Proposition de loi relative au service minimum

C. AUDITION DE M. CHRISTIAN CHAPUIS, SECRÉTAIRE NATIONAL DE LA CONFÉDÉRATION FRANÇAISE DE L'ENCADREMENT CGC

M. Christian CHAPUIS. - Merci de nous recevoir. Je vous présente notre délégation : M. Alain Sequeval, responsable CGC à la SNCF. M. Dominique Laboure, président du Syndicat des services centraux d'EDF, et notre juriste confédérale, Mme Anne Bernard. Et moi-même je suis issu de ministère des Finances et actuellement je suis dans une collectivité territoriale.

La question posée par cette proposition de loi est un problème complexe qui devient récurrent. Notre confédération a été conduite à se poser la question plus large de l'évolution du service public en France, notamment après les événements de 1995 qui nous ont conduits à adopter un document que je verserai au débat de votre commission. Le sujet qui vous préoccupe aujourd'hui, et qui nous préoccupe tous, est un élément du développement de notre réflexion.

Globalement, le problème du service public et de sa continuité, qui est un principe extrêmement lié à notre démocratie, pose un vrai problème lorsque se confondent les intérêts bien compris des citoyens et des salariés de ces services publics. En fait, quand on parle de continuité de service public, c'est peut-être une déviation face à un problème qui est beaucoup plus large : existe-t-il ou non un espace de négociation possible entre les salariés d'un côté et les pouvoirs décisionnels de l'autre, sans que certains ne prennent appui sur leur capacité de nuisance pour obtenir satisfaction ?

La grande difficulté aujourd'hui - est-ce un manque de courage politique ?, je ne me permettrais pas de le dire de façon aussi crue - c'est que sont écoutés les groupes de pression qui ont la plus importante capacité de nuisance.

Je pense à nos collègues aiguilleurs du ciel qui, malgré l'interdiction de droit de grève, ont réussi à paralyser la France au mois de juin. Sous cette pression un certain nombre de possibilités ont été ouvertes à ces personnels, alors que je pense qu'on aurait pu le faire par d'autres méthodes. Toute la difficulté réside dans la capacité de négociation préalable à un conflit, ou même d'éviter le conflit par un véritable dialogue social.

Il faut trouver les voies et moyens pour équilibrer cette capacité des individus à se prendre en charge dans le cadre d'un dialogue social, en assurant un service légal pour tous les citoyens. Cette universalité du service est un élément difficile.

La question du service minimum se pose d'une façon continue. Il existe des secteurs ayant un service minimum, alors pourquoi aujourd'hui se poser tant la question ? On se la pose parce que certains services publics paralysent le fonctionnement de la société française, et on demande aux pouvoirs publics et aux législateurs de trouver les solutions pour éviter cela.

On raisonne sur un problème en ne voyant que la conséquence et pas la cause. Et c'est en cela qu'un certain nombre de valeurs doivent être reprises, et c'est donc : comment éviter que des groupes sociaux soient conduits à prendre une population en otage pour obtenir satisfaction ? On s'en préoccupe dans le service public, mais on pourrait s'en préoccuper dans le fonctionnement d'une entreprise, et de façon plus large.

Comment organiser ce dialogue social ? La revendication peut avoir ses limites. Nous, en tant qu'organisation syndicale, nous pensons que le droit de grève est imprescriptible, nécessaire à tout le monde, qu'il est complètement au coeur du dialogue légal et social. C'est une nécessité de pouvoir s'exprimer par ce droit de grève et il n'est pas question d'en limiter le contenu. C'est un point fondamental.

Il n'empêche qu'il est nécessaire de pouvoir garantir aux citoyens un service public, autant que faire se peut. Et l'idée de créer un service minimum de façon large ne résoudra pas le problème. Les faits précèdent le droit. On a beau instaurer une réglementation, voire une loi limitant le droit de grève dans tel ou tel secteur, la pression des faits fait qu'on l'exerce quand même. Je prenais l'exemple des aiguilleurs du ciel.

Le problème est d'arriver en amont à résoudre la difficulté. Nous sommes, nous, très attachés au principe de continuité et au droit de grève, mais toute une série d'obligations pourraient être clairement redéfinies. S'agissant du préavis, il faut redonner à l'espace de négociation préalable sa véritable dimension. Là encore, il était de bon ton de refuser de négocier sous la pression d'une grève. J'ai entendu cela de la part d'un certain nombre de gouvernements. Là encore, il y a un jeu de poker menteur qu'il faudra un jour ou l'autre arrêter de faire fonctionner.

