Allez au contenu, Allez à la navigation



3 février 1999 : Afrique du Sud ( rapport - première lecture )

 

Projet de loi relatif à la prévention, la recherche, la constatation et la répression des infractions douanières

GOULET (Daniel)

RAPPORT 191 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES


Table des matières





N° 191

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 3 février 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi autorisant l'approbation de la convention d'assistance administrative mutuelle entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Afrique du Sud pour la prévention, la recherche, la constatation et la répression des infractions douanières,

Par M. Daniel GOULET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir le numéro :

Sénat : 149 (1998-1999).

Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi a pour objet l'approbation d'une convention d'assistance administrative mutuelle signée à Midrand (Afrique du Sud), le 26 juin 1998 entre la France et l'Afrique du Sud et relative à la prévention, la recherche, la constatation et la répression des infractions douanières.

Une trentaine d'accords de cette nature a déjà été signée par la France qui permettent de donner un cadre juridique clair à la coopération entre services douaniers pour lutter contre les fraudes.

Depuis la fin de l'apartheid et la levée des sanctions économiques et commerciales qui touchaient l'Afrique du Sud, les relations entre nos deux pays se sont significativement accrues, dans tous les domaines. Ainsi relève-t-on déjà, dans ce cadre, quelques cas de fraudes commerciales -surtout, pour ce qui est des stupéfiants, l'Afrique du Sud est à la fois un pays producteur (cannabis) et un pays de transit (cocaïne).

L'Afrique du Sud s'implique fortement dans la lutte contre la fraude et les trafics illicites. A cette fin, elle a déjà engagé une coopération active avec plusieurs pays dont les Etats-Unis, le Royaume-Uni, les Pays scandinaves ou le Canada.

Après avoir décrit les principales dispositions de la convention, votre rapporteur rappellera les principales et profondes évolutions qu'a vécues l'Afrique du Sud depuis 1990 et fera le point sur les relations économiques et commerciales entre nos deux pays.

I. UN DISPOSITIF CONVENTIONNEL HABITUEL

L'objectif de la convention, comme le rappelle l'étude d'impact annexée au rapport est "de renforcer l'efficacité des administrations douanières française et sud-africaine dans la lutte contre les fraudes douanières en instaurant une coopération visant à faciliter la prévention, la recherche, la constatation et la poursuite des infractions douanières".

Certes, l'article 65-6 du code des douanes permet aujourd'hui, à l'administration des douanes, sous réserve de réciprocité, de fournir aux autorités compétentes des pays étrangers des informations permettant d'établir des infractions aux réglementations douanières. Cependant la sécurité juridique offerte par ces dispositions, au demeurant rarement utilisées, n'est pas parfaite et n'assure pas, par exemple, la confidentialité des informations échangées. C'est notamment à cela que permet de remédier le cadre juridique proposé par la convention d'assistance douanière soumise à notre examen.

A. LE CHAMP D'APPLICATION DE LA CONVENTION

L'article 2 précise le champ d'application géographique de la convention qui s'étend au territoire douanier des parties. Pour la France, ce territoire douanier est défini par le code des douanes comme l'ensemble composé des territoires et eaux territoriales de la France continentale, de la Corse, des îles françaises voisines du littoral et des départements d'outre-mer de la Guyane, de la Guadeloupe, de la Martinique et de La Réunion. A cette définition s'ajoutent quelques particularités : Monaco est ainsi inclus dans le territoire douanier français et les zones franches sont -par hypothèse- comme celles des pays de Gex et de la Haute-Savoie, soustraites à tout ou partie du régime douanier. Enfin, la compétence de l'administration des douanes lui permet d'exercer certains contrôles au-delà des eaux territoriales, dans la zone contiguë comprise entre 12 et 24 milles.

L'objet de la convention concernera l'assistance que s'accorderont mutuellement les deux administrations douanières "aux fins de prévenir, de rechercher, de constater et de réprimer les infractions à la législation douanière (article 3)". Cette assistance toutefois ne s'étendra pas à la perception, par l'administration douanière d'une Partie, de droits de douane, impôts, taxes, amendes ou autres sommes pour le compte de l'autre.

Concrètement, les administrations douanières compétentes seront, pour la France, la Direction générale des douanes et, pour l'Afrique du Sud, le service de recettes publiques de ce pays (article premier).

B. LES MODALITÉS DE L'ASSISTANCE DOUANIÈRE

A la demande de l'un des deux pays, l'administration douanière de l'autre Etat pourra notifier aux personnes intéressées résidant sur son territoire, toutes décisions ou documents provenant de l'Etat demandeur et concernant l'application de sa législation douanière.

