Allez au contenu, Allez à la navigation



26 mai 1999 : Monaco ( rapport - première lecture )

 

Projet de loi relatif à la convention entre la France et la Principauté de Monaco sur la sécurité sociale

DURAND-CHASTEL (Hubert)

RAPPORT 378 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES


Table des matières





N° 378

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 26 mai 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1), sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'avenant n° 5 à la convention du 28 février 1952 entre la France et la Principauté de Monaco sur la sécurité sociale,

Par M. Hubert DURAND-CHASTEL,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir le numéro :

Sénat : 314 (1998-1999).



Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi a pour objet d'autoriser l'approbation de l'avenant n° 5 à la convention du 28 février 1952 entre la France et la Principauté de Monaco, fait à Paris le 20 juillet 1998.

Comme les conventions bilatérales de sécurité sociale conclues entre la France et 38 pays, la convention franco-monégasque de 1952 avait pour objet de favoriser le maintien et la coordination de la protection sociale des ressortissants, en activité ou retraités, de l'un des Etats lorsqu'ils résident sur le territoire de l'autre Etat.

Cette convention couvre tous les domaines de la sécurité sociale : maladie, maternité, invalidité-décès, accidents du travail et maladies professionnelles, prestations familiales et vieillesse. Compte tenu des liens étroits entre la France et Monaco, en particulier la présence de 12.000 Français sur 30.000 habitants de la Principauté, et de la situation géographique de cette dernière, c'est essentiellement en matière d'assurance-maladie maternité que cette convention a montré son utilité. Il convenait en effet de préciser la situation des ressortissants monégasques recevant des soins en France ou des ressortissants français recevant des soins à Monaco.

La convention franco-monégasque a été modifiée à quatre reprises depuis son entrée en vigueur. Il est apparu nécessaire d'y apporter un avenant n° 5 afin de faire face à certaines difficultés liées aux conditions offertes aux ressortissants français en matière d'accès aux soins à Monaco, qui faisaient peser une charge financière croissante sur la sécurité sociale française. En contrepartie, le champ d'application de la convention a été étendu pour couvrir diverses catégories qui étaient jusqu'alors exclues.

Votre rapporteur présentera le cadre des relations franco-monégasques en matière de sécurité sociale avant de détailler les modifications apportées par l'avenant n° 5 du 20 juillet 1998.

I. LA COORDINATION DES RÉGIMES DE SÉCURITÉ SOCIALE FRANÇAIS ET MONÉGASQUE

Régies par la convention du 28 février 1952, les relations entre régimes de sécurité sociale français et monégasque ont fait apparaître plusieurs difficultés qui justifiaient une remise à jour.

A. LES PRINCIPES DE LA CONVENTION FRANCO-MONÉGASQUE DE SÉCURITÉ SOCIALE DE 1952

Signée le 28 février 1952, la convention entre la France et la Principauté de Monaco sur la sécurité sociale est entrée en vigueur en 1954 et a été depuis lors modifiée à quatre reprises (avenants n° 1 du 5 juillet 1961, n° 2 du 19 décembre 1963, n° 3 du 3 décembre 1965 et n° 4 du 17 décembre 1979). Elle est complétée et explicitée par trois arrangements administratifs du 24 mars 1961, du 14 avril 1965 et du 1er mars 1983.

1. Un dispositif inspiré des conventions bilatérales de sécurité sociale

Comme toutes les conventions internationales de sécurité sociale, la convention franco-monégasque de 1952 vise à assurer le maintien et la coordination de la protection sociale des travailleurs d'un Etat lorsqu'ils vont exercer leur activité professionnelle sur le territoire de l'autre Etat et à conserver leurs droits lorsqu'ils sont à la retraite.

La France est actuellement liée à 38 pays par ce type de convention qui a pour objet principal de réserver aux ressortissants des deux pays un traitement plus favorable, sur le plan de la protection sociale, que celui dont bénéficient, en vertu des dispositions législatives et réglementaires internes, les ressortissants de pays tiers. A titre d'exemple, le code de la sécurité sociale français détermine les règles applicables aux ressortissants étrangers résidant en France ou y ayant acquis des droits, mais, diverses conventions bilatérales complètent ce cadre légal, souvent en l'améliorant, en instituant un cadre spécifique pour les ressortissants de certains pays.

De telles conventions bilatérales se sont avérées indispensables pour coordonner les dispositifs de protection sociale avec les pays dont un grand nombre de ressortissants résident en France ou y ont travaillé.

