EXAMEN DES ARTICLES
Article premier
Création du Conseil national
des communes
" Compagnon de la
Libération "
Cet
article crée un nouveau Conseil national des communes " Compagnon
de la Libération ", afin d'assurer la pérennité de
l'Ordre de la Libération en garantissant le maintien d'une structure ad
hoc. L'Ordre de la Libération ne sera pas dissous. Seul, le Conseil de
l'Ordre sera remplacé par le Conseil national des communes
" Compagnon de la Libération ".
Il est cependant prévu que la création de ce Conseil national
des communes " Compagnon de la Libération " ne soit pas
immédiate
. Le nouveau conseil succédera à l'actuel
conseil de l'Ordre de la Libération, dans les conditions fixées
à l'article 10 du présent projet de loi. Le Conseil national des
communes " Compagnon de la Libération " ne sera effectivement
mis en place qu'à partir du moment où l'actuel Conseil de l'Ordre
ne sera plus en mesure de réunir quinze membres. Il s'agit donc d'une
création différée, associée à la
réalisation à venir d'un événement constitutif
à une date indéterminée.
Cet article précise également le
statut juridique
du
Conseil national des communes " Compagnon de la Libération ".
Il s'agit d'un établissement public national à caractère
administratif. Le choix d'un tel statut, qui répond au souci de proposer
une structure administrative stable correspondant à la solennité
de l'Ordre de la Libération, a deux implications juridiques directes.
La première implication est d'ordre législatif. Le nouveau
Conseil national des communes " Compagnon de la Libération "
semble devoir constituer à lui seul une nouvelle catégorie
d'établissement public. Le Conseil Constitutionnel
6(
*
)
considère en effet que forment
une même catégorie les établissements publics dont
l'activité s'exerce territorialement sous une même tutelle et qui
ont une spécialité analogue. Or, la spécificité
même de la mission du Conseil national des communes " Compagnon de
la Libération " fait qu'il n'existe aucun établissement
ayant une spécialité analogue. Le Conseil national des communes
" Compagnon de la Libération " constituera donc à lui
seul une nouvelle catégorie d'établissements publics. L'article
34 de la Constitution précise que
" la loi fixe également
les règles concernant (...) la création de catégories
d'établissements publics ".
Dans ces conditions, la
création du Conseil national des communes " Compagnon de la
Libération " relevait nécessairement du domaine
législatif.
Mais, si seule la loi peut créer, en vertu de l'article 34 de la
Constitution, une nouvelle catégorie d'établissements publics, la
jurisprudence du Conseil Constitutionnel
7(
*
)
précise également que
" le législateur est seul compétent pour fixer ses
règles de création, lesquelles comprennent nécessairement
ses règles constitutives ".
Cette notion de
" règles constitutives " nécessairement fixées
par la loi recouvre un certain nombre de dispositions, et notamment les
conditions de création de l'établissement public, la
détermination de sa personnalité juridique, la définition
du cadre général de sa mission, le cadre général de
son organisation et de son fonctionnement, l'extension géographique de
son activité et ses rapports avec l'Etat. Les articles 2 à 10 du
présent projet de loi constituent la définition de ces
" règles constitutives ".
La seconde implication juridique concerne le régime juridique applicable
au futur Conseil national des communes " Compagnon de la
Libération ".
Le choix du statut d'établissement public
n'est pas en effet sans conséquence pratique.
Ainsi, en vertu du
principe d'autonomie, l'établissement public est doté d'un organe
délibérant et d'un organe exécutif. Il dispose d'un budget
propre et d'un patrimoine et peut agir en justice en son nom propre. De
même, en vertu du principe de rattachement, il est soumis à une
tutelle et à un contrôle. Plus largement ils entrent dans le champ
d'application du droit public, ce qui leur offre un certain nombre de
prérogatives mais les soumet également à des contraintes
spécifiques. Enfin, en vertu du principe de spécialité,
l'établissement reste cantonné dans la limite de la mission qui
lui a été assignée par son acte fondateur.
