Allez au contenu, Allez à la navigation

3 mars 1999 : Administrations ( rapport - première lecture )

 

Sommaire Suite

N° 248

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 3 mars 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations,

Par M. Jean-Paul AMOUDRY,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, François Marc, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir le numéro :

Sénat : 153
(1998-1999).



Administration.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le 3 mars sous la présidence de M. Jacques Larché, la commission des Lois a examiné en première lecture le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations sur le rapport de M. Jean-Paul Amoudry.

La commission des Lois a constaté que seul le titre Ier était nouveau, s'agissant de l'accès aux règles de droit et de la transparence administrative et financière (titre Ier); les autres dispositions reprennent le projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public, examiné par le Parlement au printemps 1997. Elles concernent : l'amélioration des procédures administratives et le régime des décisions prises par les autorités administratives (titre II),  le Médiateur de la République (titre III) et la création des maisons des services publics (titre IV).

Parmi les 36 amendements qu'elle a adoptés, 28 améliorent la cohérence du projet de loi et précisent son champ d'application. Les autres tendent à :

- supprimer les dispositions dépourvues de tout contenu normatif (article 2 relatif à " l'accès simple " aux règles de droit, article 3 imposant la codification des textes législatifs dans un délai rapproché) ;

- étendre le principe de la levée de l'anonymat des agents à l'ensemble des autorités chargées de la gestion d'un service public (article 4) ;

- supprimer la consultation obligatoire du public sur les opérations de travaux publics, alors qu'une expertise technique sur ce sujet est actuellement en cours et que les conséquences concrètes d'une telle obligation n'ont pas été évaluées (article 5) ;

- préciser le champ d'application de l'obligation, pour les autorités administratives et les organismes subventionnés sur fonds publics, de tenir leurs comptes à disposition du public, en visant expressément les associations " loi de 1901 " (article 6);

- prévoir une sanction similaire lorsque l'administration n'a pas délivré d'accusé de réception de la demande d'un usager ou lorsque l'accusé délivré ne permet pas au demandeur de faire valoir ses droits (article 17) ;

- en matière de retrait des décisions implicites d'acceptation, distinguer selon que les mesures de publicité ont été effectivement mises en oeuvre ou non, et prévoir la possibilité de retrait en cours d'instance lorsqu'un recours contentieux a été formé (article 21) ;

- permettre au Médiateur européen et aux homologues étrangers du Médiateur de la République de saisir directement ce dernier, sans passer par l'intermédiaire d'un parlementaire français (article 23).

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi soumis aujourd'hui à votre examen s'attache à renforcer les droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Près de la moitié des vingt-huit articles de ce projet de loi sont une reprise du projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public, qui avait donné lieu à deux lectures à l'Assemblée nationale (15 et 16 janvier et 27 mars 1997) et une lecture du Sénat (26 février 1997), l'examen de ce projet de loi ayant été interrompu par la dissolution de l'Assemblée nationale.

Le projet de loi, déposé en premier lieu sur le bureau de l'Assemblée nationale en mai 1998, en a été retiré et a été transmis en janvier 1999 au Sénat qui l'examinera donc en premier lieu.

Ce projet de loi forme un ensemble assez disparate, certaines dispositions marquant de réels progrès vers davantage de transparence, tandis que d'autres sont dépourvues de portée normative ou édictent des obligations dont les conséquences n'ont pas été évaluées.

Il comprend cinq titres. La définition des " autorités administratives " figure à l'article 1er. Seul le titre premier est entièrement nouveau ; il concerne l'accès aux règles de droit et la transparence administrative et financière. Le titre II tend à l'amélioration des procédures administratives et traite du régime des décisions prises par les autorités administratives. Le titre III est relatif au Médiateur de la République. Enfin le titre IV permet la création des maisons des services publics et le titre V est consacré aux dispositions diverses.

· Les titres II à IV reprennent les dispositions du projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public, dont la discussion au Parlement avait été interrompue en avril 1997 avant son examen en deuxième lecture au Sénat. Le plus souvent, les articles se conforment à la rédaction adoptée par le Sénat et l'Assemblée nationale en 1997.

