Mission

M. Claude HAUT

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1 . Votre rapporteur spécial s'interroge sur l'articulation entre les responsabilités de l'Etat et celles des collectivités territoriales dans l'organisation de la politique de sécurité civile . En effet, le constat de la baisse de 2,2 % des crédits de paiement de la mission « Sécurité civile » est à mettre en parallèle avec l'augmentation largement supérieure des dépenses des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS). Bien que ces dépenses n'entrent pas, strictement, dans le champ de la mission « Sécurité civile », votre rapporteur spécial s'inquiète de leur montant élevé , qui fait des SDIS les premiers acteurs de la lutte contre les incendies, puisque le budget primitif des SDIS dépasse 5 milliards d'euros pour l'année 2007 . Leur évolution est tout aussi inquiétante puisque ce montant représente une hausse de presque 20 % par rapport au compte administratif pour 2006 et une hausse cumulée de près de 40 % par rapport au compte administratif pour 2004. Ces dépenses pèsent donc lourdement sur les budgets des collectivités territoriales et notamment des départements .

2 . L'avenir du Fonds d'aide à l'investissement (FAI) des SDIS est aussi un sujet de préoccupation . La diminution de ses crédits de près de 10 millions d'euros entre 2007 et 2008, qui passent ainsi de 37,5 à 28 millions d'euros, après une baisse de 27,35 millions d'euros entre 2006 et 2007, ne doit pas conduire au désengagement de l'Etat du financement des investissements des SDIS et plus largement de la politique de sécurité civile.

3 . Par ailleurs, suite à la réorganisation ministérielle ayant vu la création du ministère d'Etat de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, une nouvelle réflexion, que votre rapporteur spécial espère voir aboutir, est en cours sur l'éventuelle fusion de la mission « Sécurité civile » avec d'autres missions relevant de la politique générale de sécurité civile. La révision générale des politiques publiques pourra aussi être l'occasion de repenser l'architecture de cette mission.

4 . Votre rapporteur spécial note la qualité croissante des informations contenues dans le document de politique transversale « Sécurité civile » annexé au présent projet de loi de finances. Celui-ci permet en effet d'avoir une vue globale sur les différents acteurs de la politique de sécurité civile. Il salue aussi l'effort entrepris depuis le début de l'application de la LOLF pour améliorer progressivement la mesure de la performance du programme .

5 . En ce qui concerne le programme « Intervention des services opérationnels » , il est à noter une hausse exceptionnelle des autorisations d'engagement qui résulte exclusivement du renouvellement d'un contrat de maintenance , dont votre rapporteur spécial se félicite qu'il suive les préconisations du comité interministériel d'audit des programmes en passant d'une durée de 4 ans à une durée de 10 ans.

6 . Toujours au sein du programme « Intervention des services opérationnels », votre rapporteur spécial tient à saluer l'effort de rationalisation des dépenses de personnel qui, après plusieurs années de sur-budgétisations , ayant d'ailleurs fait l'objet de remarques de votre rapporteur spécial dans ses précédents rapports, correspondent davantage aux besoins réels du programme et en permettent ainsi une analyse plus claire.

7 . Enfin, votre rapporteur spécial se réjouit que la nouvelle stratégie globale de lutte contre les feux de forêts, mise en place depuis quelques années, ait permis, en complément des actions de prévention menées localement par les SDIS, que « seuls » 3.200 hectares aient été touchés par le feu en 2006 dans les départements méditerranéens, soit cinq fois moins que la moyenne établie sur les dix dernières années .

I. UNE MISSION À L'ARCHITECTURE COMPLEXE

A. L'ARTICULATION ENTRE LES RESPONSABILITÉS DE L'ETAT, DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET DE L'EUROPE EST À REPENSER

La mission « Sécurité civile » a pour objectif de regrouper et de coordonner les moyens de l'Etat qui participent à la prévention des risques majeurs et à la gestion des situations de catastrophes naturelles et industrielles .

Elle regroupe une grande partie mais non la totalité des crédits contribuant à la politique d'ensemble de sécurité civile de l'Etat . La politique transversale de sécurité civile menée par l'Etat regroupe en 2008 1,24 milliard d'euros de crédits en autorisations d'engagement (AE) et 900 millions d'euros en crédits de paiement (CP) .

De ce point de vue, votre rapporteur spécial se félicite de l'enrichissement du document de politique transversale « Sécurité civile » annexé au projet de loi de finances, conformément à l'article 129 de la loi de finances initiale pour 2007 1 ( * ) . Les nouvelles annexes permettent de disposer de chiffres particulièrement précis quant aux contributions des divers programmes à la politique de sécurité civile.

