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Projet de loi relatif à la prévention, la recherche et la poursuite des fraudes douanières

GOULET (Daniel)

RAPPORT 190 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES


Table des matières






N° 190

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 3 février 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi autorisant l'approbation de la convention d'assistance administrative mutuelle entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République slovaque pour la prévention, la recherche et la poursuite des fraudes douanières,

Par M. Daniel GOULET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir le numéro :

Sénat : 150 (1998-1999).

Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Nous sommes invités à examiner un projet de loi autorisant l'approbation d'une convention d'assistance administrative mutuelle, signée à Paris le 27 mai 1998 entre la France et la Slovaquie pour la prévention, la recherche et la poursuite des fraudes douanières.

Le développement des échanges commerciaux entre la Slovaquie et la France justifie qu'un cadre juridique clair permette aux services douaniers des deux parties de coordonner leurs actions contre les fraudes ou les trafics illicites. Ainsi a-t-on déjà relevé des minorations de valeur portant sur des exportations de viande ou d'alcool vers la Slovaquie. En outre, située sur la route des Balkans, la Slovaquie est devenue un pays de transit et de stockage de stupéfiants.

C'est contre ces agissements que la présente convention permettra de mieux réagir.

Votre rapporteur en décrira dans un premier temps les principales dispositions avant d'aborder, comme à l'accoutumée, la situation politique et économique du pays avec lequel la France a contracté, ainsi que l'état de nos relations économiques bilatérales.

I. UN DISPOSITIF DÉSORMAIS BIEN RODÉ

A. UN CHAMP D'APPLICATION TRADITIONNEL

Géographiquement, la présente convention s'applique sur le "territoire douanier de la République française et de la République slovaque" (article 15). Ainsi pour la France, le code des douanes définit le territoire douanier comme l'ensemble composé des territoires et eaux territoriales de la France continentale, de la Corse, les îles françaises voisines du littoral et des départements d'outre-mer de la Réunion, de la Guyane, de la Guadeloupe et de la Martinique. Par ailleurs, les douanes françaises peuvent, le cas échéant, effectuer des contrôles au-delà des eaux territoriales, dans la zone contiguë comprise entre 12 et 24 milles.

Administrativement, les instances impliquées dans la mise en oeuvre de la convention sont respectivement pour la France la Direction générale des douanes et droits indirects et pour la République slovaque, le ministère des finances, direction des douanes.

La convention a par ailleurs un double objectif : assurer l'exacte application de la législation douanière ; prévenir, rechercher et poursuivre les infractions à la législation douanière (article 2). La législation douanière est définie (article premier) comme les dispositions législatives et réglementaires que les autorités douanières des Etats des deux parties appliquent à l'importation, l'exportation, au transit de marchandises ou à tout autre régime douanier, que lesdites dispositions concernent les droits de douane ou tous autres droits ou taxes perçus par les autorités douanières ou encore les mesures de prohibition, de restriction ou de contrôle. La convention d'assistance ne s'applique pas à la perception des droits de douane, impôts, taxes, amendes et autres sommes pour le compte de l'autre Etat (article 10).

B. LES MODALITÉS D'ASSISTANCE ADMINISTRATIVE

Celle-ci repose tout d'abord sur l'échange de renseignements. Ceux-ci peuvent être fournis spontanément et sans délai ou bien sur demande écrite. Spontanément, les administrations concernées peuvent transmettre des informations sur les opérations irrégulières constatées ou projetées, les nouveaux moyens ou méthodes de fraude, les catégories de marchandises connues comme faisant l'objet d'un trafic frauduleux, les individus susceptibles de commettre des infractions, les moyens de transport pouvant être utilisés à des fins frauduleuses, les nouvelles tactiques de lutte contre les infractions douanières ayant fait preuve de leur efficacité (article 3, § 1).

Par ailleurs, peuvent être transmis sur demande écrite les documents de douane concernant des échanges frauduleux de marchandises, ou encore les renseignements permettant de déceler des infractions à la législation douanière de l'Etat requérant (article 3, § 2).

Une troisième modalité d'assistance administrative concerne la surveillance spéciale, exercée sur demande de l'administration douanière d'une des deux parties à celle de l'autre. Cette surveillance peut porter sur les déplacements de personnes soupçonnées de fraudes, les mouvements suspects de marchandises liées à un trafic frauduleux, les endroits où sont stockées ces marchandises, les moyens de transport utilisés pour procéder à des activités frauduleuses (article 4).

