Presse

II. OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR

A en juger par les statistiques de recettes, la presse continue d'être globalement en bonne santé, même si le brusque fléchissement du marché publicitaire après les évènements dramatiques du 11 septembre dernier, laisse anticiper une détérioration de la situation.

Du point de vue de l'audience, l'année 2001 se présente encore globalement sous des auspices favorables. Alors que la presse quotidienne nationale vient d'annoncer une érosion de 1,9 % de son audience (nombre de lecteurs par exemplaire qui lisent un journal) au premier semestre, les journaux de province montrent leur résistance au ralentissement de la conjoncture : sur les six premiers mois de 2001, l'audience de la presse quotidienne régionale a progressé de 1 %, avec une diffusion en hausse de 0,6 %.

« Nous sommes sans aucune visibilité aujourd'hui. a ainsi déclaré le président du Syndicat de la PQR M. Jean-Louis Prévost, directeur de La Voix du Nord. Nous nous attendions déjà à une rentrée moyenne, voire médiocre, et, depuis les attentats, le comportement des annonceurs est de plus en plus irrationnel. Ils réservent de l'espace publicitaire, puis annulent. En tout état de cause, comme à chaque période électorale, nous savons que le premier semestre 2002 sera difficile sur le plan publicitaire. (...) Depuis le début de l'année, nous percevons le ralentissement de la croissance. A fin juin, le chiffre d'affaires de la PQR était en hausse de 1 %, après une croissance de 7 % en 2000 et de 14 % en 1999. Nous observons de grandes disparités. La publicité commerciale finit le premier semestre à + 5 %. En revanche, la publicité nationale et plurirégionale, qui représente environ 18 % du chiffre d'affaires de la PQR, est en chute de 25 % en moyenne sur cette période. Sur septembre, nous sommes pour le moment à -15 %. Par ailleurs, les offres d'emploi qui avaient été le moteur au premier semestre, avec une progression de 9,2 %, commencent à fléchir dans certaines régions. Juillet a marqué une véritable rupture, avec un recul de 4 % des petites annonces par rapport à juillet 2000 ».

Pour l'année 2000, en dépit de la stagnation des recettes de vente - +0,9 % pour toutes les catégories mais + 0,2 % pour la presse nationale d'information générale et politique et +0,1 % pour la presse spécialisée grand public, contre +1,9% pour la presse locale et +3,5 % pour la presse technique - le chiffre d'affaires du secteur se développe avec une croissance de +4,5 % par suite de la bonne tenue des recettes publicitaires. Celles-ci se sont accrues de 9 % après 10,8 % en 1999, inversant la tendance du début des années 1990.

Le Premier ministre rappelait, l'an passé, « que l'économie de la presse ne peut-être traitée seulement à l'aulne des règles de concurrence et commerciale s'il faut reconnaître que l'attitude soupçonneuse de Bruxelles nous oblige à être attentifs et rigoureux dans l'attribution de ces aides ». On ne peut mieux dire.

Notre pays est une exception en Europe où la plupart des pays connaissent une presse puissante qui n'a en règle générale que peu ou pas besoin de l'aide de l'État. Certes, l'importance de la presse au regard de l'objectif politique de pluralisme comme le caractère très national du secteur par suite de la barrière linguistique protège encore notre pays des intrusions de Bruxelles, mais il ne faudrait pas que par une douce insouciance, on estime que la presse écrite échappe, par la nature même de son activité, aux principes communautaires relatifs aux aides des États.

Ces questions de concurrence constituent le fil directeur des observations de notre rapporteur spécial qui ne porteront pas cette année sur l'agence France-Presse dans la mesure où il effectue un contrôle sur pièce et sur place de l'activité de cet organisme et qu'il ne souhaite pas anticiper sur ses conclusions.

A. DES RÈGLES DU JEU ÉMINEMMENT VARIABLES

Un regard rétrospectif sur cinq années d'aide à la presse fait apparaître, une novation, la création d'un financement extrabudgétaire des aides à la presse, et une constante, - si l'on peut dire - la variation fréquente des règles du jeu, que ce soit pour les aides existantes ou pour celles financées par les nouvelles ressources dans le cadre du fonds de modernisation.

