Projet de loi de finances pour 1999 : Routes et sécurité routière

Projet de loi de finances pour 1999

MARINI (Philippe), Rapporteur général ; MIQUEL (Gérard), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 66 (98-99), Tome III, Annexe 24 - COMMISSION DES FINANCES

Table des matières

N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 24

ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT :

III . - TRANSPORTS : ROUTES ET SÉCURITÉ ROUTIÈRE

Rapporteur spécial : M. Gérard MIQUEL

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1078 , 1111 à 1116 et T.A. 193 .

Sénat : 65 (1998-1999).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

A. LE BUDGET DES ROUTES

Première observation

L'ensemble consolidé des moyens d'engagement consacrés au réseau routier national s'inscrit en repli de 4 % en 1999, à 33,4 milliards de francs ^{1( * )} , soit le niveau le plus faible en termes réels depuis près de dix ans.

Les moyens d'engagement de la construction du réseau routier national sont en diminution : les crédits budgétaires diminuent de 10,5 %, et les crédits en provenance des comptes d'affectation spéciale (FITTVN et FARIF), diminuent de 9 %, cette seconde évolution s'expliquant toutefois par l'achèvement des autoroutes A75 et A20.

En dépit du prolongement d'un an des contrats de plan Etat-régions 1994-1998, le taux d'exécution des volets routiers de ces contrats de plan n'atteindrait, que 81,5 % en moyenne au terme du XIème plan, à la fin de 1999.

Il s'agit là d'un constat préoccupant pour la crédibilité des engagements de l'Etat, au moment où s'ouvrent les négociations relatives aux prochains contrats de plan. Sans doute conviendrait-il dorénavant de revenir à une programmation plus réaliste.

Deuxième observation

En revanche, les crédits d'entretien du réseau routier national sont en progression pour la quatrième exercice consécutif, et retrouvent en termes réels le niveau atteint en 1990, ce qui témoigne du rééquilibrage hautement souhaitable entre le développement et l'entretien du réseau.

En particulier, les actions de réhabilitation et de renforcement des chaussées et de renforcement des ouvrages d'art progressent de 18,2 % à 715 millions de francs, dont 83 millions de francs en provenance du FITTVN et, pour la première fois, 70 millions de francs en provenance du FARIF.

La croissance de ces crédits est excellente, car elle est le gage d'une sécurité routière accrue, ainsi que d'économies ultérieures : l'entretien préventif est moins onéreux que l'entretien curatif. Il convient toutefois de s'interroger sur cette débudgétisation : est-il dans la vocation du FITTVN et du FARIF, qui sont des fonds d'aménagement du territoire, de financer des dépenses d'entretien routier ? Cette question mériterait de faire l'objet d'un vrai débat, plutôt que d'être tranchée au détour de l'inscription des crédits budgétaires.

Troisième observation

Les investissements de sociétés concessionnaires d' autoroutes devraient ralentir en 1999, en raison d'une pause dans le lancement de nouveaux projets. Plusieurs liaisons inscrites au schéma routier directeur national de 1992 sont ainsi actuellement remises en cause, essentiellement en raison de contraintes environnementales ou de la densité du tissu urbain à traverser. Il s'agit notamment de l'A58 et de l'A51 Grenoble-Sisteron, pour lesquelles des solutions alternatives sont à l'étude ; du débouché en Seine-Saint-Denis de l'autoroute A16, dont les études et procédures sont suspendues ; enfin de l'A24 et de l'A104. Par ailleurs, l'A28 Rouen-Alençon, qui était suspendue pour des raisons financières, devrait faire simultanément l'objet d'un avis de publicité pour sa concession et d'études alternatives.

L'objectif d'une réalisation en dix ans à partir de 1994 du schéma directeur routier national de 1992 n'a toutefois pas été explicitement abandonné. La révision de ce schéma directeur, et l'inscription éventuelle de nouveaux projets, comme l'A65 entre Langon et Pau, pour laquelle de nouvelles études viennent d'être lancées, ainsi que l'A32 entre Toul et la frontière luxembourgeoise, sont subordonnées à la modification de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

Dans le cadre de la révision de cette loi, le gouvernement a annoncé son souhait de modifier l'approche des schémas de planification, qui prendraient désormais la forme de schémas de services , déclinés ensuite en mesures d'exploitation, et ne comportant qu'au dernier stade de la procédure une carte multimodale des projets d'infrastructures.

Il importe que cette planification soit opérée au plus tôt et comporte des échéanciers hiérarchisés, afin que les collectivités locales bénéficient de perspectives claires, notamment pour la négociation des contrats de plan. Il est également hautement souhaitable que le Parlement soit étroitement associé à la définition et à la révision périodique des schémas directeurs : le développement d'une concertation étroite avec les élus, en amont des projets, est en effet la condition d'une meilleure maîtrise des procédures, et par la même des coûts de construction.

Votre rapporteur estime par ailleurs indispensable d' achever la grande majorité des liaisons autoroutières entreprises : il s'agit là d'une exigence de cohérence, car on ne saurait par exemple couper l'axe Calais-Bayonne entre Rouen et Alençon, comme d'un impératif en termes de développement des territoires, et de sécurité routière : l'autoroute est quatre fois plus sûre que la route.

Il est, pour ce faire, nécessaire d'assainir le financement du système autoroutier, en établissant le principe (et non l'exception) de l'autoroute à péage, gage d'équité entre usagers et d'un meilleur entretien du réseau, d'une part ; en adoptant les modalités et la durée des financements à la durée de vie des infrastructures, d'autre part. Dès lors que l'évolution des tarifs des péages est en ligne avec l'inflation, il pourrait ainsi être opportun que les sociétés d'autoroutes se financent pour partie par émission d'obligations indexées sur la hausse des prix.

Enfin, il est indispensable de réduire les prélèvements sur les sociétés d'autoroutes qui n'ont pas de lien avec l'exploitation. La commission d'enquête du Sénat sur les grandes infrastructures a montré les effets pervers de ces prélèvements, en particulier de la taxe d'aménagement du territoire versée au FITTVN : d'un côté l'augmentation des prélèvements fragilise les sociétés concessionnaires et réduit leurs investissements, de l'autre les compensations qui leur sont accordées en terme de hausses des péages, conduisent un report de trafic vers le réseau non concédé. Il en résulte au total une augmentation de la circulation sur le réseau non concédé, donc une hausse des dépenses d'entretien, que l'Etat n'est pas en mesure de financer. Ce détournement de trafic est par ailleurs préjudiciable à la sécurité routière , au détriment des automobilistes les plus pauvres.

Il convient par ailleurs de rappeler que des prélèvements sans lien avec les résultats financiers des sociétés d'autoroutes, ni avec le coût de construction, de développement et d'exploitation du réseau, sont contraires à la rationalité économique comme aux textes communautaires, en particulier la directive relative aux péages d'infrastructures.

B. LE BUDGET DE LA SÉCURITÉ ROUTIÈRE

Première observation

La France demeure au 12ème rang des pays de l'Union européenne en matière de nombre de tués sur la route par habitant. Les résultats de l'année 1997 ont été décevants : 7.989 tués (soit une baisse de 1,1 % seulement), dont 2.061 jeunes de 15 à 24 ans (+ 1,7 % par rapport à 1996). Les résultats des huit premiers mois de 1998 sont très inquiétants , puisque le nombre de tués augmente de 5,9 % par rapport à la même période de 1997.

Cette dégradation s'explique pour partie par des phénomènes conjoncturels (la clémence de l'hiver, l'euphorie consécutive à la coupe du monde de football) et surtout par la forte croissance du trafic résultant de la reprise économique. Mais la vitesse moyenne se maintient à un niveau excessif et elle ne diminue plus depuis plusieurs années : si le nombre d'accidents décroît légèrement, leur gravité a tendance à augmenter. L'inertie du comportement des conducteurs neutralise ainsi les efforts de sécurité des véhicules et des infrastructures. Cette inertie traduit malheureusement l'échec des politiques faisant appel à la responsabilité des conducteurs, et la nécessité de revenir à des politiques plus sommaires et plus efficaces, fondées sur la contrainte et la répression.

Ces évolutions récentes augurent mal de l'objectif ambitieux que s'est assigné le gouvernement lors du comité interministériel de sécurité routière du 26 novembre 1997 : diviser par deux le nombre de tués en cinq ans.

Votre rapporteur regrette à cet égard le freinage des projets autoroutiers, ainsi que le délai entre l'annonce de mesures nouvelles d'une part, leur traduction budgétaire, législative et réglementaire d'autre part.

Deuxième observation

Les crédits de la sécurité routière augmentent de 4 % en moyens de paiement dans le projet de loi de finances pour 1999. Ces crédits ne retracent toutefois qu'une faible part des efforts de la nation en faveur de la sécurité routière, qui reposent également sur l'implication des collectivités locales, de l'éducation nationale, de l'équipement, de la gendarmerie, de la police, de la justice, des associations, des assureurs, des sociétés d'autoroutes, etc... Il convient notamment d'ajouter à ces crédits ceux des aménagements locaux de sécurité (visant à traiter les zones où les accidents sont particulièrement fréquents), qui relèvent de la compétence de la direction des routes, et qui s'élèveront à 186,9 millions de francs en 1999 (+ 1,7 %).

Troisième observation

Le budget de la sécurité routière pour 1999 marque une inflexion des priorités en faveur des initiatives locales, des actions en milieu scolaire et de la communication nationale, tandis que les crédits d'exploitation de la route et de formation des conducteurs sont stables. La délégation interministérielle devrait ainsi retrouver son rythme traditionnel de trois compagnes nationales de communication par an, alors que la contraction des crédits avait réduit ce nombre à deux en 1997 et en 1998.

Votre rapporteur se félicite tout particulièrement du développement des actions de sensibilisation des jeunes au code de la route, qui concourent à l'acquisition de comportements civiques et au respect concret de la loi.

Votre rapporteur déplore toutefois l'extrême modestie des crédits destinés à l' évaluation des politiques de sécurité routière, au regard du coût de ces politiques, comme du coût des accidents de la route pour la collectivité, que l'on peut estimer à 118 milliards de francs pour 1997 ^{2( * )} .

L'évaluation des mesures législatives ou réglementaires en matière de sécurité routière est en effet une condition de leur légitimité, et par là même de leur effectivité.

En particulier, il ne serait pas rationnel de rajouter des obligations ou des dépenses supplémentaires aux conducteurs, comme des rendez-vous périodiques de formation continue, sans avoir au préalable réalisé des expérimentations et des évaluations de nature à en prouver l'efficacité.

PREMIÈRE PARTIE

LES ROUTES

CHAPITRE PREMIER

PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

A. VUE D'ENSEMBLE

1. L'évolution des crédits des routes dans le budget des transports

Les tableaux ci-dessous retracent l'évolution des moyens de paiement (dépenses ordinaires et crédits de paiement) et des autorisations de programme du budget des transports.

Évolution des crédits de paiement du ministère de l'équipement,
des transports et du logement section III - transports

(en millions de francs)

	Crédits votés pour 1998	Crédits demandés pour 1999	Évolution 1999/1998 (en %)	Répartition en 1998 (en %)	Répartition en 1999 (en %)
1. Transports terrestres	44.919,79	45.181,69	+ 0,6	80,8	81,5
2. Routes	7.399,98	7.010,52	- 5,3	13,3	12,6
3. Sécurité routière	437,50	455,00	+ 4,0	0,8	0,8
4. Transport aérien et météorologie	2.593,30	2.769,95	+ 7,8	4,7	5,0
Total	55.585,12	55.444,16	- 0,8	100,0	100,0

Les moyens de paiement (dépenses ordinaires + crédits de paiement) demandés pour les routes en 1999 atteignent 7,010 milliards de francs , soit une forte baisse par rapport aux crédits votés en 1998 (- 5,3 %) et une part décroissante des crédits des transports (de 13,3 % en 1998 à 12,6 % en 1999).

Évolution des autorisations de programme du ministère de l'équipement,
des transports et du logement section III - transports

(en millions de francs)

	Crédits votés pour 1998	Crédits demandés pour 1999	Évolution 1999/1998 (en %)	Répartition en 1998 (en %)	Répartition en 1999 (en %)
1. Transports terrestres	1.017,50	1028,00	+ 1,0	12,4	12,8
2. Routes	4.925,25	4.757,25	- 3,4	59,9	59,1
3. Sécurité routière	187,20	184,00	- 1,7	2,3	2,3
4. Transport aérien et météorologie	2.090,00	2.076,00	- 0,7	25,4	25,8
Total	8.219,95	8.045,25	- 2,1	100,0	100,0

Les autorisations de programme demandées pour les routes s'élèvent à 4,757 milliards de francs pour 1999, en repli de 3,4 % par rapport aux autorisations de programme votées pour 1998. Les autorisations de programme des routes représentent ainsi une part légèrement décroissante des autorisations de programme du budget des transports (de 59,1 % dans le PLF 1999, contre 59,9 % dans le PLF 1998), ce qui traduit la priorité accordée par le Gouvernement aux transports collectifs au détriment des routes.

Au total, présentée sous forme de moyens d'engagement (dépenses ordinaires + autorisations de programme), présentation plus conforme à la vocation d'investissement de ce budget, l'enveloppe prévue pour 1999 est de 6,030 milliards de francs, soit une diminution de 2,7 % par rapport aux moyens d'engagement prévus par la loi de finances initiale pour 1998.

2. La répartition des crédits demandés pour les routes

Le tableau suivant précise la répartition des crédits affectés aux routes entre les différents programmes d'action, ainsi que leur évolution par rapport à la loi de finances initiale pour 1998 (il convient de rappeler que le développement du réseau autoroutier est pour sa part financé sur des ressources extrabudgétaires).

Répartition des crédits affectés aux routes

(en millions de francs)

	LFI 1998	PLF 1999	Évolution en % 1998
Développement du réseau routier moyens de paiement (DO + CP) moyens d'engagement (DO + AP)	4.137,5 2.923,7	3.648,55 2.617,05	- 11,8 % - 10,5 %
Entretien du réseau moyens de paiement (DO + CP) moyens d'engagement (DO + AP)	3.230,33 3.241,63	3.318,57 3.378,15	+ 2,7 % + 4,2 %
Total des moyens de paiement DO + CP	7.400,53	7.010,52	- 5,3 %
Total des moyens d'engagement DO + AP	6.200,33	6.030,12	- 2,7 %

Les moyens d'engagement destinés au développement du réseau routier sont donc en baisse de 10,5 % dans le projet de loi de finances pour 1999, tandis que les moyens d'engagement destinés à l'entretien et à la réhabilitation du réseau existant sont en progression de 4,2 %. Ces évolutions contraires traduisent la priorité accordée par le Gouvernement à la préservation du patrimoine routier national, au détriment de son extension.

B. PRÉSENTATION DES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS

1. Le développement du réseau routier

Les crédits inscrits à cet effet recouvrent deux masses d'importance très inégale :

Les moyens de fonctionnement (dépenses ordinaires) du Service d'études techniques des routes et autoroutes (SETRA) et du Centre d'Etude des Tunnels (CETU) sont stables à 31,8 millions de francs demandés pour 1999.

L'enveloppe du programme d'investissements routiers atteint, en 1999, 3.573,35 millions de francs en crédits de paiement (- 12,2 % pour 1998) et 2.550,25 millions de francs en autorisations de programme (- 10,7 %).

Comme en 1998, ces dotations seront renforcées en 1999 par des crédits en provenance du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN), et du Fonds d'aménagement de la région Ile-de-France (FARIF), qui sont des comptes spéciaux du Trésor :

- 1.507 millions de francs en provenance du FITTVN, contre 1.752 millions de francs en 1998, soit une baisse de 14,0 % ;

- 510 millions de francs provenant du FARIF, contre 466 millions en 1998, soit une hausse de 9,4 %.

Le tableau ci-dessous récapitule l'ensemble des crédits (budget général + comptes d'affectation spéciale) prévus pour les investissements routiers en 1999.

Ensemble des crédits affectés aux investissements routiers (AP)

(en millions de francs)

	LFI 1998	PLF 1999	Évolution en %
budget général	2.856,9	2.550,25	- 10,7 %
FITTVN	1.752,0	1.507,0	- 14,0 %
FARIF	466,0	510,0	+ 9,4 %
Total des investissements routiers (AP) dont inscrits sur le budget des routes	5.074,9 56,6 %	4.567,25 55,8 %	- 10,0 %

Le tableau ci-après précise la répartition des autorisations de programme entre les différents programmes d'investissements routiers.

Répartition des investissements routiers (AP)

(en millions de francs)

	LFI 1998	PLFI 1999	Évolution en %
Contrats Etat-régions	3.333,0	3.107,0	- 6,8 %
RN 7 + A 75 + A 20 + RN 10	1.392,0	1.017,0	- 26,9 %
Programme général et opérations diverses	349,9	443,25	+ 26,7 %
Total des investissements routiers	5.074,9	4.567,25	- 10,0 %

- Le montant des investissements routiers consacrés en 1999 au respect des engagements pris dans le cadre des contrats de plan Etat-régions 1994-1998, qui ont été prolongés d'un an, s'élève à 3.107 millions de francs d'autorisations de programme pour 1999 (soit - 6,8 %). Ces dotations seront abondées par des fonds de concours en provenance des collectivités territoriales à hauteur de 4,1 milliards de francs prévus pour 1999.

Dans ces conditions, le taux d'exécution du volet routier de ces contrats de plan atteindrait en moyenne 81,5 % à la fin de 1999 , contre 70,8 % à la fin de 1998.

- Une dotation de 1.017 millions de francs d'autorisations de programme (- 26,9 %), exclusivement financée par le FITTVN, devrait contribuer au financement de la mise aux normes autoroutières de la RN 10 dans les Landes ; ainsi qu'aux grands programmes de désenclavement du Massif Central : l'autoroute A 75 Clermont-Ferrand-Béziers, l'autoroute A 20 Vierzon-Brie, et l'aménagement de la RN 7 Nevers-Balbigny.

- L'autoroute A 86 bénéficiera, hors contrat de plan, de crédits du FARIF qui peuvent être évalués à 180 millions de francs.

- Enfin, 260 millions de francs sont prévus pour diverses actions, dont l'aménagement, hors contrat de plan, de la voirie des villes nouvelles (à hauteur de 72 millions de francs pour 1999), ainsi que les dessertes d'Eurodisney et d'Euroméditerranée.

2. Les crédits d'entretien du réseau routier national

Les crédits affectés à l'entretien et à la réhabilitation du réseau routier national augmentent dans le projet de loi de finances pour 1999, à 3.472 millions de francs en moyens de paiement (+ 4,8 %) et à 3.531 millions de francs en moyens d'engagement (+ 6,2 %).

Le tableau suivant précise la répartition de ces crédits :

Crédits d'entretien du réseau routier

(en millions de francs)

	LFI 1998	PLF 1999	Evolution en %
Réhabilitations et renforcements Budget général CP AP	258,3 260,0	264,5 280,0	+ 2,4 + 7,7
FITTVN (CP = AP) FARIF (CP = AP)	83,0 -	83,0 70,0	+ 0,0 -
Renforcement des ouvrages d'art CP AP	257,0 262,0	275,0 282,0	+ 7,0 + 7,6
Aménagements de sécurité CP AP	183,7 183,7	186,9 190,0	+ 1,7 + 3,4
Entretien, viabilité hivernale et moyens des parcs CP AP	2.531,33 2.535,93	2.592,17 2.626,15	+ 2,4
Total des moyens de paiement DO + CP	3.313,33	3.471,57	+ 4,8
Total des moyens d'engagement DO + AP	3.324,63	3.531,15	+ 6,2
(dont FARIF + FITTVN)	2,5 %	4,3 %

Les crédits destinés aux actions de renforcement des chaussées (mise hors gel) et aux actions de réhabilitation (notamment des autoroutes urbaines) s'élèvent au total à 433 millions de francs en autorisations de programmes (+ 26,2 %), y compris les crédits prévus pour la seconde année consécutive sur le FITTVN (à hauteur de 83 millions de francs) et, pour la première fois, des crédits du FARIF (à hauteur de 70 millions de francs).

Les dotations au renforcement des ouvrages d'art progressent de 7 % en crédits de paiement à 275 millions de francs ; et de 7,6 % en autorisations de programme, à 282 millions de francs.

Les aménagements de sécurité au niveau local progressent de 1,7 % en crédits de paiement, à 184 millions de francs.

Les crédits de l'entretien le plus courant , constitués pour l'essentiel des moyens de fonctionnement des directions départementales de l'équipement, augmentent de 2,4 % en moyens de paiement, à 2.592 millions de francs.

3. Le développement du réseau autoroutier

S'agissant des autoroutes concédées, seule figure au budget une dotation dont le montant est stable à 35 millions de francs d'autorisations de programme, et qui est destinée aux études de définition des tracés et aux études relatives à l'extension de la politique du "1 % paysage".

En effet, le développement du réseau autoroutier concédé est financé par les seules sociétés concessionnaires , en partie sur leurs ressources propres (à hauteur de 1,5 milliard de francs prévus pour 1999), mais surtout par recours à l'emprunt (15,5 milliards de francs prévus pour 1999).

Depuis la réforme du système autoroutier intervenue en 1994, la politique tarifaire, les investissements et les emprunts de sociétés concessionnaires d'autoroutes font l'objet de contrats de plan quinquennaux, à partir desquels le gouvernement arrête des programmes annuels d'investissements et d'emprunts.

Le schéma directeur routier national approuvé par un décret du 1er avril 1992, prévoyait de doter la France d'un réseau de 9.540 kilomètres d'autoroutes de liaison, dont 3.536 kilomètres étaient à réaliser dans un délai de 15 ans à partir de 1992, délai réduit à 10 ans à partir de 1994 lors du comité interministériel d'aménagement du territoire réuni à Mende en 1993. Sur ces 3.536 kilomètres à réaliser initialement, 2.139 kilomètres resteraient à mettre en service au 1er janvier 1999, dont 845 kilomètres en travaux.

En 1998, 168 kilomètres d'autoroutes gratuites et 293 kilomètres d'autoroutes concédées ont été ou devraient être mises en service, dont l'A39 entre Dôle et Bourg-en-Bresse (104 kilomètres), mise en service le 2 juin ; l'A16 entre Abbeville et Boulogne (76 kilomètres), mise en service le 15 mai, et l'A2O entre Montauban et Cahors-Sud, mise en service le 10 juillet.

En 1999, il est prévu d'ouvrir à la circulation environ 133 kilomètres d'autoroutes non concédées, dont la totalité de l'itinéraire Vierzon Brive-Sud par l'A2O, et 143 kilomètres d'autoroutes concédées, parmi lesquelles l'A77 entre Dordives et Briare (64 kilomètres), l'A20 entre Brive et Souillac (21 kilomètres), ainsi que l'A51 entre Sisteron et la Saulce (30 kilomètres), d'une part, entre Grenoble et Coynelle (16 kilomètres), d'autre part.

Par ailleurs, 358 kilomètres d'autoroutes ont été mis en chantier en 1998, dont l'A85 entre Tours et Vierzon (117 kilomètres), l'A87 entre Angers et Mortagne, l'A66 entre Toulouse et Pamiers, l'A29 entre Amiens et l'A1, l'A77 entre Briare et Cosne-sur-Loire, enfin, l'A89 entre Tulle-Est et Ussel-Ouest et entre Montpon-Est et Mussidan. Pour 1999, parmi les sections déjà concédées, et sous réserve de l'avancement des procédures juridiques, l'A29 entre A1 et Saint-Quentin (29 kilomètres) et l'A20 entre Cahors-Nord et Cahors-Sud (23 kilomètres), devraient notamment être mises en chantier.

CHAPITRE II

LE DÉVELOPPEMENT DU RÉSEAU AUTOROUTIER CONCÉDÉ

Le développement du réseau autoroutier concédé est financé par les sociétés concessionnaires d'autoroutes, essentiellement par emprunt.

Le guide de référence de leur programme d'investissement est le schéma directeur routier national (SDRN) approuvé par le décret du 1 ^er avril 1992, qui prévoyait de doter la France d'un réseau de 12.020 kilomètres d'autoroutes (dont 9.540 kilomètres concédés), dans un délai de quinze ans. Ce délai a été réduit à dix ans à partir de 1994 lors du comité interministériel d'aménagement du territoire de Mende en 1993.

