B. LES CONCOURS FINANCIERS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES
1. La répartition entre les prélèvements sur recettes et le budget de l'Etat
Votre
rapporteur retient pour son examen des concours financiers de l'Etat aux
collectivités locales l'ensemble des dotations de l'Etat, des
compensations de pertes de recettes fiscales et les dégrèvements
d'impôts locaux. En revanche, il ne tient pas compte des subventions
accordées par les différents ministères aux
collectivités locales dans le cadre de leurs propres politiques.
Dans le projet de loi de finances pour 2002, les concours financiers de l'Etat
aux collectivités locales s'élèvent à 53.204
millions d'euros (348.955 millions de francs).
Au sein de ce total,
34.636 millions d'euros proviennent de
prélèvements sur les recettes de l'Etat, soit 65,1 %.
Ce
pourcentage est globalement stable depuis 1998.
Prélèvements sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités locales
(en millions d'euros)
2. La répartition entre dotations, compensations et dégrèvements
Depuis
1998, la part des dotations dans la masse totale des concours de l'Etat aux
collectivités locales diminue progressivement. Elle est passée de
65 % à 50 % en cinq ans.
A l'inverse, les compensations d'exonérations fiscales ou de
suppressions d'impôts locaux occupent une part croissante et sont
passées de 11 % en 1998 à 31 % dans le projet de loi de
finances pour 2002.
Répartition des concours de l'Etat aux collectivités locales entre dotations, compensations et dégrèvements
(en millions d'euros)
3. Les dotations
Entre
2001 et 2002, le montant des dotations de l'Etat aux collectivités
locales progresse d'environ 2,6 %, un taux de progression comparable
à celui de l'année précédente.
La comparaison de l'évolution du montant des dotations depuis 1998 est
plus délicate car le montant de celle-ci est
« gonflé » par l'intégration à la DGD
de sommes correspondant à la compensation de pertes de recettes fiscales
enregistrées par les départements du fait de la réduction
du taux des droits de mutation à titre onéreux et de la
suppression partielle de la vignette.
En tenant compte de ces compensations, les dotations ont progressé de
21,5 % au cours de la période. Hors compensations, la progression
s'établit à 8,4 %. Ce taux aurait été plus
élevé si la recentralisation de la compétence d'aide
médicale des départements, résultant des dispositions de
la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 relative à la couverture
maladie universelle ne s'était pas traduite par une diminution de 1.430
millions d'euros de la DGD des départements.
Les
dotations de l'Etat aux collectivités locales peuvent être
rangées dans cinq sous ensembles :
La dotation globale de fonctionnement (DGF)
Le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) inscrit dans le
projet de loi de finances dépend de deux facteurs : le taux
d'évolution de celle-ci, calculé en application des dispositions
du code général des collectivités territoriales, et
l'existence ou non d'abondements du montant de certaines de ses composantes. Le
taux d'évolution de la DGF qui sert à calculer le montant de
cette dotation pour l'année à venir est appliqué au
montant de la DGF de l'exercice en cours, minoré de celui des
abondements dont elle a pu faire l'objet au titre de cet exercice.
-
L'application du taux d'évolution de la DGF
. L'article L.
1613-1 du code général des collectivités territoriales
dispose que la DGF progresse comme le taux prévisionnel
d'évolution des prix pour l'année à venir, majoré
de la moitié du taux d'évolution du PIB pour l'année en
cours.
Pour 2002, l'indice prévisionnel des prix s'établit à
1,5 %, tandis que le taux de croissance du PIB pour 2001 est estimé
à 2,3 %. L'indice de la DGF s'élève donc à
2,65 %.
Ce taux est appliqué au montant de la DGF 2001
« recalée », c'est-à-dire recalculée
en fonction des derniers indices économiques connus et du montant
définitif de la DGF de 2000. Pour 2001, le
« recalage » de la DGF permet d'appliquer le taux de
progression pour 2002 à un montant revalorisé de 240,11 millions
d'euros.