L'article 1er, que votre commission des Lois vous propose de faire figurer en tête du titre II pour des raisons de cohérence, définit les autorités administratives : Etat, collectivités territoriales, établissements publics administratifs, organismes de Sécurité sociale et autres organismes chargés de la gestion d'un service public administratif.

L'article 15 réduit les délais dans lesquels les autorités administratives ordonnancent les sommes qu'elles doivent au titre d'une condamnation pécuniaire (astreinte).

L'article 16 définit la notion de " demande " adressée par un citoyen à une autorité administrative. L'article 17 impose aux autorités administratives de délivrer un accusé de réception aux demandeurs. Cette formalité emporte des conséquences au contentieux. Votre commission des Lois vous proposera d'appliquer une sanction similaire au défaut de délivrance de l'accusé de réception et à la délivrance d'un accusé de réception dépourvu des mentions devant permettre au demandeur de faire valoir ses droits.

De plus, est posé le principe selon lequel l'autorité administrative n'est pas tenue d'accuser réception des demandes abusives. Il s'agit de réaffirmer que l'objectif de transparence ne doit pas contraindre l'administration à des formalités excessives au détriment de l'exercice effectif de ses missions de service public. Les demandes abusives, par leur caractère systématique, font prévaloir un intérêt individuel sur l'intérêt général ; l'administration n'a pas à les honorer. La question des recours abusifs, en particulier devant la juridiction administrative, est comparable. Les requêtes abusives sont actuellement passibles d'une amende de 20.000 francs maximum en vertu de l'article R. 88 du code des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel.

L'article 18 organise la transmission à l'autorité compétente d'une demande adressée à tort à une autorité administrative. Lorsque cette transmission est mise en oeuvre, la computation des délais aux termes desquels interviennent des décisions implicites diffère selon que la demande aboutit au rejet ou à l'acceptation.

L'article 19 réaffirme le principe selon lequel le silence gardé pendant un délai déterminé par l'autorité administrative saisie d'une demande vaut décision de rejet. Il réduit cependant ce délai de principe de quatre à deux mois. L'article 20, par exception à ce principe, donne un cadre légal à la création par décret de procédures de décisions implicites d'acceptation.

L'article 21 modifie le régime, actuellement fixé par la jurisprudence, applicable en matière de retrait des décisions implicites d'acceptation illégales. Votre commission des Lois vous proposera d'opérer une meilleure articulation entre des intérêts divergents : l'intérêt du demandeur, la protection des droits des tiers et le principe de légalité qui s'oppose au maintien des décisions illégales.

L'article 22 permet à une personne, destinataire d'une décision devant être motivée et qui ne constitue pas la réponse à une demande, de présenter ses observations.

Le titre III est relatif au Médiateur de la République. L'article 23 donne une existence légale aux délégués du Médiateur et élargit les compétences du Médiateur. Votre commission des Lois, dans un souci de bon fonctionnement de la médiature, vous proposera de permettre au Médiateur européen ou à un homologue étranger du Médiateur de la République de saisir ce dernier sans passer par l'intermédiaire d'un parlementaire français.

Le titre IV permet la création de maisons des services publics, par convention entre plusieurs personnes morales chargées d'une mission de service public, dont au moins une de droit public. Les articles 24 à 26 décrivent le régime juridique applicable. La maison des services publics est créée par convention ; une ou plusieurs maisons des services publics peuvent se réunir au sein d'un groupement d'intérêt public. Enfin une formule plus souple permet la passation d'une convention particulièrement adaptée au maintien en zone rurale des agences postales.

· Parmi les articles nouveaux, figurent des dispositions qui se contentent d'énoncer des objectifs, sans en définir précisément la portée, ni en évaluer les conséquences.

L'article 2 affiche l'objectif d'un " accès simple " aux règles de droit élaborées par les autorités administratives. Or, les agents publics doivent avoir pour souci constant de rendre compréhensibles les règles de droit qui s'imposent aux citoyens. Il s'agit d'une mission de l'administration, laquelle est au service des citoyens. Faut-il que la loi rappelle le principe qui doit guider l'action administrative ? Votre commission des Lois vous proposera de supprimer cet article dépourvu de tout contenu normatif.