Autre élément clair : certains se prévalent dans un mouvement de grève de votes démocratiques dans un établissement par rapport à d'autres, et quand on examine le chiffrage, il y a du côté patronal des chiffres disant que la grève n'a pas été suivie comme elle aurait dû, alors que du côté syndical on dit que démocratiquement on a obtenu quelque chose grâce aux grévistes. C'est comme les manifestations publiques dans la rue dont on ne sait jamais quel est le chiffrage exact. En tant qu'organisation syndicale, nous pouvons dire que c'est de notre côté que le chiffre est le meilleur. Mais cela aussi, c'est un abus d'image par rapport à ce qu'il faudrait faire.

L'essentiel pour nous est de redonner à l'espace de négociation et au dialogue social sa véritable dimension afin d'éviter le conflit en amont. Car, s'il y a conflit, c'est qu'il y a difficulté, et dans notre pays nous avons tendance à résoudre les problèmes sous la pression de l'événement. Actuellement, nous avons des motifs de grèves récurrents qui tournent dans le secteur public. En France, on vit avec. A la limite, il est surprenant de ne pas avoir un secteur en grève quelque part en France. Cela fait partie du paysage français et de son originalité. Mais je crois savoir quand même que la qualité du service public français fait que des entreprises viennent s'installer en France.

On a une fausse image de ce que nous représentons selon ce que l'on veut obtenir. Il est vrai que quand on discutera plus tard des régimes de pension et des régimes complémentaires de retraite, je pense qu'on sera obligé de constater que le fonctionnaire moyen dans le secteur du service public a des avantages et on pourra peut-être en troc obtenir d'autres avancées de la part des fonctionnaires sur d'autres terrains. C'est un environnement. Aujourd'hui, il faut savoir que le problème des retraites va mener à des conflits et des conflits durs. Je pense que votre commission a tout à fait raison de se pencher sur la question avant que nous ne soyons de nouveau paralysés. Jusqu'où pourra aller le législateur en la matière, quand on sait que le fait précède le droit ? Si chacun doit respecter la règle, si on appliquait déjà aujourd'hui les règles existantes, même dans le service minimum comme il existe dans certains secteurs, et si on acceptait le fonctionnement classique de ce qui a été mis en place, peut-être que les choses iraient beaucoup mieux.

M. Claude HURIET, rapporteur. - Merci de votre exposé qui était clair et concis. J'ai précisé tout à l'heure que dans la démarche que j'ai initiée à la commission des affaires sociales, je n'ai pas du tout l'intention de résumer les dispositions législatives éventuelles en matière de service minimum. Et pour moi, m'inspirant même de l'intitulé du rapport du Conseil Economique et Social, je proposerai qu'on inscrive dans les dispositions législatives le développement des mesures de prévention avant d'en arriver à ce qui touche au conflit lui-même, à travers les problèmes que vous confirmez concernant le préavis, son contenu, la manière dont il est utilisé, et en arrivant enfin, si la démarche préventive n'a pas abouti et si la négociation obligatoire n'a pas abouti, à la réflexion sur le service minimum.

Vous avez bien compris qu'on ne centrait pas le travail de la commission sur le service minimum.

Concernant la prévention, déjà une question plus générale. Vous avez dit que le fait prime le droit. C'est exact, mais est-ce pour autant que le législateur doit se dispenser d'intervenir et n'a-t-il pas un rôle à jouer avec les partenaires sociaux comme un incitateur pour que la loi soit effectivement appliquée ? Cette question me paraît tout à fait importante et la réponse que vous apportez peut s'appliquer bien au-delà des dispositions législatives, qui sont au coeur de notre réflexion.

Sur la prévention, voyez-vous à travers les références que vous pouvez avoir, en dehors de ce dispositif RATP, d'autres démarches qui pourraient s'inscrire dans cette prévention des conflits ?

Une question aussi sur le préavis, quant aux perversions dont il peut faire l'objet actuellement ? Comment faire pour qu'il puisse atteindre la finalité que les pouvoirs publics lui avaient fixée ?

Et enfin, par référence aux dispositions qui d'ores et déjà mettent en place le service minimum, quelle est l'appréciation que vous portez sur ces expériences ? Et si vous avez quelques éclairages sur ce qui se passe dans les pays voisins, cela m'intéresserait de les connaître. Il est important de savoir ce qui se passe dans les pays voisins puisqu'on va vers l'Europe sociale.

