Equipement, transports et logement : services communs

III. III. PRINCIPALES OBSERVATIONS

A. 1ÈRE OBSERVATION : LA NÉCESSITÉ DE CLARIFIER LA PRÉSENTATION BUDGÉTAIRE ET DE RECOURIR À DES INDICATEURS DE RÉSULTATS

1. Un budget trop instable

La loi n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances réformant l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 crée de nouvelles obligations en matière de présentation budgétaire et prévoit la répartition des crédits budgétaires sous forme de missions et de programmes. L'idée est évidemment de permettre un meilleur contrôle du Parlement sur la dépense publique et de disposer d'indicateurs précis de résultats.

A cet égard, votre rapporteur note que le budget des services communs est encore très éloigné des objectifs de clarté et d'évaluation de la dépense publique . Le ministère de l'équipement, des transports et du logement devra amplifier ses efforts s'il veut être prêt pour la mise en oeuvre des nouvelles dispositions de la loi organique.

Dans ses présentations des deux années écoulées, votre rapporteur avait souligné comme « exigence démocratique »  la nécessité de stabiliser la présentation du budget des services communs.

Ce budget est affecté de modifications de nomenclature chaque année, sous la forme de transferts, qui rendent toute analyse détaillée des crédits impossible : 28 mouvements de crédits en 2000, 24 mouvements en 2001...le budget pour 2002 compte encore 18 mouvements de crédits, dont 7 transferts internes et 11 transferts entre sections.

Même si l'on constate une légère amélioration, le budget des services communs continue d'être l'un des plus instables et donc des plus difficiles à comparer d'une année sur l'autre.

Cette année, les modifications s'expliquent par des redéploiements internes dont l'objet réel n'est jamais indiqué et par des transferts en provenance principalement de la section « Mer » mais aussi des affaires étrangères, de la ville, des services généraux, de l'outre-mer, de l'environnement, du tourisme et des transports.

Votre rapporteur note que la Cour des comptes a réalisé une monographie du budget de l'équipement et des transports dans son rapport sur les lois de finances pour 2000. Bien que dotée de moyens efficaces et d'une expertise reconnue, la Cour a peiné à retracer l'évolution des crédits, notamment s'agissant du budget des services communs.

La Cour a très bien résumé la situation à laquelle se trouve également confronté un rapporteur des crédits des services communs : « Tant la variété des supports budgétaires du domaine équipement et transports que les multiples variations de périmètres enregistrées au cours des cinq années passées mettent en évidence la mauvaise lisibilité des moyens mis en oeuvre pour ces politiques publiques et l'opacité des évolutions . »

La Cour précise également : « si les bleus décrivent les emplois et les crédits transférés, ils sont généralement elliptiques ou muets quant à la réalité administrative que ces transferts recouvrent . » et encore « la reconstitution de ces opérations (transferts) nécessite l'examen détaillé de tous les bleus concernés, soit au minimum deux bleus pour chaque transfert. Il est en outre souvent nécessaire de se reporter aux tableaux de changement de nomenclature produits annuellement par la direction des affaires financières et de l'administration générale ainsi qu'aux volumes blancs des nomenclatures d'exécution. »

2. Des indicateurs de résultats inexistants

Comme l'an dernier, votre rapporteur rappelle que le ministère de l'équipement, des transports et du logement gagnerait beaucoup à présenter ses crédits budgétaires en fonction de leurs affectations à des politiques publiques et à améliorer ses indicateurs de résultats , qui manquent aujourd'hui de pertinence.

Certes, des tableaux de répartition des emplois sont désormais disponibles, ce qui est un progrès, mais ils ne sont renseignés que pour les années passées (1999 et 2000) alors que l'on débat des choix budgétaires pour 2002...

Par ailleurs, les tableaux fournissent des indicateurs de coûts et non de résultats, hormis l'existence d'indicateurs pour la météorologie sur la fiabilité des prévisions, le nombre de publications au niveau international et le nombre de bulletins émis par agent.

Cette exception s'explique sans doute par l'existence d'un contrat d'objectifs signé le 22 mars 2001 entre le ministre de l'Équipement, des Transports et du Logement, la secrétaire d'État au Budget et le Président-directeur général de Météo France pour la période 2001-2004. Des objectifs sont donc fixés pour les années 2001 et 2002 qui permettront ensuite d'apprécier ou non leur réalisation (augmentation de 80 % à 83 % des mises en vigilance pertinentes, progression de 96 à 97 % de la proportion de bons résultats à 8 jours...). Certains des indicateurs sont des indicateurs internationaux et scientifiquement validés.

L'existence de ces indicateurs est aujourd'hui l'exception, même pour les établissements subventionnés comme l'Institut géographique national.