Certes, la faiblesse relative du lectorat et de l'assise capitalistique de la presse française justifie une aide de l'État pour lui permettre d'absorber le choc de la concurrence audiovisuelle et de saisir la chance que lui offre le développement du multimédia et de la télévision de proximité.

Mais, le souci de votre rapporteur spécial, c'est de ne pas engager l'État, au nom d'un légitime maintien du pluralisme, dans un système qui ferait de la presse un secteur durablement assisté, ce qui non seulement pourrait susciter des interventions des autorités de Bruxelles, mais encore pourrait finir par affaiblir le secteur au lieu de le renforcer.

1. Le Fonds de modernisation : le décalage entre intentions et réalisations

Les déclarations du Gouvernement ont paru, au début, tout à fait rassurantes à cet égard pour tous ceux qui, comme votre rapporteur spécial, souhaitent que l'argent public serve à renforcer le dynamisme des acteurs économiques et non à en faire un secteur structurellement aidé par l'État.

Les aides accordées 5( * ) prennent la forme de subventions, d'avances remboursables ou de dépenses d'études, qui doivent s'inscrire en principe dans une logique de projet . Ainsi, en théorie, le montant total de l'aide accordée à un projet, sous forme de subvention et d'avance, ne peut dépasser 40% du montant des dépenses éligibles. Le plafond peut cependant être porté à 50% des dépenses éligibles pour les projets collectifs.

L'octroi d'une subvention 6( * ) ou d'une avance est subordonné à la conclusion, entre l'État et le bénéficiaire, d'une convention fixant notamment les conditions d'attribution de l'aide et prévoyant, s'il y a lieu, l'échéancier de remboursement de l'avance et de pénalités applicables. On note au surplus qu'une commission de contrôle sera chargée de vérifier la conformité de l'exécution des projets aux engagements pris par les bénéficiaires des aides versées par le fonds.

L'année dernière il avait fallu que le législateur intervienne pour accorder le droit au fait ; cette année, on voit bien que des intentions aux réalités, il y a une marge. Jusqu'à la fin de l'exercice 2000, les décisions d'aides se sont traduites par l'octroi de près de 55,34 M€ (363  MF) de subventions et de 1,68 M€ (11  MF) d'avances.

Le tableau ci-dessous montre en premier lieu que ces chiffres sont loin des ratios avances/subventions prévus en loi de finances.

On a donc toutes les raisons de penser que, même après correction suite notamment à la loi de finances rectificative pour 2000, il y a peu de chances que la proportion affichée en loi de finances initiale soit finalement maintenue.

Mais en second lieu, on doit souligner que ces chiffres restent très théoriques car le montant des reports fin 2000 s'établissait à 392,7  MF pour seulement 66,7  MF effectivement dépensés au cours de l'exercice 2000.

2. La multiplication des aides spécifiques et la tentation des régimes sur mesure

Au delà de l'accumulation des aides ainsi qu'en témoigne le nombre de paragraphes figurant au chapitre 41-10, il faut souligner l'instabilité de règles du jeu continuellement adaptées, qu'il s'agisse des aides indirectes par l'intermédiaire de la Poste ou de la SNCF pour lesquelles on a le sentiment que l'État abuse de sa position dominante - cf. infra - ou d'aides spécifiques, soit supprimées pour être recréées sous une forme voisine comme c'est le cas de l'aide aux télécommunications, soit ajustées aux urgences de l'heure comme dans le cas des aides aux journaux à faibles ressources publicitaires ou de petites annonces.

B. DES DOSSIERS TOUJOURS EN ATTENTE

Si certains dossiers paraissent en quelque sorte mis de côté, d'autres, en revanche, semblent en voie de déblocage, sans pour autant que les problèmes puissent être considérés comme réglés.

1. Des relations avec les services publics postal et ferroviaire non clarifiées

En application de l'article 2 de la loi du 2 juillet 1990, Les obligations de la Poste dans le cadre de son service obligatoire, en matière de transport et de distribution de la presse, sont précisées par les articles 2,3 et 6 de son cahier des charges.

