Intérieur et décentralisation : décentralisation

B. LES CONCOURS FINANCIERS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES

1. La répartition entre les prélèvements sur recettes et le budget de l'Etat

Votre rapporteur retient pour son examen des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales l'ensemble des dotations de l'Etat, des compensations de pertes de recettes fiscales et les dégrèvements d'impôts locaux. En revanche, il ne tient pas compte des subventions accordées par les différents ministères aux collectivités locales dans le cadre de leurs propres politiques.

Dans le projet de loi de finances pour 2002, les concours financiers de l'Etat aux collectivités locales s'élèvent à 53.204 millions d'euros (348.955 millions de francs).

Au sein de ce total, 34.636 millions d'euros proviennent de prélèvements sur les recettes de l'Etat, soit 65,1 %. Ce pourcentage est globalement stable depuis 1998.

Prélèvements sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités locales

(en millions d'euros)

2. La répartition entre dotations, compensations et dégrèvements

Depuis 1998, la part des dotations dans la masse totale des concours de l'Etat aux collectivités locales diminue progressivement. Elle est passée de 65 % à 50 % en cinq ans.

A l'inverse, les compensations d'exonérations fiscales ou de suppressions d'impôts locaux occupent une part croissante et sont passées de 11 % en 1998 à 31 % dans le projet de loi de finances pour 2002.

Répartition des concours de l'Etat aux collectivités locales entre dotations, compensations et dégrèvements

(en millions d'euros)

3. Les dotations

Entre 2001 et 2002, le montant des dotations de l'Etat aux collectivités locales progresse d'environ 2,6 %, un taux de progression comparable à celui de l'année précédente.

La comparaison de l'évolution du montant des dotations depuis 1998 est plus délicate car le montant de celle-ci est « gonflé » par l'intégration à la DGD de sommes correspondant à la compensation de pertes de recettes fiscales enregistrées par les départements du fait de la réduction du taux des droits de mutation à titre onéreux et de la suppression partielle de la vignette.

En tenant compte de ces compensations, les dotations ont progressé de 21,5 % au cours de la période. Hors compensations, la progression s'établit à 8,4 %. Ce taux aurait été plus élevé si la recentralisation de la compétence d'aide médicale des départements, résultant des dispositions de la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 relative à la couverture maladie universelle ne s'était pas traduite par une diminution de 1.430 millions d'euros de la DGD des départements.

Les dotations de l'Etat aux collectivités locales peuvent être rangées dans cinq sous ensembles :

La dotation globale de fonctionnement (DGF)

Le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) inscrit dans le projet de loi de finances dépend de deux facteurs : le taux d'évolution de celle-ci, calculé en application des dispositions du code général des collectivités territoriales, et l'existence ou non d'abondements du montant de certaines de ses composantes. Le taux d'évolution de la DGF qui sert à calculer le montant de cette dotation pour l'année à venir est appliqué au montant de la DGF de l'exercice en cours, minoré de celui des abondements dont elle a pu faire l'objet au titre de cet exercice.

- L'application du taux d'évolution de la DGF . L'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales dispose que la DGF progresse comme le taux prévisionnel d'évolution des prix pour l'année à venir, majoré de la moitié du taux d'évolution du PIB pour l'année en cours.

Pour 2002, l'indice prévisionnel des prix s'établit à 1,5 %, tandis que le taux de croissance du PIB pour 2001 est estimé à 2,3 %. L'indice de la DGF s'élève donc à 2,65 %.

Ce taux est appliqué au montant de la DGF 2001 « recalée », c'est-à-dire recalculée en fonction des derniers indices économiques connus et du montant définitif de la DGF de 2000. Pour 2001, le « recalage » de la DGF permet d'appliquer le taux de progression pour 2002 à un montant revalorisé de 240,11 millions d'euros.

Recalage de la DGF 2001

(en millions d'euros)

DGF 2001 initiale

DGF 2001 « recalée »

Montant

17.372,93

17.613,04

Indice d'évolution entre 2000 et 2001

2,9 %

3,25 %

Indice prévisionnel des prix 2001

1,2 %

1,6 %

Taux de croissance du PIB 2000

3,4 %

3,3 %

En appliquant le taux de progression de la DGF pour 2002 au montant « recalé » pour 2001, on obtient un montant de DGF pour 2002 de 18.079,69 millions d'euros (118.594,99 millions de francs) 1( * ) . Ce montant est en progression de 4,07 % par rapport au montant ouvert en 2001, déduction faite de la régularisation négative au titre de 1999 (-146,33 millions d'euros).