L'article 5 de la convention prévoit par ailleurs la possibilité de "livraisons surveillées internationales" de produits stupéfiants et de substances psychotropes, destinées à identifier les personnes impliquées dans des infractions douanières. Il faut rappeler que l'article 67 bis du code des douanes françaises permet aux agents habilités à cet effet par le ministre de "procéder à la surveillance de l'acheminement" des stupéfiants, après en avoir informé le Procureur de la République et sous son contrôle. De même les agents ainsi habilités ont la faculté, dans les mêmes conditions et pour les besoins de leurs enquêtes, d'acquérir, de détenir, de transporter ou de livrer des stupéfiants ou encore de fournir à des détenteurs de stupéfiants des moyens de transport, de dépôt ou de communication.

Chaque administration douanière peut, à la demande de l'autre, procéder à des enquêtes et à l'audition de témoins et communiquer les résultats de ces démarches à la partie requérante. Les agents de l'administration douanière à l'origine de la demande peuvent assister aux enquêtes dans les limites de la législation nationale (article 6). Au demeurant, des efforts sont faits pour permettre des relations personnelles et directes entre les agents de chacun des services de douane (article 13).

Les informations et renseignements recueillis en application de cette assistance administrative peuvent être utilisés à titre de preuve dans leurs procès-verbaux et dans le cadre de poursuites judiciaires (article 8). Dans ce même cadre, les agents des douanes de l'un des deux Etats peuvent être autorisés par leur autorité administrative à comparaître en tant que témoins ou experts devant un tribunal ou une autorité de l'autre Etat (article 7).

C. LES LIMITES POSÉES À L'ASSISTANCE ADMINISTRATIVE

La convention comprend des dispositions qui posent certaines limites à l'assistance réciproque que peuvent se porter les administrations douanières des deux pays.

Ces limitations sont de deux ordres. La première concerne la possibilité d'un refus d'assistance.

En premier lieu les Parties ne sont pas tenues d'accorder l'assistance demandée si elle est de nature à porter atteinte à la souveraineté, à l'ordre public ou à d'autres intérêts essentiels de leur Etat, ou si elle implique la violation d'un secret industriel, commercial ou professionnel.

En second lieu, une clause de réciprocité prévoit que l'une des deux administrations douanières peut refuser assistance à celle de l'autre Etat si celle-ci n'est pas en mesure de satisfaire une demande de même nature qui lui serait adressée. Tout refus d'assistance doit être motivé.

Une deuxième limitation concerne l'usage des renseignements obtenus au titre de l'assistance administrative. Ainsi est-il précisé (article 9) qu'ils ne peuvent être utilisés à d'autre fins que celles prévues par la convention que si l'administration douanière qui les a fournis y a consenti expressément.

II. LA SLOVAQUIE DEPUIS LA PARTITION : UNE TRANSITION POLITIQUE DIFFICILE, UNE CROISSANCE ÉCONOMIQUE SOUTENUE

A. LA FIN DE L'INSTABILITÉ POLITIQUE

La Slovaquie, depuis sa naissance en 1993 lors de la partition de la Tchécoslovaquie, a donné au monde une image politique troublée. L'une des causes en a été la personnalité du dernier Premier ministre M. Meciar. Ses heurts fréquents avec M. Kovac, président de la République, son comportement autoritaire, la question de la minorité hongroise, sa volonté de contrôler les médias, ont conduit les Etats-Unis et l'Union européenne à porter, contre le régime, de vives critiques. C'est cette lecture de la situation politique slovaque qui aura en fait lourdement pesé sur la mise à l'écart de la Slovaquie des processus d'intégration à l'Otan, à l'Union européenne mais aussi à l'OCDE.

Les élections législatives des 25 et 26 septembre dernier ont modifié la donne et ont été l'occasion d'une redéfinition du paysage politique de nature à mettre le pays en phase avec une évolution démocratique normalisée.

Si le parti de M. Meciar, le HZDS, reste le premier parti du pays -avec 27 % des voix et 43 sièges contre 35 % des voix et 61 sièges auparavant, la coalition qu'il formait avec deux autres partis (SNS-extrême droite et ZRS, un des successeurs du parti communiste) ne dispose plus que de 57 sièges sur 150 dans le nouveau Parlement - contre 82 après les élections de 1994.

