M. Michel Charasse
II. LE PROGRAMME 851 « PRÊTS À DES ETATS ÉTRANGERS, DE LA RÉSERVE PAYS ÉMERGENTS, EN VUE DE FACILITER LA RÉALISATION DE PROJETS D'INFRASTRUCTURES »
A. OBJET ET ÉQUILIBRE FINANCIER DU PROGRAMME
1. Nature des prêts financés sur ce programme
Le programme 851 a pour finalité la mise en oeuvre d'une aide économique et financière dans les pays émergents , via des prêts concessionnels destinés à financer des projets participant au développement économique des pays emprunteurs et dont la réalisation fait appel à des biens et services français . Ces financements contribuent ainsi à soutenir l'expansion internationale des entreprises françaises.
Ces financements sont tous comptabilisés dans l'APD bilatérale française et se veulent cohérents avec les stratégies et les interventions des banques de développement multilatérales, comme avec les huit objectifs du millénaire adoptés par les Nations Unies. Votre rapporteur spécial constate toutefois, comme les années précédentes, une comptabilisation de ces crédits dans l'APD , malgré leur caractère d'aide liée et le niveau de développement des pays récipiendaires.
La RPE, créée en 1998, privilégie une logique d'aide-projet plutôt que d'enveloppe par pays. La mise en place d'une aide au titre de la RPE se traduit par la signature d'un protocole intergouvernemental avec les autorités du pays bénéficiaire, pour un projet précis, après évaluation de ce projet par un expert indépendant et approbation par un comité interministériel 1 ( * ) présidé par la DGTPE. Les accords intergouvernementaux sont ensuite mis en oeuvre, dans le cadre d'une convention avec l'emprunteur, par la direction des activités institutionnelles de la société Natixis , agissant au nom et pour le compte de l'Etat français.
Le montant global des financements octroyés depuis la création de la RPE s'élève à plus de 1,8 milliard d'euros .
Les prêts doivent en outre respecter les règles relatives à l'aide liée (dites « règles d'Helsinki ») de l'Arrangement sur les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public, appliquées depuis le 15 février 1992 sous l'égide de l'OCDE et qui ont été révisées en avril 2005. Ces règles fixent notamment les niveaux minima de concessionnalité des financements.
La ventilation sectorielle des projets financés témoigne de l'importance accordée à l'objectif de développement durable : le secteur des transports représente ainsi la moitié des prêts consentis et tend à mieux prendre en compte les objectifs de réduction de la pollution et des gaz à effet de serre ; l'eau et l'environnement représentent plus d'un tiers des concours.
Quatorze pays sont aujourd'hui éligibles à ces financements à titre exclusif (Algérie, Azerbaïdjan, Chine, Egypte, Indonésie, Kazakhstan, Maroc, Monténégro, Pakistan, Philippines, Sri Lanka, Serbie, Tunisie et Vietnam), et six autres de préférence en cas de cofinancement (Bolivie, Colombie, Guatemala, Ouzbékistan, Pérou et Salvador). Quatre autres pays sont enfin considérés comme éligibles à titre expérimental : Albanie, Arménie, Mongolie et Thaïlande.
Parmi les accords de financement signés et les décisions prises en 2006 et au premier semestre 2007, on peut relever les exemples significatifs suivants :
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Exemples de protocoles de prêts signés et
de décisions de financement prises
(en millions d'euros) |
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Pays bénéficiaire |
Intitulé du projet |
Montant |
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Protocoles signés en 2006 |
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Chine |
Fourniture de véhicules de secours et de lutte contre les incendies pour la province du Sichuan |
9,4 |
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Vietnam |
Métro de Hanoi (financement complémentaire) |
200 |
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Total (tous protocoles signés) |
227,2 |
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Protocoles signés au premier semestre 2007 |
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Egypte |
Fourniture de matériel roulant pour le métro du Caire |
280 |
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Vietnam |
Mise à niveau de la liaison ferroviaire Yen Vien - Lao Cai |
31 |
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Sri Lanka |
Référentiel de données spatiales (post-tsunami) |
6,5 |
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Total |
317,5 |
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Décisions de financement RPE en 2006 |
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Egypte |
Phase 1 de la ligne n° 3 du métro du Caire |
170 |
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Vietnam |
Métro de Hanoi (financement complémentaire) |
35 |
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Vietnam |
Mise à niveau de la liaison ferroviaire Yen Vien - Lao Cai |
31 |
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Total (toutes décisions de financement) |
265,9 |
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Décisions de financement RPE au premier semestre 2007 |
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Maroc |
Fourniture de tramway pour le réseau Rabat-Salé |
150 |
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Arménie |
Systèmes de distribution d'eau potable et d'assainissement à Erevan |
249 |
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Tunisie |
Signalisation des lignes Tunis-Gabès et Tunis-Ghardimaou |
24 |
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Egypte |
Complément à la ligne n° 3 du métro du Caire |
280 |
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Tunisie |
Projet de fourniture de 9 rames pour le métro léger de Tunis |
23,7 |
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Total (toutes décisions de financement RPE) |
726,7 |
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Source : ministère de l'économie, des finances et de l'emploi |
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Le programme 851, comme tous ceux de cette mission, ne comporte qu'une seule action dont l'intitulé est identique.
2. Equilibre financier et justification des recettes
Le programme 851 est débité annuellement du montant des prêts consentis à des Etats étrangers, dans le cadre de la RPE, et crédité des remboursements en capital sur les prêts ainsi octroyés, dont les conditions sont précisées par chaque protocole financier. Pour chaque prêt utilisé, le montant et le calendrier des échéances sont précisément connus en fonction des tirages effectués.