- les abondements dont fait l'objet la DGF . Pour obtenir le montant de la DGF inscrit dans le projet de loi de finances pour 2002, il convient d'ajouter aux 18.079,69 millions d'euros le montant des différents abondements dont fait l'objet la DGF. Dans le projet de loi de finances pour 2002, ces abondements sont au nombre de trois. En application de l'article 22, les sommes extérieures à la DGF concourant au financement des communautés d'agglomération sont « rapatriées » au sein de celle-ci, pour un montant de 309,01 millions d'euros. L'article 24 prévoit une majoration de la dotation de solidarité urbaine de 121,96 millions d'euros et l'article 25 une majoration de la dotation de solidarité rurale de 24,36 millions d'euros.

Au total le montant de la DGF inscrit dans le projet de loi de finances pour 2002 s'établit à 18.535,02 millions d'euros, soit 4,67 % de plus qu'en 2001.

Il convient cependant de souligner que :

- au sein de la majoration de 309 millions d'euros destinée au financement des communautés d'agglomération, 126 millions d'euros sont « gagés » par une réduction d'autant du montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle. En ne tenant pas compte de ce transfert, la DGF pour 2002 progresse de 3,95 % entre 2001 et 2002 ;

- le 14 novembre 2001, la secrétaire d'Etat chargée du budget, à l'occasion de sa présentation du projet de loi de finances rectificative pour 2001, a déclaré que « personne ne conteste que nous ferons une croissance de l'ordre de 2 % en 2001 ». La DGF pour 2002 ayant été calculée à partir d'un taux de croissance pour 2001 de 2,3 %, son montant serait surévalué si le taux effectivement constaté était celui évoqué par la secrétaire d'Etat.

Les dotations indexées sur le taux d'évolution de la DGF

Plusieurs dotations de l'Etat aux collectivités locales sont indexées sur le taux d'évolution de la DGF. Le taux retenu dans ce cas de figure est celui de l'évolution du montant de la DGF inscrit dans le projet de loi de finances, hors abondements exceptionnels, par rapport au montant, également hors abondements, inscrit dans la loi de finances de l'année précédente. Pour 2002, ce taux est celui de 4,07 %.

Il s'applique à :

- la dotation générale de décentralisation ( DGD ) et la DGD-Corse , dont les évolutions ont été décrites dans le I ;

- la dotation spéciale instituteurs (DSI), qui est indexée sur la DGF mais dont le montant diminue de 11 % du fait de la prise en compte de la réduction du nombre d'ayants-droits en raison de l'intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles. Elle s'établit à 293,54 millions d'euros ;

- la dotation élu local , dont le montant est porté à 45,23 millions d'euros.

Les dotations indexées sur les recettes fiscales nettes de l'Etat

Les dotations de l'Etat au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et au fonds national de péréquation (FNP) sont, en application des dispositions des articles 1648 A bis et 1648 B bis du code général des impôts, indexées sur « l'indice de variation des recettes fiscales nettes de l'Etat, nettes des remboursements et dégrèvements et des prélèvements sur recettes, tel que cet indice résulte de la loi de finances initiale, corrigé le cas échéant de l'incidence d'éventuels transferts de recettes liés à des transferts de compétences aux collectivités locales et territoriales, à d'autres personnes morales publiques ainsi qu'aux communautés européennes ».

Cette définition, en tenant compte de l'évolution des recettes fiscales de l'Etat nette « des prélèvements sur recettes », est mécaniquement défavorable aux collectivités locales puisque le montant des prélèvements sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités locales est indexé de telle sorte qu'il augmente d'une année sur l'autre. Ainsi, le montant déduit à ce titre des recettes de l'Etat est chaque année supérieur à celui de l'année précédente.

Pour 2002, le taux d'évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat retenu dans le projet de loi de finances s'établit à -1,29 %.

Ce taux s'applique aux deux dotations de l'Etat au FNPTP, qui s'élèveront à 367,15 millions d'euros en 2002, et à la dotation de l'Etat au FNP, dont le montant s'établit à 106,87 millions d'euros en 2002.

S'agissant du FNP, l'Assemblée nationale, en adoptant un amendement devenu l'article 21 bis du présent projet de loi de finances, a reconduit l'abondement de 22,87 millions d'euros dont il a bénéficié en 1999, 2000 et 2001. La dotation de l'Etat à ce fonds s'élève donc à 129,74 millions d'euros.