Depuis 1991, et conformément à l'article 38 de ce cahier des charges, l'État participe à la prise en charge du coût de ce service. Celle-ci doit en effet recevoir « une juste compensation financière » à raison des sujétions particulières qui lui sont imposées du fait du régime d'acheminement et de distribution de la presse. La participation de l'État définie dans le cadre d'un contrat d'objectifs et de progrès, est régie par un accord de 1996 dit Galmot, valable jusqu'en 2001.

On peut rappeler que la grille tarifaire précédente, outre les subventions croisées qu'elle générait, était considérée par La Poste et la presse comme peu incitative, notamment dans la mesure où elle ne tenait pas suffisamment compte du niveau de préparation des dépôts et du degré d'urgence.

Cet accord donnant donnant avait notamment pour objectif d'assurer un financement plus équilibré du transport postal de presse, alors qu'une mission des inspections générales avait évalué à 28% le taux de couverture par La Poste de ses coûts en 1993, et d'offrir à la presse un cadre favorable à son développement, grâce à une souplesse accrue du cadre réglementaire fixé pour l'accès aux tarifs du transport postal de presse et à un meilleur contrôle de la qualité de ce transport.

Le tableau ci-après donne des évaluations provisoires du partage des coûts du transport postal de la presse entre l'État, la Poste et la presse depuis 1997. Ces évaluations se fondent sur des méthodes de calcul, qui devraient être revues lors de la mise en place du nouveau système de comptabilité analytique de La Poste . Or la mise en place de ce nouveau système comptable prévue pour 2000, n'est toujours pas faite, ce qui empêche de procéder, dans des conditions claires, au bilan d'application des accords .

1997

1998

1999

2000

Coût global (1)

7387

7424

7458

7500

Recettes (1)

2137

2436

2507

2750

Contribution du Budget Général

1900

1850

1850

2850

Contribution de La Poste

3350

3138

3010

2850

Source : La Poste. Chiffres en MF

(1) presse éditeur et associative du régime intérieur (exclut la presse administrative et l'international.)

La presse a pour sa part subi une revalorisation annuelle de 8,45% en termes réels des tarifs fixés pour le transport postal de presse, ainsi que la restructuration et la différenciation de ces tarifs.

On note que l'État, qui estime avoir respecté ses obligations, a procédé à l'établissement de dispositifs d'accompagnement de la revalorisation tarifaire pour en limiter les effets dans les cas les plus difficiles. Un dispositif de plafonnement et d'étalement des hausses a permis de lisser dans le temps les évolutions tarifaires les plus importantes sur les cinq années.

Pour compléter ce dispositif, l'État a également mis en place un observatoire des tarifs postaux de transport de presse sur quatre années. Il permet aux publications les plus fragilisées de bénéficier d'un soutien financier. Le montant des mesures allouées de 1997 à 2000 s'élève à 30  MF et concerne plus de cent publications chaque année.

Cette aide s'est répartie de la façon suivante :

1997

1998

1999

2000

Enveloppe répartie en MF

9,2

8,1

6,5

6,14*

Nombre de titres bénéficiaires

106

104

85

78

*5,67  MF pour 60 publications au titre de 2000, auxquels s'ajoutent 0,47  MF pour 41 publications au titre d'un reliquat à répartir.

La Fédération nationale de la presse française (FNPF) et le Syndicat de la presse magazine et d'opinion (SPMI) ont demandé, au printemps 2000, réparation du préjudice subi du fait de grèves de La Poste. A l'issue d'une négociation de plusieurs mois, la FNPF et la SPMI ont obtenu que ces préjudices fassent l'objet d'une indemnisation forfaitaire 7( * ) , l'importance de ces préjudices - qu'ils résultent du non-acheminement, de l'acheminement retardé ou des perturbations du courrier - n'étant pas évaluée.

Compte tenu des divergences entre la presse et La Poste sur la qualité du service rendu, il a été décidé au sein de l'observatoire, qui est une instance de dialogue entre l'État, la presse et La Poste, que seraient mis en place des indicateurs permettant de mesurer la qualité du service du transport postal de la presse. La mesure en a été confiée à la SOFRES. Celle-ci a mis en place, à partir d'avril 2000, un système fournissant des résultats, mensuels pour les publications urgentes, et trimestriels pour les publications non urgentes, sur la base d'un panel de plus de 1.000 destinataires recevant au total plus de 60 publications relevant de toutes les catégories de presse.