Elle regrette que la rédaction du présent projet de loi soit parfois en contradiction avec l'objectif affiché par le Gouvernement de rendre le droit plus accessible aux citoyens. En effet, l'étude d'impact met en évidence le constat de la prolifération du droit applicable (8 000 lois et 80 000 décrets actuellement en vigueur), et la confusion qui en résulte pour le citoyen. L'étude d'impact reprend les termes du rapport du Conseil d'État de 1991 consacré à la sécurité juridique, selon lequel " lorsque le droit bavarde, le citoyen ne lui prête plus qu'une oreille distraite ". Peut-on dans le même temps déplorer la " dégradation de la norme due au développement des textes d'affichage " et soumettre au Parlement des dispositions qui n'ont aucune portée normative ?

De même, l'article 3 soumet au vote du Parlement l'objectif de codifier les textes législatifs dans une vingtaine de domaines à une échéance fixée. Cet article ne résoudra pas le problème du blocage du processus de codification constaté depuis février 1996. La loi ne peut apporter une solution juridique à un problème essentiellement politique. La codification mérite mieux qu'un article de pur affichage, en conséquence votre commission des Lois vous proposera de le supprimer tout en demandant au Gouvernement un engagement politique en faveur de la codification, essentielle dans un Etat de droit.

L'article 5 impose une obligation nouvelle, celle de la consultation quasi-systématique du public sur les opérations de travaux publics, à l'exception des ouvrages de faible importance. Or, ni le dispositif de la loi, ni l'exposé des motifs, ni l'étude d'impact n'énoncent clairement la portée de cette obligation nouvelle ou n'évaluent le coût d'une telle mesure. Votre commission des Lois vous proposera de supprimer cet article. En effet, lorsqu'une loi impose une contrainte, elle doit la définir précisément, au risque de générer un contentieux lié à des interprétations divergentes de la loi.

La transparence de l'activité administrative est un principe de fonctionnement essentiel car il améliore le service rendu au citoyen. Mais la transparence administrative n'est pas un principe absolu. Elle trouve ses limites lorsque l'efficacité de l'action publique est en jeu.

Enfin l'article 10 impose à l'ensemble des autorités administratives et des organismes aidés ou subventionnés sur fonds publics de tenir leurs comptes à la disposition du public. Là encore, il est proposé d'instaurer une obligation, sans que son contenu ne soit précisément défini. En particulier, cet article aurait pour effet de soumettre l'ensemble des entreprises privées recevant une aide publique, par exemple au titre de la politique de l'emploi, à l'obligation de rendre leurs comptes publics. Or, cette disposition très générale, en s'ajoutant aux dispositions existantes nombreuses en matière de publicité des comptes des entreprises privées, ne contribue pas à simplifier le droit en vigueur. Votre commission des Lois vous proposera une délimitation plus précise du champ d'application de cet article.

· D'autres articles parmi ceux qui ne figuraient pas dans le projet de loi d'amélioration des relations entre les administrations et le public proposent en revanche des mesures utiles au progrès de la transparence.

L'article 4 généralise la levée de l'anonymat des agents des autorités administratives, dans leurs relations avec le public. Votre commission des Lois vous proposera d'étendre ce principe à l'ensemble des services publics, afin d'éviter une différence de traitement selon que le citoyen s'adresse à un service public administratif ou à un service public d'une autre nature.

Les article 6 à 9 mettent en cohérence les trois lois de 1978-1979 relatives à l'informatique et aux libertés, à l'accès aux documents administratifs et aux archives. Désormais, le citoyen ne sera plus confronté aux contradictions qui veulent que les mêmes données soient communicables si elles sont sur support papier et non communicables si elles figurent dans un fichier ; ou encore que des données soient détruites au titre de la loi " informatique et libertés " alors qu'elles pourront intéresser les chercheurs et entrent dans le champ d'application de la loi sur les archives.