Plusieurs liaisons inscrites au schéma directeur sont actuellement remises en cause, essentiellement en raison de contraintes environnementales ou de la densité du tissu urbain à traverser. L'objectif de la réalisation de ce schéma directeur en dix ans à partir de 1994 n'a toutefois pas été explicitement abandonné.

L'article 17 II de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement du territoire (LOADT) stipulait que le schéma directeur routier national devait être " révisé et prolongé jusqu'en 2015 ". Cette révision est désormais subordonnée à la modification de la LOADT annoncée par le gouvernement. En tout état de cause, le SDN de 1992 reste le document de référence de la politique de développement routier de la France jusqu'à la réalisation d'un nouveau schéma.

A. L'ÉTAT D'AVANCEMENT DU SCHÉMA DIRECTEUR ROUTIER NATIONAL

1. Les objectifs du schéma directeur routier national

Le schéma directeur de 1992 comporte 37.700 kilomètres de routes, répartis en quatre catégories :

les autoroutes de liaison (9.540 km), généralement à péage ;

les liaisons assurant la continuité du réseau autoroutier (LACRA, 2.580 km). Les LACRA sont soit des voies nouvelles, soit des routes nationales existantes destinées, après mise à 2x2 deux voies et aménagement aux normes autoroutières, à recevoir le statut d'autoroute, tout en restant hors péage ;

les autres grandes liaisons d'aménagement du territoire (GLAT, 4.410 km). Les GLAT ne sont pas des nouvelles voies à proprement parler. Elles font partie du réseau existant, mais, compte tenu de leur rôle structurant pour l'aménagement du territoire, elles sont considérées comme prioritaires dans l'allocation des crédits budgétaires et elles sont susceptibles d'être aménagées en anticipation des stricts besoins du trafic, si les disponibilités financières le permettent ;

les autres liaisons nationales (21.120 km).

Au total, le SDRN de 1992 prévoyait donc à terme un réseau de 12.120 kilomètres d'autoroutes interurbaines concédées et non concédées. Sur ces 12.120 kilomètres, 3.536 kilomètres d'autoroutes concédées et les 2.580 kilomètres de LACRA restaient à réaliser au 1 ^er janvier 1992.

Ce réseau devait permettre d'atteindre les objectifs suivants :

- renforcer le grand axe Nord - Sud Est, doublé par des itinéraires alternatifs assurant également le désenclavement de nouvelles régions ;

- créer de nouvelles transversales Est-Ouest, reliant la façade Manche-Atlantique et ses ports à l'arrière pays ;

- relier directement entre les grandes villes de province et assurer le contournement complet du bassin parisien ;

- assurer, dans de bonnes conditions d'efficacité, nos relations avec l'Europe.

2. L'état d'avancement du schéma directeur national au 1er janvier 1998

L'état d'avancement au 1 ^er janvier 1998 des liaisons autoroutières du SDR est retracé dans la carte et le tableau ci-après.

Récapitulatif de l'état d'avancement du schéma directeur routier national
au 1 ^er janvier 1998

	SDRN	Autoroute de liaison (en km)	LACRA (en km)
km inscrits au SDRN	12.120	9.540	2.580
Réseau existant en 1992	6.004	6.004	-
Sections à réaliser dans le cadre du SDRN	6.116	3.536	2.580
Mise en service entre 1992 et le 1/01/1998	1.818	1.086	782
travaux au 1/01/1998	1.441	1.046	395
DUP + concession	833	833	-
DUP mais pas de concessionnaire	142	142	-
Pas de DUP	429	429	-

Source : rapport de la commission d'enquête du Sénat sur les grandes infrastructures

S'agissant des LACRA, outre les 780 kilomètres aux normes autoroutières, 1.280 kilomètres étaient aménagés à 2x2 voies au 1 ^er janvier 1998.

Par ailleurs, 1.225 km de grandes liaisons d'aménagement du territoire (GLAT), sur un total de 4.410 kilomètres, et 3.715 kilomètres d'autres routes nationales, sur un total de 21.220 kilomètres, étaient aménagés à 2x2 voies.

3. Le processus de décision en matière de travaux autoroutiers

La commission d'enquête du Sénat sur les grandes infrastructures de transport a souligné l'opacité du processus de décision en matière de choix autoroutiers :

" Le schéma directeur routier national, instruit par les services du ministère de l'équipement, est en effet décidé par décret. Il est révisé relativement fréquemment, mais irrégulièrement, les derniers schémas datant de 1986, 1988 et 1992. Il s'agit d'un document d'orientation dit de planification à long terme et non d'un document de programmation. Il n'a aucun caractère prescriptif et ne comporte a fortiori ni échéancier (que ce soit pour la procédure d'utilité publique ou pour les travaux), ni moyens de financement.

Il est toujours donné au schéma directeur une publicité spectaculaire... mais, à supposer que la déclaration d'utilité publique ait été prise, la véritable instance de décision est le conseil de direction du comité des investissements à caractère économique et social (CIES), créé par le décret n° 96-1022 du 27 novembre 1996, en remplacement du Fonds de développement économique et social (FDES).

Cette instance, présidée par le ministre de l'économie, dont le secrétariat est assuré par la direction du Trésor, et qui rassemble les administrations concernées, se réunit deux fois par an (au printemps et à l'automne). Le Conseil de direction du CIES prend les décision de lancement des nouveaux tronçons, détermine le calendrier des travaux et autorise les sociétés concessionnaires à contracter des emprunts pour les financer.

Peu connue du public comme des élus, cette autorité travaille en toute discrétion. Il n'est donné aucune publicité à ce qui s'y prépare, ni même à ce qui a été décidé. La direction du Trésor y dispose d'un pouvoir déterminant.

Or, l'ultime maillon de la chaîne de décision, c'est bien cette autorité qui donne -ou ne donne pas- un contenu concret au schéma directeur ^{3( * )} . "

Le Parlement est donc écarté aussi bien de l'élaboration du schéma directeur que de sa mise en oeuvre concrète.

Ce processus de décision contraste avec celui mis en oeuvre chez nos grands partenaires européens :

L'élaboration des schémas directeurs en matière
d'infrastructures routières nationales
dans les grands pays européens

Allemagne

A partir d'un plan à long terme sur quinze ans, qui a un caractère d'orientation générale et ne concerne pas tous les transports, le ministère des transports réalise un plan quinquennal des infrastructures fédérales, après concertation avec les Länder. Ce plan doit être approuvé par le Parlement. Il est ensuite décliné en un plan des besoins à moyen terme en matière de routes fédérales, qui est le résultat d'une véritable concertation. Les projets y sont classés par ordre d'urgence. Ce plan fait l'objet d'une loi.

Espagne

Le plan directeur des infrastructures 1993-2010 a été élaboré par le ministère des transports et des travaux publics. Ce plan a été présenté à la commission des affaires économiques du Cortes et au Conseil des ministres. Le gouvernement a ensuite présenté le plan à la commission des finances. Il y a alors eu concertation avec les provinces et les régions. Enfin, le plan a été approuvé par le Congrès.

Italie

Un plan de développement du réseau routier est établi sous la responsabilité de l'Etat. Les prévisions font l'objet d'un schéma directeur élaboré tous les dix ans et remis à jour tous les trois ans. Ce plan est présenté au ministre des travaux publics et aux administrations régionales et nationales intéressées, par l'ENAS, l'entreprise publique qui a reçu une délégation de l'administration des routes nationales. Il est approuvé par le comité interministériel de planification économique et par le Parlement.

Royaume-Uni

A l'échelle du Royaume-Uni, un grand livre blanc, " Roads for prosperity " est établi sur une base de long terme à partir du rassemblement des livres blancs d'Angleterre, du Pays de Galle, d'Écosse et d'Irlande du Nord. Ce livre blanc est établi tous les deux ans et sert de base aux programmes. Il est approuvé par le Parlement.

Source : Services publics de réseau en Europe, Michel Le Duc, Les études de la Documentation française, 1995

Comme on peut le voir dans le tableau suivant, l'ancienneté d'inscription au schéma directeur n'est ainsi pas une garantie d'antériorité dans les mises en chantier. Nombre de liaisons inscrites au schéma directeur de 1988 attendent toujours leur mise en chantier. D'autres liaisons, inscrites plus tardivement au SDRN, ont bénéficié d'une " accélération de l'histoire ".

TABLEAU DES MISES EN CHANTIER DE 1992 A 1998

Années	Autoroutes	Sections	Longueur en km	Dates d'inscription aux SDRN
1992
	A5	raccordements à la Francilienne	20
	A14	Orgeval - La Défense	16
	A16	L'Isle Adam - Amiens	105	14/02/86
	A19	bretelle de Sens	10	18/03/88
	A29	Le Havre - Yvetot	56	18/03/88
	A83	Montaigu - Sainte Hermine	53	18/03/88
	A64	Toulouse-Muret	15
	A64	bretelle de Peyrehorade	7
		TOTAL	282
1993
	A40	Doublement du tunnel de Chamoise et du viaduc de Nantua
	A54	Saint-Martin de Crau-Salon	25	18/03/88
	A64	Pinas-Martres	55	18/08/88
		bretelles de Tancarville	14	18/03/88
	A85	Angers-Langeais	76	01/04/92
		TOTAL	170
1994
	A16	Amiens-Boulogne	116	18/03/88
	A39	Poligny-Bourg	69	14/02/86
	A43	Aiton-Ste-Marie de Cuines	31	01/04/92
	A83	Sainte-Hermine-Oulmes	39	18/03/88
	A51	Grenoble-Vif	15	18/03/88
	A719	antenne de Gannat	9	18/03/88
	A837	Saintes-Rochefort	37	18/03/88
		TOTAL	316
1995
	A13	bretelle de Louviers	7
	A19	Sens-Courtenay	25	18/03/88
	A20	Montauban-Cahors Sud	40	18/03/88
	A20	Brive-Souillac	21	18/03/88
	A39	Choisey-Poligny	35	14/02/86
	A43	Sainte-Marie de Cuines-St Michel	20	01/04/92
	A68	bretelle de Verfeil	9
	A77	Dordives-Montargis	27	18/03/88
	A77	Montargis-Cosne sur Loire	66	01/04/92
	A404	antenne d'Oyonnax	13
		TOTAL	263
Années	Autoroutes	Sections	Longueur en km	Dates d'inscription aux SDRN
1996
	A28	Alençon-Le Mans-Tours	134	18/03/88
	A29	Yvetot-Neufchâtel	30	18/03/88
	A43	Saint-Michel-Le Freney	14	18/03/88
	A51	Sisteron-La Saulce	30	18/03/88
	A66	Toulouse-Pamiers	40	01/04/92
	A131	Pont de Normandie - A13	16	01/04/92
	A710	antenne de Lussat	7
		TOTAL	271
1997
	A20	Cahors Sud- Cahors Nord	23	18/03/88
	A20	Souillac - Cahors Nord	46	18/03/88
	A29	bretelle de Dieppe	12	01/04/92
	A41	Saint-Julien-Annecy	17	18/03/88
	A86	section ouest	14
	A89	Arveyres-Coutras	25	01/04/92
	A89	Coutras-Montpon Est	34	01/04/92
	A89	Ussel Ouest-Laqueillle	40	18/03/88
		TOTAL	211
1998
	A66	Toulouse - Pamiers	40	01/04/92
	A77	Briare - Cosne sur Loire	30	01/04/92
	A89	Tulle Est - Ussel Ouest	43	18/03/88
	A89	Montpon Est - Mussidan	25	01/04/92
	A29	Amiens - A 1	33	18/03/88
	A85	Tours - Vierzon	117	18/03/88
	A87	Angers - Mortagne	65	01/04/92
		TOTAL	353

Les bretelles autoroutières de faible longueur ne sont pas inscrites au schéma directeur

Pour les années à venir, il est également difficile de prévoir les mises en chantiers : celles-ci dépendent en effet de l'avancement des procédures de DUP et d'attribution des concessions d'une part, des décisions prises par le CIES, au vu notamment de la situation financière des sociétés d'autoroutes concessionnaires, d'autre part.

S'agissant des seules sections déjà concédées, le ministère des transports a toutefois transmis au Sénat le programme indicatif suivant :

Années	Autoroutes	Sections	Longueur (en km)	Dates d'inscription aux SDRN
1999	A 29	A 1 - Saint Quentin	29	18/03/1988
	A 20	Cahors Nord -Cahors Sud	23	18/03/1988
	A 77	Cosne Nord - Cosne Centre	3	1 ^er /04/1992
		TOTAL	55
2000	A 11	Contournement Nord d'Angers	14	14/02/1986
	A 87	Mortagne - La Roche sur Yon	48	1 ^er /041992
	A 645	Bretelle du Val d'Aran	5
	A 432	Contournement Est de Satolas	11	1 ^er /041992
	A 89	Tulle Est - Brive Ouest	40	18/03/1988
		TOTAL	118
2001	A 406	Contournement Sud de Mâcon	9
	A 89	Périgueux Ouest - Périgueux Est	20	1 ^er /04/1992
	A 89	Mussidan - Périgueux Ouest	13	1 ^er /04/1992
	A 29	A 28 - Amiens	57	18/03/1988
		TOTAL	99

4. La révision du schéma directeur routier national

L'article 17 II de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement du territoire (LOADT) disposait que le schéma directeur routier national devait être " révisé et prolongé jusqu'en 2015 ", en même temps que d'autres schémas directeurs d'infrastructures. Des études préliminaires, consistant notamment à élaborer des prévisions de trafic à l'horizon 2015, ont été conduites à cet effet. La LOADT fixait toutefois, en préalable à toutes révision des schémas sectoriels, l'élaboration d'un schéma national d'aménagement du territoire, qui n'a pu être réalisé.

Depuis lors, le nouveau gouvernement a annoncé sa décision de réviser la LOADT et de modifier l'approche des schémas de planification.

Le CIADT du 15 décembre 1997 a arrêté les grands principes présidant à la révision de la LOADT :

- la loi révisée comporterait des principes prescriptifs qui remplaceront le schéma national d'aménagement du territoire, qui sera donc abandonné ;

- dans le cadre de l'organisation générale des réseaux de transport, les modalités de financement des infrastructures et des services seront revues, afin de décloisonner les systèmes de financement ;

- le Conseil national d'aménagement et de développement du territoire (CNADT) sera réformé afin de devenir une réelle instance partenariale. Sa présidence serait confiée à un parlementaire ;

- enfin, l'approche des schémas de planification sera modifiée pour que les questions soient d'abord posées en termes de service rendu à l'usager et à la collectivité, seulement ensuite traduites en mesures d'exploitation, et enfin en création d'infrastructures. Les schémas sectoriels seront donc remplacés par des schémas de service, établis par l'Etat à un horizon de vingt ans. Dans le domaine des transports, le CIADT a annoncé l'élaboration simultanée de schémas de services multimodaux de transports de voyageurs et de marchandises, ne comportant qu'au dernier stade de la procédure une carte multimodale des infrastructures.

L'élaboration de ces schémas de service est conduite par un comité stratégique présidé par le ministre chargé des transports. Elle comporte trois phases, outre le dépôt d'un projet de loi portant révision de la LOADT :

- une phase de préparation et de définition des objectifs, visant à mettre au pont les cahiers des charges des schémas et à traduire au niveau local les orientations stratégiques retenues par le CIADT, à savoir :

fluidifier l'axe Nord-Sud, Méditeranée-Lyon-Paris, et ses antennes vers la Vallée de la Moselle et celle du Rhin ;

contribuer à la structuration de l'arc latin, reliant la Catalogne au Piémont, et à la Lombardie ;

aménager des axes Ouest-Est reliant la façade Manche-Atlantique aux grands pôles européens ;

renforcer la compétitivité des ports français, notamment du Havre ;

favoriser le développement des liaisons aériennes, notamment internationales, à partir de quelques plates-formes interrégionales ;

développer l'offre ferroviaire, en particulier pour le fret.

- une phase de concertation et d'élaboration des propositions, confiée au plan local aux préfets de région, à partir des dossiers de cadrage qui leur ont été adressés par le ministère. Selon les document transmis à votre rapporteur, cette phase de concertation interrégionale devait être achevée vers la fin de l'année 1998,

- une phase d'évaluation et de décision interministérielle, qui recueillera notamment les propositions et l'avis du CNADT. Cette phase de décision devrait être achevée au cours de l'année 1999 pour que les grandes orientations des schémas de service puissent être traduites sous forme de projet dans le prochain contrat de plan Etat-régions,

Votre rapporteur regrette à cet égard que le Parlement ne soit pas étroitement associé à cette procédure, et notamment que des schémas de services ne soient pas discutés et adoptés par le Parlement, alors même qu'ils concourront fortement à modeler la France de demain.

Par ailleurs, votre rapporteur regrette que ces schémas de services ne comportent ni échéanciers de travaux, ni enveloppes financières, contrairement aux préconisations de la commission d'enquête du Sénat sur les grandes infrastructures. Interrogé à ce sujet par votre rapporteur, le gouvernement estime en effet qu'il convient de distinguer, et non d'imbriquer, les démarches de planification à long terme de déprogrammation à moyen terme (contrats de plan Etat-région, contrats Etats-sociétés d'autoroutes), chaque procédure ayant son utilité propre.

B. LES PERSPECTIVES D'AVANCEMENT DU PROGRAMME AUTOROUTIER

1. Les mises en service d'autoroutes concédées nouvelles en 1998

Sept tronçons auront été mis en service en 1998. Quatre au premier semestre :

A 39 - Dôle - Bourg (104 km) : mise en service le 2 juin 1998.

Cette section de l'autoroute A 39 constitue un élément d'un grand itinéraire Nord-Sud dont la fonction primordiale est de doubler les autoroutes A6 et A7, fréquemment en situation proche de la saturation. Elle participe aussi au désenclavement du Jura.

A 16 - Abbeville - Boulogne (76 km) : mise en service le 15 mai 1998.

Cette section constitue l'achèvement de l'itinéraire A16 Paris - Amiens - Boulogne pour sa partie hors Ile-de-France, et permet des liaisons rapides, dans de bonnes conditions, entre les régions Nord - Pas-de-Calais, Picardie et Ile-de-France. Cette liaison permettra de délester A1 de son trafic entre Calais, Boulogne, la côte d'Opale, Amiens et la région parisienne.

A 43 - Sainte Marie - Saint Michel (20 km) : mise en service le 20 janvier 1998.

Après la mise en servie du tronçon Aiton - Sainte Marie de Cuines en janvier 1997, il s'agit de la mise en servie du deuxième tronçon de l'autoroute de la Maurienne qui assurera la desserte de la vallée et la continuité de l'autoroute A43 vers l'Italie, via le tunnel routier du Fréjus.

A 710 - Antenne de Lussat (7 km) : mise en service le 3 mars 1998.

Cette bretelle assure la liaison entre les autoroutes A71 et A72 à l'Est de Clermont-Ferrand et un complément de maillage des radiales autoroutières convergeant vers l'agglomération.

Au deuxième semestre, trois autres tronçons viennent d'être, ou seront prochainement mis en service.

A 20 - Montauban - Cahors Sud (40 km) : mise en service le 10 juillet 1998.

Cette section s'intègre dans le nouvel itinéraire Paris - Limoges - Brive - Montauban assurant un itinéraire plus direct entre Paris et Toulouse et participant ainsi au désenclavement des régions traversées. Cette mise en service améliore les relations entre le département du Lot et Toulouse.

A 29 - Yvetot - Neufchâtel (30 km) : mise en service prévue en novembre 1998.

Après la mise en servie du tronçon Le Havre - Yvetot en mai 1996, cette section est le deuxième maillon mis en service de cette autoroute, qui constitue un élément important de la rocade des estuaires et, par le prolongement de l'autoroute A 29 en direction d'Amiens, permet au port du Havre d'être relié au nord de la France.

A 29 - Pont de Normandie - A 13 (20 km) : mise en service prévue en octobre 1998.

Cette section reliera le pont de Normandie, mis en service en janvier 1995, à l'autoroute A13 et constituera un maillon important de " la route des estuaires ".

2. La poursuite des travaux sur les liaisons déjà engagées

Au 1 ^er janvier 1999, 694 kilomètres d'autoroutes devraient être en travaux, sur 15 sections :

A 20	Brive - Cahors Sud	90 km
A 28	Le Mans - Tours	84 km
A 28	Maresches - Le Mans	23 km
A 29	Amiens - A 1	33 km
A 43	Saint- Michel - Le Freney	14 km
A 51	Grenoble - Col du Fau	26 km
A 51	Sisteron - La Saulce	30 km
A 66	Toulouse - Pamiers	37 km
A 77	Dordives - Cosne	93 km
A 83	Oulnes - Niort	34 km
A 85	Bourgueil - Langeais	18 km
A 87	Angers - Mortagne	58 km
A 89	Bordeaux - Clermont-Ferrand 1 ^ère phase (sections Arveyres - Mussidan, Ussel Ouest - Laqueville, et Tulle Est - Ussel Ouest) pour un total de 142 km

3. Les mises en service prévues d'ici 2001

Sous réserve du bon avancement des travaux, les mises en service prévues sur la période 1999-2001 sont les suivantes :

Mises en service prévues en 1999

Sociétés	Sections d'autoroutes	Km	Dates
AREA	A 51 Grenoble - Coynelle	16	mi-1999
ASF	A 20 Brive - Souillac	20	début 1999
ESCOTA	A 51 Sisteron - La Saulce	30	mars 1999
SAPN	A 151 Bretelle de Dieppe	12	mi-1999
SAPRR	A 77 Dordives - Briare	64	octobre 1999
TOTAL		143

Mises en service prévues en 2000

Sociétés	Sections d'autoroutes	Km	Dates
COFIROUTE	A 28 Maresche - Le Mans-Ecomoy	44	1 ^er trimestre
COFIROUTE	A 85 Villefranche - Vierzon	23	Décembre
ASF	A 89 Coutras - Montpon Est	28	Printemps
ASF	A 89 Ussel ouest - Laqueuille	40	Printemps
SANEF	A 29 Amiens - A 1	31	Juillet
SANEF	A 29 A 1 - Saint-Quentin	30	Juillet
SAPRR	A 77 Briare - Cosne sur Loire	33	Juillet
SFTRF	A 43 Saint-Michel - Le Freney	14	Juillet
TOTAL		243

Mises en service prévues en 2001

Sociétés	Sections d'autoroutes	Km	Dates
ASF	A 20 Souillac - Cahors Nord	46	Eté
ASF	A 66 Toulouse - Pamiers	40	Hiver
ASF	A 83 Oulmes - Niort	34	Eté
ASF	A 87 Angers - Mortagne	65	Eté
ASF	A 89 Tulle Est - Ussel Ouest	43	Hiver
ASF	A 89 Libourne Ouest - Coutras	25	2 ^ème semestre
ASF	A 89 Montpon Est - Mussidan	25	2 ^ème semestre
TOTAL		278

4. L'état d'avancement des procédures préalables à la mise en chantier de nouvelles liaisons

Rappelons qu'au 1 ^er janvier 1998, il restait à engager 1.404 kilomètres d'autoroutes de liaisons prévues au schéma directeur routier national, dont 833 kilomètres concédés, 142 kilomètres ayant fait l'objet d'une déclaration d'utilité publique (DUP), mais sans concessionnaire et 429 kilomètres n'ayant pas fait l'objet d'une DUP ^{4( * )} .

Du 1 ^er juillet 1997 au 1 ^er juillet 1998, les opérations suivants ont été déclarées d'utilité publique :

A 11 Contournement Nord d'Angers (14 km),

A 89 St-Julien-Puy-Lavèze - Combronde (51 km),

A 150 Croix-Mare - Barentin (18 km).

Fin juillet 1998, les opérations suivantes étaient, par ailleurs, en cours de procédure préalable à la déclaration d'utilité publique :

A 19 Artenay - Courtenay (99 km),

A 89 Balbigny - Lyon (A 46) (60 km),

A 870 Cholet - Mauléon (16 km),

A 645 Bretelle du Val d'Aran (5,5 km),

A 432 Pusignan Saint Laurent de Muse (10 km).

Selon la date de lancement préalable, les dates d'intervention au plus tard de la déclaration d'utilité publique de ces différentes opérations s'échelonnent jusqu'à septembre 1999. Le bon achèvement de la DUP n'est toutefois pas une garantie de lancement ultérieur.