Les résultats sont exprimés en « pourcentage de réception le jour attendu » à J/J+1 du dépôt pour les quotidiens, à J+1 du dépôt pour les hebdomadaires, à J+4 du dépôt pour les mensuels et périodicités plus longues expédiées en non urgent.

En dépit des déclarations ministérielles, il semble qu'il soit urgent d'attendre. Selon la réponse faite à votre rapporteur spécial, il a été indiqué que « 2002 sera une année de transition, qui permettra de tirer les enseignements des accords Galmot et d'examiner l'état du compte transport de presse à partir de la comptabilité analytique de La Poste ».

En fait, il semble que l'on ait décidé de mettre le premier semestre 2002 entre parenthèses puisqu'il n'y aura pas de reconduction des hausses tarifaires annuelles prévues par ces accords, tandis que l'aide de l'État à La Poste était portée de 1,850 milliard à 1,9 milliard de francs, soit 290 millions d'euros.

En ce qui concerne les relations avec la SNCF , on peut rappeler que les pouvoirs publics ont résilié la convention de 1998 et demandé au Sernam de prendre à sa charge le différentiel constaté en 1998 entre les besoins - environ 104,4  MF - et la dotation budgétaire de 95  MF. Des conventions provisoires ont été conclues entre l'État et la SNCF pour 1999 et 2000 fixant la compensation à 90  MF.

Il avait été précisé, à votre rapporteur que « dans un premier temps, l'indemnité compensatrice sera calculée en fonction des taux précédemment mentionnés, et ne pourra excéder 90  MF. Dans un second temps, le montant de l'indemnité sera décompté des crédits budgétaires et permettra de dégager une somme affectée au remboursement de la dette de l'État à l'égard de la SNCF. Ainsi, la dette sera diminuée au minimum de 11  MF en 2000, et de 9,5 millions en 2001. L'arriéré devrait donc être réduit à 9,559  MF fin 2001 ».

Bref, il semble que l'administration ait trouvé, indépendamment d'une baisse providentielle des tonnages transportés, le système miracle permettant d'aboutir à l'extinction de l'arriéré que l'État avait accumulé vis à vis de la SNCF : forfaitiser le remboursement ( ou en modifier les modalités de calcul par l'abaissement des taux de prise en charge, la méthode annoncée variant selon les années ) et prévoir une dotation légèrement supérieure audit remboursement, en vue de permettre l'amortissement de la dette, qui effectivement ne se montait plus qu'à 6,3 millions de francs au 31 décembre 2000. Il suffisait d'y penser : la dette disparaît mais les charges réelles, elles, persistent, au détriment du compte d'exploitation de la SNCF.

2. La diffusion de la presse française à l'étranger en question

Il faut noter que cette stabilisation de l'aide intervient dans un contexte de tassement de la diffusion de la presse française à l'étranger. Ainsi, en 2000, on a assisté à une baisse de près de 1 % des ventes dans la zone couverte par le fonds et de plus de 5 % en Union européenne ou en Suisse. Les deux zones où l'on constate une progression sont l'Europe en dehors de l'Union européenne et le Maghreb avec une hausse de près de 11 %. Cette zone bénéficie de la réouverture du marché algérien depuis 1999 ainsi que de la modernisation des réseaux de vente au Maroc et en Tunisie.

Les NMPP (Nouvelles messageries de la presse parisienne) indiquent dans un communiqué récent, une baisse des ventes de 3,7 % en valeur et 5 % en volume, répartie sur toutes les zones sauf le Maghreb. Les messageries avancent plusieurs raisons. Outre la perte de terrain de la langue française, le fléchissement des ventes peut s'expliquer par la concurrence d'une nouvelle presse locale, notamment en Belgique ou en Suisse, la consultation des journaux sur Internet, mais aussi les difficultés économiques et politiques dans certaines régions. Le recul est particulièrement net en Amérique du Sud (- 34,8 % en volume), en Asie-Océanie (- 21,5 %) mais la baisse touche également des marchés plus proches comme l'Europe (-5,1 % en Europe francophone et -8,3 % dans l'Union européenne). Les ventes sont en baisse en Afrique (-11 %) et au Moyen-Orient (-7,6 %).