Recalage de la DGF 2001
(en millions d'euros)
|
|
DGF 2001 initiale |
DGF 2001 « recalée » |
|
Montant |
17.372,93 |
17.613,04 |
|
Indice d'évolution entre 2000 et 2001 |
2,9 % |
3,25 % |
|
Indice prévisionnel des prix 2001 |
1,2 % |
1,6 % |
|
Taux de croissance du PIB 2000 |
3,4 % |
3,3 % |
En
appliquant le taux de progression de la DGF pour 2002 au montant
« recalé » pour 2001, on obtient un montant de DGF
pour 2002 de
18.079,69 millions d'euros
(118.594,99 millions de
francs)
1(
*
)
. Ce montant est en
progression de
4,07 %
par rapport au montant ouvert en 2001,
déduction faite de la régularisation négative au titre de
1999 (-146,33 millions d'euros).
-
les abondements dont fait l'objet la DGF
. Pour obtenir le montant de
la DGF inscrit dans le projet de loi de finances pour 2002, il convient
d'ajouter aux 18.079,69 millions d'euros le montant des différents
abondements dont fait l'objet la DGF. Dans le projet de loi de finances pour
2002, ces abondements sont au nombre de trois. En application de l'article 22,
les sommes extérieures à la DGF concourant au financement des
communautés d'agglomération sont
« rapatriées » au sein de celle-ci, pour un montant
de 309,01 millions d'euros. L'article 24 prévoit une majoration de la
dotation de solidarité urbaine de 121,96 millions d'euros et l'article
25 une majoration de la dotation de solidarité rurale de 24,36 millions
d'euros.
Au total le montant de la DGF inscrit dans le projet de loi de finances pour
2002 s'établit à
18.535,02 millions d'euros, soit 4,67 %
de plus qu'en 2001.
Il convient cependant de souligner que :
- au sein de la majoration de 309 millions d'euros destinée au
financement des communautés d'agglomération, 126 millions
d'euros sont « gagés » par une réduction
d'autant du montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle.
En ne tenant pas compte de ce transfert, la DGF pour 2002 progresse de
3,95 % entre 2001 et 2002 ;
- le 14 novembre 2001, la secrétaire d'Etat chargée du
budget, à l'occasion de sa présentation du projet de loi de
finances rectificative pour 2001, a déclaré que
«
personne ne conteste que nous ferons une croissance de l'ordre
de 2 % en 2001
». La DGF pour 2002 ayant été
calculée à partir d'un taux de croissance pour 2001 de 2,3 %, son
montant serait surévalué si le taux effectivement constaté
était celui évoqué par la secrétaire d'Etat.
Les dotations indexées sur le taux d'évolution de la DGF
Plusieurs dotations de l'Etat aux collectivités locales sont
indexées sur le taux d'évolution de la DGF. Le taux retenu dans
ce cas de figure est celui de l'évolution du montant de la DGF inscrit
dans le projet de loi de finances, hors abondements exceptionnels, par rapport
au montant, également hors abondements, inscrit dans la loi de finances
de l'année précédente. Pour 2002, ce taux est celui de
4,07 %.
Il s'applique à :
- la dotation générale de décentralisation (
DGD
) et
la
DGD-Corse
, dont les évolutions ont été
décrites dans le I ;
- la
dotation spéciale instituteurs
(DSI), qui est indexée
sur la DGF mais dont le montant diminue de 11 % du fait de la prise en
compte de la réduction du nombre d'ayants-droits en raison de
l'intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs
des écoles. Elle s'établit à 293,54 millions
d'euros ;
- la
dotation élu local
, dont le montant est porté
à 45,23 millions d'euros.
Les dotations indexées sur les recettes fiscales nettes de l'Etat
Les dotations de l'Etat au fonds national de péréquation de la
taxe professionnelle (FNPTP) et au fonds national de péréquation
(FNP) sont, en application des dispositions des articles 1648 A
bis
et
1648 B
bis
du code général des impôts,
indexées sur «
l'indice de variation des recettes fiscales
nettes de l'Etat, nettes des remboursements et dégrèvements et
des prélèvements sur recettes, tel que cet indice résulte
de la loi de finances initiale, corrigé le cas échéant de
l'incidence d'éventuels transferts de recettes liés à des
transferts de compétences aux collectivités locales et
territoriales, à d'autres personnes morales publiques ainsi qu'aux
communautés européennes
».
