le développement de la formation continue dans d'autres établissements.

3. Le renforcement de la place de la formation continue dans les contrats quadriennaux

Pour les années 1994, 1995 et 1996, un crédit total de 11.711.000 francs a été consacré aux actions de formation continue des établissements d'enseignement supérieur ayant signé un contrat avec le ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie.

La direction de l'enseignement supérieur a inscrit la formation continue parmi les thèmes prioritaires justifiant d'une impulsion forte dans le dialogue avec les universités pour l'élaboration des contrats quadriennaux. L'objectif est de conduire les établissements d'enseignement supérieur à intégrer la formation continue dans leur politique d'établissement au même titre que la formation initiale et la recherche.

CHAPITRE DEUX

L'ACTION SOCIALE DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

I. LE PLAN SOCIAL ÉTUDIANT CONSTITUE LA PRIORITÉ DU BUDGET POUR 1999

A. LA PREMIÈRE TRANCHE DU PLAN SOCIAL ÉTUDIANT...

Le plan social étudiant, annoncé depuis de nombreuses années, va connaître un début d'application en 1999. Il convient de souligner l'orientation positive de cette mesure : la mise en place d'un véritable statut de l'étudiant aurait en effet, selon votre rapporteur spécial, constitué une erreur. Le plan social étudiant est présenté comme poursuivant trois ambitions :

- permettre au jeune de poursuivre ses études sans être freiné par des obstacles matériels et financiers ;

- enrichir la personnalité de chaque étudiant dans l'exercice autonome de sa citoyenneté ;

- améliorer les conditions de vie étudiante.

A cette fin, une revalorisation du montant des bourses et un élargissement du champ des bénéficiaires sont entrepris. Dès la rentrée universitaire 1998, les plafonds de ressources des 4 derniers échelons des bourses sur critères sociaux sont revalorisés de 1,2 % et celui du premier échelon de 6 %, ce qui permettra d'élargir le champ des bénéficiaires. Le montant de ces bourses augmente de 5 % pour le 5 éme échelon réservé aux étudiants des familles les plus modestes et de 3 % pour les autres échelons. Le montant des bourses sur critères universitaires (DEA, DESS, agrégation, service public) augmente de 3 %. Outre la revalorisation de leur montant, les conditions d'attribution des bourses seront revues pour les adapter aux parcours pédagogiques des étudiants et à l'ouverture européenne des formations.

Par ailleurs, dès la rentrée universitaire 1998/1999, la mise en place de "bourses de mérite" est effective. Deux cents bourses sont attribuées aux meilleurs bacheliers (mention très bien) issus des familles les plus modestes, éligibles à une bourse sur critères sociaux, qui se destinent aux études menant vers les concours des Ecoles nationales d'administration ou de la magistrature.

Enfin, dans le domaine des transports, une carte orange annuelle sera disponible pour les étudiants d'Ile de France (académies de Créteil, Paris, Versailles) dès le mois de septembre, leur permettant de voyager avec plus de 40 % de réduction. Le coût afférent à cette mesure sera pris en charge conjointement avec la Région Ile de France.

L'objectif principal de ce plan est, sur une période de quatre ans, de revaloriser les taux de bourses de 15 % et de parvenir à 30 % d'étudiants bénéficiaires.

Pour le budget 1999, les moyens nouveaux réservés aux bourses de l'enseignement supérieur (chapitre 43-71 article 10) pour la mise en place du plan social étudiant sont de 808,27 millions de francs.

Le budget global du chapitre 43-71 article 10 sera de 7,12 milliards de francs en 1999 contre 6,51 milliards de francs en 1998, soit une progression de 9,3 % des crédits des bourses d'enseignement supérieur.

Les moyens nouveaux au titre du budget 1999 permettront ainsi de financer les mesures suivantes :

- un accroissement souhaité du nombre de boursiers pour l'année universitaire 1998-1999 d'environ 25.000 : 10.000 boursiers supplémentaires au 1 er échelon par relèvement des plafonds des ressources correspondants et 15.000 maintiens de bourses à des redoublants ou des étudiants en situation de réorientation ;

- une augmentation différenciée des taux de bourses pour l'année universitaire 1998-1999;

- la création de 200 bourses de mérite à 40.000 francs pour l'année universitaire 1998-1999 ;

- la carte orange étudiant pour un coût prévisionnel de 75 millions de francs.

B. ...CONFORTERA DES AIDES DIRECTES DÉJÀ IMPORTANTES...

Les bourses et secours d'études constituent la part la plus importante des aides directes versées aux étudiants.

La gestion des bourses d'enseignement supérieur est assurée au niveau académique par les centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS).

On distingue les bourses sur critères sociaux et les bourses sur critères universitaires.

a) Les bourses sur critères sociaux

Les bourses sur critère sociaux sont accordées par les recteurs, par l'intermédiaire des CROUS, en fonction des ressources et des charges de la famille appréciées au regard d'un barème national établi chaque année. Les critères d'attribution sont l'âge de l'étudiant (moins de 26 ans), la nationalité et la scolarité.

L'étudiant ne bénéficie de cette aide que s'il accède chaque année à un niveau d'études supérieur à celui déjà atteint. Toutefois, le recteur a la possibilité d'accorder une aide individualisée exceptionnelle (AIE).

Les AIE, qui sont intégrées dans les crédits de bourses, permettent dans les conditions fixées par la réglementation et en fonction des crédits contingentés, à des étudiants redoublants ou en situation de réorientation, de continuer à bénéficier d'une aide financière. 30.012 AIE ont été attribuées au cours de l'année 1997-1998.

Il existe cinq échelons de bourses : le premier correspond au taux le moins élevé (7.308 francs), le cinquième au plus fort (19.692 francs).

Pour l'année universitaire 1997-1998, il y a eu 381.900 bénéficiaires de bourses sur critères sociaux et de l'AIE.

La répartition des boursiers selon le taux de bourse est rappelée dans le tableau ci-après :

1er échelon

2ème échelon

3ème échelon

4ème échelon

5ème échelon

Total

Bourses sur critères sociaux

en %

42.633

12,1

47.206

13,4

48.934

13,9

47.448

13,5

165.169

47,1

351.920

100,0

Aides individualisées exceptionnelles

en %

6.911

23,0

15.270

50,9

5.711

19,0

463

1,5

1.657

5,5

30.012

100,0

L'évolution des taux des bourses depuis 1992-93 est la suivante :


Taux des BCS

1992-93

1993-94

1994-95

1995-96

1996-97

1997-98

1998-99

1er échelon

6.390 F

6.588 F

6.912 F

7.020 F

7.164 F

7.308 F

7.524 F

5ème échelon

17.244 F

17.666 F

18.648 F

18.936 F

19.314 F

19.692 F

20.682 F

Les ressources et charges prises en compte sont celles des parents (ressources figurant à la ligne "revenu brut global" de l'avis fiscal de l'année N-2 par rapport au dépôt de la demande), même si l'étudiant est majeur. En effet, en application de l'article 203 du Code civil et de la jurisprudence de la Cour de Cassation, la famille est tenue d'assurer l'entretien de ses enfants qui poursuivent des études supérieures tant que ceux-ci ne peuvent subvenir à leurs propres besoins.

Des dérogations sont toutefois prévues dans les cas suivants :

- étudiant marié dont le conjoint assure l'indépendance financière du couple,

- étudiant ayant la charge d'un ou de plusieurs enfants,

- étudiant ayant rompu tout lien avec ses parents à la suite de leur divorce ou de leur séparation,

- étudiant orphelin de père et de mère,

- étudiant majeur de 18 à 21 ans bénéficiaire des prestations de l'aide sociale à l'enfance,

- étudiant détenu placé sous le régime de la semi-liberté.

Dans ces situations, les ressources et charges de l'étudiant ou de son conjoint sont retenues sous réserve de l'établissement d'une déclaration fiscale distincte de celle des parents.

CHARGES DE L'ETUDIANT :

Candidat boursier dont le domicile habituel est éloigné de l'établissement d'inscription à

la rentrée :

- de 30 à 249 kilomètres 2

- de 250 kilomètres et plus (+ 1 suppl.)

Candidat boursier atteint d'une incapacité permanente (non pris en charge à 100 % dans

un internat) 2

Candidat boursier souffrant d'un handicap physique nécessitant l'aide permanente d'une

tierce personne 2

Candidat boursier pupille de la Nation ou bénéficiaire d'une protection particulière 1

Candidat marié dont les ressources du conjoint sont prises en compte 1

Pour chaque enfant à charge du candidat 1

CHARGES DE LA FAMILLE :

Pour chaque enfant à charge étudiant dans l'enseignement supérieur, à l'exclusion du

candidat boursier 3

Pour chaque autre enfant à charge, à l'exclusion du candidat boursier 1

Père ou mère élevant seul(e) un ou plusieurs enfants 1

b) Les bourses sur critères universitaires

Les bourses sur critères universitaires sont destinées aux étudiants du 3ème cycle. Ces bourses, dont un contingent annuel est attribué à chaque académie, sont accordées par les recteurs sur proposition des présidents d'université, en fonction de critères universitaires et sociaux.

Il existe quatre catégories de bourses sur critères universitaires :

- les bourses de diplôme d'études approfondies (DEA),

- les bourses de diplôme d'études supérieures spécialisées (DESS),

- les bourses d'agrégation,

- les bourses de service public.

Pour compléter ce système de bourses, plus de 3.000 prêts d'honneur sont attribués aux étudiants.

Les boursiers sur critères universitaires se répartissent de la manière suivante :

Service public

DEA

DESS

Agrégation

Total

Bourses sur critères universitaires

en %

630

4,8

7.158

54,0

3.679

27,8

1.788

13,5

13.255

100,0

Le tableau ci-après récapitule le nombre total de boursiers depuis 1993 :


Rentrée universitaire

Boursiers sur critères

Total

Sociaux + AIE

Universitaires

1993

353.622

12.739

366.361

1994

375.233

13.168

388.401

1995

383.566

13.126

396.692

1996

374 239

13.259

398.498

1997

381.932

13.255

395.187

C. ...MAIS COMPORTE ÉGALEMENT DES DISPOSITIONS PERMETTANT DE RENFORCER L'AUTONOMIE DES ÉTUDIANTS

Les oeuvres universitaires seront réformées. Le CNOUS et les CROUS, qui devront se rapprocher des structures universitaires, verront désormais leurs présidents de conseils d'administration élus, au sein des conseils, parmi les étudiants.

Un colloque national sera organisé, sous l'égide de la Conférence des présidents d'université (CPU), pour fixer les principes constitutifs devant guider l'élaboration de chartes de la vie étudiante dans chaque site universitaire. A l'issue de ce colloque, des commissions de la vie étudiante seront mises en place dans les villes universitaires. Tripartites (universités, étudiants et collectivités locales), elles seront chargées de suivre et d'articuler les différents aspects de la vie étudiante : restauration, sports, santé, logement, transports, nouvelles technologies...

En outre, le sport universitaire devrait faire l'objet d'une réflexion afin que le rôle des étudiants soit accru au sein de la Fédération nationale du sport universitaire. Des installations sportives seront construites dans le cadre du plan Université du troisième millénaire (U3m).

Les activités culturelles seront également encouragées dans les contrats d'établissements par :

- la mise en place de politiques culturelles d'établissement, centrées sur la pratique culturelle des étudiants et l'aménagement de lieux destinés à cette pratique ;

- la validation de modules artistiques dans les cursus de toutes les disciplines ;

- l'amélioration de l'accès aux équipements culturels dans les villes universitaires, en concertation étroite avec les collectivités territoriales ;

- le soutien aux initiatives étudiantes, notamment à travers les associations étudiantes à vocation culturelle.

Enfin, afin de développer la vie associative étudiante, des maisons de l'étudiant devraient être constituées. Au plan national, devrait également être mis en place un fonds national d'aide aux initiatives étudiantes et de soutien aux associations locales.