Et enfin, peut-il y avoir matière à directive européenne pour la démarche service minimum dans les services publics ?

M. Christian CHAPUIS. - Vaste débat qui n'est pas facile parce qu'on touche à des valeurs essentielles du fonctionnement de la société.

Tout d'abord, quand vous évoquez la nécessité pour le législateur d'éviter que cela se passe ainsi, nous en sommes tout à fait partisans. Il est essentiel d'avoir une certaine forme de stabilité et que puisse se mettre en place contractuellement le cadre des négociations. La seule limite, c'est : qui commence à sortir du cadre ? Il faudrait établir un code de bonne conduite dans les relations sociales.

Nos collègues de la SNCF pourraient nous apporter un éclairage sur les réflexions menées pour un code de bonne conduite. Il n'empêche que ce code nécessite que deux partenaires soient en accord. Or, nous sommes dans un système du fait du prince. La limite est bien celle-là. On a fondé une société sur cet élément, qui nous paraît nécessaire, mais d'un côté, on peut limiter le cadre unilatéralement.

La difficulté est donc extrêmement importante et il faut pouvoir trouver le cadre juridique des négociations et d'une concertation pour éviter le conflit. Il n'empêche qu'il y aura toujours des conflits. On sait que le dialogue social s'établit d'une manière plus sereine dans d'autres pays, mais la pression des événements peut amener à des réactions des individus qui font qu'en définitive on sort du cadre.

Comment résoudre la difficulté ? C'est bien à froid qu'il faut réfléchir et pas à chaud. Sous la pression des événements, on regarde les effets négatifs sur le fonctionnement de la société pour s'interroger sur la capacité de nuisance et donc sur la capacité de négocier. C'est en cela que je pense que la prévention est absolument essentielle et qu'on doit en quelque sorte imposer un dialogue social suffisamment en amont pour que la difficulté, le blocage, qui débouche sur un conflit, soit le moins fréquent possible.

Cela existe plus ou moins bien, mais cela existe. Il paraît nécessaire de poser le problème de prévention d'une façon de plus en plus cadrée. J'entendais tout à l'heure mon prédécesseur évoquer l'évolution des cinq jours de préavis, peut-être faut-il prolonger les délais pour permettre la négociation. Nos collègues vont déterminer une obligation quotidienne de négocier dans les 5 jours, ce qui fait 5 réunions techniques obligatoires. C'est bien de se réunir, mais il faut avoir la volonté d'aboutir. On passe un mauvais moment, et après on se retrouve à une autre table de négociation pour résoudre le problème quand tout est gelé.

Alors, il faut mettre un cadre adaptable en fonction des situations, car le service public ne s'exerce pas de la même manière sur tout le territoire selon les services. On parlait du service minimum existant déjà dans l'audiovisuel public. Il y a celui qui existe aussi dans les hôpitaux. Il y a des cas de figure qui aujourd'hui aboutissent à un service public minimum, qui en fait devrait être maximum : ou il y a un service ou il n'y en a pas. C'est tout le problème des transports publics avec la surcharge des trains qu'on fait circuler toutes les deux heures alors qu'ils devraient passer toutes les vingt minutes, aux risque et péril du matériel et des hommes.

Il y a aussi la notion de qualité, et il faut prendre en compte cette dimension importante de sécurité. Nos collègues d'EDF ont depuis longtemps abandonné les coupures techniques et nous sommes plutôt favorables à des actions de grève tournées non pas sur l'usager, mais sur les pouvoirs décisionnels. Il pourrait être sympathique de couper l'électricité sur un certain nombre de pôles décisionnels. On aboutirait peut-être à avoir l'opinion publique avec nous, et ne pas perturber le fonctionnement d'une certaine partie de la société française. On l'a vu avec la grève des impôts, qui a été très efficace pour l'intérêt des personnels, et qui a coûté à la Nation un peu d'argent ; mais la population trouvait très bien d'avoir une grève dans ce secteur-là !

Et puis, il faut une prévention, adaptable en fonction des secteurs, sans aller trop loin dans la rigidification des procédures. Il y a des secteurs qui ont déjà un service de régulation interne : si on leur imposait quelque chose, ce serait pire que le système actuel. Je pense à nos collègues d'EDF. Il faut être très prudent.

