II. UNE FORTE RÉDUCTION DU VOLUME DES OPÉRATIONS DES COMPTES D'AFFECTATION SPÉCIALE
Le
montant des crédits retracés par les comptes d'affectation
spéciale avait été en forte diminution en 1999, les
charges passant de 61 à 46,7 milliards de francs. Cela
résultait de divers changements de périmètre mais aussi
d'un calibrage à la baisse des interventions.
Cette année, le repli se poursuit sur un rythme toutefois un peu
atténué. Les crédits des comptes d'affectation
spéciale passent de 46,7 à 42,9 milliards de francs.
Ces évolutions témoignent pour partie d'une volonté de
diminuer le champ d'intervention de la formule des comptes spéciaux du
Trésor et de " rebudgétiser " certaines interventions
publiques auparavant distinguées par leur rattachement à un CAS.
Ce parti-pris apparaît justifié quand rien ne distingue vraiment
l'usage des crédits des comptes spéciaux de ceux du budget
général. Il ne faut cependant pas l'accepter sans réserve
compte tenu des risques d'une banalisation de politiques publiques qu'il
suscite (v.infra).
Variation des crédits des comptes d'affectation spéciale entre 1999 et 2000 (1)
(en millions de francs)
|
|
1999 |
2000 |
Ecarts
|
Ecarts
|
|
FNE (2) |
985 |
1.458 |
+ 473 |
+ 48 |
|
FFN (3) |
417 |
0 |
- 417 |
- 100 |
|
Soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle |
2.485,2 |
2.622,2 |
+ 137 |
+ 5,5 |
|
Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Compte d'emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du secteur public de la radiodiffusion sonore et de la télévision |
12.996,4 |
14.502,2 |
+ 1.505,8 |
+ 11,6 |
|
Fonds national du livre |
116 |
0 |
- 116 |
- 100 |
|
FNDS (4) |
1.014 |
1.014 |
0 |
0 |
|
Fonds national des haras et des activités hippiques |
880,5 |
725,3 |
- 155,2 |
- 17,6 |
|
FNDVA (5) |
24 |
40 |
+ 16 |
+ 66,7 |
|
FARIF (6) |
2.220 |
0 |
- 2.220 |
- 100 |
|
Actions en faveur du développement des départements, des territoires et des collectivités territoriales d'outre-mer |
58 |
11 |
- 47 |
- 81 |
|
Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de société |
17.500 |
16.945 |
- 555 |
- 3,2 |
|
Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) |
148 |
361 |
+ 213 |
+ 144 |
|
FITTVN (7) |
3.930 |
4.335 |
+ 405 |
+ 10,3 |
|
Fonds pour le financement de l'accession à la propriété |
3.130 |
0 |
- 3.130 |
- 100 |
|
Indemnisation au titre des créances françaises sur la Russie |
602 |
730 |
+ 128 |
+ 21,3 |
|
Fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale |
200 |
160 |
- 40 |
- 20 |
|
TOTAL |
46.706,1 |
42.903,7 |
- 3.802,4 |
- 8,1 |
1. Lors
de la première lecture, l'Assemblée nationale a abondé les
crédits du FNDS de 75 millions de francs
2. Fonds national de l'eau. Ex.Fonds national pour le développement des
adductions d'eau
3. Fonds forestier national
4. Fonds national pour le développement du sport
5. Fonds national pour le développement de la vie associative
6. Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France
7. Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables
Hors effets de structure, les crédits des CAS augmenteraient de 1.964,6
millions de francs. Cet accroissement proviendrait de mouvements de sens
contraires.
Les principaux comptes concernés par une augmentation des crédits
sont d'abord le compte d'emploi de la redevance (+ 11,6 %) le FIATA
(+ 144 %) le FITTVN (+ 10,3 %) le compte d'indemnisation des
créanciers de la Russie (+ 21,3 %) et le FNE (+ 48 %).
A l'inverse, les crédits du fonds national des haras (- 17,6 %) du
compte d'affectation de cessions de titres publics (- 3,2 %) et du fonds de
modernisation de la presse quotidienne (- 20 %) subiraient les reculs les plus
sensibles.
Cette réduction n'est pas synonyme d'un repli à due proportion
des interventions des comptes d'affectation spéciale en 2000
Il importe toutefois d'observer que les données du tableau ci-dessus
ne permettent pas d'appréhender la réalité
budgétaire des comptes spéciaux du Trésor en raison des
particularités de leur régime et des conditions dans lesquelles
s'exercent leurs opérations.
Les comptes spéciaux du Trésor bénéficient, en
effet, traditionnellement de reports de crédits pour un montant
considérable, reports qui n'apparaissent pas dans les documents
budgétaires, ce qui nuit singulièrement à leur
lisibilité. Il pourrait être envisagé de remédier
à cette "infirmité" en prévoyant que le "bleu"
consacré aux comptes spéciaux du Trésor comporte, pour
information, une évaluation de ces reports.