Par ailleurs, pour l'achèvement de l'autoroute A 75 Clermont-Ferrand-Béziers, le ministre de l'Equipement a décidé, après concertation et un rapport d'expertise du Conseil général des ponts et Chaussées, la mise en concession du franchissement du Tarn à Millau. Selon le ministère, la décision de concéder le viaduc de Millau devrait permettre de lancer les travaux dans le premier semestre de l'année 2000, pour une mise en service à la fin de l'année 2003, la construction des sections au sud du viaduc étant par ailleurs accélérée afin que la totalité de l'itinéraire puisse être mis en service en 2003.

Pour l'autoroute A 28 entre Rouen et Alençon, dont la réalisation était bloquée par les difficultés financières du concessionnaire initialement pressenti, le ministre de l'Équipement, des transports et du logement, M. Jean-Claude Gayssot, a indiqué lors de son audition par la commission des finances du Sénat, que cette liaison ferait simultanément l'objet d'un avis de publicité pour sa concession et d'études alternatives (notamment l'aménagement non concédé de la RN 138), de sorte que l'Etat et les collectivités territoriales concernées disposent au printemps 1999 de tous les éléments pour choisir l'investissement le plus pertinent.

S'agissant des principales liaisons interurbaines dont le tracé sous la forme d'un fuseau d'un kilomètre de large n'est pas encore déterminé, le ministère a apporté les précisions suivantes :

Pour l'autoroute A58 Mandelieu - La Turbie (58 km), l'étude approfondie des différentes propositions alternatives présentées par les élus et les associations est en cours et les résultats devraient être disponibles à la fin de l'année 1998 ;

Pour l'autoroute A24 (ex A1 bis), Amiens - Lille - Belgique (122 km), le ministre de l'Equipement considère que cette nouvelle infrastructure est complémentaire de celles prévues au titre des autres modes de transports, mais il souhaite suivre avec attention son insertion à l'approche de la métropole lilloise. Le dossier de concertation est donc en cours d'actualisation ;

Pour l'autoroute A51 Grenoble - Sisteron, une mission d'études de solutions alternatives avait été confiée en septembre 1997 à l'Ingénieur Général Brossier. Remises en mai 1998, les conclusions de cette mission ont relancé l'étude de projets combinant aménagement sur place du réseau existant et tracé autoroutier neuf, et prévoyant éventuellement la réservation des autoroutes en tracé neuf aux seuls véhicules légers. L'objectif retenu par le gouvernement est de tenir une concertation mi-1999 avec tous les acteurs concernés, afin de pouvoir arrêter une décision relative à l'aménagement du tracé avant fin 1999.

Enfin, l'aménagement de la liaison Annemasse - frontière suisse fait l'objet de nouvelles études après la décision du Conseil d'Etat d'annuler la déclaration d'utilité publique.

Au-delà de ces éléments, il semble bien que certains projets inscrits au SDRN soient quasiment " suspendus ", ainsi l'autoroute A26 Troyes - Auxerre, pour laquelle le trafic prévisible serait trop faible.

En revanche, deux opérations, quoique non inscrite au SDRN de 1992, ont donné lieu à une concertation locale en vue du choix du fuseau au kilomètre. Il s'agit de l'A45 Lyon - St.-Étienne (50 km) et de l'A831 Fontenay-le-Comte - Rochefort (55 km). En outre, deux autres opérations également non inscrites au SDRN de 1992 ont fait l'objet d'études préliminaires : l'autoroute A65 entre Langon et Pau, pour laquelle des études complémentaires examinent les options d'une autoroute entièrement concédée, d'une autoroute concédée et d'une solution mixte combinant autoroute neuve et aménagement sur place ; et l'autoroute A32 entre Toul et la frontière Luxembourgeoise, pour laquelle un débat public devrait être lancé au début de l'année 1999.

L'inscription de ces liaisons autoroutières dans le schéma directeur routier national, ainsi que leur réalisation ultérieure, sont toutefois subordonnées à la révision de ce schéma directeur.

5. L'avancement des projets d'autoroutes concédées en Ile-de-France

Le coût élevé des projets urbains ne permettant pas d'envisager leur réalisation sur fonds budgétaire dans des délais raisonnables, le Comité Interministériel d'aménagement du territoire du 13 avril 1987 avait prévu la réalisation de cinq autoroutes concédées en Ile-de-France : A5 Troyes - Melun, A14 Orgeval - La Défense, A165 L'Isle Adam - La Courneuve, A 104 Massy Palaiseau - St-Quentin-en-Yvelines et A104 (ex A184) Orgeval - Méry-sur-oise, auxquelles s'est ajoutée l'A6 Ouest deux années plus tard, dans le cadre du programme d'actions immédiates pour l'Ile-de-France.

Parmi ces six projets, seuls deux ont été achevés, un a été partiellement réalisé, et trois autres ne sont pas encore engagés.

Tableau récapitulatif des autoroutes concédées
mises en service en Ile-de-France depuis 1994

Liaisons	km	Mis en service	Coût en MF
A5b	16	novembre 1994	1.131
A156 L'Isle Adam/Amiens	96	octobre 1994	4.339
A5a	11	juin 1995	709
A14 Orgeval-La Défense	14	novembre 1996	4.070

La mise en service de l'ensemble A5 (Melun-Sens), A5 Sud et A105 est réalisée depuis juin 1995.

L'A14 entre Orgeval et La Défense a été mise en service en novembre 1996. C'est la première autoroute à péage de l'agglomération parisienne. Son coût s'est élevé à plus de 300 millions de francs courants au kilomètre et près du triple du coût initialement prévu.

La société concessionnaires SAPN a mise en oeuvre une politique commerciale adaptée à ses caractéristiques " d'autoroute urbaine " : modulation du trafic selon l'heure de passage, formules d'abonnement, réduction accordée aux transports en commun (en liaison avec le syndicat des transports parisiens, une ligne régulière a d'ailleurs été mise en place, dont l'exploitation s'avère rentable). En outre, une mesure innovante destinée à favoriser le " covoiturage " a été instaurée à la demande du ministère de l'Équipement, accordant la gratuité à tout véhicule transportant trois personnes ou plus et effectuant, au plus, un aller-retour par jour ouvré. En 1997, cette mesure a intéressé 600 personnes, et près de 130 passages (soit 0,6 % du trafic) ont été effectués quotidiennement.

L'autoroute A16 a été mise en service en 1994 entre Amiens et L'Isle Adam. Un projet de liaison entre l'Isle Adam et La Courneuve, estimé à 7,2 milliards de francs, avait fait l'objet d'études d'avant-projet sommaire, mais, compte tenu des difficultés d'insertion dans des zones densément urbanisées, et du contexte local particulier de ce projet, le ministre de l'Équipement, des Transports et du Logement a décidé, le 23 septembre 1997, d'arrêter les études et les procédures concernant le tronçon situé dans le département de la Seine-Saint-Denis, entre le Boulevard Intercommunal du Parisis (BIP) et l'A86. Les études et les procédures sont toutefois poursuivies en vue de définir les modalités du raccordement de l'A16 sur la francilienne, puis sur le BIP.

S'agissant de l'A86 Ouest, suite aux arrêts du Conseil d'Etat du 20 février 1998 annulant les 7 ^e et 8 ^e avenants à la convention de concession de Cofiroute, en tant qu'ils concernent l'A86 ouest, le gouvernement a décidé de procéder à la réattribution de la concession de ce tronçon dont le coût est évalué à 10,8 milliards de francs (valeur 1993). L'avis de publicité a été publié le 10 avril 1998. Deux candidatures ont été présentées : l'une par la société COFIROUTE, l'autre par un groupement conduit par la société BOUYGUES. Les deux candidats ont été admis à présenter une offre par lettre du ministre de l'Equipement du 29 juillet 1998. Ils disposent d'un délai de trois mois pour remettre leur dossier. La désignation du nouveau titulaire pourrait ainsi intervenir avant la fin de l'année 1998.

Compte tenu de la forte sensibilité des populations au tracé actuel, le ministre a décidé, en février 1998, de suspendre le procédures engagées pour l'A104 (ex. A184) entre Orgeval et Mery-sur-Oise (22 km), dont la réalisation avait pour objectif de relier les Yvelines et le Val d'Oise en remédiant à la saturation des voies existantes, pour un coût estimé à 5,35 milliards de francs. Le ministre a par ailleurs demandé une expertise sur un projet alternatif proposé par des élus et des associations. Le financement de ce projet devrait être examiné avec la Région, pour étudier la possibilité d'une réalisation excluant le recours au péage.

Enfin, l'A104 Palaiseau - Saint-Quentin (18 km), qui constituerait un maillon de la francilienne (pour 2,2 à 3,0 milliards de francs selon les objets), fait encore l'objet d'études préliminaires.

C. LA SITUATION FINANCIÈRE DES SOCIÉTÉS D'AUTOROUTES

Votre rapporteur rappelle que l'organisation du système autoroutier concédé a été réformée en 1994, de manière à accroître l'autonomie de gestion des sociétés d'autoroutes.

Trois principes avaient présidé à cette réforme :


• une recapitalisation des sociétés d'autoroutes par Autoroutes de France, qui est aujourd'hui l'actionnaire principal des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes ;


• une réorganisation en trois pôles géographiques, avec trois groupes mères-filiales (SAPRR-AREA, ASF-ESCOTA, SANEF-SAPN) ;


• la mise en place de contrats de plan quinquennaux avec l'Etat, qui permettent une programmation à moyen terme des investissements et laissent davantage de liberté tarifaire aux sociétés pour équilibrer leurs comptes.

1. La politique tarifaire des sociétés concessionnaires d'autoroutes

La réforme du secteur autoroutier mise en oeuvre en 1994 a profondément modifié les règles de fixation des tarifs de péage. Le contrôle de l'Etat ne s'exerce plus à travers des autorisations annuelles mais, a posteriori, par la vérification du respect des règles tarifaires et des engagements inscrits dans les cahiers des charges des sociétés et dont les modalités d'application sont reprises dans des contrats de plan liant l'Etat aux sociétés concessionnaires.

Sur la période des contrats de plan 1995-1999, les hausses tarifaires initialement prévues étaient égales, pour les véhicules légers, à l'inflation hors tabac et modulées par société selon trois critères :

pour tenir compte des charges financières, ainsi que des coûts d'exploitation et d'entretien spécifiques,

par classe de véhicules pour rechercher une meilleure proportionnalité du péage aux coûts générés par les différentes catégories d'usagers,

par axe autoroutier, pour permettre à terme la régulation des flux de trafic par le péage, en rendant économiquement attractives les autoroutes offrant des itinéraires alternatifs aux axes déjà très circulés. Cet objectif se traduit notamment par une hausse significative des péages sur les axes anciens, souvent saturés et actuellement les plus faiblement tarifés.

Par ailleurs, pour compenser le doublement de 2 à 4 centimes du kilomètre parcouru du montant de la taxe d'aménagement du territoire intervenu en 1996, il a été accordé aux sociétés d'autoroutes une majoration tarifaire susceptible d'entraîner au terme de la concession un surcroît de recettes actualisées équivalent à 88 % du coût de cette taxe, ainsi qu'un allongement de la durée de concession. Ces majorations supplémentaires de tarifs devaient être étalées sur 4 ans à partir de 1996 pour éviter des augmentations annuelles importantes.

Il convient de souligner que cette mesure n'est neutre pour les sociétés qu'en l'absence de reports significatifs de trafic vers le réseau non concédé, auquel cas elle se révèlerait coûteuse, aussi bien pour les sociétés d'autoroutes (perte de péages), que pour l'Etat (hausse des dépenses d'entretien) et pour la collectivité nationale (hausse de la mortalité routière).

En outre, cette compensation n'est au mieux neutre qu'à long terme. A court terme, compte tenu de l'étalement des hausses de péage et de la compensation partielle de la taxe d'aménagement du territoire sous la forme d'un allégement de la durée des concessions, il en résulte pour les sociétés concessionnaires une perte de trésorerie, donc une diminution de la capacité d'autofinancement.

Au total, l'augmentation moyenne des tarifs de péage pour l'ensemble des sociétés d'autoroutes a été ainsi, en 1997, d'environ 3 % pour les véhicules légers et 4,1 % pour les poids lourds.

Pour 1998, l'augmentation moyenne prévue des tarifs de péage pour l'ensemble des sociétés d'autoroutes est de 2,3 % pour les véhicules légers et 3,3 % pour les poids-lourds. La hausse moyenne des péages tous véhicules confondus serait donc de 2,6 %.

Sur longue période, les péages retrouveront ainsi en termes réels leur niveau de 1982, c'est-à-dire que l'augmentation des péages entre 1982 à 1998 (+ 67 %) est égale à l'inflation cumulée sur la même période.

Cette apparente stabilité recouvre en fait deux évolutions contraires, à l'encontre de la rationalité économique :

- les tarifs ont baissé de près de 8 % en termes réels entre 1986 et 1990, alors même que la France connaissait à cette époque une forte croissance et que les sociétés d'autoroutes auraient pu accumuler des réserves pour l'avenir ;

- à l'inverse, les tarifs de péage ont accéléré à partir de 1991, au moment où la croissance de l'économie française ralentissait.

Le tableau ci-après propose des éléments de comparaison internationale du niveau des tarifs en vigueur en 1997.

Comparaison des tarifs kilométriques au 1er avril 1997

	Taux kilométriques en centièmes d'ECU - Parité au 30.04.97
Pays	Voitures légères de cylindrée moyenne	Poids-lourds à 5 essieux ou plus	Observations
Autriche	15,4	138	- dont 20 % TVA remboursable aux étrangers ; pas de taxe à l'essieu ; - possibilité de remises selon la fréquence, de 33 à 62 % pour les poids lourds et de 54 % à 90 % pour les voitures
Espagne	8,6	17,3	- 16 % TVA récupérable
France	6,2	13,8	- possibilité de remise avec abonnement - taxe non récupérable
Portugal	5,4	13,3	- TVA incluse : 17 %
Italie	5,2	11,4	- TVA 19 % non récupérable ;
Norvège	4,7	10,5
Grèce	1,9	4,3	- TVA non récupérable

Source : ministère de l'Equipement.

Enfin, les expériences de modulation des tarifs en fonction du trafic, généralement efficaces sur ce dernier, ne sont pas toutes probantes quant au résultat financier des sociétés.

S'agissant des modulations de tarifs en fonction de l'horaire, seule demeure ainsi en vigueur l'opération conduite sur l'A1 Lille-Paris par la SANEF : aux retours sur Paris le dimanche, elle se traduit par des heures vertes (14h30-16h30 et 20h30-23h30) avec réduction de 25 % du tarif normal, encadrant une plage horaire rouge (16h30-20h30), où le tarif normal est augmenté de 25 %. Les taux de report de la période rouge vers une autre période sont satisfaisants et s'élèvent à environ 10 % (soit en moyenne 2.000 véhicules pendant les 4 heures de tarifs rouges chaque week-end).

S'agissant des modulations de tarifs en fonction de l'itinéraire, la dernière opération conduite en 1997, qui consistait à reporter une partie du trafic de l'A6 vers l'A5 lors de grands départs vers les stations de sport d'hiver, n'a pu être reconduite en 1998 : la mise en service en novembre 1997 de l'A19 (Sens-Courtenay), qui assure une liaison entre l'A6 et l'A5, ne permet en effet plus avec les moyens actuels de distinguer les itinéraires empruntés entre Paris et Beaune.

2. L'évolution du trafic sur le réseau autoroutier concédé

Évolution du trafic sur le réseau routier national (en parcours)

	Moyenne annuelle 1980-1985	Moyenne annuelle 1985-1990	Moyenne annuelle 1990-1995	Année 1996	Année 1997	6 mois 98/97
Autoroutes concédées	5,7 %	10,5 %	5,0 %	0,3 %	4,9 %	4,1 %
Autoroutes non concédées	4,3 %	5,5 %	4,9 %	6,0 %	2,7 %	6,6 %
Sous-total autoroutes	5,1 %	8,5 %	4,9 %	2,4 %	4,1 %	5,1 %
Routes nationales	0,4 %	3,5 %	1,4 %	1,9 %	2,4 %	3,0 %
Sous-total non concédé	1,2 %	4,0 %	2,3 %	3,0 %	2,5 %	4,1 %
Total réseau national	2,2 %	5,6 %	3,1 %	2,2 %	3,2 %	4,1 %
PIB (en volume)	1,5 %	3,2 %	1,1 %	1,5 %	2,4 %	3,2 %

Source : Ministère de l'Équipement

En apparence, la progression du trafic sur le réseau autoroutier concédé semble avoir retrouvé en 1997 et en 1998 une tendance roche de 4 % l'an.

En fait, cette progression résulte pour partie des mises en service de nouvelles liaisons intervenues au cours des trois dernières années :

A réseau stable ^{5( * )} , le trafic n'a progressé que de 2,8 % en 1997 (après une baisse de 0,1 % en 1996), et de 3,3 % sur les six premiers mois de 1998, en dépit de la reprise de l'activité économique.

Croissance du trafic sur réseau stable

	Moyenne annuelle 1990-1995	1996	1997	6 mois
Autoroutes concédées	3,8 %	- 0,1 %	2,8 %	3,3 %
Routes nationales	1,4 %	1,9 %	2,4 %	3,0 %
Ecart	+ 2,4 %	- 2,0 %	+ 0,4 %	+ 0,3 %

Source : ADF, AFSA, Ministère de l'équipement

Le ralentissement de la progression du trafic autoroutier moyen pourrait s'expliquer pour partie par la mise en service de tronçons où le trafic est moindre. Toutefois, les statistiques ci-dessus étayent l'intuition selon laquelle les hausses de péages intervenue depuis 1995 se sont traduites par un report de trafic du réseau concédé vers les autoroutes non concédées et le réseau routier national. En effet, la progression du trafic est depuis 1996 semblable sur le réseau autoroutier concédé et sur les routes nationales, alors qu'elle était traditionnellement beaucoup plus rapide sur le réseau autoroutier. Si cette évolution se confirmait, il s'agirait là d'un constat préoccupant pour l'équilibre financier des sociétés concessionnaires, pour la sécurité routière et pour l'entretien du réseau non concédé (notamment si les reports de trafic concernent surtout les poids-lourds).

3. Les investissements des sociétés concessionnaires d'autoroutes et leur financement

a) Les investissements des sociétés concessionnaires d'autoroutes

Selon les décisions du CIES, les investissements des sociétés d'économie mixte concessionnaire d'autoroutes devraient diminuer de près de 11 % en 1999 (après une baisse de 7,8 % en 1998).

Investissements des sociétés d'économie concessionnaires d'autoroutes

(en millions de francs courants)

	1996	1997	1998*	1999*
Opérations préliminaires	358	108	131	167
Travaux de constructions (opérations nouvelles)	14.292	13.159	11.372	9.375
Travaux complémentaires	2.006	2.086	2.452	2.689
Immobilisation d'exploitation	681	715	856	941
Siège	207	183	174	178
TOTAL	17.543	16.251	14.985	13.350

*Prévisions CIES du printemps 1998*

Le tableau ci-après donne la répartition du financement de ces dépenses d'investissement :

(En millions de francs courants)

Années	Emprunts*	Autofinancement	Participations
1996	17.763	1.450	167
1997	16.920	1.188	145
1998	14.415	1.089	320
1999	12.597	1.659	219

* Hors emprunts de refinancement et de gestion de la dette

Ces chiffres ne comportent pas les dépenses qui pourraient intervenir dans le cadre de la nouvelle concession de l'A86 Ouest.

Ce ralentissement des investissements est en partie expliqué par la dégradation de la situation financière des sociétés autoroutières. Or, la fragilité financière des sociétés autoroutières résulte avant tout de la hausse des prélèvements publics de toute nature : sur 100 francs de péage, 8 francs servaient à payer ces prélèvements en 1985 ; 23 francs en 1997.

Ces prélèvements ne conduisent pas à augmenter les moyens disponibles pour le réseau routier non concédé : les moyens d'engagement consacrés au réseau national non concédé diminuent également depuis 1996, comme l'illustre le tableau ci-dessous.

(En milliards de francs courants)

	1996	1997	1998 (1)	1999 (1)
Réseau national non concédé	14,2	13,8	13,1	12,3
- dont investissements (budget des routes + FITTVN + FARIF + Fonds de concours des collectivités locales)	11,0	10,6	9,8	8,7
- dont entretien (budget de l'Etat + FITTVN + FARIF)	3,2	3,2	3,3	3,5
Réseau autoroutier concédé (2)	23,3	22,3	22,3	21,1
- dont investissements	19,4	18,2	18	17,2
- dont entretien	3,8	3,9	3,7	3,9
Total	37,4	35,9	35,8	33,4
dont investissements	30,4	28,8	27,6	26,0
dont entretien	7,0	7,1	7,0	7,4

(1) Prévisions

(2) Y compris Cofiroute

Source : CIES, ministère de l'équipement, et Cofiroute

Au total, l'ensemble des moyens d'engagement consacrés au développement de l'ensemble du réseau routier national devrait ainsi diminuer en 1999 de plus de 6 %, à 26 milliards de francs.

Par ailleurs, cette baisse des moyens financiers consacrés au développement du réseau autoroutier s'accompagne d'une hausse du coût moyen des nouvelles autoroutes, de sorte que le linéaire financé est encore plus réduit.

Des études menées par le Service d'études techniques sur les routes et les autoroutes (SETRA) du ministère de l'équipement, et qui portaient essentiellement sur des statistiques élaborées à partir des travaux réalisés sur le réseau concédé, ont montré que les coûts des grandes infrastructures routières ont sensiblement augmenté depuis 1991. Entre les mois de janvier 1991 et janvier 1998, on a pu constater des évolutions globales allant de + 30 % à 35 % en francs courants, suivant les contraintes propres aux sites traversés. Ainsi, en francs constants, l'évolution est d'environ + 15 % à + 20 % , en dépit de la baisse du prix des terres agricoles sur la période considérée, des gains de productivité dans le domaine des terrassements, et des progrès technologiques en matière d'ouvrage de génie civil importants.

Selon le SETRA, les coûts kilométriques moyens pour une autoroute concédée s'établissent ainsi en 1998 comme suit :

Coûts TTC d'une autoroute concédée

(en millions de francs)

	Site de plaine	Site peu vallonné	Site vallonné ou montagneux
2 x 2 voies	35	43	120
2 x 3 voies	45	56	160

Cette dérive des coûts ne réside pas seulement dans la proportion croissante d'autoroutes réalisées en site difficile. Elle peut en effet être mise en évidence même pour les autoroutes en site facile.

Cette évolution est plutôt due, pour une part importante, aux adaptations rendues obligatoires par les nouvelles contraintes réglementaires (loi sur l'eau, loi sur le bruit, etc...) et par un recours systématique à des dispositions visant à une intégration encore meilleure des nouvelles infrastructures dans leur environnement, notamment :

- l'utilisation de techniques de plus en plus sophistiquées et performantes de recueil et de traitement des eaux de ruissellement avant rejet dans le milieu naturel ;

- la construction d'ouvrages exceptionnels (viaducs, tunnels, ...) de plus en plus nombreux et plus longs ;

- des volumes de terrassement en augmentation afin de limiter les différents impacts de la nouvelle infrastructure dans le paysage.

Par ailleurs, le niveau de service offert à l'usager (sécurité, information, services annexes) a également progressé de façon sensible.

Enfin, cette évolution trouve également son origine dans une maîtrise insuffisante des différentes phases des procédures de concertation, tant avec le public qu'avec les élus. Votre rapporteur rappelle à cet égard qu'une meilleure maîtrise des procédures passe par une transparence accrue en matière de choix publics et par une association plus étroite de la représentation nationale aux décisions en matière de grandes infrastructures.

b) Les emprunts des sociétés concessionnaires d'autoroutes

Les emprunts destinés à procurer aux sociétés d'économie mixte concessionnaires les ressources nécessaires au financement de la construction ou de l'aménagement des autoroutes à péage sont émis par la Caisse nationale des autoroutes (CNA) , établissement public à caractère administratif doté de l'autonomie financière, créé par un décret du 20 juin 1963 et géré par la Caisse des dépôts et consignations. Cofiroute émet elle-même ses emprunts.

Pour 1998, le montant autorisé s'élève à 15.936 millions de francs (dont 1.521 millions de francs de refinancement). Il devrait atteindre 13.399 millions de francs en 1999 (dont 802 millions de francs de refinancement).

La CNA a profité au début de 1998 d'un niveau de taux d'intérêt favorable, en obtenant un taux moyen pondéré de 5,71 % (contre 5,75 % en 1997).