Le présent article premier précise enfin que la
tutelle
du
futur Conseil national des communes " Compagnon de la
Libération " sera exercée par le garde des sceaux, ministre
de la justice. La tutelle demeure en fait inchangée par rapport à
la situation actuelle. Depuis l'ordonnance du 10 avril 1945 portant
organisation de l'Ordre de la Libération et comme les autres ordres
nationaux, l'Ordre de la Libération est rattaché au
ministère de la justice et se voit affecté un budget annexe
rattaché pour ordre au budget de la justice.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Art. 2
Missions du Conseil national des
communes
" Compagnon de la Libération "
Cet
article précise les missions du futur Conseil national des communes
" Compagnon de la Libération ". Cinq missions sont ainsi
dévolues au futur conseil national. Votre commission observe que ces
missions recouvrent très largement les missions actuellement
exercées par le Conseil de l'Ordre. Cet article permet cependant de leur
donner, pour l'avenir, une base légale dans la mesure où les
missions actuelles de l'Ordre de la Libération ne sont
déterminées que dans des textes à valeur
législative ou réglementaire multiples et d'origine diverse et
relèvent bien souvent de la tradition et non d'une norme juridique.
La
première mission
du futur conseil national, à
portée très générale, sera "
d'assurer la
pérennité des traditions de l'Ordre de la Libération et de
porter témoignage de cet ordre devant les générations
futures
". Il s'agit du coeur même de la mission de
mémoire. Le devoir de mémoire ne peut en effet avoir une
signification que s'il se fonde sur la rencontre des générations
futures avec un passé exemplaire. Votre commission observe que cette
mission sera exercée "
en liaison avec les unités
combattantes titulaires de la Croix de la Libération
". Les
unités " Compagnon de la Libération " ne sont pas les
oubliées de ce projet de loi. Elles sont au contraire pleinement
associées à la mission centrale du Conseil national.
Les troisième, quatrième et cinquième alinéas du
présent article déterminent, de manière plus
concrète, les conditions de mise en oeuvre de cette mission de
mémoire comme autant de missions dévolues au Conseil national.
La
seconde mission
consiste dans la mise en oeuvre de "
toutes
les initiatives
" jugées utiles par le Conseil
"
dans les domaines pédagogique, muséographique ou
culturel ".
Cette mission recouvre les initiatives déjà
prises par l'Ordre de la Libération depuis de nombreuses années.
Ainsi, la Chancellerie de l'Ordre organise des conférences sur l'Ordre
de la Libération et sur les Compagnons de la Libération. Elle
assure également l'ouverture à un public de chercheurs et
d'étudiants d'une salle de documentation qui comprend plus de 3.000
ouvrages. Elle accueille chaque année des lauréats du Concours
national de la Résistance et de la Déportation. Elle organise
régulièrement des visites guidées pour les groupes
scolaires ou associatifs. Elle assure enfin la publication et la diffusion
d'ouvrages de références tels le
Mémorial des
Compagnons de la Libération
(1961) ou le
catalogue du
Musée de l'Ordre de la Libération
(1990). Toutes ces
initiatives correspondent à l'objectif de "
conservation de la
mémoire de l'Ordre de la Libération
". Votre commission,
reconnaissant l'impact des actions déjà accomplies, ne peut que
souhaiter la poursuite de telles initiatives.
La
troisième mission
est celle "
de veiller sur le
Musée de l'Ordre de la Libération et de le maintenir, ainsi que
les archives de l'Ordre
". Créé en 1970 par le
chancelier Claude Hettier de Boislambert, le
Musée de l'Ordre
abrite une collection exceptionnelle. Les quelque 3.400 pièces du
musée proviennent exclusivement de dons provenant des Compagnons de la
Libération, de leurs familles ou de Résistants et Français
libres. Il compte notamment quelques pièces uniques comme le manuscrit
de "
l'Appel à tous les Français
" ou le collier
du Grand Maître de l'Ordre de la Libération. Véritable
gardien de la mémoire de l'Ordre, le Musée accueille
quotidiennement en moyenne 400 visiteurs. Les
archives
sont
également d'une richesse remarquable. Elles comportent notamment un
dossier individuel pour chaque compagnon, comprenant l'extrait de décret
attribuant la Croix de la Libération, des renseignements biographiques,
la correspondance échangée avec l'Ordre et bien souvent de
nombreux documents ou témoignages. Elles comportent également une
très riche collection photographique ainsi que les documents internes de
l'Ordre (statuts, règlements, comptes-rendus des séances du
conseil). Le musée et les archives, par leur richesse et leur
intérêt historique, constituent une part du patrimoine de la
nation et méritent incontestablement une attention toute
particulière.