II. LES AIDES INDIRECTES

En complément de ces aides directes, l'accroissement des capacités d'hébergement et de restauration se poursuit depuis cinq ans, portant, pour l'année universitaires 1997-1998, à 150.000 le nombre d'étudiants logés en résidences universitaires (ou foyers agréés) et à 184.612 le nombre de places dans les restaurants universitaires (70 millions de repas servis). Le prix du repas passe de 14,10 francs à 14,50 francs à partir du 1 er août 1998. Le plan social étudiant prévoit tout à la fois la rénovation du parc de chambres existant et la construction de nouvelles chambres en région parisienne et en province. Le CROUS a lancé une enquête approfondie sur la restauration universitaire et les attentes des étudiants en la matière.

A. L'HÉBERGEMENT DES ÉTUDIANTS

1. Le logement universitaire

Les CROUS logent près de 150.000 étudiants, dont 100.000 en chambres traditionnelles, 48.000 en studios et appartements et 1.550 en foyers agréés.

Pour un étudiant français, l'admission en résidence se fait sur la base de la présentation d'un dossier social étudiant, quelque soit le logement sollicité. Les étudiants étrangers doivent, eux, se renseigner directement auprès du CROUS le plus proche du lieu de leurs études.

Les logements gérés par les CROUS sont réservés en priorité aux étudiants dont la famille dispose de faibles revenus. Les attributions sont prononcées par le directeur du CROUS à partir d'un indice social qui reprend les mêmes éléments (revenu brut global et point de charges) que le dossier des bourses. Les critères retenus prennent en compte les revenus de l'étudiant et de ses parents, l'éloignement géographique et les résultats universitaires.

L'étudiant peut également bénéficier d'aides pour payer son loyer.

2. Les types de logement

Le potentiel d'accueil des étudiants en matière de logement est constitué de trois types de logements.

a) Les chambres traditionnelles

Elles se situent dans des résidences qui ont été construites par financement de l'Etat ou grâce à des emprunts dont l'amortissement est financé par le budget du ministère chargé de l'enseignement supérieur. La redevance demandée à l'étudiant est destinée à couvrir une partie des charges de fonctionnement (chauffage, éclairage, eau, entretien, salaire du personnel). En 1997, le montant moyen de la redevance pour une chambre en résidence universitaire de ce type est de 681 francs par mois.

Depuis 1989, les 220 résidences universitaires édifiées dans les années 60, essentiellement entre 1965 et 1970, font l'objet d'un vaste programme de rénovation.

La chambre en résidence classique, qui est mise à disposition de l'étudiant pour une durée de 9 mois, a une superficie d'environ 10 m². L'étudiant dispose de douches, de cuisinettes collectives, de salles de travail, de salles de réunion et de détente ; il bénéficie aussi de services spécifiques, du ménage des parties communes et dans certains cas de la fourniture des draps ou du gardiennage permanent.

La première colonne du tableau ci-après prend en compte la totalité des logements offerts par les oeuvres universitaires, en revanche la redevance et les coûts de fonctionnement sont ceux des seuls logements traditionnels gérés par les CROUS. La diminution régulière de leur nombre est due à la restructuration de cités traditionnelles en logements répondant aux nouvelles normes (surface, isolation thermique et phonique, équipements, sanitaires individuels).

b) Les nouvelles résidences

Depuis une dizaine d'années, les chambres ont fait place à des studios de 18 à 23 m², qui sont mis à disposition de l'étudiant pour une durée de 12 mois dans de nouvelles résidences. Celles-ci sont construites par un maître d'ouvrage social, à l'aide de prêts aidés (PLA), sur un terrain d'Etat apporté par bail emphytéotique, et louées au CROUS.

Locataire principal des logements, le CROUS les sous-loue aux étudiants qui peuvent bénéficier de l'aide personnalisée au logement (APL). C'est la loi du 18 juillet 1985 qui a permis ce montage d'opérations en autorisant, par dérogation au droit commun, la sous-location aux étudiants avec ouverture du droit à l'APL.

Le loyer moyen de ces logements s'établit autour de 850 francs par mois APL déduite.

c) Les appartements HLM

Depuis 1962, les HLM ont mis en place un système de réservation de logements pour étudiants. Ces appartements dispersés au sein du patrimoine des organismes HLM sont généralement meublés par les CROUS. Ils sont plus particulièrement destinés aux jeunes ménages.

3. Bilan de l'allocation de logement social (ALS) aux étudiants

L'ALS relève du code de la sécurité sociale et a été créée par la loi du 16 juillet 1971 afin de venir en aide à des catégories de personnes, autres que les familles, caractérisées par le niveau modeste de leurs ressources (personnes âgées, handicapés, jeunes travailleurs salariés de moins de 25 ans).

Elle est financée par le fonds national d'aide au logement (FNAL) qui est alimenté par l'Etat et par une cotisation des employeurs.

Depuis le 1 er janvier 1993, toute personne, qui n'entre pas dans les conditions fixées pour bénéficier de l'ALF ou de l'APL, peut bénéficier de l'ALS sous seule condition de ressources.

L'ALS est versée sous condition de ressources aux personnes qui s'acquittent d'un minimum de loyer ou de mensualité, sous réserve que le logement constitue bien leur résidence principale, c'est-à-dire qu'il soit occupé pendant au moins huit mois par an par elles-mêmes ou leur conjoint ou des personnes à charge.

Le barème utilisé tient compte de la situation familiale du demandeur, du montant du loyer (de la redevance ou des mensualités de prêts) dans la limite d'un plafond, et de ses ressources, ainsi que, s'il y a lieu, de celles de son conjoint et des personnes vivant habituellement à son foyer.

Les ressources qui servent au calcul de l'aide sont, en règle générale, les revenus nets catégoriels de l'année n-1, abstraction faite des reports de déficit de l'année précédente et après application, le cas échéant, de certains abattements pour tenir compte de la situation particulière du bénéficiaire (divorce, invalidité, chômage,...).

En 1991 a été entreprise la généralisation (dite "bouclage") des aides personnelles au logement par l'attribution de l'ALS aux catégories de personnes qui restaient encore juridiquement exclues du bénéfice de ces aides. Ainsi, jusqu'en 1991, les étudiants avaient droit à l'ALF s'ils occupaient un logement non conventionné et s'ils avaient des personnes à charge, ou à l'APL s'ils occupaient un logement conventionné.

A partir de 1991, les étudiants de la région parisienne et des DOM ont pu percevoir l'ALS, puis ce fut le cas des étudiants des agglomérations de plus de 100.000 habitants à partir de 1992 ; et enfin, à compter du 1er janvier 1993, tout étudiant pouvait avoir droit à l'ALS dès lors qu'il occupait un logement autonome n'appartenant pas à ses ascendants et qu'il s'acquittait d'une charge de logement.

Cela signifie qu'il n'y a pas à proprement parler d'aide personnelle spécifique aux étudiants qui perçoivent donc, comme tous les autres bénéficiaires, ces aides sous seule condition de ressources.

Or, les ressources prises en compte pour le calcul des aides personnelles sont les revenus soumis à l'impôt sur le revenu. Comme la plupart des jeunes, les étudiants vivent en grande partie de transferts familiaux en provenance de leurs parents et grands-parents, transferts considérés comme des libéralités qui ne sont pas imposables, la plupart d'entre eux déclarant des ressources imposables nulles.

Il a donc été décidé depuis 1986 en APL de leur appliquer un plancher de revenu forfaitaire qui tient implicitement compte de ces transferts familiaux et qui a été instauré en ALS au moment du bouclage. Ce revenu plancher s'élève actuellement à 24.000 francs par an.

Les aides personnelles sont ainsi versées indépendamment du fait que les parents bénéficient ou non d'un avantage fiscal au titre d'une demi-part supplémentaire ou d'une pension alimentaire.

Le coût de l'allocation de logement social pour les étudiants et le nombre de bénéficiaires étudiants sont les suivants :

1993

1994

1995

1996

1997

Coût de l'ALS

des étudiants

(en milliards de francs)

3.3

4.2

4.4

4.6

4.6

Nombre de bénéficiaires

étudiants au 31/12

(en milliers)

409

474

513

533

529

B. LA RESTAURATION DES ÉTUDIANTS

La restauration universitaire, qui est prise en charge par les CROUS, offre aux étudiants un repas équilibré pour un prix modique au plus près des lieux d'études. Elle s'adresse à tous les étudiants titulaires de la carte d'étudiant. Avec un chiffre d'affaires (en 1996) de 1,6 milliard de francs, elle se situe :

- à la 4 ème place de la restauration collective en France,

- à la 1 ère place de la restauration du secteur éducatif.

Son fonctionnement est très concentré :

- sur l'année : 90 % des recettes s'effectuent sur 28 semaines et 51 % de l'activité se situe de janvier à mai,

- par jour : 88 % des recettes s'effectuent au repas de midi selon une plage de fonctionnement réduite à moins d'une heure et demie.

Les oeuvres universitaires ont servi plus de 60 millions de repas dans les 466 établissements de restauration directement gérés par les CROUS et près de 10 millions de repas dans les restaurants agréés par les CROUS au cours de l'année universitaire 1996/1997.

1. Les restaurants universitaires

Depuis plusieurs années, la restauration étudiante a connu une véritable révolution. Aujourd'hui, presque tous les restaurants offrent plusieurs formules de repas très diversifiées.

La formule "classique" reste la plus demandée. C'est le repas complet (hors d'oeuvres, plat garni, fromage ou dessert) à prix fixe, contre un ticket de restaurant universitaire. Elle est servie en self-service, à midi et le soir.

D'autres formules de repas construites "autour d'un plat", d'un buffet salades, d'une viande grillée, d'une assiette de pâtes fraîches ou d'une pizza, souvent préparées devant le client, sont également proposées. Le paiement s'effectue généralement en numéraire.

Des unités de restauration légères fonctionnent également tout au long de la journée en dehors des restaurants universitaires, dans les résidences ou les universités : cafétéria, brasserie, viennoiserie, sandwicherie, crêperie ou vente à emporter.

2. Les restaurants agréés

Les CROUS ont recours à un réseau de près de 400 restaurants agréés. Ils sont le plus souvent implantés dans des établissements d'enseignement secondaire et permettent aux étudiants éloignés des restaurants universitaires de bénéficier des mêmes avantages.

L'aide financière apportée par l'Etat correspond à une participation aux frais engendrés par l'accueil de ces étudiants. D'autres restaurants dépendant d'administrations ou de collectivités publiques, dont les conditions de fonctionnement sont identiques aux restaurants universitaires, peuvent faire l'objet d'un agrément par le CROUS et bénéficier d'une aide.

Le bilan de la restauration universitaire est retracé dans le tableau ci-après :

III. LA SANTÉ DES ÉTUDIANTS

Il résulte des dispositions combinées des articles L.191 et L.198 du code de la santé publique que les étudiants doivent pouvoir bénéficier d'une surveillance médicale pendant le déroulement de leur cursus. La loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur prévoit donc en son article 51 que des services de médecine préventive et de promotion de la santé (SMPPS) sont mis à leur disposition selon des modalités fixées par décret.

Le décret n° 88-520 du 3 mai 1988 relatif aux SMPPS, modifié par le décret n°89-714 du 27 septembre 1989, impose aux universités soit de créer chacune un SMPPS, soit de s'associer pour créer des services interuniversitaires de médecine préventive et de promotion de la santé (SIMPPS). Il existe actuellement 32 services universitaires et 13 services interuniversitaires. La protection médicale des étudiants inscrits dans des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel autres que des universités est assurée par convention entre l'établissement concerné et un SMPPS.

Les missions des services , décrites dans le décret précité et dans l'arrêté du 26 octobre 1988, comprennent :

- un examen médical accompagné d'un entretien dans le but de dépister les affections médicales et troubles de santé dont l'étudiant peut être atteint,

- un contrôle de l'état vaccinal,

- la dispensation de soins d'urgence.