Plus généralement, l'assistance entre services douaniers reposera sur les échanges de renseignements qui se feront, selon les cas, spontanément ou sur demande écrite (article 4).

Seront communiquées, spontanément et sans délai, les informations concernant les opérations irrégulières projetées ou constatées présentant un caractère frauduleux, les nouveaux moyens ou méthodes de fraude, les catégories de marchandises faisant l'objet d'infractions, les personnes susceptibles de se livrer à des infractions, les moyens de transport supposés concourir à la commission de fraudes, enfin les nouvelles techniques de lutte contre les infractions douanières.

Les informations qui requièrent une demande écrite concernent les extraits de documents de douane et celles qui permettent de déceler les infractions à la législation douanière de l'Etat demandeur.

L'article 5 prévoit la possibilité de faire exercer par une partie, à la demande de l'autre, une surveillance spéciale, sur les déplacements des personnes soupçonnées de fraude, sur les mouvements suspects de marchandises, leurs lieux de stockage, les véhicules servant à la commission de fraudes et sur les opérations liées au trafic de drogue.

Pour le trafic de drogue, l'accord prévoit (article 6), la possibilité de recourir à des "livraisons surveillées" nécessitant la coopération des services douaniers des deux Etats. Cette faculté, que d'autres accords du même type passés avec d'autres pays incluent également, s'inspire de l'article 67 bis du code français des douanes autorisant des agents habilités des douanes de "procéder à la surveillance de l'acheminement" des stupéfiants après information et sous le contrôle du Procureur de la République. Cette procédure permet également à ces mêmes agents, pour les besoins de l'enquête, d'acquérir, de détenir, de transporter ou de livrer des stupéfiants ou de fournir à des détenteurs de telles substances, des moyens de transport ou de communication. En tout état de cause, la convention prévoit que le recours à cette faculté de procéder à des livraisons surveillées fera l'objet de décisions au cas par cas.

L'administration douanière de l'un des deux pays peut, à la demande de l'autre, procéder à des enquêtes et interroger des suspects et des témoins et lui communiquer les résultats de ces investigations (article 8).

Les informations recueillies par la procédure d'assistance ou les éléments recueillis lors des investigations peuvent être utilisés, à titre de preuve, au cours des procédures et poursuites engagées devant les tribunaux (article 11). Dans le cadre de telles procédures judiciaires en cours dans l'un des Etats parties, l'administration douanière de l'autre partie peut autoriser ses agents à comparaître devant le tribunal en qualité de témoins ou d'experts (article 12).

C. LES LIMITES POSÉES À L'ASSISTANCE DOUANIÈRE

Un refus peut être opposé à une demande d'assistance si la partie sollicitée estime qu'elle pourrait porter atteinte à l'ordre public, à sa souveraineté, à sa sûreté ou à d'autres intérêts essentiels ; de même si elle risquait d'impliquer la violation d'un secret industriel, commercial et professionnel ou était incompatible avec sa législation et sa réglementation internes.

L'administration douanière d'une partie, saisie d'une demande, peut ne pas lui donner suite s'il s'avère que l'administration requérante n'était pas en mesure de satisfaire une demande équivalente (article 7, § 2).

Tout refus d'assistance doit être motivé (article 7, §3).

Enfin l'article 10 de l'accord précise que les renseignements, communications et autres documents obtenus par l'assistance douanière ne peuvent être utilisés qu'en vue de réaliser ces objectifs prévus par le présent accord. Ces renseignements, communications et documents bénéficient de la même protection, en termes de confidentialité que celle en cours dans la Partie requérante.

II. L'AFRIQUE DU SUD A ÉVOLUÉ PACIFIQUEMENT VERS LA DÉMOCRATIE PLURALISTE ET UN ESSOR ÉCONOMIQUE PLUS ÉQUILIBRÉ

A. UNE TRANSITION POLITIQUE SEREINE

Depuis la décision du Président De Klerk, le 2 février 1990, de légaliser les mouvements et partis politiques jusqu'alors interdits et de procéder à la libération des prisonniers politiques, dont M. Nelson Mandela, la République sud-africaine a suivi une évolution politique et démocratique radicale. La suppression des textes relatifs à l'apartheid, l'organisation d'élections libres et pluralistes, la constitution d'un gouvernement composé des opposants traditionnels au pouvoir blanc ont été autant d'étapes décisives dans le renouveau du pays. Une nouvelle structure institutionnelle a été mise en place après l'adoption, le 8 mai 1996, d'une nouvelle constitution. Celle-ci comporte notamment une charte très libérale où se trouve solennellement proclamé l'attachement du pays aux droits de l'homme.