La
quatrième mission
est l'organisation des
cérémonies commémoratives de l'Appel du 18 juin et de la
mort du Général de Gaulle. Les cérémonies
commémoratives constituent l'une des activités principales et les
plus visibles du Conseil de l'Ordre. Outre la très solennelle
cérémonie du 18 juin au Mont Valérien, en
présence du Président de la République, l'Ordre organise
et participe à de nombreuses cérémonies aussi bien en
France qu'à l'étranger (Congo-Brazzaville, Grande-Bretagne,
Belgique, Norvège). Il organise notamment des cérémonies
commémoratives en liaison avec les cinq communes " Compagnon de la
Libération ". Cette fonction commémorative doit bien entendu
être poursuivie car elle participe en premier chef à l'entretien
de la mémoire de la Libération et de l'esprit de la
Résistance.
Enfin, la
cinquième mission
est la participation à
"
l'aide morale et matérielle aux Compagnons de la
Libération, aux médaillés de la Résistance et
à leurs veuves et enfants
". Instituée par l'ordonnance
du 26 août 1944, cette mission de secours n'a en rien perdu de sa
nécessité. Ainsi, en 1997, l'Ordre de la Libération a
apporté une aide matérielle à 25 Compagnons ou ayants
droit et à 10 médaillés de la Résistance
française ou ayants droit pour un montant global de 409.000 francs.
Cette fonction ne doit pas disparaître car tous les Compagnons de la
Libération et médaillés de la Résistance
française ne sont pas éligibles à l'action sociale de
l'Office National des Anciens Combattants dans la mesure où beaucoup
d'entre eux sont issus de la Résistance intérieure ou
extérieure et non des rangs militaires.
En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté, sur
proposition de son rapporteur, un amendement étendant cette mission. La
rédaction initiale du texte limitait en effet l'aide morale et
matérielle aux seules veuves et enfants des Compagnons de la
Libération. La nouvelle rédaction l'étend aux Compagnons
de la Libération car il restera des compagnons en vie au moment de
l'entrée en vigueur de la loi. Elle l'étend également aux
médaillés de la Résistance française qui
bénéficient actuellement du secours de l'Ordre de la
Libération et qui ne doivent pas être oubliés par le
présent texte.
Votre commission, qui ne peut qu'approuver la modification introduite par
l'Assemblée nationale, estime cependant que les médaillés
de la Résistance ne peuvent pas être uniquement associés
à la mission sociale du futur conseil national.
C'est pourquoi, par
souci d'équilibre, votre commission vous propose d'adopter un amendement
étendant la mission de mémoire prévue au troisième
alinéa de cet article aux médaillés de la
Résistance française.
Votre commission vous propose également d'adopter un
amendement
rédactionnel visant à rétablir l'appellation officielle de
la médaille de la Résistance française.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi
amendé.
Art. 3
Composition du Conseil d'administration du
Conseil national
Cet
article définit
l'organisation du futur conseil national
en
prévoyant qu'un conseil d'administration soit l'organe
délibérant de l'établissement public. Il faut d'ailleurs
observer que la plupart des établissements publics nationaux à
caractère administratif comportent aujourd'hui un conseil
d'administration. La structure retenue pour le futur conseil national est donc
classique.
Cet article précise également la
composition de ce conseil
d'administration
. Trois séries de membres sont prévues : les
maires en exercice des cinq communes " Compagnons de la Libération,
les personnes physiques titulaires de la Croix de la Libération, soit 14
personnes au maximum à la date d'entrée en vigueur de la loi et
le délégué national, successeur de l'actuel chancelier.
