I. L'ÉCHEC DE LA POLITIQUE DE RELANCE DU LOGEMENT SOCIAL
A. LE GOUVERNEMENT A MIS EN PLACE DE NOUVEAUX PRODUITS AFIN DE RELANCER LA CONSTRUCTION SOCIALE
Le
financement des logements sociaux a fait l'objet, depuis 1996, de
réformes successives.
Une réforme significative est intervenue avec la mise en place du
régime de la livraison à soi-même (LASM) équivalent
à un taux réduit de TVA pour la construction de logements
sociaux, avec un élargissement à la rénovation et à
l'amélioration à compter de 1998.
Cette réforme s'est accompagnée de la suppression de la
subvention accordée au prêt locatif aidé (PLA) pour le
neuf, à compter du 1er octobre 1996, et de la réduction du taux
de subvention de 12 % à 5 % pour l'ancien à partir du 1er janvier
1998.
Lors de son arrivée, en juin 1997, le nouveau gouvernement a
souhaité relancer la construction sociale.
Les PLA à loyer minoré, les PLA d'intégration et les
PLA construction-démolition ont donc été mis en place
à compter du 1er janvier 1998.
Les PLA-LM et PLA-I ont remplacé les anciens PLA très sociaux
(PLA-TS). Les PLA-LM sont attribués aux ménages qui rencontrent
des difficultés économiques mais pas de difficulté
d'accompagnement social. Les PLA-I sont destinés aux ménages
cumulant difficultés économiques et sociales.
L'objectif du gouvernement était de réaliser 20.000 PLA-LM et
10.000 PLA-I en 1998 et en 1999
.
Les PLA construction-démolition sont destinés à
accompagner les opérations de démolition. Ils doivent permettre
le relogement dans la même commune ou agglomération des
ménages occupant les immeubles à démolir à des
conditions de loyer aussi proches que possibles de celles du logement initial.
Une enveloppe de 5.000 PLA-CD était prévue en 1998 et 1999.
Les taux de subvention se différencient selon la nature de
l'exonération :
Régime applicable aux opérations de construction sociale
|
Opérations de construction neuve |
Taux applicables jusqu'au 31/12/97 |
Taux applicables à compter du 1/1/98 |
|
PLA " normal " |
pas de subvention |
pas de subvention |
|
PLA " à loyer minoré " (ex-PLATS) |
8 % (dérogation préfet : 13 %) |
8 % (dérogation préfet : 13 %) |
|
PLA " d'intégration " |
sans objet (produit n'existant pas) |
20 % (pas de dérogation) |
|
PLA " expérimental " |
3 % |
3 % |
|
PLA " construction-démolition " |
sans objet (produit n'existant pas) |
12 % |
B. LA CHUTE DE LA CONSTRUCTION SOCIALE S'EST MALGRÉ TOUT POURSUIVIE
Malgré des dotations budgétaires élevées, la construction sociale n'a pas redémarré, en raison d'une sous-consommation importante des crédits, comme l'illustre le tableau ci-dessous.
Consommation des PLA-I et PLA-TS
|
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
crédits disponibles (en millions de francs) |
1.297,63 |
844,1 |
941,9 |
1.198,2 |
|
objectif annoncé (en nombre de logements) |
28.000 |
20.000 |
30.000 |
30.0000 |
|
Nombre de logements PLAI ou PLATS financés |
15.481 |
11.419 |
11.783 |
15.568 |
|
Montants de subvention consommés (MF) |
1.160,5 |
735,7 |
719,4 |
816,8 |
|
taux de consommation |
89,4 % |
87,2 % |
76% |
68% |
Ainsi,
seuls 15.568 PLA-LM et PLA-I ont été réalisés en
1998 et 18.000 devraient l'être en 1999, soit une nette sous-consommation
des dotations.
Le montant annuel des prêts nouveaux versés au logement social
s'est considérablement réduit depuis 1997.
On observe une
très forte distorsion en 1997 et 1998 entre les crédits
disponibles pour les opérations, l'objectif annoncé, et les
faibles réalisations.
Le premier semestre 1999 a enregistré une légère
amélioration, qui ne devrait toutefois pas permettre d'anticiper un
niveau en fin d'année comparable aux années
précédentes.
Nombre de PLA consommés au cours des huit premiers mois
|
|
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
PLA |
28.736 |
21.632 |
12.186 |
14.224 |
Source : perspective du secteur et du financement du
logement à l'horizon 2002. M. Michel Mouillart.
Au total, la chute du nombre de logements sociaux amorcée en 1995
s'est accentuée de 1997 à 1998.
NOMBRE DE
LOGEMENTS SOCIAUX AU 1
ER
JANVIER 1998 PAR ANNÉE DE FIN DE
CONSTRUCTION
Source : MELT-DAEI-SES. Enquête sur le parc locatif social, situation au 1/1/98
C. UN PROBLEME DE DEMANDE
L'an
dernier, votre rapporteur soulignait que "
le problème de la
sous-utilisation des produits PLA réside moins dans une insuffisance des
dotations, que dans la faiblesse de leur utilisation par les bailleurs sociaux,
qui souhaitent construire moins
".
Cette remarque est toujours valable aujourd'hui : il est à craindre
que, même avec l'introduction d'un nouveau produit aidé, plus
simple, les bailleurs sociaux n'inversent pas entièrement la tendance.
De surcroît, le parc social est toujours confronté à des
déséquilibres entre des demandes importantes et des quartiers
délaissés.
Le taux de vacance dans le parc social
Un des
indicateurs de la demande réside dans le taux de vacance du parc social.
Celui-ci a augmenté sensiblement ces dernières années.
Source : METL-DAEI-SES. Série des
enquêtes sur le parc locatif social.
Le nombre de logements vacants augmente sensiblement chaque année. Au
1er janvier 1998 , on dénombrait pas moins de 120.000 logements
vacants dans le parc locatif social, soit 17 % de plus que l'année
précédente. Le taux de vacance s'établit donc à
3 %. La vacance est particulièrement marquée dans les zones
sensibles et les quartiers peu attractifs.
En revanche, l'action sur le facteur d'offre est particulièrement
forte en 2000.
Quelques mesures avaient été prises en 1998, notamment
l'abaissement d'un demi-point du taux du livret A et la revalorisation des
plafonds de ressources intervenue par l'arrêté du 26 juin 1998,
qui a porté à 61 % la part des ménages ayant
accès au parc HLM contre 55 % précédemment.
Votre rapporteur estimait que les mesures mises en place
" seraient
insuffisantes pour résoudre la crise du logement social en l'absence
d'une simplification de la gestion des PLA et d'une amélioration de leur
financement. "
La mise en place du PLUS relève précisément de ce souci de
simplification de gestion (avec un produit unique) et d'amélioration du
financement (une subvention budgétaire s'ajoute aux avantages fiscaux et
à des taux d'emprunt réduits).