S'agissant de Monaco, on constatera que sur 30.000 habitants, la Principauté compte 12.000 Français. Par ailleurs, beaucoup de salariés relevant d'entreprises monégasques, et donc affiliés au régime de sécurité sociale de la Principauté, résident dans des communes françaises limitrophes. Enfin, des assurés sociaux monégasques s'adressent à des établissements hospitaliers ou des praticiens français alors qu'à l'inverse, de nombreux assurés sociaux des Alpes-Maritimes ont recours au système de soins monégasques.

C'est la convention qui doit donc répondre à l'ensemble des questions liées à la coordination des deux régimes de sécurité sociale.

Cette convention couvre tous les domaines de la sécurité sociale : maladie, maternité, invalidité, décès, accidents du travail et maladies professionnelles, prestations familiales et vieillesse.

On y retrouve les principes classiques des conventions internationales : le principe d'égalité de traitement, les règles de détermination de la législation applicable, le principe de conservation des droits acquis ou en cours d'acquisition, la totalisation et la proratisation des périodes d'assurance, la possibilité d'exportation des prestations.

Comme beaucoup de conventions bilatérales de sécurité sociale, la convention franco-monégasque ne s'applique qu'aux seuls travailleurs salariés ou retraités ainsi qu'à leur famille et ne couvre donc pas les travailleurs et retraités non salariés, les fonctionnaires civils et militaires en activité ou en retraite et les étudiants.

2. Les particularités de la convention franco-monégasque

La convention franco-monégasque offrait depuis l'origine la particularité exorbitante de permettre, contrairement aux règles de l'Union européenne et aux autres accords bilatéraux, l'application directe de la législation du régime d'affiliation de l'assuré pour les soins reçus dans l'autre Etat : par exemple, un assuré français résidant à Monaco pouvait obtenir un remboursement de ses soins à Monaco par sa caisse primaire d'assurance maladie. D'autre part, les remboursements des soins prodigués à Monaco, d'un coût plus élevé que les tarifs français, n'étaient pas tous plafonnés, alors qu'ils sont précisément fixés s'agissant des soins dispensés en France.

Enfin, la convention comportait deux dispositions pesant uniquement sur les finances de la sécurité sociale française : le régime dit de " la maladie préexistante " qui aboutissait à mettre à la charge du régime français toute maladie s'étant déclarée avant l'affiliation à la sécurité sociale monégasque et la prise en charge par la France des soins de santé pour les pensionnés du régime français résidant à Monaco ayant moins de 10 années d'assurance.

B. LES DIFFICULTÉS D'APPLICATION DE LA CONVENTION DE 1952

Deux types de difficultés sont apparues dans l'application de la convention de 1952 : la nécessité de régler au cas par cas des situations non prévues par la convention et un déséquilibre financier lié à l'absence de limites suffisantes encadrant l'accès au système de soins monégasque.

1. Des situations diverses réglées sur des bases juridiques fragiles

Face à un certain nombre de situations qui n'avaient pas été prévues dans la convention de 1952, plusieurs assouplissements, qui n'étaient pas toujours conformes au texte d'origine, ont été apportés au fil des années.

Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, diverses difficultés d'application " ont, du fait de la situation géographique de la Principauté et de la particularité des relations entre les organismes sociaux et les établissements français et monégasques, conduit à une application infidèle des textes conventionnels : ainsi, des interprétations et accords sont-ils intervenus lors des réunions de la commission mixte de sécurité sociale, et des assouplissements unilatéraux ont-ils été consentis par la France dans l'application de sa législation interne en faveur des assurés du régime français recevant des soins à Monaco. "

Ainsi, une circulaire avait admis que les assurés sociaux des communes françaises limitrophes de Monaco (Beausoleil, Cap d'Ail, la Turbie et Roquebrune-Cap Martin) non couverts par la convention, c'est-à-dire les non-salariés, les fonctionnaires ou les étudiants, bénéficient néanmoins des dispositions de la convention relative à l'assurance-maladie-maternité, le centre hospitalier Princesse Grâce étant par ailleurs désigné comme hôpital de rattachement pour ces quatre communes.

D'autre part, une autre circulaire a, par la suite limité aux seuls résidents de ces quatre communes limitrophes l'accès direct et programmé aux structures de soins et professionnels de santé établis à Monaco. Mais par un arrêt du 30 décembre 1996, le Conseil d'Etat a annulé cette circulaire française de décembre 1991.

Par ailleurs, la convention n'apportait aucune précision sur la prise en charge de certains types de frais comme le forfait journalier hospitalier et les frais de transport. Des modalités particulières ont également dû être déterminées pour instaurer une procédure de tiers-payant.