La nouvelle majorité est structurée dans une coalition rassemblant la coalition démocratique slovaque (SDK), qui regroupe cinq petits partis de droite et de centre gauche, le SDL (parti de la gauche démocratique), le SOL -parti de la compréhension civique, de centre gauche et la SMK, coalition hongroise plutôt marquée à droite. Les élections ont, dans cet ensemble, plutôt favorisé les partis les plus solidement implantés -SDK et SDL-. Ainsi s'affirme un pôle de la droite modérée autour du SDK et de la coalition hongroise, et un pôle de la gauche modérée avec le SDL. La composition du nouveau Gouvernement, investi par le Parlement (le Conseil national) le 30 octobre 1998, traduit un souci de professionnalisme : rappel de plusieurs ministres du Gouvernement de M. Moravcik de 1994, respect de l'équilibre entre les quatre partis de la nouvelle coalition. Enfin, avec huit postes ministériels sur 22, la minorité hongroise est fortement représentée. Très symboliquement d'ailleurs, l'une des premières mesures du nouveau Gouvernement a été le report des élections communales afin de permettre au Parlement d'amender une loi électorale discriminatoire à l'égard de la minorité hongroise.

Les grandes lignes du programme d'action du nouveau Gouvernement traduisent son souci de donner un nouveau cours à la démocratie slovaque : meilleure décentralisation, garantie de l'indépendance judiciaire et de la liberté des médias. De même est-il prévu de modifier la Constitution pour permettre l'élection du Président au suffrage universel.

Sur le plan diplomatique, les nouveaux responsables slovaques placent parmi leurs priorités l'amélioration des relations de leur pays avec ses voisins. De fait, avec la République tchèque, la Hongrie et l'Autriche, les tensions sont fréquentes et les contentieux, d'inégale ampleur, ne manquent pas.

Depuis le "divorce de velours", les relations slovaco-tchèques ont été régulièrement tendues en dépit de la signature, en janvier 1996, d'un accord sur la frontière. Outre les facteurs psychologiques comme l'inimitié que se vouaient les principales personnalités politiques tchèques et slovaques, les problèmes se focalisent sur le contentieux financier : le partage du patrimoine immobilier de l'ancienne fédération et celui de l'or fédéral. On peut espérer que la nouvelle donne politique à Bratislava permettra au comité intergouvernemental pour le partage des biens, institué en 1993, d'être réactivé dans de brefs délais.

Deux sujets sont cause de tensions avec la Hongrie : celui de la minorité hongroise tout d'abord (11 % de la population) qui est sans doute le plus épineux et celui du barrage de Gabcikovo. On sait que la Slovaquie reprochait à la Hongrie d'avoir dénoncé unilatéralement, sous la pression écologiste, un traité de 1977 prévoyant la construction commune d'un barrage sur le Danube afin de produire de l'électricité, de lutter contre les inondations et d'améliorer la navigation. Dans un arrêt du 25 septembre 1997, la Cour Internationale de Justice a donné partiellement raison à la Slovaquie tout en condamnant "le détournement du Danube (...) qui prive la Hongrie d'une part raisonnable des eaux du fleuve". Malgré cela, l'accord de principe conclu en février 1998 n'est pas accepté par le nouveau gouvernement hongrois et la Slovaquie veut relancer la négociation.

S'agissant de la minorité hongroise, le parlement slovaque avait assorti la ratification du traité d'amitié de mars 1995 avec la Hongrie, qui comportait des clauses sur les minorités nationales, d'une déclaration interprétative. Celle-ci rappelait que toutes les dispositions du traité étaient fondées sur la conception exclusivement individuelle du droit des personnes appartenant aux minorités nationales, excluant ainsi toute notion d'identité ou de droit collectif. A cette "mauvaise manière" se sont ajoutées les propositions de M. Meciar tendant à réprimer l'utilisation d'emblèmes non nationaux en dehors des cérémonies officielles ou les "dérapages verbaux" du Premier ministre slovaque, lors d'une rencontre avec son homologue hongrois, suggérant de régler la question des minorités par des "transferts de population" entre les deux pays.

La nouvelle donne politique slovaque devrait permettre, là aussi, l'amélioration des relations slovaco-hongroises. Le programme de rencontres à haut niveau s'intensifie d'ores et déjà.