Les crédits de paiement des comptes d'affectation spéciale qui
sont inscrits en loi de finances initiale excédent en effet
systématiquement les crédits consommés dans
l'année. Ils sont en effet calibrés pour permettre l'engagement
des autorisations de programme inscrites, engagement qui entraîne la
réservation de l'ensemble des crédits de paiement
nécessités par une opération d'investissement.
A ce mécanisme s'ajoutent, pour certains comptes, les effets d'une autre
règle, particulière aux comptes d'affectation spéciale,
édictée par l'article 25 de l'ordonnance organique n° 59-2
du 2 janvier 1959. Selon cette disposition, l'exécution des
crédits des comptes d'affectation spéciale est
conditionnée par la constatation de recettes suffisantes. Or, certains
comptes -le compte de cessions de titres publics, le FNDS, par exemple-
connaissent un profil de recettes dans l'année tel qu'une proportion,
variable mais significative de leurs crédits ne peut être
engagée avant la date-limite fixée pour l'engagement des
crédits.
A la pratique des reports de crédits est associée celle des
reports de soldes. En effet, sauf dispositions contraires de la loi de
finances, les soldes des comptes d'affectation spéciale sont
reportés d'un exercice à l'autre et ne sont ainsi donc pas
portés au compte des découverts du Trésor contrairement
deux soldes des différents autres éléments du budget de
l'Etat.
Le tableau ci-après comporte une évaluation des reports de soldes
pour les CAS et les comptes de prêts entre 1995 et 1998.
Reports de soldes des comptes d'affectation spéciale et des comptes
de prêts
|
Intitulés des comptes |
|
Reports de 1994 sur 1995 |
Reports de 1995 sur 1996 |
Reports de 1996 sur 1997 |
Reports de 1997 sur 1998 |
|
Fonds national pour le développement des adductions d'eau |
902-00 |
201.735.763 |
308.710.775 |
494.758.399 |
742.232.723 |
|
Fonds forestier national |
902-01 |
58.235.608 |
47.092.631 |
27.972.504 |
53.608.270 |
|
Soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie des programmes audiovisuels |
902-10 |
957.612.276 |
950.750.904 |
950.603.112 |
1.118.921.001 |
|
Fonds de soutien aux hydrocarbures |
902-12 |
31.445.395 |
41.578.897 |
106.218.842 |
144.374.786 |
|
Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités |
902-13 |
102.842.292 |
209.247.660 |
79.258.823 |
|
|
Compte d'emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du secteur public de la radiodiffusion sonore et de la télévision |
902-15 |
21.631.590 |
3.993.560 |
81.926.373 |
124.126.483 |
|
Fonds national du livre |
902-16 |
17.888.221 |
13.769.702 |
9.269.179 |
17.765.974 |
|
Fonds national pour le développement du sport |
902-17 |
87.218.925 |
178.656.089 |
170.657.121 |
147.878.834 |
|
Fonds national des haras et des activités hippiques |
902-19 |
200.249.860 |
162.503.314 |
243.590.873 |
329.652.642 |
|
Fonds national pour le développement de la vie associative |
902-20 |
10.748.167 |
38.433.937 |
9.824.517 |
32.743.267 |
|
Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France |
902-22 |
1.515.188.085 |
1.542.961.952 |
1.512.160.176 |
1.693.677.074 |
|
Actions en faveur du développement d'outre-mer |
902-23 |
210.763.453 |
130.759.448 |
124.870.666 |
131.280.220 |
|
Compte d'emploi des produits de cessions de titres du secteur public |
902-24 |
|
|
951.294.962 |
|
|
Fonds de péréquation des transports aériens |
902-25 |
|
120.502.396 |
196.965.292 |
158.689.321 |
|
Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables |
902-26 |
|
958.572.796 |
1.636.835.304 |
1.849.687.991 |
|
Fonds pour l'accession à la propriété |
902-28 |
|
994.000.687 |
979.564.388 |
|
|
Fonds pour le logement des personnes en difficulté |
902-29 |
|
|
|
|
|
Fonds pour le financement de l'accession à la propriété |
902-30 |
|
|
|
137.250.278 |
|
Prêts du FDES |
903-05 |
282.973.647 |
163.903.647 |
310.678.647 |
252.578.647 |
|
Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France |
903-07 |
290.898.891 |
2.519.399.329 |
966.951.026 |
1.620.898.294 |
|
Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France |
903-17 |
2.065.884.520 |
3.446.369.519 |
2.939.410.532 |
267.235.873 |
|
TOTAL |
|
6.055.316.693 |
11.831.207.243 |
11.792.810.736 |
8.822.601.678 |
Au
total, les soldes reportés en 1998 se sont élevés à
8,8 milliards de francs soit 14,5 % des crédits ouverts en
1998.
Certains comptes enregistrent des reports de soldes considérables comme
le fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France (1,7 milliards), le
compte de soutien à l'industrie cinématographique et des
programmes audiovisuels (1,1 milliard) ou encore le compte de prêts
à des Etats étrangers (1,6 milliard).