Pour le ministère, les chiffres communiqués par les NMPP ne concernent que les ventes au numéro et ne traduisent pas la situation des abonnements. Or les abonnements contractés à l'étranger ont progressé en 2000. Par ailleurs, si les ventes au numéro, dans l'Union européenne et en Suisse, qui constituent 77 % des exportations NMPP, ont enregistré une baisse, celle-ci ne doit pas masquer des ventes quasiment stables dans le reste du monde (- 0,8 %) et des encaissements en légère augmentation.

En dépit de ce que les derniers chiffres pourraient se révéler meilleurs, il faut aussi, selon votre rapporteur spécial, s'interroger sur les causes structurelles de ce repli, parmi lesquelles il faut mentionner l'impact d'Internet sur la diffusion de la presse française à l'étranger. Aujourd'hui, la plupart des grands titres sont accessibles en ligne, quelle que soit leur périodicité ou leur nature, presse d'information politique et générale ou presse spécialisée.

Alors que, dans un premier temps, la plupart des entreprises de presse ont utilisé Internet pour s'assurer une certaine lisibilité internationale, il semble, aujourd'hui, que celui-ci fasse partie intégrante de leur stratégie de développement. Certains journaux ont fait le choix de la gratuité, d'autres non. C'est ainsi que Libération, qui a fait le choix de la gratuité, indique que, en 2000, plus de 40 % des pages lues sont consultées depuis l'étranger, ce qui représente près de 30.000 visites quotidiennes essentiellement en provenance du continent nord-américain.

Ce qui semble certain, c'est qu'Internet favorise l'élargissement du lectorat mais pas des ventes. Sans remettre en cause, bien au contraire, la légitimité d'une aide à l'exportation physique des journaux, on voit bien que la présence de la presse française sur Internet est un élément essentiel pour conserver des liens des Français de l'étranger et, d'une façon générale, des francophones avec la France.

3. La crise de la distribution

Le système de distribution de la presse, fondé sur les principes « d'équité et d'égalité de traitement et de solidarité» entre les titres mis en place avec la loi Bichet de 1947, autour des Nouvelles Messageries de la Presse Parisienne, traverse une grave crise.

L'État, qui avait accompagné l'effort d'adaptation des NMPP 8( * ) , a pu paraître en retrait, comme s'il attendait pour intervenir à nouveau de façon active que la profession se mette d'accord avec elle-même pour trouver un compromis entre les différentes formes de presse.

La montée en puissance face aux NMPP des Messageries Lyonnaises de presse - MLP 9( * ) , qui résulte notamment de ce que les magazines acceptent de plus en plus mal de supporter une bonne part des coûts d'un système conçu pour les quotidiens, est tout autant la conséquence d'un défaut de productivité que le signe de la crise d'un système de mutualisation.

Cependant, malgré sa croissance rapide, ce nouvel acteur reste encore de faible dimension par rapport au géant que constitue les NMPP, ne serait-ce que parce qu'elles n'entendent pas distribuer de quotidiens.

Avec 1 742 publications distribuées, les Messageries Lyonnaises détiennent 15 % du marché national. En l'espace de six ans, leur chiffre d'affaires ventes a plus que triplé, s'élevant, en 2000, à 3,24 milliards de francs avec un résultat net de 60,4 millions de francs. Pour l'exercice 2001, l'entreprise vise 3,5 milliards de francs de chiffre d'affaires.

Les NMPP ont enregistré pour l'exercice 1999 des pertes de 521,17  MF et de 108,1  MF pour 2000, en raison des fortes provisions qu'elles ont constituées pour leur plan de modernisation.

Compte tenu de la situation caractérisée par un déficit d'exploitation qu'elle estime comme pouvant aller jusqu'à 277  MF en 2003, la direction avait proposé un plan stratégique de modernisation, avec pour objectif de réaliser 464  MF d'économies par an d'ici à 2003, et d'abaisser les coûts de distribution, qui devraient passer de 9 % à 6 % en 2003.