L'ensemble de ces échéanciers détermine le profil de remboursement annuel de la dette des État étrangers à l'égard de la France au titre de cette section. C'est à partir du suivi de ces échéanciers que sont établies les prévisions de recettes, qui prennent également en compte les remboursements anticipés et les accords de consolidation ou d'annulation qui sont connus à la date d'établissement des prévisions.
La justification des recettes de ce programme, telle qu'elle figure dans le PAP, est claire dans son principe mais obscure dans ses déterminants fondamentaux . Selon les prévisions, les recettes devraient poursuivre leur progression et la section devrait être plus créditrice en 2008 qu'en 2007 , à hauteur de 337 millions d'euros (contre 312 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2007).
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Evolution de l'équilibre du compte de 2005 à 2008 (en millions d'euros) |
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Recettes |
Dépenses |
Solde |
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2005 |
375,8 |
70,9 |
304,9 |
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LFI 2006 |
427 |
150 |
277 |
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LFI 2007 |
462 |
150 |
312 |
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2008 |
457 |
120 |
337 |
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Source : projet annuel de performances sur les comptes spéciaux annexé au projet de loi de finances pour 2008 |
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B. OBJECTIF ET INDICATEUR
Le programme 851 ne comporte qu'un seul objectif, qui traduit directement la vocation des financements RPE puisqu'il s'intitule « Permettre la réalisation de projets de développement durable dans les pays émergents, faisant appel au savoir-faire français ».
Il est assorti d'un indicateur de performance, qui rend compte de la mobilisation effective des fonds en mesurant la part des protocoles de prêts signés au cours de l'année ayant donné lieu à l'imputation (qui matérialise l'accord intervenu entre la France et le pays bénéficiaire) d'un contrat dans les deux ans après la signature . Cette période de deux ans a été choisie en référence au délai de validité des offres de financements concessionnels retenu par l'OCDE. Le PAP précise néanmoins que des facteurs exogènes (évolution de la conjoncture économique, concurrence internationale, délais de passation des marchés...) sont susceptibles d'interférer dans la concrétisation des décisions, notamment en termes de délais.
La pertinence de cet indicateur doit être relativisée , tant en raison de ses résultats erratiques et de l'aléa inhérent à ces prêts que de la base relativement restreinte de calcul. Votre rapporteur spécial relève ainsi que la cible de 65 % de protocoles de prêts signés et imputés, initialement fixée pour 2009, a été décalée à 2012. Les prévisions pour 2007 et 2008 portent sur, respectivement, 60 % et 62 %, après que la réalisation effective en 2006 eût culminée à 80 %.
Le nombre de protocoles de prêts pris en compte est également assez réduit (8 en 2005, 5 en 2006 et 9 en 2007), ce qui réduit la portée des pourcentages constatés. C'est donc davantage la stabilité et la pérennité des résultats que leur niveau une année donnée qu'il convient de prendre en considération.
C. JUSTIFICATION DES CRÉDITS AU PREMIER EURO
L'évolution des dotations du programme 851 depuis 2005 est la suivante (en millions d'euros) :
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2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
Evolution 2008/2007 |
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AE |
90 |
300 |
300 |
350 |
-16,7 % |
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CP |
71 |
150 |
150 |
120 |
-20 % |
1. Les autorisations d'engagement
Après avoir été stables en 2007, les AE demandées pour 2008 sont en diminution et tiennent compte des éléments suivants, identiques aux raisons avancées pour 2007 :
- la montée en puissance des besoins de financement de projets d'infrastructure dans un grand nombre de pays émergents, tendance constatée depuis 2004 ;
- les accords-cadres signés au niveau ministériel, en 2004, avec des pays d'Asie et du Maghreb, qui devraient se traduire par de nouveaux engagements sur de grands projets ;
- les perspectives de cofinancements parallèles avec des banques multilatérales, notamment en Asie, dans les secteurs des transports, de l'énergie et de l'environnement ;
- les engagements officiels de la France au titre de la facilité pour les opérations de reconstruction « post-tsunami » en Asie du sud-est (enveloppe de 300 millions d'euros de crédits très concessionnels sur trois ans, dont 100 millions d'euros au titre de la RPE pour l'Indonésie et le Sri Lanka) ;
- enfin les mesures décidées fin 2005 au bénéfice du Pakistan à la suite du tremblement de terre, qui se traduisent par une enveloppe globale de 80 millions d'euros de prêts , dont 30 millions d'euros au titre de la RPE financée sur ce programme, et un million d'euros de dons au titre du FASEP-Etudes financé sur le programme 110 « Aide économique et financière au développement ».
2. Les crédits de paiement
Le montant de CP de 120 millions d'euros est fondé sur les estimations de tirages de Natixis . Le principe d'un versement progressif en fonction des besoins de paiements induits par la réalisation des projets engendre mécaniquement un délai entre les engagements et les paiements qui s'effectuent sur une base pluriannuelle. Les demandes de CP pour 2008 reposent donc sur des estimations des tirages effectués au titre des protocoles déjà signés, dont les projets sont en cours de réalisation ou vont entrer en vigueur en 2008, ou des protocoles dont la signature est escomptée au second semestre de 2007.
Votre rapporteur spécial déplore le manque de précision du PAP sur les projets spécifiques qui fondent les estimations de tirages de Natixis.
* 1 Présidé par la DGTPE, ce comité est composé des administrations et organismes suivants : ministère des affaires étrangères ; direction du budget du MINEFE ; ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer ; ministère de l'agriculture et de la pêche ; ministère de l'écologie et du développement durable ; ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche ; ministère du travail, des affaires sociales et des solidarités ; ministère de la culture et de la communication ; ministère de la défense ; ADETEF ; Natixis; AFD et Coface.