L'examen de dépistage est effectué obligatoirement pour chaque étudiant en première inscription dans l'enseignement supérieur. Il est renouvelé selon le risque auquel sont exposés les étudiants. Ces derniers peuvent bien entendu également bénéficier de visites médicales à la demande. Ces dernières années, le taux de réalisation de la visite médicale obligatoire est d'environ 70 % des étudiants astreints.

Les universités peuvent confier aux SMPPS la réalisation de campagnes de prévention et d'éducation sanitaire. De telles actions sont à l'heure actuelle menées dans la quasi totalité des établissements. Les thèmes les plus fréquemment abordés sont : le SIDA et les MST ; le tabagisme et autres toxicomanies ; la contraception ; l'information et les conseils dans les domaines de la nutrition et de la diététique. Par ailleurs, la visite médicale obligatoire constitue l'occasion privilégiée d'une action individuelle de prévention et d'éducation sanitaire.

Par ailleurs, l'accent est mis partout sur la nécessité d'accroître le caractère qualitatif des prestations en les personnalisant au maximum : c'est particulièrement vrai en ce qui concerne l'aide médico-psychologique offerte pour prévenir les problèmes d'adaptation aux structures universitaires.

Les moyens des services de médecine préventive sont constitués par :

- une subvention globale de fonctionnement attribuée par le ministère chargé de l'enseignement supérieur (15.500.000 francs depuis 1996) ;

- le droit spécifique payé par chaque étudiant (15 francs depuis le 1 er janvier 1985) ;

- une dotation en emplois d'infirmières et d'assistantes sociales (340).

A cet égard, dans le cadre de la politique de contractualisation avec les établissements, toutes les universités seront peut à peu amenées à déterminer quelle partie de leur dotation globale en crédits et en emplois elles entendent affecter à ces services. Les SMPPS peuvent en outre bénéficier de toute autre ressource allouée par l'université ou par d'autres personnes publiques ou privées.

Il n'existe pas au budget du ministère chargé de l'enseignement supérieur d'emplois de médecine préventive universitaire. Les SMPPS recourent à des médecins vacataires pour offrir une diversité de consultations adaptées aux besoins de la population étudiante. Ceux-ci sont rémunérés à l'heure, en fonction de leur qualification professionnelle et de leur lieu d'exercice (métropole ou DOM), par référence à l'indice brut 585.

La rémunération de ces médecins est assurée directement par les services sur les crédits qui leur ont été affectés : l'établissement dispose ainsi du maximum d'autonomie pour déterminer, compte tenu des caractéristiques de sa population étudiante, quelle catégorie de médecins (généralistes ou spécialistes) et quelles spécialités médicales devront être privilégiées au moment du recrutement.

Les SMPPS bénéficient également des services d'infirmières et d'assistantes sociales ; 340 emplois de personnel médico-social (252 emplois d'infirmières et 88 d'assistantes sociales) étaient inscrits au budget enseignement supérieur de 1998. 20 postes d'infirmières pour l'enseignement supérieur sont inscrits dans le projet de loi de finances 1999.

Il convient de regretter l'absence d'études spécifiques sur le problème de l'exclusion du système de santé d'un certain nombre d'étudiants.

Afin de mieux répondre, à l'avenir, aux besoins exprimés dans ce domaine, un colloque national sur la santé des étudiants a été organisé, en association avec la Conférence des présidents d'université, à Dijon les 3 et 4 octobre 1996.

A la suite des travaux de ce colloque, un groupe de travail, associant des directeurs de SMPPS et leurs différents partenaires, a été mis en place pour réfléchir à l'évolution des missions des services et proposer une nouvelle rédaction du décret de 1988 régissant leur organisation.

Dans le cadre du plan social étudiant, le texte refondant les missions des médecines préventives universitaires sera publié dans les mois qui viennent. Il aura pour objectif la définition de véritables politiques de prévention dans chaque établissement, avec une participation accrue des étudiants dans les structures des centres de santé universitaires.

Le droit d'inscription "santé" sera intégré dans l'enveloppe globale des droits universitaires, avec un montant minimum fixé par l'Etat.

IV. L'ACCUEIL DES ÉTUDIANTS HANDICAPÉS

L'action de la direction de l'enseignement supérieur en faveur des étudiants handicapés s'effectue selon trois axes complémentaires :

- améliorer l'accueil des étudiants handicapés dans les établissements par la désignation de responsables ;

- faciliter le déroulement des études grâce à des mesures pédagogiques particulières prévues en leur faveur (tutorat, matériel pédagogique adapté...) ;

- tendre vers l'accessibilité totale de l'université au bénéfice des handicapés moteurs et sensoriels.

Un effort d'information très important en direction des étudiants, des administrations et du grand public a été réalisé comme la publication de divers documents ou dépliants.

L'action de sensibilisation entreprise auprès des établissements d'enseignement supérieur afin de favoriser l'accueil des étudiants handicapés a porté ses fruits. Ce travail se traduit par une augmentation très sensible du nombre d'étudiants handicapés recensés. 4.945 étudiants handicapés ont suivi des études supérieures pendant l'année universitaire 1997-1998. Leur nombre a plus que doublé en six ans. Il reste vraisemblablement sous-estimé car un grand nombre d'entre eux ne souhaitent pas se faire connaître.

CHAPITRE TROIS

L'EFFORT D'INVESTISSEMENT IMMOBILIER
EN FAVEUR DES ÉTUDIANTS

I. LA CONTRIBUTION DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR À L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

A. RAPIDE BILAN DU PLAN UNIVERSITÉ 2000

1. Le cadre général

Le schéma Université 2000, arrêté en conseil des ministres le 23 mai 1990, avait pour objectif de pallier, par un effort important de construction, le déficit de locaux des établissements d'enseignement supérieur, dans un contexte de croissance forte des effectifs étudiants. Il correspondait initialement à un programme d'investissement de 32 milliards de francs sur cinq ans (1991-1995), cofinancé à parité par l'Etat et les collectivités locales.

Au terme de trois années d'exécution, Université 2000 a été intégré dans les contrats Etat-régions (XIe plan 1994-1998). La réinscription, dans les CPER, de toutes les opérations non programmées avant 1994 n'a cependant pas été systématique. Certaines ont été abandonnées parce que peu adaptées aux besoins, d'autres se sont vues substituer des projets différents définis au niveau régional.

Ainsi, 70 % des investissements actés dans les CPER (soit 15,7 milliards de francs sur 23 milliards de francs) sont des opérations du schéma Université 2000 reprises dans le XIe plan. Ces investissements sont par ailleurs complétés d'un volume d'opérations nouvelles (8 milliards de francs) qui prolongent l'effort de construction entrepris.

2. Les réalisations

Le schéma Université 2000 prolongé dans les CPER aura permis de construire 3.500.000 m² de locaux neufs destinés à l'enseignement et à la recherche, et notamment (estimation fin 1999) :

- 8 universités nouvelles, dont 4 en Ile-de-France ;

- 196 départements d'IUT et 24 IUT de plein exercice ;

- 7 pôles européens.

85 % des surfaces nouvelles concernent des locaux d'enseignement (UFR, IUT, IUP, écoles d'ingénieurs), et 15 % concernent plus spécifiquement les bibliothèques, les restaurants universitaires et les autres services interuniversitaires.

A un peu plus d'un an de l'achèvement des CPER, on peut considérer que le schéma Université 2000 et son prolongement ont permis d'un point de vue quantitatif de résorber globalement le déficit de surfaces que connaissaient les établissements au début des années 1990, et de faire face à la forte augmentation des effectifs de l'enseignement supérieur qui a caractérisé les premières années de la décennie.

3. Les aspects financiers

En terme de financements, les engagements cumulés de l'Etat depuis 1991 sur le budget U 2000 de 1991 à 1993 (6,022 milliards de francs), puis sur les budgets des CPER de 1994 à 1999 (9,441 milliards de francs) excèdent l'engagement initial prévu dans U 2000. En ceci, le bilan d'Université 2000 est étroitement lié au bilan des CPER actuels.

Le schéma Université 2000 relayé par les CPER actuels constitue donc une masse globale d'investissements de 40 milliards de francs sur neuf ans, financés par l'Etat, les collectivités locales, et dans une moindre mesure par les fonds européens (FEDER).

Globalement, les engagements de l'Etat inscrits dans les contrats de plan 1994-1999 concernant l'enseignement supérieur devraient être tenus à hauteur de 82,1 % fin 1998 et de 95 % fin 1999. Ce dernier chiffre s'explique par le fait que le ministère de l'éducation, qui ne dispose pour les constructions universitaires d'aucun autre crédit que ceux prévus pour les CPER, s'est trouvé dans l'obligation de financer des opérations U 2000 non reprises dans les CPER, ainsi que des opérations non planifiées ou dont l'urgence s'est avérée au égard de besoins nouveaux (la croissance très forte des effectifs dans les filières STAPS par exemple).

Les engagements des collectivités locales seront tenus dans des proportions sensiblement identiques, avec cependant des écarts entre les régions, certaines ayant d'ores et déjà soldé leurs participations alors que d'autres sont nettement moins en avance.

4. Les enseignements tirés

La nécessité de consacrer l'essentiel des moyens à la création de surfaces nouvelles pour l'enseignement n'a que peu permis de prendre en compte d'autres aspects, tels que les locaux de vie étudiante, les locaux de recherche des universités nouvelles, et les bibliothèques.

Par ailleurs, l'augmentation importante des locaux nouveaux n'a pas été accompagnée d'un effort portant sur la maintenance et la mise aux normes du patrimoine existant. A partir de 1995, l'état de dégradation d'une partie du patrimoine ancien, mis en lumière par les exigences croissantes des commissions de sécurité, a amené le Gouvernement à lancer un plan d'urgence de 2 milliards de francs permettant d'engager un certain nombre de travaux prioritaires de sécurité, en faisant appel à une mobilisation des subventions de maintenance et à l'autofinancement des établissements.

Tous les besoins n'ont pu être satisfaits, tout particulièrement dans les établissements parisiens. Le plan U3M doit permettre de remédier à cette situation.

B. LES ORIENTATIONS DU PLAN U3M

Le Comité interministériel d'aménagement du territoire (CIADT) du 15 décembre 1997 a décidé la suppression du schéma national d'aménagement et de développement du territoire et son remplacement par des principes qui constituent les grandes orientations de la politique d'aménagement du territoire, et qui sont déclinés dans de nouveaux schémas de services collectifs.

Un des huit schémas de services collectifs retenus concerne l'enseignement supérieur et la recherche.

Le projet de loi pour l'aménagement durable du territoire modifie les articles 11 et 12 de la loi d'orientation de 1995. Il énonce les grands principes directeurs du futur schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche. Le concept d'université thématique est abandonné.

Les schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire, comme les contrats de plan Etat-régions, devront tenir compte des orientations qui auront été définies dans le cadre des schémas de services collectifs.

Le plan Université du 3ème Millénaire (U3M) vise à prolonger les efforts précédemment accomplis. Il s'inscrit dans un contexte démographique différent de stabilisation globale des effectifs mais doit prendre en compte l'ouverture de l'université aux nouveaux publics, notamment en formation permanente.

Il a pour ambition d'améliorer la qualité des locaux existants (complétés le cas échéant par la construction de quelques locaux nouveaux), de faciliter les conditions de travail et de vie des étudiants en particulier dans le cadre de mesures prévues au titre du plan social étudiant, de favoriser l'intégration de l'université dans la ville, d'inciter à la constitution de véritables réseaux universitaires grâce à l'utilisation des nouvelles technologies de l'information, d'assurer enfin le renouvellement d'équipements obsolètes.

Les actions à mener, nombreuses, peuvent s'articuler autour de plusieurs thèmes :

- la mise en sécurité et la restructuration des bâtiments : la poursuite du plan de mise en sécurité des bâtiments universitaires demeure une priorité mais l'urgence de cette action ne doit pas conduire à négliger les opérations de maintenance lourde. Les restructurations rendues indispensables par les évolutions de la pédagogie et de la recherche seront également prises en compte ;

- le remembrement de certains établissements et les extensions : une réflexion sur l'optimisation du patrimoine existant et l'opportunité d'éventuels remembrements sera un préalable à la prise en considération de tout projet de construction nouvelle.