Elle institue un régime parlementaire, dont le gouvernement est dirigé par un Président, contrôlé étroitement par un parlement bicaméral composé d'une Assemblée nationale et un Conseil national des Provinces. Si l'Afrique du Sud est un Etat unitaire, il comporte une forte dose de décentralisation qui relève presque du fédéralisme et que symbolise d'ailleurs l'existence du Conseil National des Provinces.

L'heure est aujourd'hui à la préparation des secondes élections législatives libres et pluralistes (les premières avaient eu lieu en 1994), qui doivent se tenir entre les mois de mai et de juillet 1999. Se sera sans doute l'occasion d'une profonde redéfinition du paysage politique sud-africain.

Du côté de l'opposition, le National Party, qui avait quitté le gouvernement d'unité nationale en juin 1996, semble, à en croire les sondages, placé sur une spirale de déclin, n'étant plus aujourd'hui crédité que de 10 % des intentions de vote. En revanche le parti Démocratique de M. Sony Leon a vu son audience dans les sondages passer de 2 à plus de 10 % en quelques mois. Si cette tendance se confirmait, il pourrait devenir, après les élections, le premier parti de l'opposition. Le parti zoulou Inkatha semble avoir été neutralisé par l'ANC, grâce au "Pacte de sang" scellé en septembre 1998, lors de l'intervention militaire de l'Afrique du Sud au Lesotho, décidée par M. Buthelezi -président de l'Inkatha- alors qu'il assurait la présidence par intérim du pays.

Enfin, le Mouvement Démocratique Uni (UDM), créé en septembre 1997 par un transfuge du National Party et un transfuge de l'ANC, accroît son influence. Multiracial, principal bénéficiaire des défections des cadres du NP, il considère qu'il représente l'Afrique du Sud moderne. Il ne bénéficie cependant pas des bases financières nécessaires à la préparation des prochaines élections.

Par ailleurs, le 29 octobre dernier, la commission de la Vérité et de la Réconciliation, instituée en 1995, et présidée par Mgr Desmond Tutu a rendu public le rapport de ses travaux.

Depuis avril 1996, la Commission a entendu le récit de quelque 20 000 victimes. Les informations collectées ont parfois permis de retrouver des coupables pour les pousser à faire acte de contrition. La Commission a reçu 7 060 demandes d'amnistie. Sur les 4 600 qu'elle a jusqu'à présent examinées, environ une centaine ont été acceptées. Depuis octobre 1998, les victimes ont commencé à recevoir une compensation financière. La Commission les a également fait bénéficier d'une aide médicale et d'un suivi psychologique.

B. DES ENJEUX ÉCONOMIQUES ET SOCIAUX IMPORTANTS

L'Afrique du Sud reste confrontée, par-delà le renouveau institutionnel et politique, à d'importants déséquilibres sociaux.

Le clivage entre les communautés blanche et noire reste net : si les Blancs jouissent d'un niveau de vie comparable à celui des européens (12 000 dollars par an et par habitant environ), les noirs -75 % de la population- vivent avec un revenu dix fois inférieur, la moitié d'entre eux sont au chômage et 40 % de la population vit en-dessous du seuil de pauvreté.

Le niveau des équipements et des infrastructures reproduit cette inégalité. L'Afrique du Sud, seul pays de l'Afrique subsaharienne à disposer d'infrastructures modernes, compte 5 à 8 millions de personnes sans abri ou mal logées ; 16 % n'ont pas l'eau courante et 60 % de la population vit sans électricité.

Pour remédier à cette situation un Programme de Reconstruction et de Développement (RDP) a été lancé en 1994. Il est aujourd'hui axé autour de quatre domaines prioritaires : l'amélioration des infrastructures, la lutte contre la criminalité, la promotion de la santé et de l'éducation, enfin la réforme et la démocratisation de l'Etat.

Des résultats sensibles obtenus dans le secteur des infrastructures de base permettent de donner aux habitants des "townships" la preuve concrète d'une évolution favorable de leur situation.

L'économie sud-africaine dispose de nombreux atouts : richesses naturelles, bonnes infrastructures, conglomérats industriels et cadres compétents. En outre, les pays développés ont apporté au pays d'importants investissements et les marchés internationaux se sont rouverts à ses produits. Ces atouts ne compensent cependant pas certaines faiblesses structurelles : épargne insuffisante, un déficit budgétaire qui, même contenu, rend le pays très dépendant d'investisseurs étrangers que les risques d'instabilité politique peuvent faire hésiter à s'impliquer plus avant.