Cette définition, en tenant compte de l'évolution des recettes
fiscales de l'Etat nette «
des prélèvements sur
recettes
», est mécaniquement défavorable aux
collectivités locales puisque le montant des prélèvements
sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités locales est
indexé de telle sorte qu'il augmente d'une année sur l'autre.
Ainsi, le montant déduit à ce titre des recettes de l'Etat est
chaque année supérieur à celui de l'année
précédente.
Pour 2002, le taux d'évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat
retenu dans le projet de loi de finances s'établit à
-1,29 %.
Ce taux s'applique aux deux dotations de l'Etat au FNPTP, qui
s'élèveront à 367,15 millions d'euros en 2002, et à
la dotation de l'Etat au FNP, dont le montant s'établit à 106,87
millions d'euros en 2002.
S'agissant du FNP, l'Assemblée nationale, en adoptant un amendement
devenu l'article 21
bis
du présent projet de loi de finances, a
reconduit l'abondement de 22,87 millions d'euros dont il a
bénéficié en 1999, 2000 et 2001. La dotation de l'Etat
à ce fonds s'élève donc à 129,74 millions d'euros.
Néanmoins, le FNP, dont la principale ressource est le
« solde » du FNPTP (c'est-à-dire le montant
disponible au titre de ce fonds une fois financées l'ensemble de ses
missions), devrait pâtir de la réduction des ressources de ce
dernier. Le FNPTP bénéficie d'une fraction du produit de la
fiscalité locale acquitté par France Télécom. Or,
en 2002, ce produit diminuera de 29,49 millions d'euros, pour s'établir
à 286,99 millions d'euros.
Au total, le gouvernement évalue à 899,44 millions d'euros le
montant total des ressources du FNPTP en 2002.
Il convient cependant de se féliciter que, comme le préconise le
Sénat depuis deux ans, le montant de la majoration de la dotation de
solidarité rurale prévue à l'article 25 du présent
projet de loi de finances ne soit pas financé par un
prélèvement sur les ressources du FNPTP.
Les dotations indexées sur la formation brute de capital fixe des
administrations publiques
La dotation globale d'équipement (DGE), la dotation régionale
d'équipement scolaire (DRES) et la dotation départementale
d'équipement des collèges (DDEC) sont indexées sur le taux
d'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations
publiques, estimé à
+ 1,7 %.
L'évolution de ces dotations a été présentée
dans le I.
Les autres dotations
Trois dotations, dont le montant total représente 12,8 % du montant
des dotations de l'Etat inscrites dans le projet de loi de finances pour 2002,
ne sont pas comprises dans le périmètre de l'enveloppe
normée des concours de l'Etat aux collectivités locales en raison
du caractère aléatoire de leur évolution, qui ne
dépend pas de l'application d'un taux d'indexation :
-
le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée
(FCTVA) est doté pour 2002 de 3.605,42 millions d'euros, soit une
progression de 0,6 %. Ce taux traduit une quasi-stagnation de
l'investissement local entre 1999 et 2000, puisque, dans la majorité des
cas, les attributions versées au titre du FCTVA sont proportionnelles
aux dépenses réelles d'investissement constatées au cours
de la pénultième année. Entre 1998 et 2002, la dotation du
FCTVA en loi de finances a progressé de 12,66 % ;
-
les amendes forfaitaires de la police de la circulation
routière
, dont le produit est reversé aux
collectivités locales, devrait produire en 2002 une ressource d'un
montant équivalent à celui de 2001, soit 317 millions d'euros.
Depuis 1998, ce produit a progressé de 6,6 % ;
-
le prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit de la
collectivité territoriale de Corse et des départements de
Corse
. En application de la loi n° 94-1131 du 27 décembre
1994 portant statut fiscal de la Corse, 10 % du produit de la taxe
intérieure sur les produits pétroliers perçu dans
l'île est reversé à la collectivité territoriale de
Corse et 1,5 % est reversé à chacun des deux
départements. L'article 38 du projet de loi relatif à la Corse
adopté en première lecture par le Sénat porte la fraction
reversée à la collectivité territoriale de Corse à
16 % de manière à compenser les transferts de compétences
auxquels procède le projet de loi.