Cette composition apporte une innovation substantielle par rapport à
l'actuel Conseil de l'Ordre de la Libération. Ne sont en effet membres
de celui-ci que les personnes physiques titulaires de la Croix de la
Libération nommées par décret. Le présent texte
ouvre donc le Conseil national aux maires des cinq communes sur lesquelles
reposera l'avenir de l'Ordre de la Libération et à un
délégué national qui ne sera pas plus, à moyen
terme, lui-même Compagnon de la Libération. L'équilibre de
l'organe délibérant de l'Ordre de la Libération est alors
profondément modifié.
Certes, au moment de l'entrée en vigueur de la loi, les personnes
physiques titulaires de la Croix de la Libération seront sans doute
encore majoritaires au sein du conseil d'administration. Mais, à terme,
du fait de la disparition progressive des Compagnons de la Libération,
le conseil d'administration ne sera plus composé que de six membres :
les cinq maires et le délégué général.
Cet article détermine enfin les
conditions de nomination du
délégué national
. Celui-ci sera nommé par
décret du Président de la République, après avis du
conseil d'administration, pour un mandat de quatre ans renouvelable plusieurs
fois. Votre commission constate que ces dispositions sont très proches
des conditions actuelles de nomination du chancelier, en application du
décret n° 62-465 du 13 avril 1962. L'article 10 du présent
projet de loi prévoit toutefois que la nomination du premier
délégué national, au moment de l'entrée en vigueur
de la loi, sera contrainte : le premier délégué national
sera le dernier chancelier de l'Ordre.
L'Assemblée nationale, sur proposition de son rapporteur, a
adopté un amendement tendant à indiquer de manière
explicite que le mandat du délégué national est
renouvelable "
plusieurs fois
". Votre commission s'interroge
sur l'utilité d'une telle modification, estimant que la rédaction
initiale n'était pas limitative.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Art. 4
Présidence du Conseil
national
Cet
article définit un système original de coprésidence pour
le futur Conseil national. Traditionnellement en effet, dans le cas des
établissements publics nationaux, la structure de direction comprend un
président du conseil d'administration, qui est aussi président de
l'établissement public, et un directeur général. Le
système de présidence prévu par cet article est tout
autre. La présidence sera assurée conjointement par l'un des
maires en exercice, pour une durée d'une année, et par le
délégué national, pour une durée de quatre ans
égale à la durée de son mandat.
Ce système mixte repose sur une double justification. D'une part, il
était peu envisageable de ne pas associer les maires des communes
" Compagnon de la Libération " à la présidence
du Conseil national car ceux-ci incarnent en quelque sorte la
légitimité historique du conseil. D'autre part, la
nécessaire continuité de gestion de l'Ordre et la rotation rapide
des maires au poste de président exigeait également d'associer
à la présidence un acteur plus permanent : le
délégué national.
Votre commission observe d'ailleurs qu'un système de présidence
tournante pour une durée d'une année entre les cinq maires et en
association étroite avec le chancelier de l'Ordre existe
déjà au sein de l'association nationale des communes
" Compagnon de la Libération " et donne toute satisfaction.
Deux précisions complémentaires doivent être
apportées. En premier lieu, s'agissant de l'ordre d'accession des maires
à la coprésidence, les maires devraient se succéder dans
l'ordre d'ancienneté de nomination dans l'ordre : Nantes, Grenoble,
Paris, Vassieux-en-Vercors et Ile-de-Sein. En second lieu, en cas de changement
de maire au cours de la coprésidence, le maire nouvellement élu
devrait terminer le mandat commencé par son prédécesseur.
Votre commission observe cependant que la rédaction actuelle de cet
article est entachée d'une erreur matérielle. La
présidence visée à cet article n'est pas celle du conseil
national, mais celle du conseil d'administration du conseil national. Dans sa
présente rédaction, le projet de loi institue en effet un conseil
d'administration, mais ne précise pas qui le préside. Or, dans un
établissement public doté d'un conseil d'administration, le
président de l'établissement est de droit celui du conseil
d'administration. Votre commission vous propose donc d'adopter un
amendement
corrigeant cette erreur matérielle en précisant que la
présidence visée est bien celle du conseil d'administration.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi
amendé.