- le renforcement du réseau des bibliothèques et des réseaux d'équipements nationaux (informatique, équipements mi-lourds de recherche, réseaux technologiques) ;

- l'aménagement des sites universitaires et l'amélioration des services rendus aux étudiants arrêtés dans le plan social étudiant. Ce plan prévoit qu'un quart des constructions d'U3M devrait être consacré aux étudiants : logements, salles de sport, théâtres, salles de travail, bibliothèques. Il devra également permettre, dans des logements qui leur seront réservés, l'accueil d'étudiants européens.

Un effort particulier devra être consacré aux établissements d'enseignement supérieur parisiens et d'Ile de France dans ces différents domaines.

• Le calendrier de réalisation

Le contenu du plan U3M a vocation à être intégré dans les prochains contrats de plan Etat-régions (XIIe plan), qui couvriront les années 2000-2006). Le volet enseignement supérieur et recherche de ces contrats s'appuiera sur le schéma de services collectifs prévu par le projet de loi sur l'organisation et l'aménagement durable du territoire prochainement discuté au Parlement, qui établira les orientations du développement universitaire et de la recherche pour les 20 prochaines années.

Les années 1998 et 1999 constituent deux années de "préfiguration" du plan pendant lesquelles seront engagées des opérations prioritaires et techniquement prêtes, ainsi que des études de programmation des opérations ayant vocation à être engagées dans le cadre des futurs CPER.

Le ministère vient de procéder à un recensement auprès des établissements d'enseignement supérieur des besoins pour les 8 années à venir (actuellement en cours d'exploitation par les services du ministère) pour permettre l'élaboration de schéma des services collectifs ; ces éléments serviront de base de réflexion pour la négociation des CPER.

• Les crédits demandés

Pour 1998, 1 milliard de francs de mesures nouvelles a été ouvert en loi de finances pour 1998, dont 415 millions de francs en crédits de construction (chapitres 56-10 et 66-73) et 585 millions de francs en crédits de sécurité (chapitre 66-72 article 40).

Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit de nouveau une mesure de plus d'un milliard de francs (chapitres 56-10, 66-72 et 66-73). L'opération de désamiantage du campus de Jussieu mobilisera une part importante de ces crédits.

II. LA SÉCURITÉ DES ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

A. LE PLAN DE MISE EN SÉCURITÉ

1. Le cadre général

Le plan de mise en sécurité a fait l'objet d'une autorisation de programme de 2.000 millions de francs ouverts en loi de finances rectificative pour 1995 sur l'article 66-72-40 créé à cet effet, afin de compléter la mobilisation des ressources propres des établissements (universités, écoles autonomes, grands établissements, IUFM, CROUS) pour la mise en sécurité de leurs bâtiments. La couverture en crédits de paiement de cette autorisation de programme, prévue initialement en quatre annuités de 500 millions de francs, a déterminé l'instauration d'une programmation quadriennale des travaux et des financements (1996-1999).

Des négociations ont été menées dès 1996 par le ministère avec chaque établissement pour définir l'ensemble des travaux pouvant être retenus sur la période concernée et arrêter les modalités de leur financement : prélèvement sur ressources propres, mobilisation des dotations maintenance, crédits des contrats de plan Etat-régions dans la mesure où les opérations inscrites induisaient une réduction du besoin de mise en sécurité, subvention exceptionnelle sur le chapitre 66-72 article 40.

Le suivi du premier exercice a permis aux établissements d'affiner et de compléter la description des travaux nécessaires soit par la production d'un diagnostic complémentaire, soit par la prise en compte de besoins nouveaux.

2. Les crédits engagés

L'engagement global sur le chapitre 66-72 article 40 (incluant des opérations prévues en 1999) s'élève à ce jour à 1.891 millions de francs. Ont également été mobilisés 496 millions de francs sur les crédits CPER, 1.732 millions de francs sur les dotations maintenance et 1.047 millions de francs d'engagements d'autofinancement des établissements. C'est au total 5.166 millions de francs de ressources qui sont mobilisées au titre du plan de mise en sécurité, en couverture d'un besoin de première urgence initialement estimé (hors universités parisiennes et grands établissements nationaux) à 6.184 millions de francs.

L'abondement de 585 millions de francs du chapitre 66-72 article 40 par la loi de finances pour 1998 permet une réduction partielle du déficit de couverture financière apparaissant dans le cadre du plan de mise en sécurité mais aussi une première prise en compte des besoins des établissements universitaires parisiens, qui n'avaient pu jusqu'alors être recensés de manière exhaustive.

Des contacts ont été pris avec l'ensemble des établissements concernés, afin de définir un programme d'opérations prioritaires ainsi que les modalités de leur financement.

Les crédits suivants ont été effectivement mis en place au titre du plan de sécurité 1996-1999 :

AP

CP

1996

841 MF

448 MF

1997

330 MF

439 MF

(274 en couverture des AP 96 et 165 au titre de 97)

1998

(au 10.07.98)

331 MF

353 MF

(59 en couverture des AP 96, 116 en couverture des AP 97, 178 au titre de 98)

TOTAL

1.502 MF

1.240 MF

Au total 165 établissements bénéficient d'aides au titre de la sécurité : 76 universités, 25 CROUS, 26 IUFM et 38 écoles d'ingénieurs et grands établissements. Ces établissements ont réalisé dès la première année du plan 920 millions de francs de travaux. L'exploitation des données pour 1997 est actuellement en cours d'achèvement ; 800 millions de francs de travaux sont à ce jour d'ores et déjà recensés.

B. LE DÉSAMIANTAGE DES UNIVERSITÉS

En application du décret n° 96-97 du 7 février 1996 concernant la protection de la population contre les risques sanitaires liés à une exposition à l'amiante dans les immeubles bâtis, le recensement, effectué en 1997, a permis de dresser un bilan exhaustif des matériaux contenant de l'amiante utilisés pour des flocages, des calorifugeages ou des fauux-plafonds dans les bâtiments universitaires et d'identifier les travaux nécessaires. Cette enquête montre que :

- 52 établissements d'enseignement supérieur sur 173 disposent de bâtiments renfermant des flocages et/ou des calorifugeages contenant de l'amiante, dont 20 en Ile de France ;

- des flocages et calorifugeages amiantés sont présents dans 450.000 m² de locaux (2,9 % des surfaces totales), dont 290.000 m² en Ile de France (230.000 m² pour le seul campus de Jussieu) ;

- 20 localisations ont une surface amiantée supérieure à 500 m², 11 se situent en Ile de France (8 à Paris) ;

- les faux plafonds contenant de l'amiante représentent 176.000 m².

Les opérations liées strictement à la présence de l'amiante dans les matériaux visés (traitement de l'amiante et substitution nécessaire) sont estimées à près de 1.300 millions de francs, dont 700 millions de francs pour le campus de Jussieu. Les travaux sur l'amiante nécessitent fréquemment des travaux de mise en sécurité et offrent l'occasion d'opération de restructuration ou d'aménagement du cadre de vie des étudiants.

Toutes les opérations importantes sont aujourd'hui engagées et les financements mis en place, au moins pour une première tranche lorsqu'il s'agit d'actions très lourdes. Les opérations les moins coûteuses ont été financées par les établissements eux-mêmes, qui ont prélevé sur leurs fonds propres les ressources nécessaires. Les travaux impliquant des coûts plus importants ont fait l'objet d'une programmation financière dans le cadre du plan de mise en sécurité convenu avec chaque établissement. Dans le plupart des cas, une subvention spécifique sur le chapitre 66-72 article 40 a été allouée à l'établissement.



S'agissant des opérations plus lourdes nécessitant des études approfondies, l'abondement de cet article par la loi de finances pour 1998 (585 millions de francs au titre de la sécurité) a permis, outre la poursuite du désamiantage de Jussieu, d'engager des opérations telles que le désamiantage de la bibliothèque universitaire de l'université de Paris 10 ou celui des locaux de la Maison des Sciences de l'Homme à Paris.

C. LE CAS DE JUSSIEU

Le campus de Jussieu se compose du "Gril" d'Albert (Gril + Tour + Socle = 230.000 m²), des "Barres" de Cassan (65.000 m²) et de divers autres bâtiments (16.000 m²).

Le gril, la tour et le socle nécessitent des opérations de traitement de l'amiante, des travaux d'amélioration de la sécurité au regard de la réglementation pour la protection contre les risques d'incendie et de panique et des travaux de réhabilitation. S'agissant des barres de Cassan, des travaux d'amélioration de la sécurité incendie devront être réalisés.

Au cours de l'été 1996, des mesures d'urgence (fermeture des gaines techniques, pellicule d'étanchéité sur les plafonds, etc.) ont été prises dans les bâtiments du gril par les deux universités du campus. Celles-ci avaient pour objectif immédiat de conforter la protection face au risque de contamination par de la poussière contenant des fibres d'amiante. Elles assurent actuellement la sécurité des étudiants et des personnels. Parallèlement, un premier chantier expérimental de 1.500 m² de désamiantage, de substitution de l'amiante, d'électricité et d'amélioration de la sécurité incendie a été entrepris dans les locaux du GPS sous la maîtrise d'ouvrage universitaire de Paris 7.

En avril 1997, l'Etablissement public du campus de Jussieu a été créé afin de réunir les conditions de nature à garantir la santé publique (désamiantage) et la sécurité des usagers, étudiants et personnels (mise en conformité des locaux, notamment au regard de la réglementation incendie). A cet effet, la maîtrise d'ouvrage de l'opération de désamiantage, de remise en sécurité et de rénovation de l'ensemble du campus lui a été confiée.

1. Le démarrage du chantier

L'engagement des travaux de désamiantage et de mise en sécurité nécessite le relogement préalable des personnels et des étudiants. La première phase de travaux concerne les huit barres qui abritent l'ensemble des laboratoires de recherche dits des théoriciens (informatique, mécanique et mathématiques).

Au cours de l'année 1998 , une première barre est en cours de traitement, devant permettre la mise au point des procédures et méthodes et confirmer les coûts prévisionnels qui ont été évalués dans l'étude générale de faisabilité. Le démarrage effectif du chantier a eu lieu le 15 juin 1998 : déménagement de 400 personnes, dépoussiérage des objets, matériels et documents (juin à septembre), travaux de désamiantage (début septembre 1998 à février 1999).

En 1999 , trois opérations importantes seront lancées : mise en sécurité de la première barre (février à juillet), désamiantage et mise en sécurité des trois barres suivantes au début de l'année 1999 (avec au préalable le déménagement de l'ensemble des mathématiciens, soit environ 1.000 personnes), préparation des travaux des quatre barres restantes du secteur des théoriciens.

Les délais prévus pour le traitement d'un ensemble de barres sont de six mois pour la phase de désamiantage et de six autres mois pour la phase de mise en sécurité. A l'issue des travaux effectués sur les huit premières barres, il est prévu de lancer un chantier sur quatre barres tous les six mois. Le chantier devrait donc durée 6 années jusqu'en 2003.

2. La nécessité d'assurer la cohérence globale du chantier

Parallèlement au démarrage du chantier, l'établissement public a conduit avec le maître d'oeuvre l'ensemble des études et diagnostics permettant de valider les solutions techniques et d'évaluer le coût budgétaire de l'opération, qu'il s'agisse de la phase du désamiantage ou de la remise en sécurité.

3. L'évaluation des coûts et les financements mis en place

L'évaluation du coût des travaux ressortant des études devra être confirmée par l'opération réalisée sur la première barre.

Le traitement des 38 barres est estimé actuellement à 1.660 millions de francs, celui de la tour à 140 millions de francs. Le traitement du socle (deux étages de sous-sol) se situerait dans une fourchette de 450 à 600 millions de francs, en fonction des options de réaménagement après désamiantage.