En conséquence, pour 2002, le montant du prélèvement sur
les recettes de l'Etat est évalué à 27 millions d'euros,
contre 17 millions d'euros en 2001, soit une progression de
54,84 %
2(
*
)
.
4. Les compensations
Le
coût pour l'Etat des compensations d'allégements d'impôts
locaux a été multiplié par 3,6 depuis 1998
, soit une
augmentation de 264 %. Il s'établit à 16.500 millions
d'euros (108.232 millions de francs) dans le projet de loi de finances pour
2002.
Entre 2001 et 2002, il progresse de 23,3 %, soit 3.121 millions d'euros
(20.472 millions de francs).
L'augmentation du coût pour l'Etat des compensations
est
principalement liée à la disparition progressive de la fraction
de l'assiette de la taxe professionnelle assise sur les salaires
, qui
représente une charge de 7.804 millions d'euros dans le projet de loi de
finances pour 2002, en progression de 2.414 millions d'euros (15.834 millions
de francs) par rapport à 2001.
Le coût net pour l'Etat de cette mesure est cependant inférieur.
Il est retracé dans le tableau ci-dessous :
Coût net pour l'Etat de la réforme de la taxe professionnelle
(en milliards d'euros)
|
Incidence cumulée |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Compensation de la part « salaires » aux collectivités |
- 4,04 |
- 5,78 |
- 8,07 |
|
Perte de recettes au titre des frais d'assiette et de dégrèvement |
- 0,31 |
- 0,46 |
- 0,66 |
|
Baisse du montant des dégrèvements |
+ 0,20 |
+ 0,28 |
+ 0,36 |
|
Diminution de la compensation REI |
+ 0,39 |
+ 0,39 |
+ 0,39 |
|
Impact compte d'avances aux collectivités locales |
+ 0,27 |
+ 0,32 |
+ 0,43 |
|
Recettes supplémentaires d'impôt sur les sociétés et gains sur les dividendes |
+ 0,43 |
+ 0,86 |
+ 1,44 |
|
Baisse du coût du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée |
+ 0,00 |
+ 0,03 |
+ 0,23 |
|
Relèvement de la cotisation de péréquation |
+ 0,41 |
+ 0,47 |
+ 0,52 |
|
Relèvement de la cotisation minimale assise sur la valeur ajoutée |
+ 0,23 |
+ 0,35 |
+ 0,50 |
|
TOTAL |
- 2,42 |
- 3,54 |
- 4,86 |
Source : ministère de l'économie, des
finances
et de l'industrie
L'article 39 de la loi de finances pour 1999 (n°1266 du 30 décembre
1998) prévoit que le gouvernement remet chaque année au
Parlement, avant le 1
er
octobre, un rapport sur les
conséquences sur l'emploi, sur les entreprises, sur l'Etat et sur les
collectivités locales de la suppression de la part
« salaires » de la taxe professionnelle. Cette
année, ce rapport n'était pas disponible à la date
d'examen en commission du rapport sur les crédits de la
décentralisation inscrits dans le projet de loi de finances pour 2002.
5. Les réfactions dont font l'objet certaines compensations
A la date d'examen de son rapport par la commission, votre rapporteur n'a pas reçu les éléments qu'il a demandés au gouvernement sur ce point.
6. Les dégrèvements
Les
crédits correspondant à la prise en charge par l'Etat des pertes
de recettes résultant pour les collectivités locales des
dégrèvements d'impôts directs locaux figurent au chapitre
15-01 du budget des charges communes.
Leur montant évolue plus vite que celui des dotations de l'Etat aux
collectivités locales, mais moins que celui des compensations.