(En millions de francs)

Années	Émissions autorisées	Émissions sur les marchés domestiques	Émissions sur les marchés étrangers**	Encours au 31 décembre
1990	9.040	5.300	3.740	55.614
1991	10.047	4.800	5.247	63.557
1992	11.335	6.600	4.735	71.224
1993	10.743	2.500	8.243	78.754
1994	17.419	12.800	4.619	90.147
1995	17.345	13.800	3.545	101.962
1996	18.094	14.500	3.594	114.833
1997	17.694	14.300	3.394	127.410
1998*	15.936
1999*	13.999

* Prévisions du Comité des investissements à caractère économique et social (CIES) du printemps.

** Il s'agit notamment d'emprunts auprès de la Banque européenne d'investissements (BEI).

A la fin de 1997, l'encours de dette de la CNA s'élevait ainsi à 127,4 milliards de francs.

4. Les résultats financiers des sociétés d'autoroutes

a) Les recettes d'exploitation

Les recettes de péages perçues par les sociétés concessionnaires en 1996 et en 1997 ont été les suivantes :

(En millions de francs)

Sociétés	1996	1997	Évolution (en %)
ASF	7.527	8.190	+ 8,8
ESCOTA	2.299	2.423	+ 5,4
SAPRR	5.140	5.413	+ 5,3
AREA	1.645	1.723	+ 4,7
SANEF	3.690	3.901	+ 5,7
SAPN	804	1.037	+ 29,0
STMB	675	683	+ 1,2
SFTRF	251	309	+ 23,1
COFIROUTE	3.294	4.247	+ 8,2
Total	25.955	27.926	+ 7,6

Les recettes de péage ont progressé de 7,6 % entre 1996 et 1997 en raison de trois facteurs :

- la hausse des tarifs de péage intervenue le 1er février 1997 (+ 3,3 % en moyenne) ;

- le développement du réseau ;

- dans une moindre mesure, la croissance de l'intensité du trafic (+ 2,8 % sur réseau stable selon Autoroutes de France).

Sur l'ensemble des sociétés, les recettes de péage ont permis de dégager un solde d'exploitation consolidé (hors Cofiroute) de 6.134 millions de francs (- 1,9 %), avant remboursement d'emprunts (5.577 millions de francs).

Le chiffre d'affaires global des sociétés d'autoroutes comprend une part minoritaire de produits divers (679 millions de francs en 1997). Il s'établit au total à 28.605 millions de francs en 1997 (Cofiroute compris), soit une hausse de 8,8 %.

Le solde disponible après remboursement d'emprunts s'établissait ainsi, hors Cofiroute, à 557 millions de francs, soit une baisse de 46,1 % par rapport à 1996.

Sociétés	Résultat après remboursement d'emprunt (en MF)
	1995	1996	1997
ASF	1.693	986	1.597
ESCOTA	- 128	- 23	56
SAPRR	- 192	- 728	- 799
AREA	- 139	- 46	- 39
SANEF	1	327	145
SAPN	313	180	- 232
STMB	- 132	215	- 242
SFTRF	122	123	71
Total	1.909	1.034	557

Source : Ministère de l'équipement, AOF

Selon les données prévisionnelles du CIES du printemps 1998, cette évolution défavorable devrait se poursuivre en 1998 : le solde disponible après remboursements d'emprunts attendu pour 1998 serait négatif de 0,13 milliard de francs, ce qui signifie que les sociétés d'autoroutes devraient globalement réemprunter pour faire face à leurs échéances de dette.

Au total, le solde disponible après remboursement ainsi diminuerait de + 1,9 milliard de francs en 1995 à -0,1 milliard de francs en 1998, soit une dégradation de 2,0 milliards de francs, en dépit de la forte croissance des recettes de péages.

Ce paradoxe ne résulte pas tant de l'augmentation des remboursements d'emprunts, que de la forte hausse des prélèvements opérés sur les sociétés d'autoroutes indépendamment de leur situation financière : la dégradation des résultats des sociétés concessionnaires entre 1995 et 1998 doit être rapprochée du produit attendu de la taxe de 4 centimes par kilomètre parcouru instituée par la loi d'orientation d'aménagement du territoire de 1995 au profit du FITTVN, soit 2,25 milliards de francs pour 1998 (8 % du chiffres d'affaires des sociétés concessionnaires).

Il convient d'ailleurs de préciser que le produit de cette taxe progresse peu (+ 3 % entre 1996 et 1998) en raison de la faible croissance du trafic.

b) L'endettement des sociétés concessionnaires

Il résulte du paradoxe précédent une augmentation préoccupante de l'endettement total des sociétés concessionnaires d'autoroutes, à 151,3 milliards de francs (+ 16,7 %).

Endettement total des sociétés concessionnaires d'autoroute

Sociétés	Endettement total 1995	Endettement total 1996	Endettement total 1997	Évolution 96/97 (en %)
ASF	27.553	30.544	35.053	+ 14,7
ESCOTA	12.680	13.204	13.843	+ 4,8
SAPRR	32.790	32.789	39.050	+ 19,1
AREA	10.201	10.369	10.837	+ 4,5
SANEF	17.795	17.795	21.145	+ 18,8
SAPN	8.043	10.589	12.383	+ 16,9
STMB	990	1.132	1.400	+ 23,7
SFTRF	3.006	5.323	8.072	+ 51,6
COFIROUTE	6.840	7.870	9.517	+ 20,9
TOTAL	119.898	129.615	151.300	+ 16,7

Le ratio dette/chiffre d'affaires augmente ainsi de 4,99 en 1996 à 5,29 en 1997. Comme lors de l'exercice précédent, votre rapporteur ne peut que mettre en garde contre une augmentation trop forte de ce ratio, qui pourrait à terme mettre l'ensemble du système autoroutier en difficulté.

c) Les objectifs financiers des contrats de plan

Les contrats de plan assignent à chaque société d'économie mixte des objectifs financiers et le suivi de ratios de gestion tels que l'évolution des charges différées, l'endettement, la part des frais financiers dans le chiffre d'affaires et celle de l'excédent brut d'exploitation dans le chiffre d'affaires.

Les tableaux suivants donnent pour les trois groupes du secteur public, les objectifs et ratios prévus dans les contrats de plan et la situation au 31.12.1997.

Il convient toutefois de souligner que les contrats de plan ne prenaient pas en compte l'impact de la taxe d'aménagement du territoire, instituée postérieurement, sur la situation financière des sociétés. La comparaison des réalisations avec les objectifs initiaux est donc biaisée et son interprétation doit tenir compte de ces éléments intervenus après la signature des contrats.

D. LA RÉFORME DU SYSTÈME AUTOROUTIER

A partir du double constat des difficultés de certaines sociétés concessionnaires d'autoroutes, d'une part, des obligations résultant de l'évolution du droit communautaire, d'autre part, la commission d'enquête du Sénat sur le grandes infrastructures de transport avait émis, en juin 1998, les propositions suivantes :

- Réformer en profondeur le système de financement des autoroutes en établissant le principe (et non plus l'exception) de l'autoroute à péage ; en transformant les sociétés d'autoroutes en deux véritables entreprises publiques concessionnaires ; en adaptant la durée des financements à la durée de vie des infrastructures ; en faisant du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables l'instrument privilégié de l'action de l'Etat sur le réseau non concédé (construction et entretien), par une réforme de ses recettes (remplacement de la taxe d'aménagement du territoire par un autre prélèvement) et de ses dépenses (remplacement des dépenses autoroutières par des dépenses routières et d'entretien).

- Appliquer les directives européennes comme elles doivent l'être en matière de péage, de TVA et de mise en concurrence régulière des concessions (déjà octroyées ou à venir), en défendant toutefois le principe indispensable de la péréquation, au sein du réseau concédé, entre liaisons réalisées et liaisons à construire.

Votre rapporteur a interrogé le ministère de l'Équipement sur les suites qu'il entendait donner à ces proposions.

1. La rénovation du financement des autoroutes

a) La généralisation du péage

La commission d'enquête du Sénat proposait d'établir le principe et non plus l'exception du péage , afin de favoriser le financement du développement et surtout de l'entretien du réseau autoroutier et de faire participer les voyageurs et transporteurs étrangers -et non le seul contribuable national- au financement du réseau.

Le ministère estime que la généralisation du péage sur autoroutes soulève des inconvénients au regard de l'aménagement du territoire d'une part, de l'acceptabilité de la mesure, d'autre part.

S'agissant de l'acceptabilité de la mesure, il semble toutefois possible à votre rapporteur de se fier au bon sens des usages, qui sont dans la très grande majorité conscients du coût des infrastructures autoroutières et de la nécessité de les financer de manière équitable.

b) La poursuite du regroupement des sociétés d'économie mixte

Pour pallier les difficultés de financement de certaines sociétés d'autoroutes et l'insuffisance de leurs fonds propres, la commission d'enquête du Sénat proposait de poursuivre leur regroupement , voire de recourir à une ouverture de leur capital.

Le gouvernement estime à cet égard, d'une part, que le regroupement des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes (SEMCA) en deux entités (au lieu de trois) ne leur apporterait pas de marges de manoeuvre financière significatives, d'autre part que l'ouverture du capital des SEMCA poserait des difficultés en termes d'acceptabilité du péage : selon le ministère de l'Équipement, " il existerait un lien étroit entre le statut, public ou privé, des concessionnaires et l'acceptabilité du péage ".

S'agissant du second argument, il est toutefois possible d'objecter que la plupart des voyageurs ignorent en fait le statut -public ou privé- des sociétés concessionnaires.

c) La recherche d'outils de financement adaptés aux infrastructures autoroutières

La commission d'enquête du Sénat proposait l'allongement de la durée des concessions et un allongement corrélatif des amortissements, de nature à permettre la suppression du système dit " des charges différées ", donc l'alignement des sociétés concessionnaires d'autoroutes sur le droit commun. La commission d'enquête proposait également d'allonger la durée des financements, par exemple au travers d'émissions d'obligations à 30 ans par la CNA.

Le ministre de l'Équipement, des transports et du logement a précisé à cet égard, lors de son audition par la commission des finances du Sénat, que le gouvernement négociait avec les autorités communautaires un allongement de la durée des concessions et réfléchissait à une réforme du financement des sociétés d'autoroutes prenant en considération les préoccupations et les travaux du Sénat.

Votre rapporteur suggère par ailleurs que la CNA se finance pour partie par émission d'obligations indexées sur l'inflation , comme elle en a désormais la possibilité. En effet, la progression des tarifs des péages, donc les ressources des sociétés concessionnaires, étant en ligne avec l'inflation, ce mode de financement se traduirait a priori par un gagnant-gagnant pour les souscripteurs et pour les sociétés d'autoroutes : d'un coté, les souscripteurs se verraient prémunis contre les variations de l'inflation ; de l'autre, les sociétés d'autoroutes se verraient prémunies contre un facteur important d'évolution de leurs ressources et pourraient par surcroît bénéficier de primes de risque plus faibles, donc d'un niveau de taux d'intérêt plus favorable.

La réforme du système des charges différées

1. Le système des charges différées

L'activité des sociétés concessionnaires d'autoroutes se caractérise notamment par un décalage dans le temps très important entre la construction d'infrastructures lourdes d'une part et la perception des recettes liées au trafic d'autre part. Ce n'est donc que plusieurs années après l'investissement que les recettes de péage permettent d'assurer la couverture de l'ensemble des charges.

L'application à ces sociétés des règles comptables habituelles en matière d'amortissement et d'imputation des résultats se traduirait, dans les premières années suivant la réalisation d'investissements importants, par un déficit tel qu'elles tomberaient sous le coup des dispositions de l'article 241 de la loi du 24 juillet 1996, leur existence s'en trouvant dès lors compromise ^{6( * )} .

Afin de ne pas compromettre l'existence des sociétés concessionnaires d'autoroutes, et conformément à l'avis du Conseil National de la Comptabilité (CNC) du 11 octobre 1988, ces dernières ont donc recours à un mécanisme particulier, consistant à différer la prise en compte des charges correspondant d'une part aux amortissements des infrastructures dits de caducité, d'autre part, aux charges financières liées à la construction. Ainsi, la part de ces charges non couverte par les produits d'une année donnée est comptabilisée à l'actif du bilan dans un compte de charges différées.

2. Les inconvénients du système des charges différées

La pratique comptable des charges différés en vigueur dans les sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes (SEMCA), bien que visant à prendre en compte le cycle économique particulier de telles infrastructures, a été largement aménagée pour soustraire le plus longtemps possible les sociétés concessionnaires à la contrainte des fonds propres. Elle conduit les sociétés à ramener systématiquement leurs résultats au strict équilibre et donc à ne pas verser de dividendes à leurs actionnaires et à ne pas payer l'impôt sur les sociétés à l'Etat.

La Cour des comptes et le Conseil national de la comptabilité (CNC) ont à plusieurs reprises, émis des critiques sur cette pratique et considèrent que l'application faite par les sociétés concessionnaires d'autoroutes du mécanisme des charges différées retirait aux comptes leur signification normale, masquait leur situation réelle et était contraire au principe de l'image fidèle. Le comité d'urgence du CNC, dans son avis de juin 1998, indique que, pour les sociétés concessionnaires d'autoroutes, la suppression des charges différées serait une méthode améliorant l'information financière de ces sociétés. Dans le cadre de la réflexion en cours sur le système autoroutier, le gouvernement étudie donc les possibilités de ne plus autoriser les SEMCA à recourir à la pratique des charges différées pour les concessions actuelles, en contrepartie notamment de l'allongement de la durée des concessions.

2. L'application des directives communautaires

a) La directive relative aux péages

L'article 74 de la directive de 1993 sur les péages d'infrastructure précise que : " les taux des péages sont liés aux coûts de construction, d'exploitation et de développement du réseau d'infrastructures concerné ".

A la demande du Parlement européen, cette directive a été annulée par la Cour de Justice des communautés européennes en juillet 1995, pour non respect de la procédure de consultation du Parlement européen. Il a donc été demandé au conseil des ministres d'adopter un nouveau texte dans un " délai raisonnable ". Le texte est en cours de négociation, les effets de l'ancienne directive étant pour l'heure maintenus.

Selon la commission d'enquête du Sénat, cette règle remet en cause les prélèvements de nature diverse qui pèsent aujourd'hui sur les péages et ne répondent pas à ces critères. En revanche, le ministère estime cette directive compatible avec la pratique française.

b) La sixième directive TVA

Les sociétés concessionnaires d'autoroutes ne sont pas soumises au régime de TVA de droit commun, mais à un régime spécifique validé par l'article 109 de la loi de finances pour 1994.

Ce régime est fondé sur le principe que les sociétés concessionnaires agissent en qualité de simples mandataires de l'Etat pour construire l'autoroute et collecter les péages. Elles construisent l'autoroute pour l'Etat et ne récupèrent donc pas la TVA sur la construction. Par ailleurs, les péages sont perçus pour le compte de l'Etat et ne sont donc pas assujettis à la TVA. Seule la part des recettes servant à couvrir d'autres charges que les charges de construction est assujettie à la TVA.

La TVA n'est donc pas assise sur le chiffre d'affaires des sociétés (la totalité des recettes de péages), mais sur la rémunération de " mandataire " des concessionnaires, c'est-à-dire sur la part des recettes couvrant les seules charges d'exploitation.

Les conséquences de l'application de ce régime particulier de TVA sont, d'une part, que les sociétés concessionnaires n'ont pas la possibilité d'opérer la déduction de la TVA qui a grevé la construction de l'autoroute, d'autre part, qu'elles n'ont pas davantage la faculté de facturer aux usagers des ouvrages la taxe acquittée par elles. Ainsi, les usagers professionnels (principalement les poids-lourds) ne peuvent pas récupérer la TVA sur les péages.

Ce régime de TVA est incompatible avec la 6 ^ème directive relative à la TVA du 17 mai 1977.

Aux deux mises en demeure de la commission, la France avait répondu par un argumentaire faisant valoir que les péages ont un caractère de taxe et ne peuvent être passibles de TVA.

La commission, réfutant l'analyse présentée par la France, a adressé en 1989 un avis motivé à la France. Elle considérait que les péages perçus par les sociétés concessionnaires d'autoroutes sont la contrepartie d'une prestation de services à titre onéreux rendue aux usagers de l'infrastructure, et par conséquent passibles de la TVA.

Après une longue période de statu quo, la commission a saisi, le 30 juillet 1997, la Cour de Justice européenne qui sera amenée à se prononcer sur cette divergence d'interprétation.

La condamnation de la France paraît inéluctable . Le passage au droit commun de TVA poserait toutefois a priori un problème fiscal et comptable pour les sociétés concessionnaires, ainsi qu'un problème budgétaire (la récupération par les usagers à titre professionnel de la TVA portant sur les péages se traduisant pour l'Etat par une perte de recettes de l'ordre d'un milliard de francs).

C'est pourquoi la commission d'enquête du Sénat avait proposé de substituer à l'ensemble des prélèvements actuels sur les sociétés d'autoroute un impôt sur le résultat d'exploitation associé au versement de dividendes, ce système étant d'un rendement supérieur dès lors qu'il serait couplé avec un allongement des concessions. Ces propositions sont à l'étude par le gouvernement.

c) L'application de la directive " travaux " du 18 juillet 1989

L'arrêt récent du Conseil d'Etat relatif à la concession de l'autoroute A86 a montré qu'il aurait fallu recourir à des appels d'offres européens pour l'attribution des concessions dès juillet 1990, alors que la France n'a pas appliqué cette règle jusqu'en décembre 1997.

La directive 93/97/CEE, dite directive " travaux ", qui intègre les dispositions de la directive 89/440/CEE du 18 juillet 1989 et en effet applicable depuis le 20 juillet 1990. Refondue en 1993, elle s'inscrit dans le contexte de l'ouverture européenne des marchés publics.

La commission d'enquête du Sénat avait montré que cette directive ne fait en droit aucun obstacle au libre choix du concessionnaire par l'autorité publique, ni à la technique dite de " l'adossement " (c'est-à-dire du financement des constructions nouvelles par la prorogation de la concession des tronçons déjà amortis), cette technique étant d'ailleurs explicitement admise par la directive postérieure sur les péages.

Le gouvernement estime toutefois que l'égalité de traitement des candidats en vertu du Traité de Rome rend problématique la poursuite du financement des liaisons à péage en recourant à l'adossement, dans la mesure où il est difficile, compte tenu des nombreux paramètres à prendre en compte (intensité du trafic, évolution des tarifs...), dont une variation même faible peut entraîner des écarts importants dans les résultats, de comparer une offre prévoyant une subvention à une autre proposant l'allongement d'une concession existante.

C'est pourquoi le gouvernement envisage, afin d'assurer la transparence des choix, d'attribuer les nouvelles concessions autoroutières dans le cadre d'un contrat particulier et de verser, si nécessaire, une subvention assurant l'équilibre de la concession isolée.

CHAPITRE III

LE DÉVELOPPEMENT DU RÉSEAU ROUTIER

Le tableau suivant décrit l'évolution des autorisations de programme pour les différents programmes d'investissements routiers.

Répartition des investissements routiers (AP)

(en millions de francs)

	LFI 1998	PLFI 1999	Évolution en %
Contrats Etat-régions	3.333,0	3.107,0	- 6,8 %
RN 7 + A 75 + A 20 + RN 10	1.392,0	1.017,0	- 26,9 %
Programme général et opérations diverses	349,9	443,25	+ 26,7 %
Total des crédits d'Etat aux investissements routiers	5.074,9	4.567,25	- 10,0 %
Fonds de concours des régions au chapitre 53-43 (contrats de plan)	5.340,00	5.100,0	- 23,4 %

Il est à noter que le gel de la participation de l'Etat aux contrats de plan en 1997 a entraîné un effort sans précédent des régions en 1997, dont le ralentissement des fonds de concours en 1999 n'est que le contrecoup différé.

A. LES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGIONS

Le taux d'exécution de la part Etat des contrats de plan Etat-régions 1993-1998 devrait s'élever à 70,2 % à la fin 1998 , c'est-à-dire au terme initial de ces contrats (contre 96,5 % au terme du Xème plan 1989-1993), qui sont désormais prolongés d'un an.

Compte tenu des dotations inscrites dans le projet de loi de finances pour 1999, le taux d'exécution moyen devrait atteindre 81,5 % à la fin de 1999 . Un certain nombre d'opérations inscrites aux contrats actuels devront donc être reconduites dans les volets routiers des prochains contrats de plan.

Il s'agit là d'un constat préoccupant pour la crédibilité des engagements de l'Etat au moment où s'ouvrent les négociations pour le XIIème plan.

Les tableaux ci-dessous rappellent, par région, le montant et le financement des volets routiers des contrats de plan 1994-1998 et des programmes complémentaires décidés par l'Etat.

Montant des engagements pris dans le cadre des contrats de plan Etat-Régions

(En millions de francs)

	Etat				Objet des programmes
Régions	Contrats de base	Program-mes inter-régionaux et d'accé-lération	Régions	Autres	interrégionaux et d'ac-célération
Alsace	772	295	494	999	Contrat Strasbourg
Aquitaine	877	120	561	588	Somport
Auvergne	750	605	300	328	RCEA, RN 88, 89, 120 et 122
Bourgogne	600	120	351	454	RCEA
Bretagne	2.425	133	946	690	Rocade des Estuaires
Centre	840		752	625
Champagne-Ardenne	805	80	577	779	RN 51
Franche-Comté	685		397	610	RN 88
Languedoc-Roussillon	1.014	170	652	796	RCEA
Limousin	639	190	213	0
Lorraine	1.481		1.071	866	RN 88
Midi-Pyrénées	1.715	300	1.020	1.070
Nord-Pas-de-Calais	1.489	103	1.491	1.968	Plan Routier Transmanche
Basse-Normandie	1.061	667	1.454	820	Rocade des Estuaires
Haute-Normandie	521	130	599	499	Plan routier Transmanche
Pays de la Loire	979	65	902	464	Rocade des Estuaires
Picardie	670	149	819	313	Plan routier Transmanche
Poitou-Charentes	1.100	110	662	617	RCEA
Provence-Alpes-Côte d'Azur	983	150	1.021	1.100	Percées alpines
Rhône-Alpes	1.273	300	1.189	1.583	Réhabilitation + RN 7 + Oisans
Total hors Ile-de-France	20.768	3.687	15.475	15.168
Ile-de-France	2.480		7.327
Total Métropole	23.158	3.687	22.802	15.168
Corse	250
DOM	204
TOM et collectivités	173
TOTAL GENERAL	23.785	3.687
	27.472

Aux volets routiers des contrats de plan s'ajoute la signature d'un contrat propre au Bassin Parisien, engageant pour 409 millions de francs l'Etat, la région Ile-de-France et les sept régions périphériques (Basse-Normandie, Haute-Normandie, Picardie, Champagne-Ardenne, Bourgogne, Centre, Pays de la Loire) et visant à favoriser dans le domaine routier l'aménagement des grandes voies d'évitement de l'Ile-de-France. Ce contrat interrégional est géré directement par la mission Bassin Parisien.

Ces contrats sont par ailleurs complétés, pour le volet routier, par des programmes dits d'accélération décidés postérieurement au comité interministériel d'aménagement du territoire de Mende (1993), portant sur la même période et dont certains sont cofinancés.

Ces programmes complémentaires portent essentiellement sur les quatre itinéraires interrégionaux que sont :

- l'autoroute A84 entre Caen et Rennes (route des Estuaires),

- la Route Centre Europe Atlantique entre La Rochelle et l'autoroute A6 en Saône et Loire, via Angoulême, Limoges et Montluçon,

- la RN88 entre Toulouse et Lyon,

- les accès aux percées alpines par les RN202 et 204.

Ces programmes ont pris un retard certain à la suite du gel des contrats de plan en 1997.

Les tableaux ci-dessous proposent un bilan prévisionnel de l'exécution des contrats de plan Etat-régions, à la fin 1999 pour les enveloppes globales, à la fin 1998 pour les enveloppes région par région :

Bilan prévisionnel de l'exécution fin 1999 des volets routiers
des contrats de plan Etat-régions du XIème plan (y compris FARIF 1 contractualisé)

	Enveloppe XIe Plan en MF 1994	Dotation 1999 en MF 1994	Total dotations 1994-1999 en MF 1994	% d'exécution fin 1999
CER métropole hors Corse et DOM	22.746,990 ^(1)	2.469,6	18.497,30	81,3
Programmes d'accélération	3.687,651 ^(2)	389,1	2.998,10	81,3
S/TOTAL 1	26.434,641	2.858,7	21.495,40	81,3
DOM	257,00	20,5	209,00	81,3
Corse	250,00	-	249,60	99,8
TOM	120,40 ^(3)	21,3	97,90	81,3
Pôles de développement	135,00	8,3	86,20	63,9
S/TOTAL 2	27.197,041	2.908,8	22.138,10	81,4
Villes nouvelles	275,00	30,0	248,00	90,2
TOTAL	27.472,041	2.938,8	22.386,10	81,5

(1) y compris 70 millions de francs de sécurité

(2) y compris 14 millions de francs de crédits-ville

(3) y compris 14,4 millions de francs pour Wallis et Futuna et 8,7 millions pour la Nouvelle-Calédonie sur la période 1995-1998.