Le coût du désamiantage est de l'ordre de 2.600 F/m², celui de la mise en sécurité est de 6.400 F/m². C'est un coût global de 9.000 F/m² qui est nécessaire pour remettre en sécurité le site de Jussieu, inférieur au coût d'une construction nouvelle majorée d'un coût de désamiantage et de démolition des locaux actuels.

Si l'on intègre une mise aux normes des bâtiments de Cassan, le coût estimé de l'ensemble des travaux est de 2.800 millions de francs. A ces montants de travaux, il conviendrait d'ajouter les frais concernant les mouvements des équipes (déménagement, relogement, bâtiments provisoires, réinstallation) soit 1.000 millions de francs.

La totalité du financement disponible (200 millions de francs d'autorisations de programme ouverts en loi de finances rectificative pour 1996 et 95 millions de francs en 1998) a été mise en place sur l'article 66-72-40. Pour l'exercice 1999, le besoin de financement a été estimé à 520 millions de francs.

III. LES BIBLIOTHÈQUES UNIVERSITAIRES

Votre rapporteur spécial a effectué, au cours de l'année, une mission de contrôle sur pièces et sur place, relative à la situation des bibliothèques universitaires françaises.

Cette mission l'a amené à rencontrer, au cours d'auditions au Sénat, de nombreux professionnels et spécialistes de la question, mais également à se rendre dans dix universités ou établissements, situés en Ile de France comme en province.

Les conclusions auxquelles votre rapporteur spécial a abouti ont fait l'objet d'une publication sous la forme d'un rapport d'information, intitulé Bibliothèques universitaires : le temps des mutations , auquel il vous renvoie.

Ne sont reprises, dans le présent rapport, que les vingt observations faites par votre rapporteur spécial.



Vingt observations peuvent être formulées et regroupées en cinq thèmes.

En matière de crédits

1 - Le "fléchage" des crédits en faveur des bibliothèques universitaires présente un avantage protecteur indispensable en période de rattrapage et de modernisation des bibliothèques. En revanche, une fois cette période terminée, le "fléchage" n'est plus nécessaire : il constituerait même un facteur de rigidité budgétaire.

2 - Réévaluer, au sein de l'enveloppe globale d'U3m, la part consacrée aux bibliothèques universitaires.

En matière de personnels

3 - Poursuivre l'effort en matière de créations d'emplois dans les bibliothèques universitaires, en catégorie B notamment.

4 - Développer le monitorat au sein des bibliothèques universitaires, et y affecter l'essentiel des emplois-jeunes recrutés dans l'enseignement supérieur.

5 - Poursuivre l'effort de rationalisation et de coordination des formations dispensées aux personnels des bibliothèques, par exemple, en créant un observatoire des formations aux métiers du livre et des bibliothèques.

En matière d'institutions

6 - Engager une réflexion tendant à ériger les bibliothèques interuniversitaires parisiennes, la bibliothèque Sainte-Geneviève notamment, en établissements publics à statut particulier.

7 - Le fonctionnement de l'Inspection générale des bibliothèques pourrait être amélioré : ses effectifs gagneraient à être accrus ; son régime juridique mériterait d'être précisé ; ses travaux devraient être plus largement diffusés ; surtout, les responsables des bibliothèques pourraient disposer d'un droit de saisine de l'IGB.

8 - Doter le Conseil supérieur des bibliothèques d'un véritable budget, afin de lui donner les moyens de son indépendance.

En matière de services documentaires

9 - Poursuivre l'objectif d'une ouverture des bibliothèques universitaires de 60 heures par semaine, et les laisser ouvertes pendant les mois d'été, ce qui serait tout à fait compatible avec l'ambition affichée des universités de mieux assurer la formation continue.

10 - Développer le libre-accès aux collections universitaires.

11 - Prendre en considération, dans la réalisation ou la rénovation des bâtiments de bibliothèques universitaires, la polyvalence des locaux nécessitée par les nouvelles technologies.

12 - Encourager la coopération des bibliothèques universitaires avec d'autres bibliothèques, municipales notamment.

13 - Ouvrir les bibliothèques universitaires à un public autre qu'universitaire.

14 - Conforter le rôle fédérateur des services communs de documentation, afin de réduire la dispersion documentaire.

15 - Ne pas céder à la facilité consistant à réserver certaines bibliothèques aux étudiants de premier cycle.

En matière de nouvelles technologies

16 - Fournir un effort en matière d'acquisitions documentaires, sous forme d'ouvrages et de revues, mais également de ressources multimédia ; cet effort doit s'inscrire dans le cadre d'une élaboration concertée de plans de développement des ressources documentaires.

17 - La bibliothèque universitaire doit jouer, à l'égard de la documentation électronique, un rôle de médiation et de formation.

18 - Instaurer un droit de prêt public sur une base forfaitaire, compris entre 5 et 10 francs.

19 - Encourager les bibliothèques universitaires à se constituer en consortium afin de mener des négociations avec les diffuseurs de ressources documentaires électroniques.

20 - Accorder aux bibliothèques universitaires des dérogations au paiement d'un droit appliqué à l'utilisation d'un document électronique (droit de reprographie).

CHAPITRE QUATRE

UN CONTEXTE FAVORABLE PROPICE À LA RÉALISATION D'ÉCONOMIES

I. UN CONTEXTE NOUVEAU : LA DÉCROISSANCE DÉMOGRAPHIQUE DANS L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

A. LES EFFECTIFS D'ÉTUDIANTS N'AUGMENTENT PLUS...

La croissance du nombre d'étudiants, qui a suivi le progrès de la scolarisation dans le second degré général et technologique depuis les années quatre-vingt-dix 1( * ) , marque le pas aujourd'hui. Jusqu'en 1993, l'enseignement supérieur s'est développé à un rythme soutenu. La rentrée 1994 a amorcé une phase de décélération (2,1 %, puis 1,7 % en 1995). En 1996, pour la première fois, le nombre d'inscrits dans l'enseignement supérieur a diminué (- 0,6 %) ; le recul s'accentue en 1997, avec une baisse des effectifs de 1,1 %.

Si la progression des effectifs inscrits dans les établissements publics relevant du ministère chargé de l'enseignement supérieur a été un peu plus élevée que celle des autres établissements en 1994 et en 1995 (respectivement + 3,3 % et + 2,4 % contre -1,1 % et -0,2 %), l'inverse s'est produit en 1996 (-1 % contre + 0,4 %) et s'accentue en 1997 (-1,7 % contre +0,7 %).

Le nombre d'inscrits à l'université, de l'ordre de 1,1 million en 1990, est passé par un maximum proche de 1,4 million à la rentrée 1995. Cette croissance a concerné, au premier chef, les premier et deuxième cycles des disciplines générales. Elle résulte, à la fois, de la préférence manifestée par des bacheliers généraux, plus nombreux, pour ce type d'études longues et de l'amélioration sensible du taux d'accès en licence.

Cette tendance était nette à la rentrée 1993, tout particulièrement en lettres et sciences humaines. La création des IUFM avait entraîné un afflux d'étudiants dans ces formations, l'enseignement apparaissant comme un débouché intéressant dans une conjoncture économique difficile. Depuis 1994, la croissance des effectifs universitaires se réduit (+ 35.000 en 1994, puis + 29.000 en 1995). Une rupture s'est produite en 1996. Le recul des effectifs universitaires, confirmé en 1997, a affecté d'abord les premiers cycles puis les deuxième et troisième cycles. La baisse du nombre d'étudiants en premier cycle résulte non seulement de la répercussion de la forte diminution des effectifs enregistrée en 1996 mais aussi d'un moindre engouement des nouveaux bacheliers pour les études universitaires.

La montée en puissances des Instituts universitaires de formation des maîtres, créés en 1991, s'est nettement ralentie à la rentrée 1995. A compter de la rentrée 1996, s'amorce une baisse des effectifs confortée en 1997 (- 3 %).

Les formations technologiques courtes (IUT et STS) ont bénéficié d'un regain d'intérêt de la part des jeunes bacheliers. La forte croissance encore observée en 1993 s'est poursuivie, mais de façon plus modeste jusqu'en 1997.

De même, l'augmentation des effectifs des CPGE, à la suite de la réforme de 1995, s'est poursuivie en 1996-1997. En 1997-1998, les effectifs se stabilisent.

Le développement spectaculaire des formations d'ingénieurs, notamment universitaires et privées, s'est infléchi en 1994. Depuis cette date, le rythme de croissance du nombre d'élèves ingénieurs ne cesse de s'amortir. En 1997-1998, la tendance semble s'inverser.

La désaffection pour les écoles de commerce, gestion, vente et comptabilité, survenue à la rentrée 1993, a été forte, mais se ralentit à la rentrée 1997.

B. ... ET DEVRAIENT MÊME DIMINUER À MOYEN TERME

Les projections à l'horizon 2007 concernant les effectifs d'étudiants inscrits dans les principales filières de l'enseignement supérieur : université, instituts universitaires de technologie (IUT), sections de techniciens supérieurs (STS), classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE), qui accueillent plus de huit étudiants sur dix.

Après une progression modérée en 1998 et 1999, une réduction progressive du nombre de bacheliers généraux et technologiques est attendue entre 2000 et 2003 en raison du recul démographique. A la session du baccalauréat de 2003, le nombre d'admis de ces séries pourrait atteindre un minimum de 385.000, soit une baisse de plus de 25.000 par rapport à 1999. Les effectifs de bacheliers généraux et technologiques devraient se stabiliser en fin de période : petit redressement de 2004 à 2005, suivi d'un léger déclin en 2006 et 2007.

Sur le long terme, l'arrivée d'un contingent moins nombreux de bacheliers généraux et technologiques pourrait s'accompagner non seulement d'une tendance à l'abaissement des flux d'entrée dans l'enseignement supérieur, mais aussi, probablement, d'une plus forte orientation de ces jeunes vers les filières sélectives (IUT, STS et CPGE) au détriment de l'université.

Les effectifs des principales filières de l'enseignement supérieur devraient diminuer au cours des dix prochaines années, passant de 1,8 à 1,7 million entre 1997 et 2007. Il s'agit d'un retournement de tendance puisqu'au cours de la dernière décennie, ces mêmes effectifs avaient progressé de 4,5 % l'an.

Les effectifs du premier cycle universitaire devraient suivre, avec un léger décalage, la même évolution que les flux d'entrée, ce mouvement se propageant ensuite en vagues successives sur les deuxième et troisième cycles. Entre 1997 et 2007, les effectifs du deuxième cycle pourraient se réduire de 40.000 dans l'hypothèse d'une stabilité du taux d'accès en deuxième cycle dans les disciplines générales, ou de 15.000 dans le cas où l'on anticipe une hausse continue de ce taux. Sur la même période, le nombre d'inscrits en troisième cycle diminuerait plus modérément, de 5 à 10.000.

Au total, les effectifs universitaires devraient décroître tout au long de la période et s'établiraient à environ 1,23 million en 2007 contre 1,33 million à la rentrée 1997. Toutes les disciplines devraient être concernées, les lettres et sciences humaines et le droit subissant sans doute le repli le plus marqué, suivies des sciences économiques et de la filière administrative, économique et sociale (AES). Les sciences, et les sciences et techniques des activités physiques et sportives (STAPS) pourraient être moins touchées, en raison d'une probable croissance de leurs effectifs en début de période.

Les filières sélectives pourraient toutefois mieux résister. Leurs effectifs devraient passer par un maximum en 2000 puis se réduire jusqu'à la rentrée 2004, avant une timide reprise qui pourrait se poursuivre jusqu'en 2007 :

- le développement des IUT se poursuivrait de façon modérée, de 113.000 étudiants en 1997 à 119.000 en 2000, et ne reprendrait qu'en 2005, après quatre années de repli pour ensuite se stabiliser à 116.000 à l'horizon 2007 ;

- les effectifs des STS connaîtraient des variations analogues au cours de la période : avec 242.000 étudiants, ils retrouveraient en 2007 un niveau voisin de celui de 1998, après être passés par un maximum proche de 250.000 en 2000 ;

- la progression des effectifs des CPGE devrait être un peu plus modérée, ceux-ci dépassant les 81.000 en 2000 pour retomber à environ 79.000 en 2003, niveau auquel ils devraient se stabiliser jusqu'à l'horizon 2007.