3. L'absence d'objectifs : l'exemple de l'Institut géographique national

L'an dernier, votre rapporteur avait souligné que la faible progression des crédits de l'IGN n'est pas liée à des gains de productivité, mais traduisait un certain attentisme après la fin du contrat d'objectif entre l'IGN et l'Etat et alors qu'aucun nouveau contrat n'avait été signé.

Après la parution du rapport du député M. Guy Lengagne, qui s'était vu confier, par le Premier ministre au printemps 1999, une mission de réflexion sur les perspectives d'évolution de l'information géographique et ses conséquences sur l'activité de l'IGN, des groupes de travail s'étaient mis en place et votre rapporteur estimait nécessaire que leur réflexion aboutisse rapidement à la redéfinition et à la modernisation du rôle de l'IGN et de ses engagements vis-à-vis de l'Etat, mais également des collectivités locales, et d'une manière générale de l'ensemble de ses clients.

Malheureusement, la situation a encore peu évolué : les recommandations de M.Guy Lengagne, remises le 30 septembre 1999, ont fait l'objet en 2000 d'une instruction interministérielle qui a abouti à un relevé de décisions seulement le 19 février 2001.

Ce relevé de décisions interministérielles confirme les missions concernant les activités de recherche et développement, les activités de formation, la réalisation des référentiels de base et la production des référentiels cartographiques. Il confie à l'IGN une nouvelle mission : l'élaboration et la gestion du référentiel à grande échelle (RGE) de précision métrique contenant divers objets géoréférencés (composantes ortho-photographique, topographique, parcellaire et adresse), devant couvrir le territoire national avant la fin des contrats État - Régions du XIIème plan.

Une convention de coopération entre la Direction Générale des Impôts (DGI) et l'IGN a été signée le 28 février 2001. Cette convention précise les modalités de fourniture par la DGI des données cadastrales numérisées permettant à l'IGN de réaliser la composante parcellaire du RGE.

Le ministère annonce qu'un nouveau contrat d'objectifs s'appuyant sur le relevé de décisions interministérielles, explicitant les différents programmes d'activités de l'IGN, les calendriers de réalisation, les modes de financement (subvention de l'Etat et contribution des utilisateurs) et les indicateurs de suivi des réalisations, des moyens et du développement de l'information géographique couvrira la période 2002-2005. Des négociations seraient en cours avec les ministères de tutelle et devraient aboutir à une signature fin 2001.

Votre rapporteur, qui depuis au moins deux ans, demande la signature d'un contrat précisant les objectifs et les moyens de l'IGN, estime qu'il serait temps que ce contrat soit signé, alors que le troisième et dernier contrat de plan signé entre l'IGN et l'Etat a pris fin en 1997.

B. 2ÈME OBSERVATION : DES DÉPENSES DE PERSONNEL DE PLUS EN PLUS ÉLEVÉES ET RIGIDES

1. Une augmentation prévisible

L'an dernier, votre rapporteur soulignait que la modération salariale expliquait, pour l'essentiel, la stabilisation du budget des services communs et notait le moindre effort porté sur les réductions d'effectifs, dont la conséquence devait être, inéluctablement, une hausse des dépenses à moyen terme : « en conclusion, votre rapporteur se féliciterait de la stabilité du budget de personnel et de fonctionnement des services communs pour 2001, si elle n'était excessivement fragile, en raison des inévitables accords salariaux qui, en l'absence d'efforts sur le niveau des effectifs, ne manqueront pas d'augmenter les dépenses de personnel du ministère de l'équipement, des transports et du logement. Il regrette à ce titre qu'aucune étude approfondie ne permette de mesurer exactement le niveau des besoins tant en personnel qu'en moyens de fonctionnement des différents domaines d'action du ministère . »

Cette remarque se confirme dès 2002, avec une hausse du budget de près de 3 %, qui résulte d'une part de l'augmentation des emplois du ministère et d'autre part des accords salariaux.

1. Le retour à la hausse des emplois

En 1999 et 2000, le ministère de l'Equipement, des transports et du logement avait procédé à la suppression de 875 postes. Le renversement de tendance a lieu en 2001, avec 13 créations nettes d'emplois. Pour 2002, le mouvement s'amplifie avec 241 créations nettes d'emplois (ramenées à 222 si l'on tient compte des 19 emplois non budgétaires supprimés dans les établissements publics).