Bilan prévisionnel d'exécution de la part Etat des programmes d'accélération à fin 1998

Le taux d'exécution des programmes d'accélération s'établirait ainsi à 73,6 % fin 1998.

B. L'AVANCEMENT DES GRANDS PROGRAMMES ROUTIERS

1. Les mises en service d'autoroutes non concédées

En 1997, plus de 86 km d'autoroutes non concédées ont été ouverts à la circulation et près de 168 km d'autoroutes gratuites devraient l'être en 1998. Ces opérations représentent un coût total de 10,6 milliards de francs. Pour 1999, il est prévu d'ouvrir à la circulation environ 133 km d'autoroutes non concédées.

Les principaux tronçons qui ont été ou qui devraient être mis en service en 1998 sont les suivants :

	Opération	Coût en millions de francs	km	Date de mise en service prévue ou réalisée
A 86	Section Ourcq-Repiquet	2.028	2,9	janvier
A 86	RN 2 - Repiquet	1.723	1,8	janvier
A 86	Traversée de Nanterre	1.720	4,7	juin
A 64	Mise en autoroute Muret- (ex RN117)	700	39,0	avril
A 1	Couverture de l'autoroute et réaménagement de la RN 1 à St Denis	535	x	janvier
A 29	Rocade sud d'Amiens	450	8,2	avril
A 20	Déviation du Puy de Grâve à Donzenac	447	14,6	octobre
A 84	St Martin des Besaces - Guiberville (2ème tronçon). Coût total	412	7,0	mai
A 20	Echangeurs Sud du contournement de Châteauroux jusqu'au Sud de la déviation d'Argenton sur Creuse	369	26,4	janvier

Les mises en service d'autoroutes non concédées prévues pour 1999 se détaillent comme suit :

Département	N° d'Axe	Opération	Coût (MF)	A.R. non concédées (km)
Bas-Rhin	A 35	VRPV - (Section Zelwiller-Sélestat)	244.300	10,00
Indre	A 20	Déviation de Celon	167.000	8,00
Indre	A 20	Déviation de Clidier l'Aumône	151.000	8,00
Manche	A 84	Entre Avranches et l'Ille-et-Vilaine	486.000	16,60
Hauts-de-Seine	A 86	Déviation de Rueil-Malmaison	1.289.500	2,65
Seine-et-Marne	A 104	Mise à 2 x 3 voies entre A 4 et RN 34 - section RD 404 - A 4	184.000	4,50
Ille-et-Vilaine	A 84	Section Romagné - Manche	471.000	19,50
Ille-et-Vilaine	A 84	Section Saint Aubin - Romagné	329.000	10,50
Marne	A 34	Déviation de Witry-les-Reims	172.100	5,96
Nord	RN 351	Déviation B.P. Est de Lille (partiel)	1.186.314	3,30
Val d'Oise	A 115	Prolongement entre la 7ème et 9ème avenue (section RD 106 - RD 409)	320.000	2,00
Manche	A 84	Déviation de Villedieu	390.000	13,20
Ille-et-Vilaine	A84/A81	Rocade Est de Rennes	444.000	7,00
Haute-Vienne	A 20	Mise aux normes autoroutières Boisseuil - Pierre Buffière (achèvement de l'opération)	85.000	5,50
Corrèze	A 20	Mise aux normes de la déviation de Donzenac	190.000	11,60
Meurthe-et-Moselle	A 330	Nancy (liaison A 330 - RD 2bis - RN 74) - 3ème section	138.000	1,50
Ardennes	A 34	RN 51 - Déviation de Poix - Terron	234.000	4,00
		Totaux	6.481.214	133.810

2. L'avancement des grands programmes des contrats de plan Etat-régions

a) La rocade des estuaires (A 84), Caen - Rennes

Classée liaison assurant la continuité du réseau autoroutier (LACRA), au schéma directeur routier national, cette liaison doit, à terme, être aménagée aux caractéristiques autoroutières.

La section Caen - Coulvain (28 km) est en service à 2 x 2 voies dans le Calvados. Des mises aux normes autoroutières sont toutefois nécessaires. Elles seront entreprises prochainement.

La section entre Coulvain et le Poteau (RN 174 dans la Manche) a été mise en service au printemps 1998. La section antre Avranches et Saint-Aubin du Cormier (Ille-et-Vilaine) sera en service au printemps 1999. Les autres sections entre Rennes et Le Poteau (y compris la rocade Est de Rennes) seront mises en service successivement d'ici à 2002.

Ce projet aura donc été ralenti par l'insuffisance des dotations de l'Etat à l'exécution des contrats de plan Etat-régions.

b) la RN 88 Lyon - Toulouse

Le parti d'aménagement à terme de la RN 88 retenu par le comité interministériel d'aménagement du territoire de Mende (juillet 1993) est une liaison à 2 x 2 voies avec carrefours dénivelés et statut de route express. Le CIADT du 15 décembre 1997 a confirmé " la modernisation progressive de la RN 88 et de la RCEA, la priorité devant être donnée aux sections les plus critiques au regard des conditions de circulation dans les villes traversées et des volumes de trafic ".

La déclaration d'utilité publique et le classement en route express ont été prononcés par décret en Conseil d'Etat pour l'ensemble des sections entre décembre 1996 et avril 1998, à l'exception du contournement de Baraqueville, qui fera l'objet d'une nouvelle enquête, du doublement de la rocade d'Albi, dont les études se poursuivent, et surtout de la section Le Puy-en-Velay Sud/A 75 (102 km) pour laquelle l'enquête publique ouverte en mai 1998 a donné lieu à un avis défavorable.

Au-delà de l'actuel contrat Etat-région, l'achèvement de l'itinéraire selon le parti d'aménagement actuellement retenu représente un investissement de 13 milliards de francs, dont le financement n'est pas établi.

c) La route centre Europe - Atlantique (RCEA A 6 - Saintes)

La RCEA, qui est classée grande liaison d'aménagement du territoire entre l'autoroute A 6 et Saintes, relie la façade Atlantique au réseau autoroutier de l'Est de la France.

Son aménagement constitue la première priorité du XIème Plan dans les régions concernées : Bourgogne, Auvergne, Limousin et Poitou-Charentes.

L'état d'avancement du projet est le suivant :

- dans le département de l'Allier, la déviation de Dompierre-sur-Besbre doit être mise en service à 2 voies en 1999. Les travaux d'aménagement à 2 voies de la section Dompierre - Digoin ont démarré cette année. Ceux du viaduc de franchissement de la Loire (réalisé directement à 2 x 2 voies) sur la déviation de Digoin doivent commencer fin 1998. L'objectif est d'assurer, à l'horizon 2002, la continuité de la liaison à 2 voies de Dompierre à Digoin.

- Dans le département de Saône et Loire, les travaux d'aménagement à 2 x 2 voies se poursuivent de Digoin à Paray le Monial. La déviation à 2 x 2 voies de la Valouze ainsi que le contournement Sud à 2 voies de Mâcon ont été mis en service sur la branche Sud. Il est prévu de réaliser des créneaux entre Châlon et Montchanin sur la branche Nord.

- Entre A 71 et A 20 (Montluçon - La Croisière), l'objectif est d'achever à 2 x 2 voies la liaison Guéret - A 20 (La Croisière) et d'engager de façon significative l'aménagement à l'Est de Guéret. Le premier objectif a été atteint avec la mise en service de 42 km à 2 x 2 voies en continu de la Croisière à Guéret Ouest.

Plus à l'Est, la déviation d'Ajain a été ouverte à la circulation en 1997. Les travaux préalables au doublement de la déviation de Guéret et ceux de la section Guéret - Pont-à-la Dauge ont commencé cette année. Les travaux préalables au doublement de la déviation de Gouzon débuteront en 1999.

- Entre A 10 et A 20 (Saintes - Limoges), dans le département de la Haute-Vienne, l'objectif est de réaliser dans un premier temps les déviations d'agglomération : les déviations de La Barre et du Breuil ont été ouvertes en 1996 et la première phase à 2 voies du contournement Nord-Ouest de Limoges, réalisée sous maîtrise d'ouvrage départementale, l'a été fin 1997.

La déviation de Saint-Junien est en cours de travaux, sa mise en service est prévue à l'horizon 2000-2001.

- Dans le département de la Charente, outre les opérations déjà réalisées (déviation de Gensac, créneau de Veillard, déviation de Ruelle), les travaux des déviations de Taponnat et de Rassats-les-Favraud ont débuté en 1998 pour une mise en service prévue en 1999.

Le bilan des procédures menées sur cet axe est le suivant :

L'ensemble de la liaison A 6 - A 20 est déclaré d'utilité publique, le dernier décret étant intervenu en mai 1997 pour la liaison Paray-le-Monial - Mâcon.

Entre A 10 (Saintes) et A 20 (Limoges), la section comprise entre Cognac et Chasseneuil-sur-Bonnieure (Charente) a été déclarée d'utilité publique le 12 septembre 1996. L'enquête publique relative au tronçon Chasseneuil-Limoges a été lancée début juin 1998.

L'objectif à long terme est de réaliser l'aménagement à 2 x 2 voies avec statut de route express et carrefours dénivelés de l'ensemble de la RCEA entre A 6 et A 10.

En retenant l'hypothèse d'une reconduction au-delà de 1999 des moyens mis en place au XIème plan, la réalisation effective de cet aménagement ne peut toutefois, selon le ministère, être envisagée avant 2015, étant entendu que la priorité sera accordée à la réalisation de la section de l'itinéraire comprise entre A 6 et A 20.

Etant donné l'éloignement de cette échéance et les difficultés rencontrées sur le plan de la sécurité, une étude de faisabilité de concession (partielle ou totale) a été réalisée sur la section comprise entre Guéret, Mâcon et Châlon-sur-Saône, dont les conclusions n'ont pas été favorables à une mise en concession de cet itinéraire compte tenu notamment du surcoût présenté par une solution à péage et de l'atteinte qu'elle porterait au principe d'égalité de traitement des usagers. Sur ces bases, le ministre de l'équipement, des transports et du logement a annoncé que la mise en concession de cet itinéraire devait être écartée et que son aménagement devait être financé par des fonds publics, soit sur deux plans (2010), soit sur trois plans (2015).

2,3 milliards de francs devaient déjà être consacrés à cet itinéraire dans le cadre des contrats Etat-région 1994-1998, dont 1,3 milliard de francs de part Etat.

Au-delà du XIème plan, c'est une somme de plus de 8 milliards de francs qu'il conviendrait de mobiliser afin de parachever l'aménagement de la liaison en route express à 2 x 2 voies.

3. L'aménagement de la RN 10 (A 63) dans les Landes

Entre les communes de Belin-Béliet en Gironde et Saint-Geours de Maremne dans les Landes, la RN 10 est l'un des maillons de l'itinéraire autoroutier ouest entre Paris et l'Espagne.

Ce maillon de 92 km, aménagé à 2 x 2 voies, ne possède pas les caractéristiques autoroutières et n'est donc plus adapté aux conditions de circulation actuelles. Beaucoup trop d'accidents y sont à déplorer.

Son aménagement n'ayant pu trouver dans les années écoulées un plan de financement sur fonds publics, il avait été décidé de recourir au régime de la concession et de mettre en place, dans l'attente de la réalisation des travaux, un programme de mise en sécurité immédiate qui a permis de réduire le nombre d'accidents.

Le gouvernement ayant finalement décidé, à la fin de l'année 1997, de maintenir la gratuité de cette liaison, un nouveau décret déclarant d'utilité publique les travaux de mise aux normes autoroutières de la RN 10 sans recours à la concession a été pris le 12 janvier 1998.

La mise aux normes de cet axe, estimée à 1.350 MF, fait l'objet d'un plan de financement sur 4 années. En 1998, 250 MF d'autorisations de programme ont été affectées pour les travaux les plus urgents.

Le financement de la mise aux normes autoroutières devrait être achevée en 2002, pour une mise en service en 2003.

4. L'avancement des trois grands programmes de désenclavement du massif central

Trois grands programmes autoroutiers hors contrat de plan, essentiellement au travers du FITTVN, depuis 1996, doivent servir à créer de grandes transversales Nord-Sud traversant le Massif central : l'A 75, Clermont-Ferrand-Béziers, l'A 20, Vierzon-Brive (axe Paris-Toulouse) et l'A 77 Cosne-Balbigny.

Ces programmes bénéficient de l'essentiel des dotations aux routes du FITTVN, comme le montre le tableau ci-dessous :

Répartition des crédits du FITTVN affectés aux investissements sur les routes nationales

(En millions de francs)

	1997	1998*
A 20 Vierzon - Brive	470	435,2
A 75 Clermont-Ferrand-Béziers	656	676
RN 7 (prolongement de l'A 77)	140	245
RCEA	97	140
RN 88	45	160
autres	39	96
TOTAL	1.447	1.752

* prévisions

Source : ministère de l'équipement

a) L'A 75 Clermont Ferrand - Béziers

La réalisation de l'autoroute A 75 entre Clermont-Ferrand et Béziers, à usage gratuit, a été décidée par le Gouvernement en 1987 et inscrite au schéma directeur routier national de 1988 afin de désenclaver le Massif Central et favoriser son développement économique. L'A 75, prolongeant l'A 71 de Paris à Clermont-Ferrand, participera également au délestage de l'autoroute A7 dans la vallée du Rhône.

L'ensemble de l'itinéraire a été déclaré d'utilité publique avec classement autoroutier à l'exception de la section comprise entre Pézenas Nord et l'autoroute A 9 dans le département de l'Hérault. Les caractéristiques techniques de cette dernière section ont été approuvées par décisions du 30 mai 1997 et du 28 janvier 1998. L'enquête publique correspondante a été lancée le 25 mai 1998. Le décret en Conseil d'Etat devrait intervenir fin 1999.

La concession du viaduc de Millau a été annoncée par le ministre le 20 mai dernier après expertise du Conseil général des Ponts et Chaussées. La nouvelle enquête publique correspondante devrait être lancée prochainement.

Sur les 340 km de l'itinéraire, 257 sont aujourd'hui en service dont 202 km en continu de Clermont-Ferrand à Engayresque dans le département de l'Aveyron, au Nord du futur contournement de Millau.

Le coût des opérations s'est élevé à 5,6 milliards de francs (100 % Etat) entre 1990 et 1997, soit plus d'un dixième des investissements routiers de l'Etat sur la période.

688 millions de francs sont programmés pour 1998, dont 676 millions de francs au titre du FITTVN, soit 13 % des investissements routiers de l'Etat pour cette année.

L'objectif affiché est une mise en service de la totalité de l'itinéraire en 2003. Entre Clermont-l'Hérault et Pézenas, les premiers travaux ont débuté en 1997 pour une livraison à la circulation en 2000.

Les deux dernières sections (11,4 km entre Pégairolles et Lodève Sud et 20 km entre Pézenas et Béziers - autoroute A9) devraient être respectivement mises en service en 2001 et 2003. Les travaux de mise aux normes de la déviation de Pézenas et ceux de la section Pézenas - A9 ne pourront être lancés qu'en 2000-2001, après la déclaration d'utilité publique des travaux par décret en Conseil d'Etat (fin 1999).

b) L'A 20 Vierzon - Brive la Gaillarde

Sur près de 290 km que compte l'itinéraire, 253 km sont aujourd'hui en service à 2 x 2 voies, dont 231 km aux normes autoroutières. La totalité de l'itinéraire devrait être mise en service à 2 x 2 voies début 1999, 10 km de mise aux normes autoroutières (section Chatandeau-Pierre Duffière) étant poursuivis en 1999. Le coût total de l'opération s'est élevé à 5,7 milliards de francs (100 % Etat) entre 1990 et 1997. 435 millions de francs sont programmés au titre du FITTVN pour 1998.

Au stade actuel de la programmation, les dotations 1999 ne sont pas connues.

Contrairement à l'A 75, entièrement financée par l'Etat (à l'exception du viaduc de Millau qui sera vraisemblablement concédé), l'autoroute A 20 sera partiellement payante.

En effet, compte tenu du faible linéaire déjà aménagé à 2 x 2 voies d'une part, des difficultés d'aménagement sur place de la route existante, d'autre part, la section comprise entre Brive et Montauban a été concédée à la société des Autoroutes du Sud de la France (ASF).

Votre rapporteur continue de s'interroger sur cette méthode, contraire au principe de péréquation entre itinéraires, qui devrait présider désormais au financement du réseau routier.

Ainsi, la section Brive-Montauban est concédée en raison de son coût élevé. Or ASF est par ailleurs un contributeur au FITTVN via la taxe kilométrique d'aménagement du territoire. ASF contribue donc au financement des sections gratuites de l'A20, et devra partiellement répercuter ce coût sur le péage de la section payante. Ceci est incohérent et incompréhensible pour les usagers. Il aurait été préférable d'instituer partout un péage modique.

c) La liaison RN 7 - RN 82 : Cosne-sur-Loire/Balbigny (A 77)

En continuité avec l'autoroute A77 concédée, la RN 7 et la RN 82 relient Cosne-sur-Loire et Balbigny (A89) sur une longueur de 245 km. Cet itinéraire est classé en liaison assurant la continuité du réseau autoroutier jusqu'à Nevers puis grande liaison d'aménagement du territoire au-delà.

L'avancement des opérations par département est le suivant :

Nièvre : l'itinéraire comprend 101 km dont 32,3 km en service à 2 x 2 voies et 48,2 km à aménager à 2 x 2 voies au titre du programme spécifique. La déviation de Nevers (18 km) a été livrée en mai 1998. Au Nord, les études de Cosne-Pouilly et de la déviation de Pougues ainsi que celle de la section Nevers-Magny-Cours sont en cours (livraison à l'horizon 2003), les autres sections étant en service.

Allier : l'itinéraire comprend 86 km dont 10 km à aménager à 2 x 2 voies et 20 km à 2 voies au titre du programme spécifique. La déviation de Moulins a été mise en service en juin 1996, celle de Toulon/Allier est prévue en 2000. Au Nord de Moulins et au Sud du département, les études sont en cours. Les mises en service sont envisagées progressivement jusqu'en 2003.

Loire : l'itinéraire comprend 58 km dont 13 km en service à 2 x 2 voies, 14 km à aménager à 2 x 2 voies et 12 km à 2 voies dans le cadre du programme spécifique et du contrat Etat-Région Rhône-Alpes. La déviation de Roanne (section Nord) a été mise en service en novembre 1997. Celle de Neulise est prévue pour l'été 1998.

CHAPITRE IV

L'ENTRETIEN DU RÉSEAU ROUTIER

Depuis l'exercice 1994, l'évolution des crédits affectés à l'entretien du réseau routier national se caractérise par une meilleure prise en considération des besoins. Cette tendance est confirmée et amplifiée en 1999. Toutefois, l'accroissement du trafic et de la taille du réseau, ainsi que son vieillissement, accroissent également les besoins.

Crédits d'entretien du réseau routier

(en millions de francs)

	LFI 1998	PLF 1999	Evolution en %
Réhabilitations et renforcements Budget général CP AP	258,3 260,0	264,5 280,0	+ 2,4 + 7,7
FITTVN (CP = AP) FARIF (CP = AP)	83,0 -	83,0 70,0	+ 0,0 -
Renforcement des ouvrages d'art CP AP	257,0 262,0	275,0 282,0	+ 7,0 + 7,6
Aménagements de sécurité CP AP	183,7 183,7	186,9 190,0	+ 1,7 + 3,4
Entretien, viabilité hivernale et moyens des parcs CP AP	2.531,33 2.535,93	2.592,17 2.626,15	+ 2,4
Total des moyens de paiement DO + CP	3.313,33	3.471,57	+ 4,8
Total des moyens d'engagement DO + AP	3.324,63	3.531,15	+ 6,2
(dont FARIF + FITTVN)	2,5 %	4,3 %

A. L'ÉTAT DU RÉSEAU

L'état du réseau est très différent selon qu'il s'agit des autoroutes concédées ou des autoroutes non concédées.

1. Le réseau concédé

Le réseau autoroutier concédé se situe dans un très bon état d'entretien , en raison des moyens consacrés annuellement aux grosses réparations (1,5 milliards de francs par an), dont l'objet est la conservation et le maintien du patrimoine en bon état.

Près de 3 milliards de francs sont par ailleurs consacrés annuellement à l'aménagement du réseau existant en terme d'accroissement de capacité ou d'amélioration du niveau de service. Ces aménagements résultent pour la plupart d'études synoptiques dont le but est de cerner à un horizon de cinq ans les besoins à satisfaire, sur une section d'autoroute de longueur significative, dans un domaine particulier : élargissements, création de nouveaux échangeurs, extension des aires annexes, des barrières de péage, rattrapages environnementaux. Ces aménagements concourent à l'amélioration continue de la sécurité .

Ensemble des sociétés (en MF courants)	1993	1994	1995	1996	1997
Grosses réparations	1.259	1.376	1.563	1.723	1.735
ratio au km	0,259	0,275	0,291	0,313	0,303
Investissements complémentaires	2.779	2.670	2.443	2.609	2.867
ratio au km	0,571	0,534	0,455	0,474	0,501

Les fonds investis dans les grosses réparations sont consacrés à 52 % aux chaussées et à 16 % aux ouvrages d'art. Le coût d'entretien des barres de péages n'entre que pour 3 % dans ce total.

Les investissements complémentaires concernent les élargissements à 29 %, les systèmes d'exploitation à 14 % et les barres de péage à 11 %.

2. Le réseau national non concédé

a) Le réseau national non concédé n'est pas en aussi bon état

Le réseau non concédé fait l'objet d'un suivi systématique, depuis 1992 pour les chaussées (opérations image qualité du réseau national - IQRN), et depuis 1994 pour les ouvrages d'art (opérations image qualité des ouvrages d'art - IQOA). Cette évaluation vise à optimiser les moyens consacrés à la préservation du patrimoine routier national.

En ce qui concerne les chaussées, les campagnes de mesures menées depuis 1992 ont permis de montrer que si la majeure partie du réseau est dans un état satisfaisant, 11 % des voies nécessitent des interventions lourdes , soit qu'elles n'aient pu bénéficier d'un niveau d'entretien préventif suffisant, soit qu'elles n'aient pas encore été renforcées, soit qu'elles supportent désormais un trafic lourd dépassant largement les prévisions.

Les grands travaux à entreprendre concernent prioritairement, d'une part la réhabilitation du réseau autoroutier non concédé, principalement en zone urbaine, où certaines chaussées en béton atteignent la limite de leur durée de vie, d'autre part le réseau qui n'a pas encore été renforcé et dont la structure est insuffisante au regard du trafic supporté. Pour ce dernier, le rythme actuel de renforcement ne permet pas d'envisager son achèvement à court terme.

Dans le domaine des ouvrages d'art, les premiers résultats de l'opération IQOA montrent que la structure de 76 % d'entre eux est en bon état apparent, étant toutefois précisé que :

- 10 % devront faire l'objet d'un simple entretien courant,

- 66 % nécessiteront un entretien spécialisé des équipements dont 37 % d'une manière urgente soit au titre de la sécurité de l'usager, soit pour prévenir un développement rapide de désordres de la structure.

Mais surtout, ces résultats montrent que la structure de 18 % d'entre eux est atteinte dont 5 % de manière grave et nécessite des travaux de réparation urgents liés à l'insuffisance de capacité portante de l'ouvrage.

L'estimation globale des moyens financiers à consacrer à la remise en état des chaussées et des ouvrages d'art est de 15 milliards de francs, pour un patrimoine dont la valeur à neuf est estimée à plus de 800 milliards de francs.

La conséquence d'un défaut de moyens financiers serait immanquablement l'accélération du processus de dégradation des chaussées et des ouvrages. L'exemple des Etats-Unis est à cet égard édifiant.