II. L'ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DES PERSONNELS NE PREND GUÈRE EN CONSIDÉRATION LA DÉCROISSANCE DÉMOGRAPHIQUE ANNONCÉE

A. LES PERSONNELS ENSEIGNANTS

L'enseignement supérieur fait appel à des catégories de personnel très variées pour couvrir ses besoins d'enseignement. On distingue principalement les personnels titulaires (enseignants-chercheurs et enseignants du second degré), d'une part, et les personnels non titulaires recrutés soit au titre de la "jouvence" universitaire, soit comme associés, invités ou vacataires.

Les dépenses de personnel enseignant du budget de l'enseignement supérieur passeront, charges sociales comprises, de 19.953 millions de francs en 1998 à 20.492 millions de francs en 1999, soit une croissance de 2,7 %.

Au total, l'enseignement supérieur comptait, en 1998, 79.815 emplois budgétaires d'enseignants, dont la répartition est récapitulée dans le tableau ci-après :

Aucune mesure de création d'emplois d'enseignants chercheurs n'est présentée dans le projet de loi de finances pour 1999.

En revanche, le projet de loi de finances pour 1999 comporte une mesure d'inscription de crédits (de 76.895.120 francs) correspondant à la rémunération de 1.500 attachés temporaires d'enseignement et de recherche (ATER) sur le chapitre 31-96. Ces 1.500 ATER étaient précédemment rémunérés sur des emplois budgétaires d'enseignants-chercheurs vacants de titulaires du chapitre 31-11.

Ce transfert de chapitre de rémunération permet ainsi le recrutement de 1.500 enseignants-chercheurs titulaires sur le chapitre 31-11 à compter du 1 er septembre 1999.

Par ailleurs, le projet de loi de finances pour 1999 prévoit au chapitre 31-96 l'inscription de crédits pour la rémunération de 5 enseignants associés à temps partiel de médecine générale et de 24 élèves supplémentaires des ENS de 2 ème , 3 ème et 4 ème années.

Toutefois, le budget pour 1998 avait prévu la création de 3.000 emplois d'enseignants (1.800 postes d'enseignants-chercheurs et 1.200 postes de PRAG), alors que les projections démographiques indiquaient déjà la décrue des effectifs d'étudiants. Le projet de loi pour 1997 avait, quant à lui, pris une orientation beaucoup plus en rapport avec ces prévisions démographiques, puisqu'il prévoyait la création de 1.500 emplois d'enseignants.

B. LES PERSONNELS NON ENSEIGNANTS

Les dépenses de personnels non enseignants du budget de l'enseignement supérieur passeront, charges sociales comprises, de 8.619 millions de francs en 1998 à 9.040 millions de francs en 1999, soit une croissance de 4,9 %.

Les emplois de personnels non enseignants, au nombre de 55.411 sur le budget voté 1998, appartiennent à trois corps différents : les personnels ingénieurs, techniciens et administratifs de recherche et de formation (ITARF), les personnels administratifs, techniciens, ouvriers et de service (ATOS) et les personnels de bibliothèques et des musées.

L'évolution et la répartition des emplois budgétaires correspondants sont récapitulées dans le tableau ci-après :

Pour avoir une vue complète des emplois, il faut ajouter à ces chiffres, les emplois rémunérés sur les chapitres 36-11 Subvention de fonctionnement (1.904 emplois en 1998) et 36-14 Oeuvres en faveur des étudiants (2.665 emplois en 1998).

Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit, pour un coût de 48.632.320 francs, la création, au 1 er septembre 1999, de :

- 610 emplois de personnels non enseignants :

. 70 attachés d'administration scolaire et universitaire

. 80 ingénieurs d'études de 2 ème classe

. 60 assistants ingénieurs

. 60 techniciens de recherche et de formation de classe normale de l'éducation nationale

. 50 adjoints techniques de recherche et de formation (échelle 5)

. 60 ingénieurs de recherche de 2 ème classe

. 10 ingénieurs de recherche hors classe

. 20 agents administratifs de 2 ème classe des services déconcentrés (échelle 2)

. 90 adjoints administratifs des services déconcentrés (échelle 4)

. 20 infirmières ou infirmiers du ministère de l'éducation nationale

. 90 secrétaires d'administration scolaire et universitaire de classe normale du ministère de l'éducation nationale

-  40 emplois de personnel non enseignant pour les nouvelles technologies dans les I.U.F.M. :

. 10 ingénieurs d'études de 2 ème classe

. 20 assistants ingénieurs

. 10 techniciens de recherche et de formation de classe normale de l'éducation nationale

- 150 emplois de personnels des bibliothèques:

. 8 bibliothécaires

. 25 magasiniers en chef (échelle 5)

. 30 magasiniers spécialisés de 2 ème classe (échelle 2)

. 86 bibliothécaires adjoints spécialisés de 2 ème classe

. 1 conservateur de 1 ère classe des musées d'histoire naturelle et des musées d'établissement d'enseignement supérieur.

- 15 emplois de personnels non enseignants pour le centre national des oeuvres universitaires et scolaires :

. 2 attachés d'administration scolaire et universitaire

. 4 ingénieurs d'études de 2 ème classe

. 1 technicien de recherche et de formation de classe normale de l'éducation nationale

. 5 assistants de service social

. 1 secrétaire d'administration scolaire et universitaire de classe normale du ministère de l'éducation nationale

. 2 directeurs de centre local des oeuvres universitaires et scolaires

- 8 emplois non budgétaires de personnels non enseignants pour le musée des arts et métiers :

. 4 techniciens de recherche et de formation de classe normale de l'éducation nationale

. 2 adjoints techniques de recherche et de formation (échelle 5)

. 2 ingénieurs de recherche de 2 ème classe.

C. LES TAUX D'ENCADREMENT VONT CONSTAMMENT S'AMÉLIORER

Le tableau ci-après présente l'évolution, depuis 1985-86, des taux d'encadrement pédagogiques et administratifs dans les établissements publics d'enseignement supérieur (universités, IUT, écoles d'ingénieurs et IUFM). Cette évolution apparaît contrastée.

En effet, on constate à partir de la rentrée 1987 une dégradation progressive de ces taux jusqu'en 1991 pour les enseignants et 1995 pour le personnel administratif. A partir de la rentrée 1996, pour la première fois, la tendance s'inverse réellement et les ratios s'améliorent de manière nette et continue, tant en ce qui concerne l'encadrement pédagogique qu'administratif. On est ainsi passé de 1 emploi enseignant pour 22,6 étudiants et 1 emploi IATOS pour 33,8 étudiants en 1995-96 à respectivement 19,8 et 29,75 pour la rentrée 1998. On remarque également que le taux d'encadrement pédagogique en 1998 est pratiquement le même que celui de 1988 (19,80 étudiants pour 1 enseignant à la rentrée 1998).

Cette amélioration est due à deux phénomènes : la baisse des effectifs d'une part, et la création d'emplois d'autre part.

Jusqu'en 1995/96, le nombre d'étudiants entrant à l'université n'a cessé d'augmenter, passant de 981.059 en 1985 à 1.591.785 pour la rentrée 1995 (une augmentation de 62 % en 10 ans). A la rentrée 1996, une baisse s'est amorcée : 1.575.085 étudiants se sont inscrits dans les établissements d'enseignement supérieur (soit une baisse de 1,04 %). Cette tendance, qui s'est poursuivie à la rentrée 1997 (1.547.446 étudiants), devrait se confirmer à la rentrée 1998 : on estime à 1.527.008 le nombre d'étudiants attendus pour la rentrée 1998 (soit -4% entre 1995 et 1998).

Parallèlement, le nombre d'emplois enseignants inscrits au budget de l'enseignement supérieur est passé en 10 ans de 52.186 enseignants pour l'année 1988/1989 à 77.137 enseignants pour la rentrée 1998 (soit une augmentation de près de 50% du stock d'enseignants).

En ce qui concerne les emplois administratifs, un effort important a également été fait sur les derniers exercices budgétaires. Ainsi, de 47.037 emplois IATOS en 1995, on est passé à 51.332 pour la rentrée 1998.

III. L'AMÉLIORATION DE LA SITUATION DES PERSONNELS

A. MIEUX ÉVALUER LES ENSEIGNANTS-CHERCHEURS

L'article 56 de la loi n°84-52 du 26 janvier 1984 modifiée sur l'enseignement supérieur indique que " l'examen des questions individuelles relatives au recrutement, à l'affectation et à la carrière de ces personnels relève, dans chacun des organes compétents, des seuls représentants des enseignants-chercheurs et personnels assimilés d'un rang au moins égal à celui postulé par l'intéressé s'il s'agit de son recrutement et d'un rang au moins égal à celui détenu par l'intéressé s'il s'agit de son affectation ou du déroulement de sa carrière. "

Ainsi, l'évaluation des enseignants-chercheurs, dans la mesure où elle a une incidence sur leur carrière, est-elle effectuée par les pairs.

Concrètement, c'est le statut particulier des enseignants-chercheurs, organisé par le décret n° 84-431 du 6 juin 1984 modifié, qui a mis en oeuvre les conditions de cette évaluation. Les carrières sont divisées en classes et la promotion d'une classe à la classe supérieure s'effectue au choix. Un maître de conférences est soumis au jugement de ses pairs par deux fois, au moins, au cours de sa carrière : lors de son passage à la 1 ère classe et lors de son accès à la hors-classe. Un professeur des universités subit, lui, une évaluation par ses pairs dans des conditions analogues pour passer à la 1 ère classe de son corps, puis au 1 er échelon de la classe exceptionnelle et, enfin, au 2 ème échelon de ce grade. Ces diverses promotions sont organisées selon des procédures statutaires diversifiées qui doivent, en théorie, permettre la prise en compte d'une "trifonctionnalité" professionnelle s'exerçant dans les domaines de la recherche, de l'administration et de la pédagogie. Les promotions sont ainsi réparties, au prorata des effectifs de promouvables, en deux voies :

- la première voie comporte deux contingents de promotions, l'un directement attribué aux établissements et réparti, toutes sections confondues, sur proposition du conseil d'administration pour les maîtres de conférences et du conseil scientifique pour les professeurs des universités. Dans le cadre de cette procédure, les instances de l'établissement peuvent, si elles le souhaitent, choisir la pédagogie ou d'autres fonctions universitaires comme critère de promotion. L'autre contingent est attribué au Conseil national des universités. Il est réparti par section. Traditionnellement, les sections accordent leurs promotions en se fondant essentiellement sur des critères de recherche et sur la base des publications scientifiques ;

- la deuxième voie, dite voie spécifique, est confiée aux groupes du Conseil national des universités. Sont seuls promouvables à ce titre, d'une part, les enseignants-chercheurs qui s'investissent particulièrement dans les fonctions d'enseignement et perçoivent à cet égard une prime pédagogique et, d'autre part, les enseignants-chercheurs qui exercent certaines responsabilités administratives dont la liste est fixée par arrêté.