Si les indicateurs fondamentaux restent bons -inflation maîtrisée à 7 %-, politique budgétaire rigoureuse (déficit à 3,5% du PIB en 1998, investissements en progrès, hausse des exportations, politique monétaire stricte) le niveau de croissance reste décevant (estimation à 0,3 % pour 1998).

Le ralentissement de la consommation généré notamment par l'impact de la crise asiatique, le maintien de taux d'intérêt élevés et les effets des indispensables restructurations économiques sont en partie la cause du problème. Cette croissance décevante a d'ailleurs largement contribué à l'échec politique du programme GEAR (Growth, employment and Redistribution), dont les objectifs supposaient une croissance autrement vive.

C. UN PARTENARIAT ÉCONOMIQUE ET COMMERCIAL ENCORE MODESTE

En 1996, la France ne détenait que 3,6 % du marché sud-africain, à égalité avec l'Italie mais loin derrière l'Allemagne (15,1 %), les Etats-Unis (12,9 %), la Grande-Bretagne (11,6 %) et le Japon. La récente visite du Président de la République a quelque peu dynamisé les échanges : nous conservons cette cinquième place mais avec des parts de marché portées à 4,4 %.

Sans doute ce retard relatif de notre position commerciale dans le pays s'explique-t-il en partie par le strict respect des sanctions économiques qui frappaient l'Afrique du Sud de l'apartheid. Il faut donc rappeler que notre stock d'investissements a plus que doublé depuis 1993 et nous sommes, en flux, le cinquième investisseur. Désormais 125 entreprises françaises sont implantées dans le pays et nos exportations ont plus que doublé depuis 1990. Depuis 1995, l'Afrique du Sud constitue notre premier débouché commercial en Afrique subsaharienne, devant la Côte d'Ivoire. Nous dégageons, avec l'Afrique du Sud, un excédent commercial important (+ 1,8 milliard de francs en 1997).

La deuxième commission mixte économique qui s'est tenue à Paris les 12 et 13 novembre 1998, a permis la signature de deux conventions de coopération entre la France et l'Afrique du Sud. La première prévoit la désignation d'un expert chargé d'identifier les joint-ventures possibles entre les deux pays et de faciliter leur réalisation. La seconde prévoit l'octroi par le Trésor français d'un prêt de 113 MF (dont 80 % sous forme de don) pour le financement d'un projet de téléphonie rurale.

Les industriels français de l'armement ont ressenti un forte déception lors de leur éviction récente du marché d'armement sud-africain liée, semble-t-il, à l'insuffisance des compensations industrielles attachées aux contrats proposés, par rapport aux offres de nos concurrents. Par-delà cet épisode regrettable, un seul point d'achoppement affecte aujourd'hui notre relation bilatérale, lié à la négociation de l'accord de libre-échange entre l'Union européenne et l'Afrique du Sud. Nous nous devons, dans ce cadre, de débattre avec prudence de certains produits industriels et agricoles très sensibles, notamment la question de la protection des appellations d'origine contrôlée des vins et spiritueux, et cette attitude est mal perçue par nos partenaires sud-africains. La conclusion très prochaine de cet accord éteindra ce seul motif de discorde existant aujourd'hui entre nos deux pays.

CONCLUSION

L'utilité de cette convention, cadre juridique clair à la coopération entre les services douaniers des deux parties, va de pair avec le développement de nos relations économiques et commerciales bilatérales. Elle est également, modestement, un élément supplémentaire de notre relations politique avec un pays stratégiquement essentiel et en profonde mutation.

Votre rapporteur invite donc la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées à adopter le projet de loi qui lui est soumis.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent projet de loi au cours de sa séance du mercredi 3 février 1999.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Xavier de Villepin, président, s'est dit moins optimiste que le rapporteur sur la transition sud-africaine. Il a en particulier souligné les effets négatifs de la crise financière sur le pays et relevé l'augmentation de l'insécurité. Il a insisté sur l'importance et le rôle exemplaire de la " Commission pour la vérité et la réconciliation ". Il a estimé que la mise à l'écart de la France du marché sud-africain de l'armement constituait une rebuffade regrettable à l'égard de notre pays.

M. Daniel Goulet, rapporteur, a répondu que son appréciation globalement positive de la transition de l'Afrique du sud était liée à ce que l'on aurait pu redouter compte tenu des tensions qui minaient depuis si longtemps la société sud-africaine. S'agissant de la perte de marchés dans le domaine des armements, le rapporteur a fait observer que nos concurrents avaient su proposer des compensations industrielles importantes qui avaient fait la différence. Il a conclu en estimant souhaitable de suivre l'évolution de la situation politique d'un pays comme l'Afrique du Sud avec lequel nos relations bilatérales doivent être développées.