Votre rapporteur se félicite donc de l'augmentation en 1999 des moyens d'engagement consacrés à la réhabilitation des chaussées (+ 26,2 %, après + 37,2 % en 1998) et au renforcement des ouvrages d'art (+ 7,6 %, après + 6,1 % en 1998), mais les moyens consacrés à l'entretien des ouvrages d'art demeurent en deça des niveaux recommandés par l'OCDE.

b) Les besoins d'entretien du réseau national augmentent

Le trafic sur le réseau national progresse proportionnellement plus que les surfaces, c'est-à-dire que la densité du trafic s'accentue, notamment pour les poids lourds, alors même que le réseau routier national vieillit.

Par ailleurs, les conséquences des réalisations du SDRN sont, outre l'accroissement des linéaires à entretenir et surtout des surfaces, (+ 15 % depuis 1988) une progression sensible de la densité et de la complexité des équipements, ce qui accroît les coûts d'entretien : développement des tunnels, des aires de repos, de l'éclairage, assainissement des chaussées pour protéger les nappes phréatiques, des équipements antibruit, de la signalisation...

L'incidence de la réalisation complète des programmes A75, A20 et RN7 peut être ainsi globalement destinée à 20 ou 30 % du coût d'entretien consacré aux grands axes du réseau routier national non concédé, soit de l'ordre de 4 % du coût total de l'entretien du réseau (environ 140 millions de francs par an).

En l'absence de péage sur ces sections gérées par l'Etat, le trafic sera plus lourd que sur le réseau concédé : les coûts d'entretien seront donc plus élevés tout en étant dépourvus de source de financement, l'Etat ayant de beaucoup plus grandes difficultés que les sociétés concessionnaires à assumer sa mission d'entretien. La débudgétisation partielle des travaux d'entretien provient de cette difficulté : de même que l'Etat finance la construction des autoroutes gratuites par une taxe sur les concessionnaires des autoroutes payantes, il devra financer par la même taxe l'entretien de ces mêmes autoroutes.

Au total, la coexistence d'autoroutes payantes et d'autoroutes gratuites se traduit par la paupérisation des sociétés d'autoroutes (donc le ralentissement du développement du réseau concédé), par la paupérisation de l'Etat (incapable de financer un entretien coûteux), et à long terme, par la paupérisation de la Nation en raison de la dégradation de son patrimoine routier.

c) La lutte contre les nuisances sonores

La diminution de l'exposition au bruit de la route est un objectif indispensable pour améliorer la qualité de vie de nos concitoyens.

A cet égard, la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement a annoncé, lors du conseil des ministres du 4 mars 1998, son intention de présenter au Parlement, avant la fin de l'année 1998, le rapport préconisé dans l'article 15 de la loi "Bruit" n° 92-1444 du 31 décembre 1992. L'élaboration de ce rapport a été confiée à M. Lamure, ingénieur général des ponts et chaussées, qui doit présenter une évaluation des travaux nécessaires à la résorption des 2.600 points noirs bruit et une analyse des différents modes de financement envisageables pour permettre la réalisation de ces travaux.

Sur la base de ce rapport, l'Etat devrait proposer à ses partenaires un programme de financement ayant pour objectif de mener à bien ce rattrapage sur la durée des deux prochains contrats Etat-Régions.

B. L'EFFORT D'ENTRETIEN DU RÉSEAU

1. L'effort réalisé en 1998

L'effort réalisé en 1998 en faveur de l'entretien et de la réhabilitation du réseau routier national aura été le plus élevé depuis 1991.

En ce qui concerne les opérations lourdes de réhabilitation du réseau, les moyens disponibles se sont ainsi élevés à 343 millions de francs en 1998 (soit une augmentation de 37,2 % par rapport à 1997) permettant :

- la poursuite des opérations de renforcement de certains axes sur environ 100 kilomètres contre 80 kilomètres en 1992 (sur les 2.300 restants) ;

- la réfection de chaussées dans une quarantaine de traversées d'agglomération (contre une trentaine en 1997), avec réalisations conjointes, en association avec les collectivités locales, de travaux visant à améliorer la sécurité et l'environnement urbain ;

- la remise à niveau de chaussées, essentiellement sur les voies rapides urbaines, les autoroutes et les grandes liaisons d'aménagement du territoire, pour une cinquantaine de kilomètres en 1998, dont 8 kilomètres de pose de connecteurs sur les dalles de béton de l'autoroute A1, en vue notamment d'en réduire la rugosité et le niveau sonore.

Dans le domaine des ouvrages d'art, les 262 millions de francs de crédits ouverts en 1998 ont permis la réparation lourde d'une centaine d'ouvrages répartis sur l'ensemble du territoire et le démarrage ou la continuation de très importantes opérations de rénovation sur certains grands ouvrages : pont d'Orgen dans les Bouches du Rhône, pont Eiffel sur la Dordogne en Gironde, tunnel de Saint-Cloud dans les Yvelines, pont du Royaume sur le Rhône en Avignon.

2. Les perspectives pour 1999

L'effort d'amélioration de l'entretien du réseau national se poursuivra en 1999 : les moyens d'engagement de l'entretien le plus courant (y compris la viabilité hivernale et les moyens des parcs), progressent ainsi de 2,4 % ; les crédits consacrés aux travaux de réhabilitation augmentent de 26,2 %, à 433 millions de francs ; enfin, les dotations au renforcement des ouvrages d'art s'accroissent de 7,6 % en autorisations de programme, à 282 millions de francs.

Ce rattrapage consécutif à la forte baisse des crédits d'entretien entre 1988 et 1993 devra toutefois se poursuivre comme l'illustre le graphique ci-après.

En ce qui concerne l'entretien préventif, les besoins permettant la conservation durable du patrimoine et un entretien satisfaisant des dépendances ne sont en effet satisfaits à 100 % que pour les voies urbaines rapides. Selon le ministère, ces besoins ne sont satisfaits qu'à 80 % pour les autoroutes non concédées et les grandes liaisons d'aménagement, à 70 % pour les routes de liaison et à 45 % pour les routes nationales ordinaires.

De fait, pour cette dernière catégorie qui représente 10.400 kilomètres sur les 31.100 kilomètres du réseau, ceci conduit au remplacement de l'entretien préventif par de l'entretien curatif, c'est-à-dire que les dégradations sont traitées au fur et à mesure de leur apparition.

Par ailleurs, les effectifs affectés à l'entretien du réseau routier, pour l'Etat, les communes ou les départements (pour ces derniers dans le cadre des conventions signées en application de la loi du 2 décembre 1992), continuent de se réduire.

Effectifs affectés à l'entretien de l'ensemble du réseau routier

	1993	1994	1995	1996	1997
Réalisation de l'entretien et de l'exploitation de la route	27.620	26.700	25.270	24.580	23.900
Ingénierie de l'entretien de la route	3.300	3.620	4.150	4.380	4.580
Ingénierie de l'exploitation de la route	2.570	2.620	2.890	2.970	3.080
Ouvriers des parcs et ateliers (compte de commerce)	6.620	6.600	6.700	6.550	6.390
TOTAL	40.110	39.540	39.010	38.480	37.950

DEUXIÈME PARTIE

LA SÉCURITÉ ET LA CIRCULATION ROUTIÈRES
CHAPITRE PREMIER

PRÉSENTATION DES CRÉDITS
DE LA SÉCURITÉ ROUTIÈRE

A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

Les crédits demandés pour la sécurité routière dans le projet de loi de finances pour 1999 s'élèvent à 455 millions de francs en moyens de paiement (+ 4,0 %) et à 455,3 millions de francs de moyens d'engagements (+ 3,9 %).

Le tableau suivant retrace l'évolution des principales catégories de dépenses :

(en millions de francs)

	Crédits votés pour 1997	Crédits demandés pour 1998	Évolution (en %)
Dépenses ordinaires (DO) Titre III : Moyens des services Titre IV : Actions d'incitation	250,20 1,00	260,32 11,00	+ 4,0 + 1000 %
Dépenses en capital (CP) Titre V : Investissements, études et expéri-mentations Titre VI : Subventions d'investissement	183,20 4,00	180,00 4,00	- 1,7 % 0,0 %
Total des moyens de paiement (DO + CP)	437,50	455,00	+ 4,0 %
Autorisations de programme (titres V et VI)	187,20	184,00	- 1,7 %
Total des moyens d'engagement (DO + AP)	438,40	455,32	+ 3,9 %

Les crédits de la sécurité routière peuvent par ailleurs être répartis de la manière suivante :

Répartition des moyens de paiement de la sécurité routière (DO + CP)

	LFI 1998	PLF 1999	Evolution (en %)
- Circulation et sécurité routières	351,44	350,03	- 0,4
dont entretien et fonctionnement (DO)	165,14	166,03	+ 0,5
dont investissement, équipements et études (CP)	186,30	184,00	- 1,7
- Dépenses relatives aux activités du délégué interministériel et actions d'incitation (DO)	45,75	66,02	+ 44,3
- Formation à la conduite automobile (DO)	40,31	39,27	- 2,6

Il convient de préciser que la prévention et la sécurité routières relèvent par ailleurs d'autres ministères, dont ceux de l'intérieur, de la défense nationale (pour la gendarmerie) et de l'éducation nationale. En outre, les crédits d'aménagement locaux de sécurité (résorption des points noirs), qui s'établissent pour 1999 à 190 millions de francs d'autorisations de programme, sont retracés dans le budget des routes.

B. LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS

1. Les crédits de la circulation et de la sécurité routières (chapitres 35-43, 44-43, 53-48 et 63-48)

Les crédits de la circulation et de la sécurité routières s'inscrivent en léger repli en 1999, à 350 millions de francs.

Ces crédits regroupent pour l'essentiel (306 millions de francs) les dotations (entretien et investissement) du schéma directeur d'exploitation de la route. Il s'agit des dotations à l'entretien et au renouvellement du parc de postes d'appel d'urgence, ainsi que des crédits destinés au développement des outils de gestion du trafic et d'informations des usagers (contrôleurs de carrefour, stations de comptage, panneaux d'affichage variable, caméras, centres de surveillance et de gestion de la circulation).

Ce développement s'effectue notamment dans le cadre des contrats de plan Etat-Régions, au travers des programmes "Sirius" (Ile-de-France), "Erato" (Toulouse), "Aliénor" (Aquitaine), "Marius" (Marseille), "Alegro" (Lille),"Sillon Mosellan" (Lorraine), "Coraly" (Lyon) et "Migraly" (Côte d'Azur). De nouvelles opérations pourraient par ailleurs être engagées dans la vallée du Rhône. Ces installations ont une fonction de sécurité en invitant les automobilistes à ralentir en cas de bouchon et en contribuant à une conduite plus apaisée grâce à l'indication des temps de parcours. Ces programmes concourent également à la fluidité du trafic.

A ces dotations s'ajoutent notamment :

- une participation à la construction et à la rénovation des installations d'essais d'organisations contribuant à la prévention des accidents, pour 4 millions de francs en 1999, comme en 1998 ;

- les crédits du centre national et des centres régionaux d'information routière (programme "Bison futé"), à hauteur de 23,5 millions de francs en 1999 (+ 2 %) ;

- des crédits d'études, stables à 15 millions de francs. Lors des précédents exercices, la plupart de ces études ont été commandées à l'INRETS, au Laboratoire national des ponts et chaussées (LNPC) et au service d'études techniques sur les routes et les autoroutes (SETRA).

2. Les dépenses relatives à la délégation interministérielle à la sécurité routière et les actions d'incitation en matière de sécurité routière

Après avoir connu une très forte baisse sur longue période et des annulations importantes en 1997 (6,7 millions de francs sur un total de 45,75 millions de crédits), les dépenses relatives à l'action du délégué interministériel et aux actions d'incitation en matière de sécurité routière, sont en forte progression en 1999, à 66 millions de francs, contre 45,75 millions de francs dans la loi de finances initiale pour 1998.

- Les dotations aux actions départementales de sécurité routière (plans départementaux de sécurité routière, programme REAGIR) progressent de 5 millions de francs, à 26 millions de francs ;

- Les actions d'incitation bénéficient de 11 millions de francs en 1999, contre 1 million en 1998. Cette augmentation résulte du lancement d'un programme de soutien des projets d'établissements scolaires relatifs à la sécurité routière, conformément aux décisions du Comité interministériel de Sécurité routière du 26 novembre 1997.

- Enfin, les autres dépenses liées à la délégation interministérielle à la sécurité routière, qui recouvrent pour l'essentiel le lancement des campagnes nationales de communication, augmentent de 5,27 millions de francs, à 29,02 millions de francs pour 1999.

3. La formation à la conduite automobile

Le chapitre 37-45 relatif à la formation à la conduite automobile et au contrôle de son aptitude, qui regroupe notamment les crédits de formation des moniteurs d'auto-école et les moyens de fonctionnement des centres d'examen, connaît une légère baisse de ses dotations, à 39,27 millions de francs (- 2,6 %). Cette dotation devrait toutefois permettre d'amorcer le remplacement des séries de diapositives par des CD-Rom pour l'épreuve du permis de conduire.

CHAPITRE II

LA SITUATION DE LA SÉCURITÉ ROUTIÈRE

Le bilan de l'année 1997 en matière de sécurité routière est relativement décevant : le nombre de tués n'a diminué que de 1,1 % (contre - 3,9 % en 1996), le nombre de blessés n'a diminué que de 0,3 % (contre - 6 % en 1996), et le nombre d'accidents corporels a quasiment stagné (- 0,2 % contre - 5,7 % en 1996).

Le bilan s'est ainsi établi pour 1997 à 125.202 accidents corporels, 7.989 tués (dont 2.061 jeunes de 15 à 24 ans) et 169.578 blessés, dont 35.716 graves.

Cette inflexion s'est poursuivie en 1998 : sur les huit premiers mois de l'année, le nombre total d'accidents corporels et de blessés se réduit légèrement par rapport à la même période de 1997, mais le nombre de tués augmente de nouveau.

Cette évolution inquiétante résulte pour partie de l'accélération du trafic consécutif à la reprise économique, ainsi que de la combinaison d'un hiver très clément (ce qui a peu freiné le trafic) et de l'euphorie provoquée par la coupe du monde de football (le nombre de tués a augmenté de plus de 15 % en juillet 1998 par rapport à juillet 1997).

La gravité croissante des accidents s'explique toutefois aussi par une vitesse excessive : la vitesse moyenne se maintient à un niveau trop élevé, l'inertie du comportement des constructeurs neutralisant ainsi les efforts accomplis en matière de sécurité des véhicules et des infrastructures.

Votre rapporteur rappelle à cet égard la nécessité de combiner étroitement l'information des conducteurs (souvent trop confiants dans les nouveaux équipements de sécurité de leurs véhicules ou, à l'inverse, persuadés à tort de ce qu'un accident à 130 km/h et/ou à 180 km/h, "c'est pareil"), la sensibilisation des jeunes , premières victimes des accidents de la route, enfin, une répression renforcée des infractions routières les plus dangereuses.

Le renforcement des contrôles et des sanctions ne sera toutefois pleinement légitime que s'il porte principalement sur les conduites et les tronçons les plus dangereux, ce qui suppose une mobilisation spécifique et des moyens appropriés (radars embarqués notamment) pour les forces de l'ordre.

A. LE BILAN DES ACCIDENTS DE LA ROUTE

Nombre d'accidents corporels, de tués et de blessés
(Indice base 100 en 1992)

Accidents corporels	1993	1994	1995	1996	1997
Rase campagne	43.627 101	41.866 97	41.661 97	40.082 93	40.953 95
Milieu urbain	98.873 94	90.860 91	91.288 91	85.324 85	84.249 84
Ensemble des réseaux	137.500 96	132.726 93	132.949 93	125.406 87	125.202 87
Tués	1993	1994	1995	1996	1997
Rase campagne	6.030 101	5.786 97	5.655 94	5.528 92	5.463 91
Milieu urbain	3.022 98	2.747 89	2.757 89	2.552 83	2.526 82
Ensemble des réseaux	9.052 100	8.533 94	8.412 93	8.080 89	7.989 88
Blessés	1993	1994	1995	1996	1997
Rase campagne	67.648 100	64.745 96	64.477 95	61.003 90	62.484 92
Milieu urbain	121.372 93	116.087 89	116.926 90	109.114 84	107.094 82
Ensemble des réseaux	189.020 95	180.832 91	181.403 92	170.117 86	169.578 86

Entre 1992 et 1997, le nombre d'accidents corporels a diminué de 13 %, celui des tués de 12 % et celui des blessés de 14 %, alors que dans le même temps la circulation augmentait de plus de 12 %. On a toutefois observé en 1997 une très nette décélération de l'amélioration de la sécurité routière, avec même une réaugmentation des accidents en rase campagne.

Cette inflexion s'est prolongée en 1998 : sur les huit premiers mois de l'année, le nombre d'accidents baisse, mais le nombre de tués augmente par rapport à la même période de 1997 (en raison notamment des très mauvais résultats de janvier, février et juillet), de sorte que les accidents sont en moyenne de plus en plus graves.

Bilan des huit premiers mois de 1998 par rapport
à la même période de 1997

	Accidents corporels		Tués		Blessés	Blessés	Total blessés
	Nombre	Évolution	Nombre	Évolution	Graves	Légers	Nombre	Évolution
Janvier	9.979	+ 15,6 %	658	+ 36,5 %	2.580	10.617	13.197	+ 14,2 %
Février	8.438	+ 1,7 %	553	+ 14,5 %	2.255	9.157	11.412	+ 3,5 %
Mars	9.572	- 3,5 %	610	- 3,8 %	2.429	10.175	12.604	- 5,4 %
Avril	9.984	- 0,7 %	632	+ 3,6 %	2.633	11.227	13.880	+ 3,1 %
1 ^er quadrimestre	37.973	+ 2,9 %	2.453	+ 11,0 %	9.897	41.176	51.073	+ 3,5 %
Mai	10.818	+ 1,3 %	685	+ 0,7 %	3.095	11.513	14.608	+ 1,0 %
Juin	10.984	- 2,4 %	680	- 3,3 %	3.062	11.765	14.827	- 4,3 %
Juillet	10.310	- 6,5 %	836	+ 15,3 %	3.101	11.103	14.204	- 6,8 %
Août	9.440	- 8,0 %	746	- 5,0 %	3.162	10.293	13.455	- 10,0 %
2 ^ème quadrimestre	41.552	- 3,9 %	2.947	+ 1,9 %	12.420	44.674	57.094	- 5,1 %

Nombre de tués par catégories d'usagers

(Indice base 100 en 1992)

En six ans, toutes les catégories d'usagers ont vu leur nombre de tués diminuer plus ou moins fortement : - 20 % pour les piétons, - 12 % pour les motocyclistes, - 11 % pour les automobilistes, - 9 % pour les usagers de véhicules utilitaires et de poids-lourds, - 7 % pour les cyclomotoristes et - 5 % pour les cyclistes.

Votre rapporteur rappelle par ailleurs que l'autoroute est quatre fois plus sûre que la route.

Taux moyen de tués par kilomètre parcouru (autoroutes : indice 100)

Routes à 2 voies (largeur 7 m)	430
Routes à 3 voies (largeur 10,5 m)	370
Routes à 2 x 2 voies (en doublement)	260
Routes à 2 x 2 voies (constructions neuves)	140
Autoroutes de rase campagne	100

B. LES FACTEURS INTERVENANT DANS LES ACCIDENTS DE LA ROUTE

Les enquêtes effectuées sur les accidents mortels depuis 1982 dans le cadre du programme REAGIR, permettent de connaître avec précision les différents facteurs qui interviennent dans les accidents de la route.

Une analyse réalisée sur 20.000 rapports d'accidents survenus de 1983 à 1996 donne, par thème, les principaux facteurs retenus par les commissions d'enquêtes. Enfin, un accident étant généralement provoqué par la juxtaposition de plusieurs facteurs, les pourcentages indiqués ci-après ne se cumulent pas.

1. Répartition globale des accidents

Sur les 20.000 enquêtes effectuées, il y a :

95 % des accidents comportant des facteurs se rapportant à l'usager,

47 % des accidents comportant des facteurs se rapportant à l'infrastructure,

28 % des accidents comportant des facteurs se rapportant au véhicule,

7 % des accidents comportant des facteurs de rapportant à l'alerte, aux soins et aux secours,

22 % des accidents comportant des facteurs se rapportant à des éléments divers (météo...).

2. Facteurs se rapportant à l'usager

Sur l'ensemble des 20.000 enquêtes analysées, il y en a :

48 % dans lesquelles on relève une vitesse inadaptée,

27 % dans lesquelles on relève la présence de l'alcool,

30 % dans lesquelles on relève un défaut de sécurité individuelle (ceinture, casque),

18 % dans lesquelles on relève la présence de la fatigue,

16 % dans lesquelles on relève un mauvais comportement face à une situation d'urgence,

17 % dans lesquelles on relève l'inattention des conducteurs,

15 % dans lesquelles on relève l'inaptitude de la conduite,

14 % dans lesquelles on relève un problème physique du conducteur (malaise, maladie, prise de médicaments, handicap...).

Le facteur " vitesse " se retrouve dans 59 % des accidents de motos, 44 % des accidents de voitures de tourisme et dans 22 % des accidents de poids-lourds.

Votre rapporteur déplore ainsi, de façon rituelle chaque année, que la vitesse moyenne reste trop élevée et qu'elle tend même à augmenter : dans les traversées d'agglomération, une majorité de conducteurs excèdent ainsi la limite autorisée.

Ce comportement des conducteurs se traduit par un paradoxe : à toute amélioration du réseau correspond une diminution du nombre d'accidents, mais cette amélioration peut aussi entraîner une augmentation des vitesses pratiquées et donc de la gravité des accidents.

Par exemple, la résorption des "points noirs" favorise l'augmentation de la vitesse sur un itinéraire, donc l'apparition d'autres "points noirs", éventuellement encore plus dangereux car les accidents s'y produiront à plus grande vitesse, d'où la nécessité d'appréhender la sécurité routière en termes d'itinéraires .

Vitesses pratiquées de jour par les voitures de tourisme

							1997	1998
	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1er quad.	1er quad
Autoroutes de liaison (130 km/h)
Vitesse moyenne	117	121	122	120	119	121	118	126
% dépassement vitesse limite	24	36	37	35	30	35	29	40
Autoroutes de dégagement (110 km/h)
Vitesse moyenne	105	105	107	106	106	106	105	108
% dépassement vitesse limite	39	42	49	43	44	42	39	50
Routes nationales à 2x2 voies avec chaussées séparées (110 km/h)
Vitesse moyenne	104	106	109	110	111	111	113	110
% dépassement vitesse limite	36	44	48	52	57	54	59	50
Routes nationales (90 km/h)
Vitesse moyenne	87	89	89	90	90	90	91	89
% dépassement vitesse limite	45	52	49	52	56	50	53	50
Routes départementales à grande circulation (90 km/h)
Vitesse moyenne	89	92	91	93	93	92	92	91
% dépassement vitesse limite	47	58	58	58	62	55	56	56
Traversées d'agglomérations (<20.000 habitants) par RN (50 km/h)
Vitesse moyenne	61	62	61	62	64	62	63	62
% dépassement vitesse limite
Traversées d'agglomérations (20.000 à 100.000 habitants) par artères en agglomération (50 km/h)
Vitesse moyenne	51	52	53	52	52	51	51	50
% dépassement vitesse limite	51	56	58	55	55	51	52	51
Traversées d'agglomérations (20.000 à 100.000 habitants) par voies d'entrées en agglomération (50 km/h)
Vitesse moyenne	60	60	62	60	63	62	63	61
% dépassement vitesse limite	78	77	81	79	85	84	85	83

Source : Sondage DSCR

Pour ce qui concerne le facteur " alcool ", la moyenne des taux d'alcoolémie relevés est de 1,8 g/l de sang ; 41 % des taux étant supérieurs à 2 g/l de sang.

On retrouve ce facteur :

chez les conducteurs de voitures de tourisme dans 25 % des accidents les impliquant ;

chez les motocyclistes ou cyclomotoristes dans 22 % des accidents les impliquant ;

chez les piétons dans 15 % des accidents les impliquant ;

chez les chauffeurs de poids-lourds dans 6 % des accidents les impliquant.