Il serait cependant incomplet de réduire l'évaluation des enseignants-chercheurs aux seules dispositions relatives à leur avancement. D'une part en effet, pour les maîtres de conférences, le recrutement en qualité de professeur des universités par concours interne consacre la reconnaissance de leur valeur professionnelle par le corps professoral. D'autre part, un dispositif indemnitaire, reprenant, lui aussi les trois fonctions pédagogique, administrative et de recherche auxquelles il a déjà été fait référence, a été mis en place dès 1990, pour reconnaître l'engagement des enseignants-chercheurs dans chacune de ces fonctions. Ces indemnités sont attribuées soit après avis des instances de l'établissement, soit après avis de comités d'experts. Elles ont donc bien une valeur liée à l'évaluation des enseignants-chercheurs. Ce dispositif comprend :

- la prime pédagogique , d'un montant de 9.214 francs pour les maîtres de conférences et de 11.521 francs pour les professeurs des universités. Elle rémunère un complément de service effectué au-delà des obligations statutaires d'enseignement. La prime pédagogique cependant, dans un contexte de stagnation des effectifs étudiants et de priorité donnée à l'emploi scientifique, paraît devoir être remise en cause. Une réflexion est menée à ce sujet. Elle pourrait aboutir à l'institution d'une nouvelle prime, souple et décentralisée dans sa gestion, qui permettrait de prendre mieux en compte les diverses tâches pédagogiques spécifiques qui incombent aux enseignants-chercheurs en plus de leur service d'enseignement,

- la prime d'administration et la prime de charges administratives rémunèrent, quant à elles, les responsabilités assumées par les enseignants-chercheurs dans le cadre de la gestion des établissements,

- la prime d'encadrement doctoral et de recherche , enfin, d'un montant se situant entre 20.740 francs et 39.177 francs selon le grade, est attribuée, après évaluation par un comité d'experts, sur la base des travaux de recherche effectués et des directions de thèse assurées.

Le dispositif statutaire et indemnitaire qui vient d'être brièvement exposé parait diversifié et semble à même de permettre une évaluation des enseignants-chercheurs en fonction des missions que leur assignent la loi et les statuts particuliers. Il convient cependant de remarquer que cette évaluation est une évaluation strictement interne. Ce sont les universitaires qui évaluent les universitaires selon les modalités qu'ils déterminent eux-mêmes.

Ainsi, au-delà des textes législatifs et réglementaires qui régissent les carrières universitaires, les instances d'évaluation semblent réticentes à admettre d'autres fonctions que la recherche comme critère d'excellence. Encore convient-il de remarquer que ce concept de recherche est assez difficile à cerner puisqu'il recouvre aussi bien des résultats de travaux de laboratoire objectivement constatables et pouvant donner lieu à des applications concrètes, que les réflexions les plus spéculatives. Aussi l'activité de recherche est-elle fréquemment mesurée et appréciée en fonction des publications. C'est ainsi le plus souvent sur cet unique critère que les enseignants-chercheurs sont recrutés, promus et, en définitive évalués.

Une réflexion est donc actuellement menée pour améliorer le régime des procédures d'avancement différencié afin qu'elles permettent une prise en compte plus effective de l'ensemble des missions dévolues aux enseignants-chercheurs.

B. MIEUX GÉRER LES RESSOURCES HUMAINES

1. Les enseignants et enseignants-chercheurs

Une table ronde sur l'emploi scientifique a été mise en place en juillet 1997 afin d'associer l'ensemble des partenaires à une vaste réflexion sur l'évolution à moyen terme de l'emploi scientifique.

Cette table ronde rassemblait des représentants des syndicats de chercheurs et d'enseignants-chercheurs, d'associations d'étudiants en thèse, de l'Académie des sciences, des établissements d'enseignement supérieur et du patronat.

Elle s'est organisée en quatre groupes de travail consacrés respectivement :

- aux étudiants en thèse, les doctorants,

- à la mobilité des chercheurs,

- au statut des attachés temporaires d'enseignement et de recherche (les ATER) et des agrégés dans l'enseignement supérieur,

-  à l'emploi scientifique dans l'entreprise.

Ces groupes de travail ont rendu leurs conclusions en novembre dernier et ont dégagé six propositions qui ont été mises à l'étude :

1 - créer une charte des thèses ;

2 - promouvoir la thèse dans les milieux industriels ;

3 - améliorer le système de financement des thèses;

4 - mettre en place un système de post-doctorat ;

5 - rénover le système des ATER ;

6 - faire évoluer le statut des professeurs agrégés dans l'enseignement supérieur.

Ces propositions ont été approfondies et devraient aboutir à un ensemble de mesures qui seront mises en place progressivement à compter de l'année universitaire 1998-1999.

a) La rénovation du système des ATER

Au 1 er mars 1998, il y avait près, de 5.600 ATER, soit 5 % de plus que l'année précédente.

Bien que la rotation des ATER soit rapide, puisque deux tiers des ATER en poste cette année avaient été recrutés à la rentrée, l'objectif premier de cette rénovation est d'améliorer la fluidité du système en réservant ce type de recrutement à des étudiants en fin de thèse ou à des docteurs qui préparent leur première candidature à un emploi d'enseignant-chercheur ou de chercheur .

Le second objectif est , en modifiant les obligations d'enseignement de ces deux catégories de bénéficiaires, d'améliorer l'efficacité du système. C'est ainsi que les étudiants en thèse ne devraient avoir qu'un demi-service d'enseignement, ce qui leur permettra d'achever leur thèse dans de bonnes conditions, tandis que les docteurs seraient astreints à un service complet d'enseignement, ce qui les préparera à leur futur exercice professionnel.

Enfin, il est envisagé de favoriser la mobilité des ATER pour diversifier et ouvrir les recrutements.

Ces évolutions devraient conduire à une modification du décret n° 88-684 du 7 mai 1988 relatif au recrutement des ATER dans les établissements publics d'enseignement supérieur.

b) L'évolution du statut des professeurs agrégés dans l'enseignement supérieur

Les enseignants du second degré qui exercent dans l'enseignement supérieur ont des profils différents. Certains n'y ont que des activités d'enseignement, d'autres, en revanche, assurent ces activités, tout en poursuivant la préparation d'une thèse et ont donc pour objectif de devenir des enseignants-chercheurs à part entière. Il est envisagé de faire bénéficier cette seconde catégorie d'un allégement de service afin qu'ils puissent achever leur thèse dans les meilleures conditions.

Cette mesure devrait se traduire, dans les mois qui viennent, par la publication d'un décret.

Cette réflexion va de pair avec d'autres réflexions qui devraient conduire à l'expérimentation à la rentrée 1999, pour les professeurs agrégés, d'un service partagé entre le second degré et le supérieur. Il s'agirait ainsi de favoriser la transition entre le secondaire et le supérieur et d'améliorer, par là même, la réussite des étudiants en premier cycle.

c) La gestion des enseignants-chercheurs et la reconnaissance de leurs fonctions

Les enseignants-chercheurs doivent mener de front, et au meilleur niveau, recherche et enseignement et contribuer à la gestion de l'université. L'ouverture et la concurrence internationales, la démocratisation de l'enseignement supérieur et l'implication croissante des établissements dans le développement économique et culturel requièrent des enseignants-chercheurs particulièrement motivés et prenant en charge l'ensemble des missions de service public. Il importe donc que les qualités et les rôles de chacun puissent être reconnus dans une égale dignité des fonctions, que l'établissement dispose à son niveau, dans une gestion démocratique et transparente, d'une réelle capacité d'intervention, que les personnels bénéficient, dans le cadre des statuts nationaux qui garantissent leurs droits, d'une gestion améliorée de proximité, que certaines dérives liées notamment à la multiplication des heures complémentaires soient corrigées.

Une réflexion a été entamée en liaison avec les organisations représentatives des enseignants-chercheurs et les responsables des établissements d'enseignement supérieur afin d'améliorer la gestion et la reconnaissance des enseignants-chercheurs.

Dans cette perspective, il est envisagé :

- d'aménager le système des promotions des enseignants-chercheurs afin d'assurer une meilleure prise en compte de leurs diverses activités,

- de modifier le dispositif actuel des primes afin de mieux prendre en compte les différentes formes d'excellence et d'engagement,

- de permettre la modulation des services pour reconnaître la diversité des tâches à assurer,

- de redonner à l'usage des heures complémentaires sa finalité primitive qui est l'intervention de professionnels dans les formations.

En outre, pour donner un plein sens à l'autonomie des établissements d'enseignement supérieur, en particulier dans le cadre de la refondation de la politique contractuelle entre ces derniers et le ministère, la gestion des personnels enseignants-chercheurs et non enseignants sera progressivement confiée aux établissements. Ce processus de déconcentration qui a été entamé dès décembre 1997 pour les enseignants-chercheurs se poursuivra à un rythme soutenu.

2. Les personnels IATOS

Les travaux de la table ronde consacrée aux personnels IATOS, à l'automne dernier, ont fait l'objet de propositions qui, à la suite de leur validation par le ministre, ont été étudiées puis traduites en mesures concrètes par les services, dans le cadre d'un programme de travail qui s'est étalé sur plusieurs mois.

a) Les chantiers réglementaires

Des dispositions de la loi n° 92-678 du 20 juillet 1992 qui préconisent la création d'une instance de consultation compétente à l'égard des personnels non enseignants affectés dans les établissements d'enseignement supérieur. C'est pourquoi, des commissions paritaires d'établissement dans les établissements d'enseignement supérieur devraient être mises en place.

Un projet de décret a été rédigé et soumis à l'avis de la Conférence des Présidents d'Université et des organisations syndicales représentatives. Ce texte devrait faire l'objet d'une concertation interministérielle en vue d'une publication au printemps prochain.

La déconcentration de la gestion des personnels ITARF est envisagée par étapes successives Dans un premier temps le projet retenu propose une délégation de pouvoir pour certaines catégories d'acte de gestion (inscription sur liste d'aptitude, tableau d'avancement, mutation, sanctions disciplinaires) pour les personnels ITARF de catégorie C.

Parallèlement, et pour tenir compte du cadre juridique particulier qu'induit l'autonomie administrative conférée aux établissements d'enseignement supérieur, il est prévu d'étendre à l'ensemble des présidents d'université la délégation de pouvoir pour certains actes de gestion (avancement d'échelon, autorisation de cumul de rémunérations, octroi de congés) des personnels ITARF prévue à titre expérimental par l'arrêté du 20 décembre 1993 au bénéfice de 11 établissements. En même temps, et pour les seuls personnels ITARF de catégorie C, les pouvoirs des présidents d'université seront étendus à d'autres actes de gestion (certains congés, CPA, CFA ... ).

b) Les mesures de simplifications statutaires

L'intégration de la filière ARF, au sein du corps des ITARF, soit dans celle de l'ASU, soit dans la filière technique, en tenant compte en particulier du type des fonctions exercées, a fait l'objet d'études.

Une première proposition a pris la forme d'une mesure budgétaire au projet de loi de finances pour 1999 de transformation d'emplois de la BAP 14 (administration générale) en emplois de l'ASU (600) accompagnée d'une mesure identique de transformation d'emplois de l'ARF (BAP 14) en emplois d'ITARF (600).

Par ailleurs se poursuit l'intégration des personnels techniciens, ouvriers et de service dans la filière technique recherche et formation. 900 sont en cours pour 1998 et une mesure visant l'intégration de 1.500 TOS est prévue au projet de loi de finances pour 1999.

Au cour de ces derniers mois un vaste chantier a été ouvert, portant sur les modifications qu'il conviendrait d'apporter aux dispositions statutaires qui régissent la situation des personnels ITA des EPST pour un meilleur fonctionnement du dispositif recherche. Ce dossier aboutira vraisemblablement à une refonte du décret cadre de 1983 permettant une meilleure prise en compte des mesures dérogatoires communes à l'ensemble des EPST. A cette occasion sont ouvertes des pistes de réflexion visant à simplifier, alléger, moderniser, déconcentrer les actes de gestion concernant les personnels, favoriser leur mobilité entre les EPST, et les EPST-EPCSCP, assurer les fusions ou rapprochements statutaires ITA-ITARF.

c) Les réflexions menées sur les métiers et les qualifications dans l'enseignement supérieur et la recherche.

Les conclusions de la table ronde sur les personnels IATOS ont mis en évidence la nécessité de développer la gestion prévisionnelle de ces personnels, quels que soient leurs établissements d'affectation et leurs divers types d'activités. Une telle amélioration passe nécessairement par une connaissance approfondie de l'évolution à moyen terme des postes de travail et des qualifications qu'ils impliquent.