Il y a quelque part sur un bureau à Bruxelles une proposition concernant la directive permettant la libre circulation des échanges et ce sont bien les problèmes de transports qui sont visés. Il y a bien en germe une volonté de mettre en place quelque chose. Si on mettait en place une directive de cette nature, cela voudrait dire qu'on pourrait interdire aux camionneurs de bloquer la circulation. Ce n'est pas un service public et ce sera déjà plus difficile. On va s'interroger suivant les groupes socioprofessionnels concernés, jusqu'où faut-il légiférer pour permettre une harmonie totale de notre territoire dans le concert international ?

Ce n'est pas facile, d'autant que notre façon de fonctionner fait que nous n'avons pas les mêmes concepts de fonctionnement de société que les Allemands ou les Britanniques.

M. Claude HURIET, rapporteur. - Et les Italiens ?

M. Christian CHAPUIS. - Ils ont un système propre, mais il faudrait en regarder l'application. On se rend compte qu'entre la règle et l'application, il y a un univers incertain.

Alors, il faut réfléchir de façon plus large, car en fin de compte cette libre circulation sera celle qui sera mise en avant au niveau européen. Au-delà même du principe de continuité de service public, c'est la liberté d'aller et venir et des échanges.

Là encore, la solution française n'est pas une solution allemande ou britannique. Chacun doit garder son espace, et c'est cette souplesse qui donnera, à notre sens, l'efficacité pour résoudre les problèmes. Trop rigidifier, trop légiférer ou trop cerner, amène à dépasser du cadre. Il faut avoir un cadre relativement souple pour permettre l'adaptation des secteurs. Mais il faut ensuite le courage politique d'aller au bout. On fixe les règles du jeu, mais pour celui qui triche, il faut le carton rouge.

M. Philippe NOGRIX. - Nous avons beaucoup parlé de ces cinq jours de préavis avec une obligation de résultat. Quelques-uns d'entre nous ont envisagé de prolonger cette durée de préavis. A votre sens, n'y aurait-il pas possibilité d'agir en deux étapes, c'est-à-dire les cinq jours de préavis avec obligation de négociation, et, en cas d'échec, introduire une période supplémentaire qui serait une médiation extérieure obligatoire ? Est-ce envisageable ou pas ?

M. Christian CHAPUIS. - Tout ce qui permettrait d'éviter le conflit est bon à prendre. Vous dites obligation de négocier et nous y sommes favorables, mais il faut que les deux parties aient une obligation de négocier et la volonté d'obtenir un résultat. Quelquefois, on sait qu'on ne pourra jamais arriver au résultat. Là encore, il faut être pragmatique ; la phase de cinq jours pourrait être un mois, cela dépend quels sont les chemins à parcourir, cela dépend de la volonté qu'on a de les parcourir. Cinq jours, pourquoi pas trois ou sept ? Cela dépendra des cas de figure.

La notion de médiation pour nous est un élément essentiel. La médiation n'est pas de l'arbitrage. C'est un domaine dans lequel on a recours à une personne normalement externe qui doit tenter de faire se rapprocher les avis et aboutir à un espace de négociation plus fermé permettant d'aboutir à un accord.

La seule chose, c'est que là encore médiation ne dit pas solution, elle dit simplement qu'on rouvre un espace de négociation avec d'autres personnes qui devront résoudre les difficultés, mais cela dépendra encore de la volonté d'aboutir au départ.

C'est là qu'intervient la notion très délicate d'arbitrage, c'est-à-dire de s'en remettre à un juge extérieur dont les décisions s'appliqueraient aux parties. Des expériences ont eu lieu en Allemagne avec des réussites assez incertaines. S'il faut ouvrir la médiation, je rappelle qu'au Luxembourg récemment, la médiation n'a abouti à rien. C'est le problème déjà important pour ce petit pays du système de pension des fonctionnaires qui a abouti à des grèves importantes. Le médiateur a donné raison aux syndicats, mais il n'empêche que le gouvernement luxembourgeois a maintenu le système de privatisation des pensions pour les fonctionnaires et cette procédure n'a abouti à rien. Alors, que vont être les conflits à venir ?

Il faut ouvrir des espaces de négociations, mais il ne faut pas penser que ce sont des panacées. Il faut aller au bout de la négociation possible, mais il faut avoir la volonté d'aboutir et c'est là où le bât blesse dans nos organisations respectives car chacun a une position, et on ne trouve pas d'espace assez large de négociation pour pouvoir résoudre les problèmes avant qu'ils arrivent à ces extrémités.