Art. 5
Fonctions du conseil d'administration du
Conseil national
Cet
article détermine les fonctions du conseil d'administration du Conseil
national. Celles-ci sont au nombre de quatre :
- il fixe les orientations de l'établissement public ;
- il arrête ses programmes ;
- il vote son budget ;
- il approuve les comptes.
Ces fonctions sont, classiquement, celles de tout conseil d'administration d'un
établissement public national à caractère administratif.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Art. 6
Fonctions du délégué
national
Statut du personnel
Cet
article a un double objet.
Il détermine d'abord les fonctions du
délégué
national.
Outre son rôle de coprésident du conseil
d'administration, il exerce également les fonctions qui reviennent
traditionnellement au directeur général d'un établissement
public.
Ainsi, il
" prépare et exécute les
délibérations du conseil d'administration. Il représente
l'établissement en justice dans tous les actes de la vie civile. Il
prend les décisions qui ne relèvent pas de la compétence
du conseil d'administration ".
De fait, le
délégué national est alors chargé d'assurer la
représentation et la gestion du Conseil national. Les fonctions du
délégué national sont donc largement identiques à
celles exercées actuellement par le chancelier de l'Ordre.
Cet article définit également le
statut du personnel de
l'établissement public
. Il est ainsi précisé que le
délégué national sera assisté d'un
secrétaire général. Telle est actuellement la situation du
chancelier de l'Ordre. Il est également prévu que les
collaborateurs du délégué national appartiennent à
"
des corps de fonctionnaires de l'Etat ou des collectivités
locales mis à disposition ou détachés
". Cette
définition du statut ne fait en définitive que reproduire la
situation actuelle des services de l'Ordre de la Libération. Ceux-ci
sont en effet constitués aujourd'hui de 12 personnes, qui sont
toutes détachées ou mises à disposition et sont issues de
la fonction publique civile ou militaire de l'Etat. Cet article prévoit
cependant qu'ils puissent être aussi issus de la fonction publique
locale. Une telle disposition est somme toute logique dans la mesure où
les cinq communes sont appelées à jouer un rôle moteur dans
la vie de l'Ordre. En tout état de cause, les effectifs de
l'établissement public devraient à l'avenir se stabiliser au
niveau actuel, voire diminuer.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Art. 7
Service de la médaille de la
Résistance française
Cet
article définit une nouvelle mission au futur conseil national,
au-delà des missions énumérées à l'article 2
: le service de la médaille de la Résistance française.
L'article premier de l'ordonnance du 10 avril 1945 portant organisation de
l'Ordre de la Libération a chargé celui-ci du service de la
médaille de la Résistance française. Or, si la
médaille n'est plus attribuée depuis le 31 mars 1974, il reste
exceptionnellement possible de la décerner à titre posthume
à des personnes disparues durant la guerre. 3 à 4
médailles de la Résistance sont ainsi attribuées chaque
année. La Commission nationale de la médaille de la
Résistance française, présidée par le chancelier de
l'Ordre de la Libération est ainsi chargée d'instruire les
demandes d'attribution et de veiller à la discipline des
médaillés de la Résistance.
Le présent article ne fait donc que perpétuer les relations
existantes entre l'Ordre de la Libération et les médaillés
de la Résistance française. Le futur établissement public
poursuivra le service de la médaille de la Résistance
française et le futur délégué national
succédera au chancelier de l'Ordre dans sa fonction de président
de la commission nationale de la médaille de la Résistance
française.
Dans un souci de précision, votre commission vous propose d'adopter un
amendement
rédactionnel afin de retenir l'appellation officielle
de cette commission.
Elle vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Art. 8
Ressources du Conseil
national
Cet
article détermine, de manière non limitative, les ressources de
l'établissement public. Il prévoit ainsi que les ressources du
Conseil national comprennent notamment les subventions attribuées par
l'Etat et, le cas échéant, par d'autres personnes publiques, mais
aussi les dons et legs.
Il ne semble pas que les modalités de financement de l'Ordre de la
Libération doivent évoluer par la suite. Il devrait toujours
être financé par un budget annexe rattaché au budget du
ministère de la justice.