2. La dérive financière des relations franco-monégasques en matière de sécurité sociale

Etablie à une époque où il s'agissait surtout de permettre aux assurés sociaux monégasques d'accéder au système de soins français, la convention de 1952 s'est révélée inadaptée dès lors que se développait dans la Principauté un système de soins de haut niveau, attirant à son tour les assurés sociaux français.

Dès lors que les habitants d'une même zone géographique pouvaient s'adresser indifféremment aux structures de soins françaises ou monégasques, la disparité des règles applicables en matière de prise en charge devenait difficile à justifier.

L'automaticité de la prise en charge par la sécurité sociale française des soins délivrés à ses ressortissants résidant à Monaco ainsi que l'absence de plafonnement du remboursement ont provoqué un déséquilibre financier croissant. Selon les informations communiquées à votre rapporteur par le gouvernement, le fonctionnement de la convention franco-monégasque s'effectuait largement au détriment de la sécurité sociale française, le surcoût annuel pour notre système d'assurance-maladie étant évalué à 120 millions de francs par rapport aux dépenses qui seraient intervenues si les intéressés avaient été soignés en France.

Cet élément justifiait une remise à plat de la convention bilatérale car il favorisait des situations en contradiction avec la politique de maîtrise des dépenses de santé.

II. LA REMISE À PLAT DES RELATIONS FRANCO-MONÉGASQUES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ SOCIALE

Face aux dérives financières constatées en matière d'assurance maladie, résultant en partie de nombreuses dérogations faites au champ d'application personnel restreint de la convention, la France souhaitait une modification de la convention franco-monégasque pour la rendre plus compatible avec la politique de maîtrise des dépenses de santé tout en rationalisant les possibilités de soins dans la Principauté pour les assurés du régime français.

De son côté, la Principauté avait à coeur d'élargir le champ d'application personnel de la convention à toutes les personnes assurées des régimes français jusqu'alors non couvertes.

Une négociation globale visant à refondre le chapitre maladie-maternité-décès de la convention s'est ouvert en février 1997 et, après de nombreuses réunions et de très difficiles discussions, elle a abouti à un accord jugé équitable par les deux parties le 20 juillet 1998, sous la forme d'un avenant n° 5 à la convention.

Compte tenu de l'importance du sujet et des attentes, tant du côté monégasque que du côté français, notamment pour les assurés qui vivaient sous le régime de la stricte application du champ personnel de la convention, les parties ont prévu, à titre tout à fait exceptionnel, une application anticipée de cet avenant dès le 1er octobre 1998 (article 6 § 2).

A. LA CLARIFICATION DU CHAMP D'APPLICATION DE LA CONVENTION

Le champ d'application personnel et territorial de la convention a été précisé pour aplanir les difficultés survenues dans son application.

1. Le champ d'application personnel

L'avenant n° 5 procède à une extension du champ d'application personnel de la convention pour ce qui concerne les assurance maladie, maternité, décès, accidents du travail et maladies professionnelles, à toutes les personnes assurées ainsi qu'à leurs ayants droit relevant des régimes français ou monégasques, qu'elles soient actives, inactives ou retraitées : sont ainsi désormais clairement couverts les travailleurs non salariés, les fonctionnaires civils ou militaires, les étudiants et les autres assurés sociaux ainsi que leurs ayants droit.

2. Le champ d'application géographique

Le champ d'application géographique de la convention a été redéfini selon le lieu de résidence des assurés ou l'urgence des soins.

Les assurés des régimes des deux Etats résidant dans le département des Alpes-Maritimes ou en Principauté de Monaco ont libre accès aux structures hospitalières et aux professionnels de santé de la Principauté et du département (article 8 § 1).

Les soins d'immédiate nécessité reçus en cas de séjour ou de passage temporaire des assurés des régimes français en Principauté ou en cas de séjour temporaire dans le département des Alpes-Maritimes sont automatiquement pris en charge (article 8 §2).

Les assurés des régimes français résidant dans les autres départements français ne peuvent accéder à ces mêmes structures et aux professionnels de santé que sur autorisation de leur caisse d'assurance maladie d'affiliation, après avis conforme du service médical placé auprès de la Caisse primaire d'assurance maladie de Nice, par ailleurs désignée comme caisse de liaison avec les autres régimes de sécurité sociale français. Pour les assurés des régimes monégasques, l'autorisation d'accéder aux structures et professionnels de santé des autres départements français est donnée par leur caisse d'affiliation après avis conforme du service médical placé auprès de cette caisse (article 9 § 1).