Les créations nettes d'emplois budgétaires en 2002

Evolution

Effectifs 2002

Ingénieurs TPE

+ 22

3.172

Attachés administratifs (services déconcentrés)

+ 22

1.165

Secrétaires administratifs (services déconcentrés)

+ 33

2.758

Contrôleurs du travail

+ 5

84

Contrôleurs des transports terrestres

+ 5

291

Chefs d'équipe d'exploitation des TPE

+ 9

5.923

Agents d'exploitation TPE

+ 57

5.996

Délégués au permis conduire

+ 5

92

Inspecteurs permis conduire

+ 72

550

Ouvriers parcs et ateliers

+ 18

2.338

Attaché d'administration de l'aviation civile

+ 1

1

Marins

- 8

448

On remarquera que les créations nettes d'emplois les plus significatives concernent les inspecteurs du permis de conduire et les agents d'exploitation des travaux publics de l'Etat.

Par ailleurs, les établissements publics subissent des réductions d'emplois, qui concernent exclusivement Météo-France.

Evolution des emplois à Météo-France

Transformations d'emplois (loi 2 déc 92)

- 2

Suppressions d'emplois budgétaires

- 42

Créations d'emplois non budgétaires

+ 25

Total

- 19

Ensuite, la mise en oeuvre de l'article 34 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (conséquence de la jurisprudence Berkani du tribunal des conflits) conduit à la création de 983 emplois d'agents contractuels, dont 969 inscrits sur le budget des services communs. Il s'agit de la création d'emplois publics pour les personnels de service qui étaient auparavant sous statut privé.


Agents contractuels (budgétaires)

+969

Agents contractuels Météo-France (non budgétaires)

+ 14

Total

+ 976

En comptant les mesures d'ordre et le transfert de plus de 2.500 emplois du budget « mer », les effectifs passent de 97.957 à 101.648 emplois.

Evolution des emplois des services communs 1998-2002

1998

1999

2000

2001

2002

98/2002

Réductions/augmentations

- 1000

- 490

- 385

+ 11

+ 242

- 1.622

effectifs totaux (y.c transferts)

100.246

99.405

98.341

97.957

101.648

+ 1.402

Malgré un relâchement de la rigueur budgétaire en 2001 et surtout 2002, un bilan sur cinq ans montre une réduction nette de 1.622 emplois, soit 2 % des effectifs globaux. Cependant, comme le souligne la Cour des comptes, sur la période 1996-1999, la part du ministère est restée voisine de 4,5 % bien que 2.000 emplois aient été perdus ; le secteur du transport aérien a été favorisé, le secteur maritime préservé, les suppressions ayant principalement porté sur le reste.

En 2000, les effectifs se répartissent comme suit (un changement de présentation ne permet pas une comparaison exacte d'une année sur l'autre. Aucune donnée prévisionnelle n'est disponible pour 2001 et 2002)

Répartition des effectifs

1999

2000

Administration centrale

3.941

3.981

services opérationnels et administratifs

88.186

92.916

routes et sécurité routière

46.450

49.766

travaux neufs

4.584

5.805

entretien, exploitation

41.866

43.121

Examens du permis de conduire

840

Transport

1574

Aménagement et multimodalité

385

Contrôle des transports

796

Inspection du travail des transports

393

habitat

1.909

2.116

aménagement, urbanisme, études, constructions publiques

15.110

15.435

navigation intérieure

5.428

5.217

activités maritimes

2.944

2.330

bases aériennes

1.780

1.968

autres activités régaliennes et administration générale

14.565

17.980

services spécialisés du réseau technique

5.071

centres d'études techniques

3.907

SETRA et autres organismes

1.164

services de formation initiale et continue

969

970

TOTAL

98.167

97.867

2. Une « rigidification de la dépense »

Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances 2000, la Cour des Comptes déclare, en parlant des crédits du ministère de l'équipement et des transports que d'une part « la période (1996-2000) s'est avérée clairement défavorable à ce domaine budgétaire » et que d'autre part « la part des dépenses de personnel augmente dans cet ensemble en diminution ».

La Cour estime que « les charges de pensions et de cotisations, sur lesquelles le ministère n'a pas de prise, sont responsables de l'accroissement total » et parle de « rigidification de la dépense ».

Cette affirmation est d'autant plus vraie dans le budget 2002, où les crédits augmentent en raison essentiellement de la revalorisation du point fonction publique sur la période 2000-2002, des revalorisations indemnitaires et de l'ajustement des cotisations sociales pour un total de près de 100 millions d'euros.

C. 3ÈME OBSERVATION : LES DÉPENSES « HORS PERSONNEL », DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT MAITRISÉES, DES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT SACRIFIÉES

1. La poursuite de la modération des dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement du ministère de l'équipement, des transports et du logement font l'objet, depuis plusieurs années déjà, de mesures d'économies. Hors prise en compte du crédit-bail de l'Arche de la Défense, les moyens de fonctionnement des services centraux ont diminué de 12,2 % sur la période 1998-2002 et les moyens des services déconcentrés de 8,22 %.