M. Xavier de Villepin, président, a alors déploré l'insuffisance de notre organisation à l'export dans le secteur de l'armement. Il a estimé que la commission devait être précisément informée des actions engagées dans le domaine afin d'améliorer le dispositif.

Puis, suivant l'avis de son rapporteur, la commission a approuvé le projet de loi qui lui était soumis.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de la convention d'assistance administrative mutuelle entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Afrique du Sud pour la prévention, la recherche, la constatation et la répression des infractions douanières signée à Midrand le 26 juin 1998, et dont le texte est annexé à la présente loi.1(*)

ANNEXE -
ETUDE D'IMPACT2(*)

Une convention d'assistance administrative mutuelle en matière douanière permettant de renforcer l'efficacité des administrations douanières française et slovaque dans la lutte contre la fraude a été signée par la France et l'Afrique du Sud le 26 juin 1998.

1) Avantages attendus

Ce texte a été signé en vue de renforcer l'efficacité des administrations douanières française et sud-africaine dans la lutte contre les fraudes douanières en instaurant une coopération en vue de faciliter la prévention, la recherche, la constatation et la poursuite des infractions douanières.

Il convient, en effet, de souligner que les infractions douanières impliquent, dans la plupart des cas, des actes préparatoires ou de complicité commis à l'étranger et que, faute de pouvoir recueillir les éléments permettant d'apporter la preuve juridique de leur existence, celles-ci risquent de rester impunies dans le pays où elles on été perpétrées.

De plus, la complexité des circuits commerciaux et financiers ainsi que le développement des échanges internationaux ont conduit à une sophistication et un accroissement des infractions douanières.

Dès lors, si la coopération restait limitée au seul territoire national, la lutte contre la fraude douanière donnerait peu de résultats et resterait inefficace.

Des dispositions particulières du code des douanes (article 65.6) autorisent l'administration des douanes et droits indirects, "sous réserve de réciprocité, à fournir aux autorités qualifiées des pays étrangers tout renseignement susceptible d'établir la violation des lois et règlements applicables à l'entrée et à la sortie du territoire".

Ainsi, l'administration des douanes peut-elle, même en l'absence de tout texte international, collaborer avec les autorités qualifiées des pays étrangers.

Cependant, le recours à ces dispositions est plutôt rare car elles n'offrent qu'une faible sécurité juridique notamment dans le domaine de la protection de la confidentialité des renseignements et informations échangés, contrairement aux conventions d'assistance administrative mutuelle en matière douanière (cf. article 10 de la convention franco-sud-africaine du 26 juin 1998).

L'intérêt de cette convention est donc, d'une part, de lutter plus efficacement contre les trafics frauduleux internationaux et, d'autre part, d'engager l'autre partie signataire à coopérer étroitement et de manière privilégiée sur le plan bilatéral.

2) Impact sur l'emploi

Les conventions d'assistance administrative mutuelle en matière douanière permettent de protéger l'économie nationale et européenne et, à ce titre, participent à la défense de l'emploi.

3) Impact sur d'autres intérêts généraux

Une plus grande efficacité en matière de lutte contre la fraude permettra également :

- d'assurer une meilleure perception des recettes fiscales de l'Etat et de l'Union européenne,

- de protéger la sécurité et la santé des citoyens français et européens (lutte contre la drogue, le trafic d'armes et explosifs, de cigarettes, de déchets nocifs, produits radioactifs etc.);

- d'assurer la protection des entreprises françaises et européennes contre les menaces d'irrégularités liées aux échanges internationaux (concurrence déloyale, contrefaçons etc.),

- d'assurer une meilleure protection de l'environnement (protection des espèces de la faune et de la flore menacées d'extinction, lutte contre le trafic des déchets nocifs, etc.),

- de protéger le patrimoine culturel (lutte contre le trafic frauduleux d'oeuvres d'art notamment).

4) Incidences financières

Aucune, excepté celles mentionnées dans le paragraphe précédent (assurer une meilleure perception des recettes fiscales de l'Etat et de l'Union européenne).

5) Impact en termes de formalités administratives

Néant.

6) Conséquences en termes de complexité de l'ordonnancement juridique

Néant.

7) Incidences indirectes et involontaires

Néant.




1 Voir le texte annexé au document Sénat n° 149.

2 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.