B. LE RÉÉQUILIBRAGE DES INCIDENCES FINANCIÈRES DE LA CONVENTION

1. Les modalités de remboursement des soins délivrés à Monaco

Les nouveaux articles 11 et 12 déterminent les modalités de remboursement des prestations en nature de l'assurance maladie lorsque les soins sont dispensés dans l'Etat autre que celui d'affiliation. Ils couvrent l'ensemble des prestations : frais médicaux, frais pharmaceutiques, frais d'hospitalisation et frais de transport.

Le principe retenu est celui du remboursement dans les mêmes conditions, selon les mêmes taux de remboursement et dans les mêmes limites que si les soins avaient été délivrés dans le pays d'affiliation.

Pour ce qui concerne le remboursement des soins dispensés dans les trois établissements de santé monégasques, c'est-à-dire le Centre hospitalier Princesse Grâce (secteur public et secteur privé), le Centre d'hémodialyse et le Centre cardiothoracique, un arrangement administratif signé le 20 juillet 1998 a fixé, pour chacun de ces établissements et pour chacune des disciplines médicales ou chirurgicales qu'ils pratiquent, les tarifs applicables par référence aux hôpitaux français proches pratiquant les mêmes disciplines (en règle générale, il s'agit du CHU de Nice).

Ce texte détermine un tableau de correspondance des disciplines entre les établissements français de référence et les établissements de soins monégasques, les références tarifaires, les modalités de facturation, la mise en place de la procédure de tiers payant, les adaptations à apporter en cas de création de nouveaux établissements ou nouvelles disciplines.

2. Les autres dispositions

L'avenant a mis fin aux deux dispositions de la convention qui pesaient uniquement sur les finances de la sécurité sociale française (régime dit de " la maladie préexistante " et prise en charge par la France des soins de santé pour les pensionnés du régime français résidant à Monaco ayant moins de dix années d'assurance).

Il renforce les possibilités de contrôle médical sur les assurés recevant des soins dans l'autre Etat contractant, en prévoyant, en dehors du contrôle des bénéficiaires de soins, un contrôle des professionnels de santé et des établissements de soins.

S'agissant de l'exercice occasionnel des professions de santé sur le territoire de l'autre Etat, un arrangement administratif a organisé ce mode d'exercice, notamment en le limitant aux communes françaises frontalières de Monaco, en obligeant les professionnels de santé à s'inscrire à l'ordre ou aux services compétents de l'Etat où s'exerce cette activité occasionnelle, en les faisant adhérer aux conventions applicables à leurs homologues exerçant exclusivement leur activité sur un seul territoire.

CONCLUSION

Compte tenu de la présence de nombreux assurés sociaux français à Monaco mais aussi de la possibilité offerte aux habitants de la Principauté comme des localités françaises proches de recourir indifféremment aux établissements de soins ou aux praticiens de l'un ou l'autre Etat, il importait de redéfinir la convention franco-monégasque afin de l'adapter à l'évolution des structures de soins des deux pays et à la politique de maîtrise des dépenses de santé.

L'avenant n° 5 du 20 juillet 1998 met fin à des distorsions injustifiées qui entraînaient des charges supplémentaires pour le régime français de sécurité sociale. Il clarifie les conditions dans lesquelles les populations françaises, notamment du département des Alpes-Maritimes, pourront accéder au système de soins monégasque. Il perfectionne la coordination des deux régimes de sécurité sociale en étendant la convention aux fonctionnaires, aux étudiants et aux non-salariés ainsi qu'à leurs ayants droit.

Pour cet ensemble de raisons, votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées vous propose d'adopter le présent projet de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent rapport au cours de sa réunion du mercredi 26 mai 1999.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Xavier de Villepin, Président, s'est interrogé sur le régime fiscal des Français résidant à Monaco, au regard notamment de celui appliqué aux citoyens italiens.

M. Hubert Durand-Chastel a précisé que la Principauté n'appliquait pas d'impôt sur le revenu des personnes physiques, la convention fiscale franco-monégasque de 1963 déterminant les conditions dans lesquelles cet impôt est payable en France par les ressortissants français.

La commission a alors approuvé le projet de loi qui lui était soumis.

PROJET DE LOI

(Texte présenté par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'avenant n° 5 à la convention du 28 février 1952 entre la France et la Principauté de Monaco sur la sécurité sociale signé à Paris le 20 juillet 1998, et dont le texte est annexé à la présente loi1(*).