La signification de ces reports est sans doute variable selon les situations
mais il est difficile de l'appréhender entièrement si bien qu'un
complément d'explications devrait être fourni à l'appui du
projet de loi de finances.
Pour certains comptes, la formation d'importants excédents
résulte de l'étalement de leurs dépenses qui s'explique
par les modalités techniques de gestion des autorisations de programme
rappelées plus haut. Mais, dans d'autres hypothèses les soldes
traduisent des difficultés d'exécution des crédits ouverts
en lois de finances, soit que les évaluations de départ aient
été erronées soit que les opérations
finançables se trouvent plus délicates à définir
qu'escompté.
Le tableau suivant rappelle la situation de soldes des comptes soumis au
Contrôle des dépenses engagées après les
opérations de 1998.
Soldes des comptes spéciaux du Trésor soumis au contrôle des dépenses engagées
|
|
|
Soldes
des comptes
|
|
Soldes
des comptes
|
|
|
Comptes d'affectation spéciale |
|
|
|
|
902-13 |
Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités |
68.454.493 |
- 9.050.560 |
77.505.053 |
|
902-15 |
Compte d'emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du service public de la radiodiffusion sonore et de la télévision |
42.200.110 |
- 184.263.310 |
226.463.420 |
|
902-23 |
Actions en faveur du développement des départements, des territoires et des collectivités d'outre-mer |
89.722.150 |
2.083.097 |
87.639.413 |
|
902-24 |
Compte d'affectation des produits de cessions de titres du secteur public |
882.168.922 |
- 11.459.707.897 |
12.341.876.819 |
|
|
Total pour les comptes d'affectation spéciale |
1.082.546.035 |
- 11.650.938.670 |
12.733.484.706 |
|
904-15 |
Lancement de certains matériels aéronautiques et de certains matériels d'armement complexes |
- 8.146.221 |
- 19.054.009. |
10.907.788 |
|
|
Total pour les comptes de commerce |
- 8.146.221 |
- 19.054.009. |
10.907.788 |
|
|
Comptes de règlement avec les Gouvernements étrangers |
|
|
|
|
905-10 |
Exécution des accords internationaux relatifs à des produits de base |
- 178.665.578 |
|
- 178.665.578 |
|
|
Total pour les comptes de règlement avec les gouvernements étrangers |
- 178.665.578 |
|
- 178.665.578 |
|
|
Comptes d'avances du Trésor et comptes de prêts |
|
|
|
|
903-53 |
Avances aux collectivités et établissements publics, territoires, établissements et Etats d'outre mer |
- 1.916.233.522 |
1.100.000 |
- 1.917.333.522 |
|
903-58 |
Aides à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics |
0 |
|
|
|
903-59 |
Avances à des particuliers et associations |
- 144.985.912 |
35.669.352 |
- 180.655.264 |
|
903-05 |
Prêts du fonds de développement économique et social (FDES) |
- 2.876.051.105 |
- 270.380.553 |
- 2.605.670.552 |
|
903-07 |
Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à la Caisse française de développement |
- 72.743.918.996 |
1.134.930.299 |
- 73.878.849.295 |
|
903-15 |
Avances du Trésor consolidées par transformation en prêts du Trésor |
- 100.543.379 |
26.796 |
- 100.570.175 |
|
903-17 |
Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France |
- 53.720.815.623 |
- 736.588.373 |
- 52.984.227.251 |
|
|
Total pour les comptes d'avances du Trésor et comptes de prêts |
-131.502.548.537 |
164.757.521. |
- 131.667.306.059 |
|
|
Comptes d'opérations monétaires |
|
|
|
|
906-04 |
Compte d'émission des monnaies métalliques |
15.320.264.355 |
341.116.049 |
14.979.148.306 |
|
|
Total pour les comptes d'opérations monétaires |
15.320.264.355 |
341.116.049 |
14.979.148.306 |
|
Total des comptes spéciaux du Trésor controlés par le service du contrôle des dépenses engagées |
- 115.286.549.946 |
- 11.164.119.109 |
-104.122.430.837 |
|
La
trésorerie des comptes d'affectation spéciale concernés,
déjà excédentaire, s'est considérablement accru
principalement du fait d'un décalage important entre les
opérations de dépenses et de recettes du compte d'affectation des
produits de cessions de titres publics. Elle passe de 1,1 à 12,7
milliards de francs.
A l'inverse, les comptes d'avance et de prêts connaissent un important
découvert, stabilisé toutefois en 1998 qui correspond pour
l'essentiel aux opérations de comptes de prêts à des Etats
étrangers. Leurs encours s'élèvent à 126,8
milliards de francs en cumulé.
L'on observe aussi que l'Etat supporte un découvert cumulé de
1,9 milliard au titre de ses avances sur le produit les impositions
locales.