Néanmoins, le FNP, dont la principale ressource est le « solde » du FNPTP (c'est-à-dire le montant disponible au titre de ce fonds une fois financées l'ensemble de ses missions), devrait pâtir de la réduction des ressources de ce dernier. Le FNPTP bénéficie d'une fraction du produit de la fiscalité locale acquitté par France Télécom. Or, en 2002, ce produit diminuera de 29,49 millions d'euros, pour s'établir à 286,99 millions d'euros.

Au total, le gouvernement évalue à 899,44 millions d'euros le montant total des ressources du FNPTP en 2002.

Il convient cependant de se féliciter que, comme le préconise le Sénat depuis deux ans, le montant de la majoration de la dotation de solidarité rurale prévue à l'article 25 du présent projet de loi de finances ne soit pas financé par un prélèvement sur les ressources du FNPTP.

Les dotations indexées sur la formation brute de capital fixe des administrations publiques

La dotation globale d'équipement (DGE), la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) sont indexées sur le taux d'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques, estimé à + 1,7 %.

L'évolution de ces dotations a été présentée dans le I.

Les autres dotations

Trois dotations, dont le montant total représente 12,8 % du montant des dotations de l'Etat inscrites dans le projet de loi de finances pour 2002, ne sont pas comprises dans le périmètre de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales en raison du caractère aléatoire de leur évolution, qui ne dépend pas de l'application d'un taux d'indexation :

- le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) est doté pour 2002 de 3.605,42 millions d'euros, soit une progression de 0,6 %. Ce taux traduit une quasi-stagnation de l'investissement local entre 1999 et 2000, puisque, dans la majorité des cas, les attributions versées au titre du FCTVA sont proportionnelles aux dépenses réelles d'investissement constatées au cours de la pénultième année. Entre 1998 et 2002, la dotation du FCTVA en loi de finances a progressé de 12,66 % ;

- les amendes forfaitaires de la police de la circulation routière , dont le produit est reversé aux collectivités locales, devrait produire en 2002 une ressource d'un montant équivalent à celui de 2001, soit 317 millions d'euros. Depuis 1998, ce produit a progressé de 6,6 % ;

- le prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse . En application de la loi n° 94-1131 du 27 décembre 1994 portant statut fiscal de la Corse, 10 % du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers perçu dans l'île est reversé à la collectivité territoriale de Corse et 1,5 % est reversé à chacun des deux départements. L'article 38 du projet de loi relatif à la Corse adopté en première lecture par le Sénat porte la fraction reversée à la collectivité territoriale de Corse à 16 % de manière à compenser les transferts de compétences auxquels procède le projet de loi.

En conséquence, pour 2002, le montant du prélèvement sur les recettes de l'Etat est évalué à 27 millions d'euros, contre 17 millions d'euros en 2001, soit une progression de 54,84 % 2( * ) .

4. Les compensations

Le coût pour l'Etat des compensations d'allégements d'impôts locaux a été multiplié par 3,6 depuis 1998 , soit une augmentation de 264 %. Il s'établit à 16.500 millions d'euros (108.232 millions de francs) dans le projet de loi de finances pour 2002.

Entre 2001 et 2002, il progresse de 23,3 %, soit 3.121 millions d'euros (20.472 millions de francs).

L'augmentation du coût pour l'Etat des compensations est principalement liée à la disparition progressive de la fraction de l'assiette de la taxe professionnelle assise sur les salaires , qui représente une charge de 7.804 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2002, en progression de 2.414 millions d'euros (15.834 millions de francs) par rapport à 2001.

Le coût net pour l'Etat de cette mesure est cependant inférieur. Il est retracé dans le tableau ci-dessous :

Coût net pour l'Etat de la réforme de la taxe professionnelle

(en milliards d'euros)