Les articles 11 à 13 améliorent la transparence financière. Il s'agit d'articles qui étendent le contrôle de la Cour des comptes et prévoient des procédures d'échanges d'informations entre les juridictions financières et judiciaires.

L'article 14 harmonise les pratiques très diverses actuellement constatées concernant la certification de la date à laquelle une personne a présenté une demande à l'administration ou a rempli une obligation qui lui incombait.

· Enfin, dans le titre V, l'article 27 étend certaines dispositions de ce projet de loi à la Nouvelle-Calédonie, aux territoires d'outre-mer et à Mayotte.

L'article 28 diffère de six mois l'application des articles qui nécessitent une adaptation technique de l'administration dans le domaine du régime des actes, ou ont des conséquences contentieuses importantes.

Ce projet de loi, qui marque de réels progrès, constitue cependant une réponse partielle à la nécessité de réforme de l'Etat.

En effet, la réforme de l'Etat relève essentiellement du domaine réglementaire. Des circulaires du Premier ministre en donnent les grandes orientations et en précisent les modalités d'application ; par exemple, la circulaire du 26 juillet 1995 relative à la préparation et à la mise en oeuvre de la réforme de l'État et des services publics, et celle du 3 juin 1998 relative à la préparation des programmes pluriannuels de modernisation des administrations.

L'organisation même de la réforme de l'État au niveau interministériel a été récemment modifiée par le décret n° 98-573 du 8 juillet 1998 qui a remplacé le commissariat à la réforme de l'État par la délégation interministérielle à la réforme de l'État (DIRE). La " commission pour la simplification administrative " a été créée par le décret n° 98-1083 du 2 décembre 1998 relatif aux simplifications administratives.

De plus, la rénovation de la gestion publique ne passe pas uniquement par de nouvelles dispositions législatives mais nécessite des moyens financiers. A titre indicatif, la dotation du Fonds pour la réforme de l'État pour 1998 s'élevait à 112 millions de francs. Or, le rapport général sur le projet de loi de finances pour 1998, présenté au nom de la commission des Finances du Sénat par M. Philippe Marini, posait déjà la question : " Ne peut-on pas considérer les améliorations techniques financées par le Fonds comme des mesures inhérentes au fonctionnement normal de toute administration soucieuse de s'adapter au développement des techniques et aux besoins de son public ? ".

En outre, bien que le législateur ait fait de la déconcentration, élément central de la réforme de l'Etat, le mode d'organisation de droit commun de l'administration de l'État (loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République), et que la déconcentration des décisions individuelles, prévue par le décret n° 97-34 du 15 janvier 1997, soit devenue la règle, " dans les faits, la loi n'a pu faire évoluer la tradition administrative qui fait «remonter à Paris» d'innombrables décisions individuelles, ôtant ainsi toute souplesse de gestion aux services déconcentrés ", comme le rappelait M. Philippe Marini, dans le rapport général sur la loi de finances pour 1998.

Enfin, la réforme de l'Etat passe aussi par l'amélioration des relations entre le monde économique et les autorités administratives. Or, les petites et moyennes entreprises privées sont confrontées à des difficultés liées aux procédures parfois très lourdes qui s'imposent à elles. La loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle a apporté diverses mesures de simplification de la vie sociale des entreprises, de la protection sociale et du droit du travail. Plus récemment, la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses mesures d'ordre économique et financier a poursuivi cette évolution en simplifiant les formalités administratives incombant aux entreprises. Elles ont été suivies de mesures réglementaires adaptées aux besoins des petites entreprises : la création d'une entreprise dans le délai d'un jour franc ouvrable, ou encore la possibilité pour tout employeur, sauf les particuliers, de recourir à une formule déclarative spécifique dite " déclaration unique d'embauche ".

*

Regrettant que des mesures de pur affichage politique n'ayant guère de contenu normatif côtoient des dispositions apportant une réelle amélioration des procédures administratives, et sous réserve de ces observations et des modifications qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration.

Sommaire Suite