(en pourcentage)

1998

1999

2000

2001

2002

Total 1998/2002

Moyens de fonctionnement des services centraux

-0,41

-2,45

+9,08

+0,25

+2,09

+ 8,50

hors EPAD

-0,41

-2,45

-12,27

0,31

+2,58

- 12,24

Moyens de fonctionnement des services déconcentrés

- 0,87

-2,06

-1,51

-0, 54

-1,39

- 8,22

Selon les services du ministère, après une série d'années à la baisse (diminution de près de 30 % des moyens budgétaires de fonctionnement des services entre 1991 et 1997), les moyens de fonctionnement mis à disposition des services « ont atteint des seuils qu'il n'est plus possible de franchir ». Selon les services, en effet, si des efforts de productivité peuvent permettre des économies de l'ordre de 2 % par an, des moyens importants seront nécessaires au titre de l'évolution de la demande de formation et des mesures nouvelles doivent être prises en compte. De plus, la mise en oeuvre de nouvelles techniques de l'information et des nouveaux outils informatiques nécessitent un renouvellement important du parc informatique et des dépenses accrues en matière de liaisons téléphoniques. En outre, la mise en place de l'accord de réduction du temps de travail va induire des coûts supplémentaires, notamment en matière d'installation de matériels de contrôle des horaires.

2. Des dépenses d'investissement sacrifiées

L'an dernier, votre rapporteur s'était fait l'écho d'un constat alarmant concernant le patrimoine du ministère de l'équipement, des transports et du logement.

Les services indiquaient en effet que « les moyens budgétaires n'ont pas permis d'engager des actions significatives au-delà des premières priorités et en particulier en ce qui concerne le maintien en état du patrimoine. Aucune véritable politique de maintenance préventive n'a pu être mise en oeuvre depuis plusieurs années. Faute d'une maintenance mieux assurée, un risque réel de dégradation du patrimoine se profile dans les prochaines années . » Aucune opération lourde nouvelle n'avait été engagée depuis 1995. Selon le ministère un programme pluriannuel d'un milliard de francs était envisagé pour remédier à cette situation.

Il apparaît aujourd'hui que suite aux recommandations citées l'an dernier, grâce à un effort de gestion interne et par redéploiement de crédits sur le chapitre des moyens de fonctionnement des services déconcentrés, le ministère a décidé d'augmenter de 35 % les crédits de maintenance du patrimoine, ce qui constituerait une amélioration de la situation antérieure sans toutefois permettre une maintenance complète et efficace du patrimoine géré.

Votre rapporteur note toutefois que les dotations budgétaires semblent traduire l'inverse de cette priorité : les crédits à l'équipement immobilier des services sont réduits de 60 % pour 2002 (la LFI 2001 prévoyait 9,7 millions d'euros, mais le report de crédits non consommés en 2000 s'est élevé à 19,8 millions d'euros).

Au-delà de la question importante de l'entretien du patrimoine, votre rapporteur s'inquiète aujourd'hui des réductions significatives des crédits consacrés aux programmes d'études et de recherche.

Le programme PREDIT 2, consacré à l'innovation dans les transports terrestres, s'est clôturé en juin 2001 et un nouveau programme, le PREDIT 3, fait actuellement l'objet d'une définition autour de trois enjeux (assurer la mobilité durable des biens et des personnes, accroître la sécurité des systèmes de transport, améliorer l'environnement en participant aux objectifs de réduction des gaz à effet de serre et de réduction du bruit). Il apparaît que six thématiques d'orientation sont en cours de construction au travers de groupes de travail chargés de la programmation pour les cinq années à venir.

Une fois de plus, votre rapporteur regrette que le ministère attende la fin d'un programme de recherche pour réfléchir au nouveau programme, dont la mise en oeuvre pourra prendre des mois, voire dans le cas de l'IGN, des années. Il s'inquiète de réductions corrélatives de crédits, les crédits d'équipement du PREDIT étant réduits de 27 % pour 2002 et les crédits d'équipement du fonds d'aide à la recherche et à l'innovation dans les transports (FARIT) de 28 %.

D'une manière générale, toutes les dépenses en capital souffrent de la prééminence presque écrasante des dépenses de personnel dans le budget des services communs puisqu'au total, les crédits d'équipement de l'Etat et de subventions d'équipements chutent de 14,5 % pour 2002.

En conclusion, votre rapporteur note que le budget des services communs du ministère de l'équipement, des transports et du logement, repart à la hausse pour 2002, après une évolution modérée en 2001.

L'augmentation des emplois et les inévitables mesures de revalorisation des rémunérations publiques sont la cause de cette hausse.

Cette progression des dépenses de personnel se réalise une nouvelle fois et de manière très nette au détriment des dépenses d'investissement des services communs.