Si l'on examine le facteur "sécurité individuelle", on trouve le "non port du casque" chez les usagers de deux roues dans 23 % des accidents de motos et 42 % des accidents de cyclomoteurs (le facteur "casque mal attaché, mal conçu ou non adapté" est assimilé au non port). Le facteur "fatigue" se trouve chez les conducteurs de voitures légères dans 18 % des accidents de véhicules légers, chez les motocyclistes dans 9 % des accidents de motos et chez les chauffeurs routiers dans 8,5 % des accidents de poids-lourds. Enfin, "la manoeuvre dangereuse" est plus présente chez les deux roues (19,5 %) que chez les véhicules légers (13 %). Il s'agit principalement de dépassements dangereux (1/3 des accidents) et d'une mauvaise appréciation des distances (37 %).

3. Facteurs se rapportant à l'infrastructure

Le facteur " conception de l'infrastructure " se retrouve dans 34 % des accidents. Parmi ceux-ci, 20 % ont un rapport avec la configuration de la route et 15 % avec les abords. Ce facteur varie peu, quel que soit le type de véhicule.

Le facteur " entretien et exploitation de l'infrastructure " se retrouve dans 24 % des accidents.

4. Facteurs se rapportant au véhicule

Sur les 20.000 accidents mortels, le facteur " conception du véhicule " se retrouve dans 14 % des cas. Il s'agit essentiellement des dispositifs de sécurité (3 %), de résistance aux chocs (4 %) ou de problèmes de visibilité (5 %).

Le facteur " entretien du véhicule " se retrouve, quant à lui, dans 16,5 % des enquêtes, essentiellement des problèmes de pneumatiques (8,5 %) ou de mauvais entretien général (8 %).

CHAPITRE III

LA POLITIQUE MENÉE EN FAVEUR DE L'AMÉLIORATION DE LA SÉCURITÉ ET DE LA CIRCULATION ROUTIÈRES

A. L'ACTION DE L'ÉTAT EN FAVEUR DE LA SÉCURITÉ ROUTIÈRE

1. Les actions de sensibilisation de l'opinion publique

La réduction des moyens de paiement de la sécurité routière en 1996 (- 6,5 %), puis en 1997 (- 14 %), les annulations de crédit intervenues en 1997 (pour 34 millions de francs) et la stabilisation à un faible niveau en 1998 des dotations à la délégation interministérielle à la sécurité routière, avaient conduit à supprimer l'une des trois campagnes annuelles de communication. Cette mesure a laissé sans communication institutionnelle une période importante de trafic, les résultats statistiques faisant état d'un accroissement concomitant de la gravité des accidents, notamment pour les jeunes.

Les campagnes de sensibilisation, d'information et de responsabilisation à tous les âges de la vie sont ainsi indispensables pour que l'amélioration souvent très coûteuse de la sécurité des véhicules et des infrastructures, ne soit pas neutralisée par l'inertie ou la dégradation des comportements des conducteurs.

L'expérience montre que ces campagnes de communication peuvent avoir un impact significatif sur les comportements. A titre d'exemple, la campagne consacrée en 1994 au port de la ceinture pour le conducteur s'était traduite par une diminution de près d'un tiers du nombre de conducteurs non protégés.

Votre rapporteur regrette donc la diminution tendancielle des moyens affectés aux campagnes nationales : les dotations budgétaires ont été divisées par trois en termes réels depuis vingt-cinq ans, à moins de 30 millions de francs pour 1999 (soit l'équivalent pour la collectivité de huit vies sauvées sur la route), alors même que le coût réel des campagnes était par ailleurs multiplié par trois.

La tonalité des campagnes de communication de la sécurité routière a été récemment infléchie vers des messages plus durs et plus réalistes. Cette inflexion traduit la volonté de la sécurité routière de sensibiliser les conducteurs aux dangers des situations de tous les jours. Mais, cette inflexion reflète aussi la réceptivité croissante de la population française, notamment des jeunes, à une communication plus crue.

- Lors de la campagne d'automne 1997, du 28 novembre au 9 décembre 1997, une dizaine de messages de 30 secondes ont ainsi repris des situations de la vie quotidienne, appelant les automobilistes à plus de prudence : " Cette nuit sur la route, il y aura 10 morts et 150 blessés... respecter la vitesse autorisée, c'est se donner le temps de voir. C'est donner à chacun toutes les chances de finir son trajet... " " ... même à faible vitesse, attacher sa ceinture de sécurité à l'arrière comme à l'avant, c'est s'attacher à sa vie et à celle des autres... "

ou

" D'ici la fin de cet après-midi, en centre ville, 10 piétons seront renversés . Par des automobilistes qui ne respectent pas la vitesse autorisée en ville. Des automobilistes qui se disent qu'il n'y a pas de risque à rouler un peu plus vite. En cas de choc, à 60 km/h, dans plus de 8 cas sur 10, les piétons sont tués. Respecter les 50 km/h en ville, c'est respecter la vie de tous. C'est donner une chance à tout le monde de finir son trajet ."

ou

" Cette nuit, 7 personnes seront écrasées dans leur voiture. Une voiture où prennent place des passagers à l'arrière. Des personnes qui se sentent tellement protégées par les sièges avant, qu'elles ne mettent pas leur ceinture de sécurité. Lors d'un choc à 50 km/h, une force d'une tonne les propulsera sur les sièges avant. Même à faible vitesse, attacher sa ceinture de sécurité à l'arrière comme à l'avant, c'est s'attacher à sa vie et à celle des autres ."

- De même, lors de la campagne de printemps 1998 (du 7 au 16 mars), la sécurité routière a diffusé 14 messages radio qui présentaient des situations de la vie quotidienne et qui rappelaient combien de vies pourraient être sauvées à chaque période de la journée par le respect de la réglementation sur le port du casque, les distances de sécurité, la limitation d'alcool lors des fêtes ou des sorties nocturnes, la conduite des deux-roues et des motos, les dangers du "slalom" dans la circulation, par exemple :

" Ce soir, avant 20 heures, il y aura sur la route 4 morts et 100 blessés. Ce sont des conducteurs qui connaissent, par coeur, le trajet qu'ils prennent tous les jours. Des conducteurs qui s'autorisent à rouler un peu plus vite, à faire un peu moins attention. En augmentant leur vitesse, ils réduisent leur champ de vision et la possibilité de réagir à temps. Respecter les limitations de vitesse, c'est respecter la vie des autres. C'est surtout donner une chance à tout le monde de rentrer chez soi. Ce soir. C'était un message de la sécurité routière ."

Cette campagne a été principalement diffusée sur les radios préférées des jeunes, 85 % de la population étant exposée à ces messages en moyenne 11 fois.

- Enfin, la sécurité routière a lancé le 10 novembre 1998 une campagne de communication radiodiffusée ciblée sur les jeunes et portant sur le thème de la vitesse, par exemple :

" Ce soir, vous sortez avec des copains. Avant l'aube, il y aura 3 morts et 15 blessés graves de moins de 25 ans sur la route. Ils ont bu un verre, puis un autre, puis encore un autre. Ils ont voulu rentrer, vite, trop vite, sûrs de leurs réflexes. Pourtant, au-delà de 2 verres, il est difficile de maîtriser son véhicule et le moindre obstacle peut avoir des conséquences graves. Avant de sortir, choisir une personne qui restera sobre pour reconduire les autres, c'est donner à tous la chance de rentrer. C'était un message de la sécurité routière ."

Il a par ailleurs été demandé aux partenaires locaux de relayer cette campagne : une plaquette et des dépliants présentant " quelques vérités sur la vitesse " ont ainsi été diffusés auprès des préfectures, de la gendarmerie et de la police. Les contrôles seront également renforcés aux endroits les plus accidentogènes.

Pour 1999, les campagnes de communication devraient être également centrées sur les jeunes et sur la vitesse, en lien avec le projet de loi introduisant un délit de grande vitesse, qui a été adopté en première lecture par le Sénat.

2. Les actions en faveur de la formation des conducteurs

Les dotations proposées pour 1999 concernant la formation à la conduite automobile et les contrôles d'aptitude s'élèvent (hors personnel) à 39 millions de francs de crédits de fonctionnement (- 1 million de francs) et à 6 millions de francs d'investissement (+ 3 millions de francs).

La modernisation des équipements de correction des examens théoriques du permis de conduire, entamée en 1996, est achevée. Le service public des examens du permis de conduire dispose désormais d'équipements modernes de correction de l'examen (boîtiers de correction électronique associé à un micro-ordinateur portable).

Ce mouvement de modernisation est poursuivi en 1998 et 1999 par une nouvelle opération qui consiste essentiellement à :

- rénover le contenu de l'examen pour le rendre conforme aux objectifs définis par le programme national de formation à la conduite automobile ;

- remplacer le dispositif actuel fondé sur des séries fixes (images et questions fixes) et des matériels de projection de diapositives par un système associant des technologies nouvelles plus interactives (lecteur CD-ROM et canon à images) rendant possible le déroulement de l'examen selon un mode aléatoire moins propice au bachotage.

Par ailleurs, la formation professionnelle des inspecteurs du permis de conduire et de la sécurité routière sera renforcée afin de mieux répondre aux attentes du public en matière d'accueil et d'écoute.

Les suivis d'enseignement effectués par les inspecteurs du permis de conduire auprès des écoles de conduite montrent que cette formation est efficace, puisque la proportion de résultats d'évaluation insuffisants s'est repliée de 13 % en 1991 à 4,3 % en 1997.

Enfin, en 1999, sera mis en chantier un registre national des auto-écoles permettant de connaître mieux ce milieu professionnel en termes de données économiques. Il sera également le support permettant le contrôle régulier des auto-écoles qui incombe à l'Etat.

Pour la première fois depuis 6 ans, le nombre de candidats aux examens du permis de conduire a augmenté en 1997 (+ 0,8 %), notamment pour les véhicules légers (+ 2,8 %). Il s'agit sans doute là d'un effet de la reprise économique.

Le nombre des places d'examens attribuées a diminué (- 1,2 % pour les épreuves théoriques et - 0,8 % pour les épreuves pratiques), et le taux d'attribution de places d'examens, indice représentatif du fonctionnement global du service, est resté constant.

Le taux de réussite aux examens a progressé en 1997 pour les épreuves théoriques (67,7 % en 1997 contre 66,7 % en 1996). Pour les épreuves pratiques, toutes catégories confondues, il a diminué (56,6 % en 1997 contre 58,1 % en 1996). Cette évolution démontre qu'il convient de ne pas relâcher les efforts pour améliorer la qualité de la formation dispensée aux candidats au permis de conduire par les établissements d'enseignement de la conduite.

S'agissant enfin de l'apprentissage anticipé de la conduite, le nombre des inscriptions a encore légèrement augmenté en 1997 (+ 4,7 %), soit environ 18 % des premières inscriptions au permis B. Le taux de réussite en première présentation à l'examen reste très largement supérieur à celui observé dans le cadre de la formation traditionnelle (74,5 % contre 50,2 %).

3. La politique contractuelle avec les collectivités locales

a) Les plans départementaux d'actions de sécurité routière (PDASR)

Lancés par les circulaires du Premier ministre en date du 11 août 1987 et du délégué interministériel à la sécurité routière du 13 novembre 1987, les plans départementaux d'actions de sécurité routière constituent un cadre de cohérence de la politique départementale menée en matière de sécurité routière.

Ces plans sont les supports essentiels des politiques locales, ils coordonnent l'ensemble des actions et initiatives publiques et privées et servent de relais à la politique nationale.

L'Etat a décidé en 1994 la déconcentration des responsabilités au niveau du préfet de département, ce qui s'est traduit notamment par la déconcentration de l'approbation du PDASR au niveau du préfet et l'affectation de dotations financières en début d'année (27 millions de francs pour l'ensemble des départements en 1994, 22 millions de francs en 1995, 20 millions de francs en 1996, 18 millions de francs en 1997, 19 millions de francs en 1998).

L'examen des PDASR 1998 montre une implication inégale des collectivités (trois départements sur quatre). Si ce nombre est comparable à celui de 1997, par contre leur participation financière s'inscrit en repli pour 1998, à 9 millions de francs (contre 10 millions de francs en 1997).

La politique du gouvernement est de renforcer, à travers la concertation au plan local, la politique de prévention menée en partenariat avec les collectivités.

Suite aux décisions du comité interministériel de la sécurité routière du 26 novembre 1997, il a été engagé une réflexion relative à la mise en place d'organisations locales permettant aux collectivités locales de mieux trouver leur place dans la définition et la mise en oeuvre de la politique de sécurité routière au sein de chaque département. La délégation interministérielle à la sécurité routière est chargée de remobiliser les préfets et l'ensemble des services de l'Etat afin de refonder les bases contractuelles de ces programmes.

b) Les aménagements de sécurité

En 1998, le montant total des crédits affectés aux aménagements de sécurité sur le chapitre 53-42 article 50 a été de 183,7 millions de francs en autorisations de programme. Ce montant se répartit de la façon suivante :

- aménagements de sécurité d'initiative locale (dotation déconcentrée) : 80 millions de francs répartis entre les départements en fonction du linéaire de réseau national à leur charge et de la densité d'accidents sur ce réseau ;

- opérations spécifiques de sécurité : 67 opérations pour 103,7 millions de francs (dont 66,2 millions de francs sur les contrats Etat-régions et 37,5 millions de francs sur le programme général et la réserve parlementaire). Ces opérations consistent à traiter des zones d'accumulation d'accidents qu'elles soient ponctuelles ou linéaires.

Pour 1999, les crédits s'élèvent à 190 millions de francs en autorisations de programme et à 186,9 millions de francs en crédits de paiement.

Selon les évaluations effectuées en 1995 par le ministère de l'équipement pour la période 1983-1993, ces opérations sont particulièrement rentables, compte tenu du coût des accidents de la route pour les collectivités. Les opérations les plus rentables sont par ailleurs les moins onéreuses :

Évaluation des opérations de suppression des zones
d'accumulation d'accidents

	Taux de rentabilité	Nombre de victimes graves divisé par
Rectification de virages	44 %	7,5
Aménagements de carrefours (hors giratoires)	31 %	5
Aménagement de carrefours en ronds-points	20 %	22
Aménagements d'entrée et/ou traversées d'agglomérations	19 %	2

Ces évaluations ne prennent pas en compte le bénéfice social résultant éventuellement de la baisse des nuisances sonores (en particulier si la vitesse moyenne est ralentie en agglomération).

En revanche, ces évaluations sont peut-être optimistes dans la mesure où le traitement d'un " point noir " peut s'accompagner de l'apparition d'un " point noir " quelques centaines de mètres plus loin. Par exemple, la rectification d'un virage " incite " les conducteurs à rouler plus vite, ce qui accroît le risque de manquer le virage suivant.

c) Le traitement des itinéraires générateurs d'accidents

Le traitement de sections d'itinéraire où le taux ou la gravité des accidents est anormalement élevé était un axe fort de la politique engagée par la direction des routes pour le Xieme Plan.

En 1998, dans le cadre des contrats Etat-Régions, les dotations ont concerné 7 sections d'itinéraires pour un montant total de 7,9 millions de francs (contre 11 millions en 1997). Sur le programme général de sécurité, les dotations ont concerné 8 sections pour un montant de 7,2 millions de francs (contre 15 millions en 1997).

B. LE SUIVI DES PRINCIPALES RÉFORMES DE CES DERNIÈRS ANNÉES

1. Le contrôle technique des véhicules

Le contrôle technique obligatoire des voitures et camionnettes a été mis en place le 1 ^er janvier 1992, en application d'une directive communautaire de 1991. Depuis cette date, près de 60 millions de véhicules légers ont fait l'objet d'une visite initiale dans l'un des 3.300 centres spécialisés et 600 centres auxiliaires agréés.

A partir du 1er janvier 1996, les obligations de réparation -qui avaient déjà été progressivement étendues depuis l'origine- ont été généralisées à l'ensemble des points essentiels pour la sécurité ou la lutte contre la pollution. Depuis lors, 22 % des voitures doivent être réparées suite à un contrôle avant de passer la contre-visite. Mais surtout, de nombreux usagers font maintenant vérifier et réparer leur voiture avant de la passer au contrôle : il semble que le contrôle technique ait modifié le comportement des propriétaires en matière d'entretien de leur véhicule.

Ainsi, en 1992, 40 % des voitures âgées de cinq à neuf ans avaient moins de trois défauts, et 20 % en avaient plus de sept. Désormais 95 % en ont moins de trois, et seulement 1 % en ont plus de sept.

S'il faut voir à travers ces chiffres la contribution effective du contrôle technique à l'amélioration de l'état du parc des véhicules en France, il n'en faut pas pur autant négliger sa participation à la protection de l'environnement. A compter du 1 ^er octobre 1998, le contrôle des émissions se verra ainsi renforcé pour les véhicules diesel.

Le gouvernement vient également de soumettre au Conseil d'Etat un décret visant à réduire à un an, à compter du 1 ^er janvier 1999, la périodicité du contrôle des émissions polluantes, pour l'ensemble des véhicules utilitaires légers ou assimilés, mesure jusqu'alors introduite pour les seuls véhicules immatriculés en Île-de-France par l'arrêté du 22 janvier 1997 créant dans cette région une zone de protection spéciale contre les pollutions atmosphériques.

2. Le permis de conduire à points

Six ans après son entrée en vigueur, le " permis de conduire à points " n'est plus réellement contesté. Sur le plan juridique, des décisions du Conseil d'Etat et de la Cour de Cassation ont confirmé la validité du dispositif. Au niveau européen, la commission européenne des droits de l'homme avait déclaré recevable une requête sur le permis à points. Dans son rapport la commission a conclu en mai 1997 qu'il n'y avait pas de violation de la convention, les libertés individuelles sont respectées. Cependant la commission a décidé de saisir de l'affaire la Cour.

Le fonctionnement du dispositif n'a toutefois pas encore atteint tous les résultats correspondants aux prévisions faites au moment de son instauration.

Au 1er juillet 1998, le nombre de conducteurs sanctionnés depuis le 1er juillet 1992 est de 4.583.242 (pour plus de 30 millions de conducteurs) à qui 1.303.575 points ont été retirés. En outre, 27.920 conducteurs ont perdu la totalité de leurs points entre 1993 et fin 1997.

Pour la seule année 1997, 1.046.764 (+ 3,5 %) conducteurs se sont vus retirer 2.876.246 points (+ 1,4 %), 10.387 (+ 22 %) conducteurs ont perdu la totalité de leur capital de points.

En 1996, la répartition des infractions inscrites au Système national des permis de conduire ayant entraîné des retraits de points était la suivante :

- excès de vitesse : 44 %

- défaut de port de casque ou de la ceinture de sécurité : 23 %

- non respect des feux, stops et priorités : 14 %

- alcool (0,8g/1000) : 7 %

- règles de circulation : 7 %

- homicides et blessures involontaires : 2 %

- alcool (entre 0,5 et 0,8g/1000) : 1 %

- autres infractions : 2 %.

38 % des infractions aux règles de la vitesse concernaient des excès de vitesse compris entre 20 et 30 km/h (34 % entre 30 et 40 km/h et 18 % de plus de 40 km/h).

Une des caractéristiques du permis de conduire est la possibilité de reconstituer le capital de points.

Ainsi, les conducteurs n'ayant pas commis d'infractions pendant trois ans recouvrent leur capital initial de 12 points. C'est ainsi qu'entre le 1er juillet 1995 et le 1er juin 1998, 1.423.997 conducteurs ont bénéficié de cette règle et ont recouvré leur capital initial.

Il y a aussi possibilité de récupérer des points grâce aux centres de recyclages et aux stages. Les stages sont animés par deux formateurs : un spécialiste de l'enseignement de la conduite, titulaire du brevet d'Aptitude à la formation des Moniteurs (BAFM) ou du brevet d'Animateur pour la formation des Conducteurs Responsables d'Infractions (BAFCRI) et un psychologue. En 1998, le nombre total d'animateurs est de 473, une nouvelle session de formation ayant eu lieu au le premier trimestre 1998.

Au 1er juin 1998, 460 centres de "recyclage" sont agréés par les préfets.

En 1996, 15.636 conducteurs (+ 19 %), soit un conducteur sur deux mille environ,  ont suivi un stage leur permettant de récupérer 4 points sur leur capital de 12 points. Ils ont été 7.197 au cours des cinq premiers mois de 1997.

Le tableau ci-après résume l'ensemble de ces données :

Thèmes	1993	1994	1995	1996	1997	1998 six premiers mois
Dossiers traités	394.794	782.383	803.857	1.011.674	1.046.764	535.640
Points retirés	1.176.001	2.387.492	2.266.143	2.837.280	2.876.246	1.467.919
Permis invalidés	582	3.295	5.213	8.443	10.387	n.c.
Conducteurs ayant recouvré leur capital initial			52.796	474.573	635.532	267.616
Stages (alternatifs et permis à points)	2.144, cumulés avec les stages alternatifs	1.479	790	746	440	185
Stages mixte		1.376	1.688	1.837	1.859	870
Stages récupération de points	2	57	151	365	476	237
Stagiaires " alternatifs "	30.199	38.663	28.397	27.523	25.371	11.495
Stagiaires permis à points	322	3.382	7.578	12.678	15.636	7.197
Nombre de contrôles effectués			21	10	11

On notera une forte progression du nombre de stages et de stagiaires dans le cadre de la récupération de points (bien qu'un ralentissement se soit fait sentir sur l'année 1997).

C. LES RÉFORMES ANNONCÉES

Lors du comité interministériel de sécurité routière (CISR) du 26 novembre 1997, le gouvernement a annoncé que la sécurité routière devenait une priorité de son action, ce dont votre rapporteur ne peut que se féliciter.

Le gouvernement a par ailleurs indiqué que son objectif était de réduire de moitié en cinq ans le nombre de tués sur la route.

Cet objectif a été défini à la suite d'une étude publiée en juillet par l'observatoire interministériel de sécurité routière (ONISER), qui tend à démontrer que le nombre des tués ne tomberait autour de 4.000 qu'à partir de 2010, si la tendance actuelle se poursuit et si les efforts présents sont maintenus.

A cet effet, le gouvernement a annoncé 25 mesures , portant principalement sur le renforcement de la répression des infractions routières d'une part, sur l'amélioration de la formation à la conduite et à la sécurité routière, d'autre part.

Plus d'un an après, seules trois de ces mesures sont concrètement en vigueur. Votre rapporteur regrette donc le décalage entre l'annonce de nouvelles mesures d'une part, et leur traduction législative, réglementaire et budgétaire, d'autre part . Ce décalage brouille la communication de la sécurité routière, en donnant aux conducteurs un sentiment temporaire d'impunité ; il réduit la légitimité des mesures " si elles étaient vraiment indispensables, on les aurait mis en oeuvre plus tôt " ; enfin, il ne peut que démobiliser les agents de l'Etat qui seront chargés de la mise en oeuvre des mesures, ainsi que les partenaires institutionnels de la sécurité routière, notamment les collectivités locales.

1. Les mesures effectives

Promouvoir la sécurité dans les écoles et les établissements scolaires : un CD-ROM destiné aux enseignants et aux élèves est diffusé depuis le 26 novembre 1998. Les moyens financiers de cette opération paraissent toutefois insuffisants.

Le décret créant une contravention de 5ème classe pour les vitesses excédant de plus de 50 km/h la limite réglementaire a été publié le 26 mars 1998.

Enfin, le décret du 16 septembre 1998 a introduit dans le code de la route sept mesures destinées à faciliter la circulation des cyclistes et à améliorer leurs conditions de sécurité :

-  l'obligation d'équiper les cycles d'un dispositif réfléchissant de couleur blanche visible à l'avant ;

- l'obligation pour les automobilistes de laisser un espace de 1,50 mètre au lieu de 1 mètre pour doubler un cycliste en rase campagne ;

- la réservation des pistes et bandes cyclables aux seuls cycles à deux ou trois roues, à l'exclusion des cyclomoteurs, des quadricycles et des motos ;

- l'autorisation de circulation dans les aires piétonnes (sauf décision contraire de l'autorité de police locale) ;

- l'autorisation de la circulation sur les trottoirs des cycles conduits par des enfants de moins de huit ans ;

- la possibilité pour les autorités investies du pouvoir de police de décider de rendre obligatoires pour les cyclistes les bandes et pistes cyclables et d'aménager les intersections pour assurer la sécurité des cyclistes, notamment par création d'un sas permettant aux vélos de se placer devant les voitures.

Le club des villes cyclables s'est engagé à suivre les réalisations et à en dresser le bilan.

Une deuxième série de mesures proposées par le comité de suivi va être mise à l'étude (parmi lesquelles la possibilité pour les cycles de progresser par la droite en cas de file ininterrompue, la possibilité d'installer des clignotants sur les cycles et l'utilisation des passages piétons par les cyclistes).