Pour parvenir à cet objectif, des réductions d'effectifs étaient prévues touchant l'ensemble des catégories : 429 ouvriers, 129 employés et 239 cadres 10( * ). L'accord conclu entre Hachette 11( * ) et les éditeurs comptait sur une aide publique de 200 millions à 250  MF de l'État, aide justifiée par la prise en compte de la mission « d'intérêt collectif » que représente la gestion des quotidiens, à l'origine d'importants surcoûts.

Le gouvernement s'était l'année dernière, délibérément tenu en retrait. Comme l'avait précisé la ministre de la culture et de la communication, l'État est prêt à accompagner une réforme de la distribution. Encore faut-il qu'elle s'appuie sur « un projet plausible, chiffré et négocié ». Elle avait précisé que « le gouvernement a été sollicité par les NMPP pour apporter une contribution de 1 milliard à raison de 250  MF par an pendant quatre ans. On peut s'étonner que cette demande intervienne à un moment où les comptes des entreprises et des groupes de presse sont bénéficiaires de la croissance, ce dont je me réjouis. Or la revendication de l'aide de l'État doit s'accompagner d'une réelle transparence étayée au moins par une comptabilité analytique. Pour l'instant, elle n'a fait l'objet d'aucune justification convaincante »...« Toute aide de l'État à la distribution de la presse, avait-elle ajouté, doit être économiquement justifiée, juridiquement fondée, et évidemment tournée vers les lecteurs. »

En fait, on voit que, si le ministère des finances n'a pas accordé aux groupes de presse les quelque 120  MF que ceux-ci lui demandaient pour la restructuration du système de distribution, c'est néanmoins 80 MF soit 12,2 M€ , qui leur seront réservés dans le budget pour 2002 , financés à raison de 4 ,35M€ inscrits au §7 de l'article 10 du chapitre 41-10 et de 4,57 M€ inscrits au chapitre 05 du compte d'affectation spéciale n°902-32, auxquels viendraient s'ajouter sur ce même compte environ 3,3 M€ de crédits de report.

Votre rapporteur spécial ne dispose pas d'éléments suffisamment précis sur les modalités de cette nouvelle aide et, notamment, sur les contreparties que l'État pourrait demander . Il estime que dans la conjoncture budgétaire actuelle, le mode de financement envisagé n'est pas irrecevable dès lors que les masses budgétaires actuelles sont globalement maintenues, ce qui reste à vérifier.

En effet, il n'est guère contestable que l'aide à la distribution est une aide à la presse quotidienne nationale. Car il faut admettre qu'une partie des difficultés des NMPP trouve sa source dans l'obligation qui leur est faite, de distribuer les quotidiens, dont le coût est bien supérieur.

Aussi, ne peut-on voir d'objections de principe à une telle aide dès lors que les intéressés font les efforts de rationalisation indispensables et que l'argent de l'État ne sert pas à perpétuer des structures archaïques.

4. Vers une nouvelle donne publicitaire

Reprenant des idées déjà lancées en début d'année, Madame Catherine Tasca, ministre de la culture et de la communication s'est, il y a quelques semaines, déclarée favorable à l'ouverture «ciblée et progressive» à la publicité télévisée de certains secteurs actuellement interdits et, en premier lieu, de la presse, tout en précisant qu'en ce qui concerne la grande distribution, également interdite de publicité à la télé, «la réflexion devra être poursuivie».

La presse devient ainsi le candidat idéal pour le test de cette libéralisation partielle. Selon la ministre, « La presse a un vrai double intérêt : elle est très partante sur le numérique hertzien et elle veut se lancer dans la télévision locale. Pour ce faire, elle a besoin de ressources supplémentaires ».

L'analyse de la ministre qui paraît faire masse d'éléments hétérogènes , a le mérite de reconnaître un fait : la multiplication des canaux que ce soit sur le satellite ou sur le câble et bientôt sur réseau numérique hertzien rend caduques les limitations mises en place pour préserver les ressources de la presse écrite.

Nul doute que les ambitions que cette presse affiche de plus en plus ouvertement dans le domaine audiovisuel constituent une bonne occasion de s'aligner sur les pratiques de nos voisins chez qui de telles limitations n'existent pas.