Enfin, avec l'Autriche, les relations se sont récemment tendues en raison du différend qui oppose les deux pays sur la mise en route de la centrale nucléaire de Mochovce dont l'Autriche aurait souhaité que l'Union européenne demande le report. Celle-ci n'a pas suivi cette demande, à la satisfaction d'ailleurs de la France : EDF et Framatome, à hauteur respectivement de 95 MF et 230 MF ont participé à l'achèvement des blocs 1 et 2 de cette centrale.

B. UNE CROISSANCE ÉCONOMIQUE RAPIDE

La croissance de l'économie slovaque, depuis son indépendance en 1993, est impressionnante. Pour 1998, le PIB devrait envore atteindre une progression de 5 %, l'inflation serait ramenée à 7 %, le chômage à 13 % et le déficit public de l'ordre de 4 % du PIB.

Cela étant, cette forte expansion, soutenue par la demande intérieure et les investissements, a fragilisé la balance commerciale de la Slovaquie, compte tenu d'une diversification insuffisante et d'une structure d'exploitation encore trop dominée par les conglomérats de l'époque de l'économie centralisée. De ce fait, le déficit de la balance commerciale reste préoccupant.

Par ailleurs, la Slovaquie a beaucoup emprunté, la conduisant à un endettement extérieur qui représente 42,5 % du PIB, et dont la charge de remboursement pèse sur l'équilibre budgétaire.

Le nouveau Gouvernement veut s'attaquer à des réformes structurelles qui conduisent à une restructuration rapide de l'économie et à sa modernisation. L'objectif est de créer un cadre de confiance nécessaire à la venue des investisseurs étrangers : aujourd'hui, la Slovaquie est, parmi les Etats d'Europe centrale, celui qui attire le plus faible montant d'investissements étrangers par habitant (1,2 milliard de dollars en 1997).

C. LES RELATIONS ÉCONOMIQUES FRANCO-SLOVAQUES : UNE PRÉSENCE FRANÇAISE ACTIVE QUI RESTE DISTANCÉE PAR CELLE DE NOS PRINCIPAUX PARTENAIRES

Sur le plan commercial, depuis 1993, les échanges franco-slovaques ont vivement progressé, passant d'environ 1,1 millard des francs à 3,6 millards de francs en 1997. La France est le 6ème client de la Slovaquie. Notre pays ne se place toutefois qu'au 7ème rang des fournisseurs de la Slovaquie avec 3,2 % de parts de marché, derrière la République tchèque (24,5 %), la Russie (15,1 %), l'Allemagne (14,5 %), l'Italie (6 %) et l'Autriche (4,7 %). En dépit des mesures de limitation des importations prises par les autorités slovaques, les exportations françaises vers ce pays connaissent un fort dynamisme (+ 20 % en 1997) dégageant cette même année un excédent commercial de 800 MF. Les entreprises françaises sont très actives dans le pays et la France est, depuis 1997, le quatrième investisseur en Slovaquie avec 9 % du stock des investissements directs étrangers -quelque 110 millions de dollars- derrière l'Allemagne (268 M$), l'Autriche (240 M$) et la Grande-Bretagne (135 M$). Les principaux investissements français concernent le secteur industriel (Rhône-Poulenc, Générale Sucrière, Alcatel par sa filiale allemande, Carnaud Metalbox..) et le secteur des services (Crédit Lyonnais et GDF pour le stockage souterrain de gaz) -la comptabilisation prochaine de l'investissement de France Telecom dans le réseau GSM viendra conforter cette situation (35 % de part française dans un projet global qui atteint 200 millions de dollars)-.

CONCLUSION

Cette convention permettra de lutter plus efficacement contre les fraudes douanières et les trafics illicites divers. Elle donne pour ce faire une base juridique claire à la coopération entre les administrations douanières des deux pays.

Elle est également de nature à favoriser le développement des échanges -encore modestes-, entre nos deux pays. Pour ces raisons, votre rapporteur invite la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées à adopter le projet de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent rapport au cours de sa séance du mercredi 3 février 1999.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, la commission a adopté le projet de loi qui lui était soumis.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de la convention d'assistance administrative mutuelle entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République slovaque pour la prévention, la recherche et la poursuite des fraudes douanières.1(*)




1 Voir le texte annexé au document Sénat n°150.






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