Incidence cumulée

2000

2001

2002

Compensation de la part « salaires » aux collectivités

- 4,04

- 5,78

- 8,07

Perte de recettes au titre des frais d'assiette et de dégrèvement

- 0,31

- 0,46

- 0,66

Baisse du montant des dégrèvements

+ 0,20

+ 0,28

+ 0,36

Diminution de la compensation REI

+ 0,39

+ 0,39

+ 0,39

Impact compte d'avances aux collectivités locales

+ 0,27

+ 0,32

+ 0,43

Recettes supplémentaires d'impôt sur les sociétés et gains sur les dividendes

+ 0,43

+ 0,86

+ 1,44

Baisse du coût du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée

+ 0,00

+ 0,03

+ 0,23

Relèvement de la cotisation de péréquation

+ 0,41

+ 0,47

+ 0,52

Relèvement de la cotisation minimale assise sur la valeur ajoutée

+ 0,23

+ 0,35

+ 0,50

TOTAL

- 2,42

- 3,54

- 4,86

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

L'article 39 de la loi de finances pour 1999 (n°1266 du 30 décembre 1998) prévoit que le gouvernement remet chaque année au Parlement, avant le 1 er octobre, un rapport sur les conséquences sur l'emploi, sur les entreprises, sur l'Etat et sur les collectivités locales de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle. Cette année, ce rapport n'était pas disponible à la date d'examen en commission du rapport sur les crédits de la décentralisation inscrits dans le projet de loi de finances pour 2002.

5. Les réfactions dont font l'objet certaines compensations

A la date d'examen de son rapport par la commission, votre rapporteur n'a pas reçu les éléments qu'il a demandés au gouvernement sur ce point.

6. Les dégrèvements

Les crédits correspondant à la prise en charge par l'Etat des pertes de recettes résultant pour les collectivités locales des dégrèvements d'impôts directs locaux figurent au chapitre 15-01 du budget des charges communes.

Leur montant évolue plus vite que celui des dotations de l'Etat aux collectivités locales, mais moins que celui des compensations.

Evolution du coût des dégrèvements d'impôts directs locaux

(en millions d'euros)

A la différence des dotations et des compensations, le montant des dégrèvements inscrit dans la loi de finances n'est pas définitif, mais seulement une prévision. Le montant constaté en exécution résulte de l'évolution des taux et des bases des impôts directs locaux au cours de l'exercice. En 2000, l'écart s'explique par la suppression en cours d'année de la part régionale de la taxe d'habitation dont la compensation, pour l'année 2000, a pris la forme d'un dégrèvement.

Montant des dégrèvements inscrit dans la loi de finances et montant constaté en exécution

(en millions d'euros)

1999

2000

2001

Montant inscrit dans le « vert » budgétaire

9.315

9.604

10.782

Montant constaté ou dernière prévision connue

8.912

10.772

9.448

Le tableau ci-après récapitule l'évolution du coût des différents dégrèvements d'impôts directs locaux :

Evolution des coût des dégrèvements d'impôts directs locaux

(en millions d'euros)

1999

2000

2001

2002

Taxe sur foncier bâti

D.O. total manuel

23

19

21

21

Cotisations à 80 F

13

13

14

14

DO 500 F condition modeste 70-75 ans

23

23

HLM et SEM : vacances logements

4

4

Autres

254

312

276

295

Dégrèvements

291

344

337

358

Taxe sur foncier non bâti

Pertes de récoltes

8

10

12

12

Cotisations à 80 F

1

1

1

1

D.O. jeunes agriculteurs

8

10

11

12

Autres

17

20

15

17

Dégrèvements

33

41

39

43

Taxe d'habitation

D.O. TOTAL manuel + RMI

217

217

249

275

D.O. partiel (art. 1414 bis)

241

D.O. partiel 100 % (art. 1414 A)

182

D.O. partiel 50 % (art. 1414 B) informatisés

67

Plafonnement revenu (art. 1414)

616

Cotisations < à 80 F

2

1

1

1

Autres + D.O. partiels manuels

358

293

192

193

Gestionnaire de foyers

2

4

5

6

Dégrèvement suppression part régionale (réforme)

951

0

0

Dégrèvement total (art 1414 A) (réforme)

408

417

430

Dégrèvement partiel (art 1414 A) (réforme)

1.559

1.591

1.650

Plafonnement revenu (art. 1414 C) (réforme)

76

59

44

Dégrèvements

1.684

3.511

2.515

2.599

Taxe professionnelle

Allégement transitoire

1

1

50 % cotisation TP transport sanitaire

4

4

Plafonnement V.A.

5.888

5.888

5.824

5.732

Cotisations < à 80 F

0

0

0

0

Dégrèvements poids lourds

30

33

34

34

Autres

983

953

694

530

Dégrèvements

6.903

6.875

6.555

6.300

Autres impôts locaux

Dégrèvements

1

2

1

1

Ensemble

Dégrèvements

8.912

10.772

9.448

9.300

ANV

601

632

540

601

Total

9.513

11.404

9.988

9.901

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.