La loi de finances initiale pour 1999 fixe le montant des crédits
à un peu plus de 5 millions de francs. La hausse sensible des
crédits par rapport à 1998 tient avant tout à des travaux
de rénovation des locaux de la chancellerie.
Budget de l'Ordre de la Libération
(en francs)
|
|
1998 |
Mesures acquises |
Mesures nouvelles |
1999 |
|
Exploitation |
4.113.066 |
+ 34.432 |
+ 16.533 |
4.164.031 |
|
Dépenses en capital |
- |
- |
+ 850.000 |
850.000 |
|
Total |
4.113.066 |
+ 34.432 |
+ 866.533 |
5.014.031 |
Source : projet de loi de finances pour 1999
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Art. 9
Contrôle du Conseil
national
Cet
article prévoit que le futur établissement public soit soumis au
contrôle administratif et financier. L'article premier du projet de loi
précisait en outre que la tutelle de l'établissement public
était exercée par le Garde des Sceaux. Une telle disposition
correspond aux règles générales de contrôle
applicables aux établissements publics nationaux à
caractère administratif.
Concrètement, les modalités de contrôle resteront
inchangées par rapport à la situation actuelle de l'Ordre de la
Libération. Depuis le 1
er
janvier 1998 en effet le
contrôle administratif et financier est assuré par un agent
comptable relevant du ministère de l'économie et des finances. En
outre, tous les actes d'engagement de dépenses (dépenses en
capital, contrats de personnel, dépenses de fonctionnement
supérieures à 10.000 francs) sont soumis au visa du
contrôleur financier du ministère de la justice.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Art. 10
Conditions d'entrée en vigueur de la
présente loi
Cet
article fixe les conditions d'entrée en vigueur de la loi. Ces
conditions associent à la fois la réalisation d'un fait
constitutif et d'une procédure spécifique.
Le
fait constitutif
réside dans l'incapacité du Conseil de
l'Ordre de la Libération à réunir 15 membres personnes
physiques. Cela ne signifie pas pour autant que la procédure
d'entrée en vigueur de la loi se déclenchera lorsqu'il ne restera
plus que 14 Compagnons de la Libération en vie. Mais le fait constitutif
sera réalisé lorsque le Conseil de l'Ordre ne pourra plus
réunir, matériellement, 15 membres. Il restait, au 21 janvier
1999, 171 Compagnons de la Libération. Leur moyenne d'âge
était de 83 ans. La chancellerie de l'Ordre estime que le fait
constitutif pourrait survenir d'ici une dizaine d'années.
S'agissant de la
procédure
, elle a été
profondément modifiée lors de l'examen du projet de loi en
première lecture à l'Assemblée nationale. Dans sa
rédaction initiale
, le projet de loi prévoyait que lorsque
le chancelier aurait constaté la réalisation du fait constitutif,
un décret du président de la République fixerait la date
d'entrée en vigueur de la loi.
La
rédaction adoptée à l'Assemblée
nationale
, sur proposition du rapporteur, modifie sensiblement la
procédure initialement envisagée. Il est désormais
prévu que la loi entre
automatiquement
en vigueur lorsque le
Conseil de l'Ordre ne peut plus réunir 15 membres, personnes physiques.
Le chancelier de l'Ordre de la Libération en informe le Président
de la République. L'information du Président de la
République devient alors une conséquence et non plus une
condition nécessaire de l'entrée en vigueur de la loi.
Cet article prévoit également que le chancelier en exercice
à la date de réalisation du fait constitutif devienne le premier
délégué national du Conseil national des communes
" Compagnon de la Libération " pour la durée restant
à courir de son mandat de chancelier. A l'origine, il était
prévu que ce changement de titre soit automatique. La rédaction
adoptée à l'Assemblée nationale précise que ce
changement de titre est subordonné à un décret du
président de la République. Il s'agit là d'une
compétence liée, mais ce décret vise avant tout à
marquer officiellement et solennellement le changement de titre et de fonction
du chancelier et, plus largement, la mise en place effective du conseil
national.
Votre commission vous propose d'adopter un
amendement
rédactionnel de clarification.
Elle vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.