ANNEXE -
ETUDE D'IMPACT2(*)

1. Etat de droit et situation de fait existants et leurs insuffisances

La convention de 1952 sur la sécurité sociale constitue, en dépit de certaines mises à jour (4 avenants de 1961-1963-1965 et 1979), une norme ancienne qui a bien sûr permis de garantir l'accès aux soins dans les deux Etats pour les assurés visés par son champ d'application, mais qui, ayant aussi montré des limites, a connu des difficultés d'application.

Ces limites et ces difficultés ont, du fait de la situation géographique de la Principauté et de la particularité des relations entre les organismes sociaux et les établissements hospitaliers français et monégasques, conduit parfois à une application infidèle des textes conventionnels ; ainsi des interprétations et accords sont-ils intervenus lors des réunions de la commission mixte de sécurité sociale, et des assouplissements unilatéraux ont-ils été consentis par la France dans l'application de sa législation interne en faveur des assurés du régime français recevant des soins à Monaco.

La convention de 1952 ne vise que les travailleurs salariés ou assimilés, ressortissants français ou monégasques ainsi que leurs ayants droit sans condition de nationalité. Cette seule catégorie peut donc bénéficier de l'ensemble de ses dispositions pour toutes les branches de la sécurité sociale : maladie, maternité, invalidité, vieillesse, décès, accidents du travail et maladies professionnelles, prestations familiales. En sont écartés les non-salariés, les fonctionnaires, les étudiants et les autres personnes assurées.

Néanmoins, s'agissant du bénéfice de la seule branche maladie, maternité, et pour tenir compte de la situation locale -puisque le Centre hospitalier Princesse Grâce avait été désigné hôpital de rattachement pour les quatre communes limitrophes (Beausoleil, Cap d'Ail, la Turbie, Roquebrune-Cap Martin)- il a été admis par voie de circulaire, de 1970 à 1996, que les catégories d'assurés résidant dans ces communes, exclues par la convention, bénéficieraient néanmoins de ces dispositions.

De plus, seules les modalités de remboursement des soins donnés par les praticiens et auxiliaires médicaux ou dans les établissements hospitaliers publics et privés ainsi que des frais pharmaceutiques, d'analyses et d'examens de laboratoire sont fixées dans la convention.

Or d'autres frais, non visés ci-dessus, figurent dans les dispositions législatives et réglementaires des deux Etats : ainsi, des modalités particulières ont-elles été déterminées en commissions mixtes concernant le forfait journalier, la procédure de tiers-payant et le remboursement des frais de transport.

Enfin et surtout, seule une partie des remboursements des soins assurés dans les établissements monégasques (secteur privé du Centre hospitalier Princesse Grâce, Centre d'hémodialyse et Centre cardiothoracique) était plafonnée et à un niveau généralement incompatible avec notre politique de maîtrise des dépenses de santé.

La coexistence du droit conventionnel et de dispositions factuelles ainsi que l'insuffisance marquée du plafonnement des remboursements rendant de plus en plus délicate la gestion des relations bilatérales en la matière, une renégociation du chapitre de l'assurance maladie, maternité de la convention s'est imposée quant à son champ d'application personnel et géographique et aux modalités de remboursement des soins dans les établissements hospitaliers.

2. Bénéfices escomptés en matière

. d'emploi : sans objet.

. d'intérêt général : jusqu'en 1993, année où la Principauté de Monaco est devenue membre des Nations unies, les relations bilatérales de sécurité sociale se déroulaient certes dans un climat de coopération amicale, mais la forte pression politique qui s'exerçait à chaque commission mixte les déséquilibrait quelque peu au profit des intérêts médicaux monégasques.

Depuis 1993, la Principauté veut élargir sa reconnaissance sur la scène internationale, la France veillant à ce qu'elle soit compatible avec ses propres intérêts.

Ainsi l'avenant n° 5 a-t-il été négocié dans le but de rendre compatible le juste droit des assurés à bénéficier des prestations de sécurité sociale en fonction de leur lieu de résidence avec les préoccupations françaises de maîtrise des dépenses de santé au plan national et plus particulièrement dans la région Provence-Alpes-Côte d'Azur.

. financière : stabilisation des coûts de la convention pour la sécurité sociale française.

. de simplification des formalités administratives : sans objet.

. de complexité de l'ordonnancement juridique : les principes, concernant notamment les modalités de remboursement des soins dans les établissements hospitaliers figurent dans l'avenant ; les aspects techniques, par nature très complexes, sont reportés dans un arrangement administratif particulier signé par les autorités compétentes qui fera l'objet d'un bilan d'application dans 18 mois.




1Voir le texte annexé au document Sénat n° 314 (1998-1999).

2 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.