2. Les mesures en préparation

a) Le projet de loi relatif à la sécurité routière

Le projet de loi portant "diverses mesures relatives à la sécurité routière" a été adopté par le Sénat le 7 avril 1998. Son examen par l'Assemblée nationale est prévu en première lecture pour la fin de l'année. Ce projet de loi prévoit notamment :

L'obligation de suivre un stage de sensibilisation à la sécurité routière pour les conducteurs novices auteurs d'infractions graves . Le Sénat a adopté, en première lecture, un amendement étendant cette obligation aux conducteurs novices que le cumul d'infractions conduit à perdre au moins quatre points de permis.

La mise en jeu de la responsabilité pécuniaire des propriétaires de véhicules en cas d'infraction sans interception, cette responsabilité n'étant actuellement prévue que pour les infractions à la réglementation sur le stationnement.

La création d'un délit de récidive (dans un délai d'un an) pour excès de vitesse supérieurs de plus de 50 km/h à la limite réglementaire.

Le dépistage systématique de la drogue pour les conducteurs impliqués dans les accidents mortels , afin de mieux cerner l'ampleur et les conséquences de la conduite sous produits stupéfiants et médicamenteux.

Diverses mesures législatives et réglementaires visant à assainir le fonctionnement des établissements d'enseignement de la conduite et à améliorer la qualité de leurs prestations.

b) Les autres mesures en préparation

L'immatriculation de l'ensemble des cyclomoteurs.

La mise en place d'un pictogramme spécifique sur les emballages de médicaments susceptibles d'avoir des effets négatifs sur la conduite (mesure préconisée dans le livre blanc rédigé en 1995 sous l'autorité du Professeur Lagier sur les liens entre les médicaments, la drogue et la sécurité routière).

La redéfinition du réseau des voies à grande circulation.

La mise en place de glissières mieux adaptées à la protection des motocyclistes.

L'encouragement des nouveaux conducteurs à suivre un rendez-vous d'évaluation dans l'année qui suit l'obtention du permis de conduire, en lien avec certaines sociétés d'assurance.

L'introduction, à partir de l'an 2000, d'un contrôle de sécurité obligatoire des projets routiers de l'Etat .

L'expérimentation d'un rendez-vous de perfectionnement pour les conducteurs titulaires du permis de conduire depuis 10 ans.

c) Les mesures envisagées

La refonte du code de la route afin de lui redonner sa valeur pédagogique et informative.

La promotion de l'enseignement de la sécurité routière dans les établissements scolaires et les instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM).

La promotion de la formation continue à la sécurité routière dans les centres de vacances et de loisirs.

Votre rapporteur se félicite tout particulièrement des actions entreprises pour sensibiliser les jeunes à la sécurité routière. Ces actions contribuent en effet à limiter leur surmortalité routière, mais aussi à promouvoir l'acquisition de comportements civiques. Ces actions ont, par surcroît, une répercussion favorable sur le comportement de certains parents. Les moyens disponibles pour la diffusion de supports pédagogiques appropriés ne semblent toutefois pas à la hauteur des besoins en la matière.

Votre rapporteur déplore par ailleurs l'insuffisance des moyens consacrés à l'évaluation des politiques publiques de sécurité routière. Le développement de l'évaluation est, en effet, une condition de la légitimité du renforcement des règles existantes, ainsi qu'un préalable à l'utilisation optimale des moyens humains et financiers affectés à la sécurité routière. Ce renforcement de l'évaluation pourrait d'ailleurs s'accompagner du développement de l'échange de bonnes pratiques à l'échelle européenne.

Votre rapporteur s'interroge par ailleurs sur le degré de mobilisation des ministères concernés par la sécurité routière, alors qu'il n'est d'action efficace que coordonnée. Il serait, à cet égard, souhaitable que le Parlement dispose d'une présentation synthétique de l'ensemble des moyens affectés par l'Etat à la prévention et à la sécurité routières (notamment pour favoriser la bonne application des règles existantes).

Votre rapporteur rappelle à cet égard que l'augmentation des moyens de paiement de la sécurité routière dans le projet de loi de finances pour 1999 (+ 4 %), fait suite à une baisse de près de 20 % des dotations entre 1993 et 1998.

Evolution des crédits de paiement de la sécurité routière

	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
Crédits de paiement en LFI (en millions de francs)	758,4	534,9*	534,9	500,0	429,9	438,4	455,2
Evolution en %	- 1,3 %	- 0,3 %**	0 %	- 6,5 %	- 14,2 %	+ 2,0 %	+ 3,9 %

* Modification de structures comptables

** A structure constante

Une étude de l'ONISER sur l'efficacité des coussins gonflables

De nombreuses recherches ont eu pour objet d'évaluer l'efficacité du coussin gonflable de sécurité pour la protection des occupants avant d'un véhicule léger. Nous savons aujourd'hui que ce dispositif de sécurité secondaire et passive est efficace dans la prévention de la mortalité et de la morbidité routière. Le dispositif le plus efficace est formé par la combinaison ceinture manuelle/coussin gonflable de sécurité qui permet de réduire le nombre de morts de 47 % et le nombre de blessés graves de 75 % aux places avant des véhicules de tourisme.

A l'heure actuelle, aucune réglementation sur le coussin gonflable de sécurité n'est en vigueur en France, mais certaines prescriptions sont en projet à Bruxelles, notamment pour recommander ou obliger de ne pas installer de siège-bébé dos à la route à l'avant, en présence de coussin gonflable de sécurité passager. La tendance actuelle de l'ingénierie du coussin gonflable de sécurité est au développement d'un coussin gonflable de sécurité plus performant et plus intelligent. Le système Smart permet aux capteurs de détecter et d'analyser la situation de choc, l'accélération, la présence et la position de l'occupant, l'utilisation de la ceinture, et d'adapter le déploiement en fonction de ces situations en jouant sur le niveau et le temps de gonflage. Le coussin gonflable de sécurité doit également être moins agressif pour éviter les blessures mineures qu'il peut occasionner lorsqu'il se déploie lors de chocs peu violents, aux alentours du seuil de déploiement.

Plusieurs travaux ont étudié l'efficacité du coussin gonflable de sécurité frontal du conducteur par l'examen des accidents depuis le milieu des années 1970. Ce n'est qu'au début des années 1990 cependant que les études d'efficacité ont permis de valider le coussin gonflable de sécurité comme un dispositif de retenue efficace pour le conducteur et pour le passager avant. Aujourd'hui, aux Etats-Unis, le coussin gonflable de sécurité équipe en série les voitures particulières à l'avant, quelle que soit leur taille, et équipera très bientôt les camionnettes, les camions légers et même les véhicules tout terrain. Le coussin est désormais reconnu comme un dispositif complémentaire, et non comme un substitut à la ceinture. Son efficacité vient d'être démontrée aux Etats-Unis, pour les occupants des places avant, sur une plus grande partie du parc roulant motorisé à deux ou quatre roues, notamment les camionnettes et les pick-up. Les études coût/efficacité des australiens, canadiens et finlandais montrent que ce dispositif est efficace, mais encore assez cher.

Le coussin gonflable de sécurité réduit la probabilité de blessures graves ou fatales d'un conducteur ceinturé. Il augmente un peu la probabilité de blessure légère aux membres supérieurs, au visage, pour des déploiements autour du seuil. Cependant, rares sont les cas de déploiement ayant provoqué des lésions graves dues au coussin. 96 % des blessures sont mineures et sont généralement des contusions, des abrasions ou des brûlures. Celles-ci surviennent le plus souvent lorsque l'occupant est mal positionné (thorax trop près du volant, bras en travers du volant, corps déplacé par un freinage d'urgence ou un assoupissement...). Une étude américaine récente mentionne une trentaine de cas de décès d'enfants provoqués par le déploiement du coussin à la place du passager avant. Il est alors apparu impératif de recommander de ne pas transporter des enfants à l'avant des véhicules équipés de coussin passager.

D'après les estimations tirées des études d'efficacité étrangères, l'installation de coussins aux deux places avant de toutes les voitures particulières en France aurait pu sauver 530 vies et épargner 2.800 blessés graves en 1995 (4.730 tués et 18.009 blessés graves aux places avant des voitures de tourisme en 1995 en France).

D. L'ACTION DE L'ETAT EN MATIÈRE DE CIRCULATION ROUTIÈRE

Le domaine de la circulation routière est organisé autour du Schéma Directeur d'Exploitation de la Route mis en oeuvre par le ministère de l'équipement sur l'ensemble du réseau routier national (autoroutes et RN), soit environ 35.000 km, depuis décembre 1991. Ce réseau représente 4 % du linéaire routier français mais supporte 40 % du trafic.

Le Schéma Directeur a réparti le réseau suivant quatre niveaux d'importance stratégique :

- niveau 1 : 2.000 km de voies rapides autour des grandes agglomérations ;

- niveau 2 : 2.000 km de corridors autoroutiers interurbains à fort trafic ;

- niveau 3 : 14.000 km d'axes structurants supportant essentiellement des perturbations saisonnières ;

- niveau 4 : 17.000 km de routes nationales peu perturbées.

Pour assurer la sécurité des usagers et minimiser les encombrements sur ces axes, il convient de bien connaître l'état du réseau et de prendre les mesures appropriées avant et pendant les événements.

Cette politique implique de disposer de moyens humains et techniques permettant de réaliser la surveillance du trafic et sa gestion (stations de recueil de données, caméras vidéo, feux tricolores, réseau d'appel d'urgence, panneaux à messages variables, postes centraux).

124 millions de francs (+ 14 %) ont été consacrés à ce domaine en 1997 par l'Etat dont 77 millions de francs aux opérations du niveau 1 (voies rapides périurbaines) menées en partenariat avec les collectivités locales (contrats de plan Etat-Régions) : Ile-de-France, Marseille, Lille, Toulouse, axe Metz-Nancy. Le taux d'exécution du volet "exploitation de la route" des contrats de plan, s'élèverait ainsi à 73 % à la fin de 1998.

Les dépenses de fonctionnement et maintenance correspondant à ces équipements se sont élevées à 127 millions de francs en 1998.

Pour 1999, les principaux projets sont les suivants :

- en priorité, poursuivre les opérations d'exploitation contractualisées : Ile-de-France, Lille, Toulouse, Bordeaux, Nantes, Marseille et l'axe Metz-Nancy ;

- engager la réflexion en vue de préparer les prochains contrats de plan dans les autres agglomérations ;

- achever les études et amorcer la réalisation d'opérations d'exploitation à Strasbourg, Toulon, Nice, Angers, Rennes et sur des axes structurants comme A75, A20, A84 ;

- développer l'étude de plans de gestion de trafic pour faire face aux incidents graves.

Compte tenu des dotations budgétaires demandées pour 1999, le taux d'exécution des contrats de plan atteindrait 91 % fin 1999.

ANNEXE

MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Equipement, transports et logement

II - Transport

2 - Routes

Majoration de crédits adoptés en seconde délibération à titre non reconductible.

L'Assemblée nationale a globalement majoré les crédits des routes de 30 millions de francs sur deux lignes de crédits :


• chapitre 53-43, article 20 (investissements sur le réseau routier national 15 millions de francs


• chapitre 63-42, article 20 (participation aux opérations déconcentrées de financement du réseau routier) 15 millions de francs

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 17 novembre 1998, sous la présidence de M. Jacques Oudin, vice-président , la commission a procédé, sur le rapport de M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , à l'examen des crédits de l'équipement , des transports et du logement : III.- transports : 2. routes et 3 . sécurité routière , pour 1999 .

Dans un exposé liminaire, M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , a tout d'abord indiqué que les moyens de paiement demandés pour les routes et la sécurité routière en 1999 atteignaient globalement 7,5 milliards de francs, en forte baisse de 4,8 % par rapport à 1998. Il a précisé que cette baisse recouvrait en fait deux évolutions contraires : d'un côté la diminution de 5,3 %, à 7 milliards de francs, des moyens de paiement demandés pour les routes ; de l'autre, la progression de 4 %, à 455 millions de francs, des moyens de paiement de la sécurité routière.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , a alors observé qu'en ajoutant le budget des routes, les dotations provenant des comptes spéciaux du Trésor, les fonds de concours des collectivités locales et surtout les efforts d'entretien et d'investissement des sociétés concessionnaires d'autoroutes, on constatait que l'ensemble consolidé des moyens d'engagement consacrés au réseau routier national diminuait de 4 % en 1999, à 33,4 milliards de francs. Il a ajouté qu'il s'agissait là du niveau le plus faible, en termes réels, depuis près de dix ans.

Il a précisé que les moyens d'engagement pour la construction du réseau routier national étaient ainsi en forte baisse, les crédits budgétaires diminuant de 10,5 % et les crédits en provenance des comptes d'affectation spéciale (FITTVN et FARIF), diminuant de 9 %, cette seconde évolution s'expliquant toutefois par l'achèvement des autoroutes A75 et A20.

Il a souligné qu'en dépit du report d'une année des contrats de plan Etat-régions 1994-1998, le taux d'exécution des volets routiers de ces contrats de plan n'atteindrait, en moyenne, que 81,5 % au terme du XIe plan, à la fin de 1999.

Il a estimé qu'il s'agissait là d'un constat préoccupant pour la crédibilité des engagements de l'Etat, au moment même où s'ouvraient les négociations relatives aux prochains contrats de plan. Il a jugé qu'il conviendrait dorénavant de revenir à une programmation plus réaliste.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , a ensuite observé que les crédits d'entretien du réseau routier national étaient en revanche en progression pour le quatrième exercice consécutif, et retrouvaient en termes réels le niveau atteint en 1990. Il a estimé que cela témoignait du rééquilibrage hautement souhaitable entre le développement et l'entretien du réseau. Il a précisé que les actions de réhabilitation et de renforcement des chaussées et de renforcement des ouvrages d'art progressaient ainsi de 18 %, à 715 millions de francs, dont 83 millions de francs en provenance du FITTVN et, pour la première fois, 70 millions de francs en provenance du FARIF. Il a estimé que la croissance de ces crédits était excellente, car elle était le gage d'une sécurité routière accrue, ainsi que d'économies ultérieures, l'entretien préventif étant en effet moins onéreux que l'entretien curatif. Il s'est toutefois interrogé sur cette débudgétisation, en se demandant s'il était dans la vocation du FITTVN et du FARIF, qui sont des fonds d'aménagement du territoire, de financer des dépenses d'entretien routier. Il a estimé que cette question mériterait de faire l'objet d'un vrai débat, plutôt que d'être tranchée au détour de l'inscription des crédits budgétaires.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , a ensuite remarqué que les investissements de sociétés concessionnaires d'autoroutes devraient se ralentir en 1999, en raison d'une pause dans le lancement de nouveaux projets. Il a précisé que plusieurs liaisons inscrites au schéma routier directeur national de 1992 étaient actuellement remises en cause, parmi lesquelles l'A58, l'A51 Grenoble-Sisteron, l'A24, l'A104 et le débouché en Seine-Saint-Denis de l'autoroute A16. Il a ajouté que l'autoroute A28 Rouen-Alençon, qui était suspendue pour des raisons financières, devrait faire simultanément l'objet d'un appel d'offres pour sa concession et d'études alternatives.

Il a indiqué que l'objectif d'une réalisation en dix ans, à partir de 1994, du schéma directeur routier national de 1992 n'avait toutefois pas été explicitement abandonné. Il a ajouté que la révision de ce schéma directeur, ainsi que l'inscription éventuelle de nouveaux projets, étaient subordonnées à la modification de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, et que le Gouvernement avait annoncé son souhait de modifier l'approche des schémas de planification. Dans le cadre de la révision de cette loi, il a précisé que ces schémas prendraient désormais la forme de schémas de services qui ne comporteraient qu'au dernier stade de la procédure une carte multimodale des projets d'infrastructures.

M. Gérard Miquel a alors estimé nécessaire que cette planification soit opérée au plus tôt et comporte des échéanciers hiérarchisés, afin que les collectivités locales bénéficient de perspectives claires, notamment pour la négociation des contrats de plan. Il a par ailleurs jugé hautement souhaitable que le Parlement soit étroitement associé à la définition et à la révision périodique des schémas directeurs, le développement d'une concertation étroite avec les élus, en amont des projets étant la condition d'une meilleure maîtrise des procédures, et par là même des coûts de construction.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , a ajouté qu'il était indispensable d'achever la grande majorité des liaisons autoroutières entreprises. Il a précisé qu'il s'agissait là d'une exigence de cohérence, car on ne saurait, par exemple couper l'axe Calais-Bayonne entre Rouen et Alençon, ainsi que d'un impératif en termes de développement des territoires, et d'une nécessité pour la sécurité routière, l'autoroute étant quatre fois plus sûre que la route. Il a indiqué qu'il était, pour ce faire, nécessaire d'assainir le financement du système autoroutier, en établissant le principe de l'autoroute à péage, gage d'équité entre usagers et d'un meilleur entretien du réseau, et en adoptant les modalités et la durée des financements à la durée de vie des infrastructures. A titre d'exemple, il a remarqué qu'il pourrait être opportun que les sociétés d'autoroutes se financent pour partie par émission d'obligations indexées sur la hausse des prix, dès lors que l'évolution des tarifs des péages était en ligne avec l'inflation.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , a estimé indispensable de réduire les prélèvements sur les sociétés d'autoroutes qui n'avaient pas de lien avec l'exploitation. Il a souligné que la commission d'enquête du Sénat sur les grandes infrastructures avait montré les effets pervers de ces prélèvements, en particulier de la taxe d'aménagement du territoire versée au FITTVN, l'augmentation des prélèvements fragilisant les sociétés conces-sionnaires et réduisant leurs investissements d'une part, les compensations qui leur étaient accordées en termes de hausses des péages conduisant à un report de trafic vers le réseau non concédé, d'autre part. Il a observé qu'il en résultait, au total, une augmentation de la circulation sur le réseau non concédé, donc une hausse des dépenses d'entretien, que l'Etat n'était pas en mesure de financer. Ce détournement de trafic est par ailleurs préjudiciable à la sécurité routière, au détriment des automobilistes les plus pauvres. Il a indiqué que des prélèvements sans lien avec les résultats financiers des sociétés d'autoroutes, ni avec le coût de construction, de développement et d'exploitation du réseau, étaient par ailleurs contraires à la rationalité économique comme aux textes communautaires, en particulier la directive relative aux péages d'infrastructures.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a ensuite présenté ses observations relatives à la sécurité routière.

Il a tout d'abord rappelé que la France demeurait au 12e rang des pays de l'Union européenne en matière de nombre de tués sur la route par habitant. Il a indiqué que les résultats de l'année 1997 avaient été décevants : 7.989 tués (soit une baisse de 1,1 % seulement), dont 2.061 jeunes de 15 à 24 ans, et que les résultats des huit premiers mois de 1998 étaient très inquiétants, le nombre de tués augmentant en effet de 5,9 % par rapport à la même période de 1997. Il a précisé que cette dégradation s'expliquait pour partie par la croissance du trafic résultant de la reprise économique, mais que la vitesse moyenne se maintenait à un niveau excessif, et qu'elle ne diminuait plus depuis plusieurs années, de sorte que, si le nombre d'accidents décroissait légèrement, leur gravité avait donc tendance à augmenter. Il a estimé que l'inertie du comportement des conducteurs neutralisait ainsi les progrès de la sécurité des véhicules et des infrastructures, cette inertie traduisant malheureusement l'échec des politiques faisant appel à la responsabilité des conducteurs, et la nécessité de revenir à des politiques plus sommaires et plus efficaces, fondées sur la contrainte et la répression. Il a ajouté que ces évolutions récentes auguraient mal de l'objectif ambitieux que le Gouvernement s'était assigné lors du comité interministériel de sécurité routière du 26 novembre 1997 : réduire de moitié le nombre de tués en cinq ans. Il a regretté, à cet égard, le freinage des projets autoroutiers, ainsi que le délai entre l'annonce de mesures nouvelles d'une part, et leur traduction budgétaire, législative et réglementaire, d'autre part.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a ensuite indiqué que les crédits de la sécurité routière augmentaient de 4 % en moyens de paiement dans le projet de loi de finances pour 1999, mais que ces crédits ne retraçaient qu'une faible part des efforts de la nation en faveur de la sécurité routière, ceux-ci reposant également sur l'implication des collectivités locales, de l'éducation nationale, de l'équipement, de la gendarmerie, de la police, de la justice, des associations, des assureurs, des sociétés d'autoroutes, etc... Il a remarqué qu'il convenait notamment d'ajouter à ces crédits ceux des aménagements locaux de sécurité, qui visaient à traiter les zones où les accidents sont particulièrement fréquents, et qui relevaient de la compétence de la direction des routes. Il a précisé que ces crédits s'élevaient à 186,9 millions de francs pour 1999 (soit + 1,7 %).

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , a enfin observé que le budget de la sécurité routière pour 1999 marquait une inflexion des priorités en faveur des initiatives locales, des actions en milieu scolaire et de la communication nationale, tandis que les crédits d'exploitation de la route et de formation des conducteurs étaient stables. Il a précisé que la délégation interministérielle à la sécurité routière devrait ainsi retrouver son rythme traditionnel de trois campagnes nationales de communication par an, après que la contraction des crédits eut réduit ce nombre à deux en 1997 et en 1998.

Il s'est félicité du développement des actions de sensibilisation des jeunes au code de la route, ces actions concourant à l'acquisition de comportements civiques et au respect de la loi.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a toutefois déploré l'extrême modicité des crédits destinés à l'évaluation des politiques de sécurité routière, ainsi qu'au coût des accidents de la route pour la collectivité, qu'il a estimé à 118 milliards de francs pour 1997.

Il a souligné que l'évaluation des mesures législatives ou réglementaires en matière de sécurité routière était en effet une condition de leur légitimité, et par là même de leur efficacité. Il a notamment observé qu'il ne serait pas rationnel d'ajouter des obligations ou des dépenses supplémentaires aux conducteurs, comme des rendez-vous périodiques de formation continue, sans avoir au préalable réalisé des expérimentations et des évaluations de nature à en prouver l'efficacité.

Le débat s'est alors ouvert.

M. Roger Besse a fait part de sa préoccupation quant au financement et à l'attribution des crédits du FITTVN, et M. Philippe Adnot s'est inquiété du report de trafic de poids lourds sur le réseau secondaire résultant de l'augmentation du prix des péages.

En réponse, M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a souligné que le financement par l'Etat de liaisons à caractéristiques autoroutières, mais gratuites, se traduisait, outre leur coût budgétaire élevé, par un surcroît de dépenses d'entretien d'une part, par des ruptures d'itinéraires, si des sections gratuites alternent avec les sections à péage, d'autre part. Il a alors estimé nécessaire que le développement du réseau routier, comme la prise en compte des impératifs de sécurité routière, s'effectuent désormais dans une logique d'itinéraire.

La commission a alors adopté les crédits des routes et de la sécurité routière pour 1999.

¹ Soit, pour le réseau national non concédé, 8,8 milliards d'investissements, en baisse de 14 % (2,6 milliards en provenance du budget des routes + 1,5 milliard du FITTVN + 0,5 milliard du FARIF + 4,1 milliards de fonds de concours des collectivités locales) + 3,5 milliards d'entretien (+ 6 %), auxquels s'ajoutent pour le réseau autoroutier concédé, 17,2 milliards d'investissements prévus par les sociétés concessionnaires d'autoroutes (- 7,3 %) + 3,9 milliards d'entretien (+ 4,3 %).

² 60 milliards de francs pour les dommages matériels + 58 milliards de francs pour les dommages corporels (dont 8.000 tués x 3,8 millions de francs = 31 milliards de francs pour les vies perdues).

³ Cf. " Fleuve, rail, route : pour des choix nationaux ouverts sur l'Europe ", rapport de la commission d'enquête du Sénat chargée d'examiner le devenir des grands projets d'infrastructures terrestres, rapport du Sénat n° 479, 1997-1998.

⁴ L'aménagement sous forme d'une autoroute de la liaison Fréjus - Golfe de St-Tropez (33 km) a toutefois été abandonné.

⁵ C'est-à-dire en calculant le ratio nombre de kilomètres parcourus/longueur du réseau pour les liaisons en service depuis au moins 3 ans.

⁶ En vertu de l'article 241, toute entreprise dont les capitaux propres deviennent inférieurs à la moitié de son capital social dispose de deux ans pour les reconstituer, faute de quoi sa dissolution doit être envisagée.