Evolution du coût des dégrèvements d'impôts directs locaux
(en millions d'euros)
A la différence des dotations et des compensations, le montant des dégrèvements inscrit dans la loi de finances n'est pas définitif, mais seulement une prévision. Le montant constaté en exécution résulte de l'évolution des taux et des bases des impôts directs locaux au cours de l'exercice. En 2000, l'écart s'explique par la suppression en cours d'année de la part régionale de la taxe d'habitation dont la compensation, pour l'année 2000, a pris la forme d'un dégrèvement.
Montant des dégrèvements inscrit dans la loi de finances et montant constaté en exécution
(en millions d'euros)
|
|
1999 |
2000 |
2001 |
|
Montant inscrit dans le « vert » budgétaire |
9.315 |
9.604 |
10.782 |
|
Montant constaté ou dernière prévision connue |
8.912 |
10.772 |
9.448 |
Le tableau ci-après récapitule l'évolution du coût des différents dégrèvements d'impôts directs locaux :
Evolution des coût des dégrèvements d'impôts directs locaux
(en millions d'euros)
|
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Taxe sur foncier bâti |
|
|
|
|
|
D.O. total manuel |
23 |
19 |
21 |
21 |
|
Cotisations à 80 F |
13 |
13 |
14 |
14 |
|
DO 500 F condition modeste 70-75 ans |
|
|
23 |
23 |
|
HLM et SEM : vacances logements |
|
|
4 |
4 |
|
Autres |
254 |
312 |
276 |
295 |
|
Dégrèvements |
291 |
344 |
337 |
358 |
|
Taxe sur foncier non bâti |
|
|
|
|
|
Pertes de récoltes |
8 |
10 |
12 |
12 |
|
Cotisations à 80 F |
1 |
1 |
1 |
1 |
|
D.O. jeunes agriculteurs |
8 |
10 |
11 |
12 |
|
Autres |
17 |
20 |
15 |
17 |
|
Dégrèvements |
33 |
41 |
39 |
43 |
|
Taxe d'habitation |
|
|
|
|
|
D.O. TOTAL manuel + RMI |
217 |
217 |
249 |
275 |
|
D.O. partiel (art. 1414 bis) |
241 |
|
|
|
|
D.O. partiel 100 % (art. 1414 A) |
182 |
|
|
|
|
D.O. partiel 50 % (art. 1414 B) informatisés |
67 |
|
|
|
|
Plafonnement revenu (art. 1414) |
616 |
|
|
|
|
Cotisations < à 80 F |
2 |
1 |
1 |
1 |
|
Autres + D.O. partiels manuels |
358 |
293 |
192 |
193 |
|
Gestionnaire de foyers |
2 |
4 |
5 |
6 |
|
Dégrèvement suppression part régionale (réforme) |
|
951 |
0 |
0 |
|
Dégrèvement total (art 1414 A) (réforme) |
|
408 |
417 |
430 |
|
Dégrèvement partiel (art 1414 A) (réforme) |
|
1.559 |
1.591 |
1.650 |
|
Plafonnement revenu (art. 1414 C) (réforme) |
|
76 |
59 |
44 |
|
Dégrèvements |
1.684 |
3.511 |
2.515 |
2.599 |
|
Taxe professionnelle |
|
|
|
|
|
Allégement transitoire |
1 |
1 |
|
|
|
50 % cotisation TP transport sanitaire |
|
|
4 |
4 |
|
Plafonnement V.A. |
5.888 |
5.888 |
5.824 |
5.732 |
|
Cotisations < à 80 F |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Dégrèvements poids lourds |
30 |
33 |
34 |
34 |
|
Autres |
983 |
953 |
694 |
530 |
|
Dégrèvements |
6.903 |
6.875 |
6.555 |
6.300 |
|
Autres impôts locaux |
|
|
|
|
|
Dégrèvements |
1 |
2 |
1 |
1 |
|
Ensemble |
|
|
|
|
|
Dégrèvements |
8.912 |
10.772 |
9.448 |
9.300 |
|
ANV |
601 |
632 |
540 |
601 |
|
Total |
9.513 |
11.404 |
9.988 |
9.901 |
Source : ministère de l'économie, des
finances
et de l'industrie.