Un chantier a donc été lancé en vue d'en recenser les grilles de référence existantes mais généralement distinctes selon les ordres d'enseignement et d'actualiser, en essayant de les rapprocher, les nomenclatures applicables à l'ensemble des personnels IATOS. L'objectif est de parvenir, de manière concertée avec tous les acteurs concernés (enseignement supérieur et recherche dans un premier temps) à une harmonisation des nomenclatures chaque fois que les marges de recouvrement sont mises en évidence.

La réflexion engagée pourrait aboutir, d'ici le début de l'année 1999 à l'élaboration d'une nomenclature actualisée et unifiée, permettant ensuite de faire évoluer le dispositif, dans une perspective de simplification et de réduction du nombre des BAP.

IV. QUELQUES ORIENTATIONS POSITIVES

A. LA RÉFORME DE L'ADMINISTRATION CENTRALE

L'évolution des emplois budgétaires de l'administration centrale fait apparaître une réduction continue des effectifs, résultant des efforts de déconcentration d'un certain nombre d'opérations de gestion et de l'application des mesures de réforme de l'Etat. Au total, 529 emplois ont été supprimés au budget du ministère depuis 1995 dont 439 au titre des mesures d'économie. Parallèlement, les créations durant cette période s'élèvent à 17 et répondent notamment à des besoins d'amélioration de la qualité du service rendu.

La traduction de la mise en oeuvre des objectifs prioritaires de la réforme de l'Etat a conduit à la suppression au projet de loi de finances pour 1998 de 100 emplois et 111 emplois au projet de loi de finances pour 1999 au titre de la contribution à la maîtrise des dépenses publiques. Par ailleurs, cette démarche de modernisation du service public, préconisant un recentrage des administrations centrales sur leur fonction de conception et de pilotage, s'est accompagnée de transferts d'effectifs réels par la voie de la mise à disposition.

Ainsi, afin de réduire les besoins des établissements d'enseignement supérieur, 143 agents ont quitté l'administration centrale au 1 er septembre 1997 (avec des transferts progressifs d'emplois).

Il faut également noter que le rattachement de la recherche au ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie a été confirmé. Cela représente un transfert d'environ 300 emplois d'administration centrale. Cette mesure prendra son plein effet en 1999, quand la totalité de la gestion des personnels de la recherche sera effectuée par le ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie.

Le projet de loi de finances pour 1999 prend donc en considération les mesures de suppression de 100 emplois sur le budget de l'éducation nationale et de 11 suppressions sur celui de la recherche. Pour l'année 2000, l'objectif de réduction des effectifs sera poursuivi dans le cadre d'une réflexion globale sur la déconcentration de la gestion.

B. LES ORIENTATIONS RETENUES EN MATIÈRE DE POLITIQUE DE RECRUTEMENT

Les procédures de recrutement applicables aux enseignants-chercheurs prévues dans le décret n° 84-431 du 6 juin 1984 portant statuts du corps des maîtres de conférences et du corps des professeurs des universités ont été modifiées par le décret n° 97-1121 du 4 décembre 1997.

La procédure de qualification est désormais dissociée du recrutement proprement dit et s'organise en deux étapes autonomes qui s'articulent ainsi : l'instance nationale qu'est le Conseil national des universités arrête deux listes de qualification, l'une aux fonctions de maître de conférences, l'autre aux fonctions de professeur des universités ; seuls les candidats inscrits sur la liste de qualification correspondante peuvent se présenter aux concours de recrutement ouverts dans les établissements.

Les avantages attendus de cette réforme sont de plusieurs natures. La procédure en deux phases au lieu de trois est plus souple et moins longue. Les instances universitaires disposent de délais accrus pour examiner les candidatures qui leur sont soumises. Les candidats ont moins de formalités à accomplir puisque leur inscription sur une liste de qualification, une fois acquise, est valable quatre ans. Les établissements, eux, voient leurs besoins pris en compte de manière plus satisfaisante qu'avec les procédures antérieures. Les emplois mis au concours peuvent en effet être ouverts au titre de plusieurs sections du Conseil national des universités : toute personne inscrite sur une liste de qualification aux fonctions de maîtres de conférences ou de professeur des universités, quelle que soit la section qui l'y a inscrite, peut faire acte de candidature sur tout emploi de rang correspondant publié au Journal officiel de la République française.

De plus, une procédure d'appel devant les groupes du Conseil national des universités est instaurée en faveur des candidats dont la demande d'inscription sur les listes de qualification a fait l'objet de deux refus successifs. Cette procédure constitue un gage de pluralisme scientifique et une garantie pour les candidats dont la recherche se situe à la charnière de plusieurs sections.

Des concours peuvent être organisés plusieurs fois par an. Une première campagne de recrutements a été organisée pour l'année universitaire écoulée. Une seconde le sera à l'automne. Ces mesures, possibles dans le cadre de la nouvelle réglementation, sont de nature à éviter, dans toute la mesure du possible, que des emplois restent vacants au sein des établissements.

Les modalités de recrutement des professeurs des universités des disciplines juridiques, politiques, économiques et de gestion sont également modifiées. A côté de l'agrégation externe est instaurée une agrégation interne ouverte aux maîtres de conférences ayant dix ans de service dans l'enseignement supérieur. Le nombre des postes offerts au concours externe ne peut être inférieur, dans la discipline, au nombre total des emplois ouverts aux autres voies de recrutement.

Pour l'année 1998, trois concours d'agrégation " externe " ont été organisés dans les disciplines suivantes : " droit public " (30 emplois), " histoire du droit " (5 emplois), " sciences économiques " (20 emplois).

Par ailleurs deux concours d'agrégation interne ont été organisés. L'un en droit privé et sciences criminelles " (20 emplois), l'autre en " sciences économiques " (16 emplois).

Dans les disciplines pharmaceutiques, les concours d'agrégation sont supprimés. Toutefois, pour prendre en compte les spécificités de ces disciplines, une épreuve pédagogique est maintenue dans le cadre de la procédure d'examen des demandes d'inscription sur la liste de qualification aux fonctions de professeur.

C. POURSUIVRE L'EFFORT DE RATIONALISATION DU RECOURS AUX HEURES COMPLÉMENTAIRES

Pour faire suite au rapport de l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale, un bilan de l'utilisation des heures complémentaires a été fait pour les deux dernières années universitaires (1996-1997 et 1997-1998) dans le cadre du contrôle des emplois dans l'enseignement supérieur.

Ce bilan fait apparaître les heures complémentaires rémunérées d'une part sur des emplois vacants du chapitre 31-11, d'autre part sur le chapitre 36-11 et les ressources propres des établissements.

On constate ainsi une légère augmentation des heures payées sur emplois vacants (725 emplois vacants utilisés par des heures complémentaires en 1997-1998 contre 695 en 1996-1997).

En revanche, on enregistre une diminution importante des heures complémentaires payées sur le budget des établissements (-720.391 heures).

Cette réduction du nombre des heures complémentaires a pu être obtenue grâce à l'effort réalisé par les établissements eux-mêmes, qui - notamment en améliorant leurs outils de gestion - parviennent à mieux maîtriser les moyens mobilisés dans le cadre des heures complémentaires.

Dans le cadre du budget 1998, il a été prévu une mesure d'économie représentant l'équivalent de 787.200 heures complémentaires correspondant aux créations d'emplois de la rentrée 1998, soit un crédit de 192,63 millions de francs retiré de la dotation de fonctionnement des établissements d'enseignement supérieur (chapitre 36-11 article 10).

Les établissements d'enseignement supérieur seront invités, dans le cadre de la répartition des moyens 1999, à poursuivre cette politique de réduction des heures complémentaires.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le 21 octobre 1998 sous la présidence de M. Roland du Luart, vice-président, puis de M. Jacques Oudin, vice-président, la commission a procédé à l'examen des crédits de l'éducation nationale , de la recherche et de la technologie : II-. Enseignement supérieur pour 1999 , sur le rapport de M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial.

Après que M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial , eut présenté les crédits de l'enseignement supérieur pour 1999, ainsi que ses principales observations sur ce projet de budget, M. Philippe Marini, rapporteur général, a souhaité connaître les effets de la décroissance des effectifs à l'université sur le taux d'encadrement des étudiants par les personnels enseignants, puis il a demandé des précisions sur le financement du désamiantage du campus de Jussieu.

M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial, a expliqué que l'effet conjugué de la baisse du nombre des inscrits dans l'enseignement supérieur - toutefois très variable en fonction des filières, des niveaux d'études et des établissements - et des créations d'emplois réalisées au cours des dernières années, avaient permis une nette amélioration du taux d'encadrement des étudiants. Ce dernier était de 22,7 étudiants en 1995-1996, et devrait être de 19,80 lors de l'actuelle rentrée universitaire, ce taux devant encore diminuer à la rentrée prochaine, et s'établir à 19,25 étudiants par enseignant. Il a ajouté que l'encadrement des étudiants serait également amélioré par la présence de moniteurs et de tuteurs, puis d'emplois - jeunes dont le recrutement dans l'enseignement supérieur était autorisé depuis l'été dernier.

Il a ensuite estimé qu'il était préférable de parler de restructuration plutôt que d'un simple désamiantage du campus de Jussieu, le risque incendie étant finalement plus important que la présence d'amiante. En outre, la nécessité de maintenir l'unité des enseignements scientifiques sur le campus, les pertes de surfaces consécutives aux opérations de restructurations, ainsi que certains déménagements à Tolbiac, entraînaient des coûts supérieurs à la première estimation établie en 1996, soit 1,2 milliard de francs. Les travaux de mise en sécurité étant trois fois plus élevés que les opérations de désamiantage elles-mêmes, le coût total des travaux serait évalué à près de 4 milliards de francs.

M. Jean Clouet a voulu connaître l'évolution budgétaire de l'enseignement supérieur privé.

M. Jean-Pierre Demerliat a noté, pour le regretter, l'absence de recrutement de personnels affectés à la médecine universitaire, ainsi que la faiblesse des installations sportives sur les campus.

M. Michel Mercier s'est interrogé sur les crédits de déconcentration prévus dans le projet de budget.

M. Alain Lambert, président , a souhaité connaître l'état de la réflexion sur l'établissement de passerelles entre l'université et les grandes écoles, puis il s'est interrogé sur les projections démographiques à moyen terme dans l'enseignement supérieur.

En réponse aux différents intervenants, M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial , a apporté les éléments d'information suivants :

- une mesure nouvelle de 2,3 millions de francs est prévue dans la dotation de fonctionnement versée à l'enseignement supérieur privé ;

- la médecine universitaire, comme les équipements sportifs sur les campus, sont effectivement peu développés, mais constituent deux des axes du futur plan social étudiant ;

- l'établissement de passerelles entre universités et grandes écoles constitue l'une des propositions du rapport de M. Jacques Attali, mais le ministère n'a pas encore fait connaître sa position sur ce sujet ;

- à l'horizon 2007, les effectifs universitaires devraient décroître pour s'établir à environ 1,23 million contre 1,33 million à la rentrée 1997, même si cette décrue des effectifs sera variable selon les filières, les instituts universitaires de technologie (IUT) ainsi que les sections de techniciens supérieurs (STS) devant se stabiliser à un niveau légèrement supérieur au niveau actuel.

La commission, après avoir réservé son vote sur le budget de l'enseignement supérieur jusqu'à l'audition du ministre, a adopté, lors de sa séance du 27 octobre, ces crédits réduits par deux amendements, le premier portant sur le titre III, le second sur le titre IV.

MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN SECONDE DÉLIBÉRATION

Les crédits du budget de l'enseignement supérieur ont été majorés, à titre non reconductible, de 2.200.000 francs.

Ce surplus profite au chapitre 43-11 Enseignements supérieurs. Encouragements divers ; il est réparti de la façon suivante :

- l'article 10 (Etablissements d'enseignement supérieur) est abondé de 2.000.000 francs ;

- l'article 20 (Activités de bibliothèques et muséologie) est majoré de 200.000 francs.



1 " Les effectifs de l'enseignement supérieur dans les années quatre-vingt-dix ", Note d'information DP&D à paraître.



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