M. André JOURDAIN. - Pour prolonger la question de mon collègue, vous avez parlé de carton rouge, mais il faudrait bien qu'il y ait quelqu'un qui montre le carton. Le médiateur pourrait-il jouer ce rôle ?

M. Christian CHAPUIS. - C'est un carton jaune qu'il montre et pas un carton rouge parce qu'on ne sort pas du terrain. Le médiateur n'est pas un arbitre. Il est vrai que le médiateur a son rôle à jouer, il montre du doigt un certain nombre de choses. Il y a d'autres instances en France qui montrent du doigt un certain nombre de choses, et nous sommes dans un siècle de médiatisation et il est de bon ton de " tirer sur le pianiste ".

Une médiation, ce n'est pas dire que celui-ci a bien fait ou pas bien fait. Il faut que les deux parties aient la volonté d'aboutir. Il est possible qu'un tiers avec des talents particuliers aboutisse à des solutions.

M. Claude HURIET, rapporteur. - J'ai une question à poser à propos du préavis. Vous nous dites, et d'autres l'ont dit, que le préavis est une obligation légale, l'obligation étant faite aussi de négocier, mais il peut y avoir des simulacres de négociation et tout dépend du climat social et du contexte dans lequel ce préavis s'inscrit.

Par référence à ce qui se passe pour le dispositif d'alarme sociale de la RATP, pourrait-on envisager l'obligation de publicité des éléments de la négociation intervenus au cours du préavis ? Ceci pour éviter des fausses négociations et pour voir quelles ont été les avancées éventuelles et quels ont été les lieux de blocage.

M. Christian CHAPUIS. - Vous posez là un vrai problème. Là encore, la lisibilité de la négociation n'est pas toujours d'une grande évidence. Nos collègues de la SNCF sont tout à fait favorables à cette démarche de publicité. J'ai négocié pendant des années les salaires dans la fonction publique, et il faut voir comment on présente les chiffres. On cherche à prendre un peu à témoin l'extérieur en disant : on a bien ouvert les espaces de négociation et on a bien fait les choses, et le carton jaune, c'est l'autre.

M. Claude HURIET, rapporteur. - Je pense d'abord aux partenaires sociaux.

M. Christian CHAPUIS. - Oui, mais nous sommes aujourd'hui dans un univers de médiatisation totale. Les syndicalistes qui viennent à la table découvrent dans le journal ce qu'ils vont devoir négocier quelque temps après, c'est cela le vécu. Il est vrai qu'il faut une information claire et une transparence, mais dans une négociation, il faut laisser des espaces de négociation. Si on met tout de suite tout sur la table, on n'aboutit à rien. Savoir quelles sont les vraies propositions officielles faites par un gouvernement et savoir ce qu'il y a encore de côté et comment cela va se négocier en fonction de quel rapport de force, suivant le poids de tel syndicat par rapport à tel autre...

M. Claude HURIET, rapporteur. - Ma question n'a peut-être pas été bien posée. C'est la référence à un constat.

M. Christian CHAPUIS. - C'est un relevé de conclusions que vous évoquez, qui existe et que l'on voit dans d'autres secteurs. Mais en fait, on sait où l'on en est, mais il y aura toujours dans ce constat ce qui sera écrit et ce qui est encore en espace de négociation sous-jacent.

M. Claude HURIET, rapporteur. - Même si c'est établi au terme de la négociation qu'il y a accord ou désaccord. A ce moment-là, personne n'est sensé avoir gardé en réserve des éléments de négociation. Je réfléchis à la façon dont on peut éviter les perversions du préavis tel que la loi en fait obligation.

M. Christian CHAPUIS. - Je comprends votre propos, mais il n'empêche que dans un concept de négociation, vous ne pouvez pas aboutir à pouvoir chiffrer l'élasticité de la négociation. Parfois, c'est important. On a ou pas une signature sur un accord, parfois avec pas grand-chose. A la CFE-CGC, on n'a pas signé des accords salariaux parce qu'il y avait des éléments qui étaient contraires à notre doctrine. L'élasticité parfois est subtile. Et il faut être parfois très initié pour la comprendre. C'est d'ailleurs un peu le drame parfois de ces négociations, c'est qu'il faut vraiment rentrer dans une technique très puissante pour en comprendre tous les espaces.

M. Christian CHAPUIS. - Nous vous remettons un document et un communiqué de presse que nous avons établi il y a quelque temps.