1. Les responsabilités respectives de l'Etat et des collectivités territoriales doivent être clarifiées

Le nouveau document de politique transversale permet de constater que la contribution de l'Etat à la politique de sécurité civile est très faible par rapport à celle des collectivités territoriales. En effet, les dépenses des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) s'élèvent à plus de 5 milliards d'euros pour 2007 , dont 3,7 milliards en dépenses de fonctionnement (qui sont à 72 % des dépenses de personnel) et une part croissante, qui s'élève en 2007 à 1,3 milliard d'euros, en dépenses d'investissement.

On constate que si les dépenses de l'Etat en matière de sécurité civile sont relativement stables une fois lissées les grandes opérations ponctuelles de renouvellement de la flotte ou de son entretien, celles des collectivités territoriales ne cessent d'augmenter. Ainsi, l'augmentation du budget primitif de 2007 par rapport au compte administratif de 2006 est de 19,5 %, après une hausse de 10,2 % en 2006 et de 6,8 % en 2005.

Bien qu'un effort puisse être fait pour mutualiser les ressources humaines des SDIS, cette hausse ne résulte pas essentiellement de la politique de recrutement des SDIS , puisque les effectifs de sapeurs-pompiers professionnels n'ont augmenté que de 0,8 % en 2005 et de 2,6 % en 2006.

Rappel du fonctionnement des SDIS

La loi n° 96-369 du 3 mai 1996 relative aux services d'incendie et de secours a tracé le cadre juridique de la gestion départementalisée des moyens de secours humains, matériels et financiers des SDIS. Les transferts obligatoires ont été effectués dans le délai de cinq ans prévu par la loi et sont donc effectifs depuis le 4 mai 2001.

Le financement des SDIS par les contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et des départements est prévu par l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales. Le conseil d'administration du SDIS en fixe les montants pour les communes et les EPCI. Quant aux contributions du département, la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile permet désormais au conseil général d'en fixer lui-même le montant, au vu du rapport sur l'évolution des ressources et des charges prévisibles du service, adopté par le conseil d'administration du SDIS.

Par ailleurs, la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a prévu, pour maîtriser une évolution jugée trop forte de la dépense :

- la limitation, à compter des exercices suivants la promulgation de cette loi, du montant global de ces contributions au niveau atteint à l'exercice précédent, augmenté de l'indice des prix à la consommation ;

- la suppression des contributions communales à compter du 1 er janvier 2006, échéance reportée au 1 er janvier 2008 par la loi de modernisation de la sécurité civile précitée puis de nouveau reportée au 1 er janvier 2010, et leur remplacement par un prélèvement opéré sur la dotation forfaitaire et la dotation d'intercommunalité. Les conditions de la mise en oeuvre de ces dispositions font actuellement l'objet d'une expertise par les directions concernées du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire (direction générale des collectivités territoriales et direction de la défense et de la sécurité civiles).

Votre rapporteur spécial tient à souligner l'accroissement de l'effort demandé aux départements . En effet, d'une part, les recettes de fonctionnement des SDIS connaissent une forte hausse : + 3,7 % en 2007 et + 5 % en 2006 et, d'autre part, la contribution des départements au financement des SDIS augmente chaque année : 48,7 % en 2005, 51,1 % en 2006 et 52,1 % en 2007. Ainsi, cette contribution représente près de 5 % des dépenses de fonctionnement des départements. La contribution des communes et des EPCI aux recettes de fonctionnement des SDIS s'élève, quant à elle, à 44,1 % en 2007. Votre rapporteur spécial s'inquiète que cette évolution ne soit difficilement soutenable financièrement pour les départements .

Contributions versées aux SDIS par les différentes collectivités de 2000 à 2007

(en millions d'euros)

Année

Département

Commune et EPCI*

Part du département (en %)

Part des communes et des EPCI*
(en %)

Evolution pour les départements (en %)

Evolution pour les communes et les EPCI*
(en %)

Evolution
du total
(en %)

2000

894

1167

43,4

56,6

14,9

78,7

44,0

2001

992

1418

41,2

58,8

11,0

21,5

17,0

2002

1147

1534

42,8

57,2

15,6

8,2

11,2

2003

1339

1553

46,3

53,7

16,8

1,3

7,9

2004

1493

1583

48,5

51,5

11,5

2,0

6,4

2005

1678

1616

50,9

49,1

11,6

2,0

6,8

2006

1848

1645

52,9

47,1

10,6

1,9

6,3

2007

1955

1656

54,1

45,9

5,8

0,7

3,4

Source : ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire.

Si les efforts déjà entrepris pour le regroupement des casernes doivent se poursuivre, il faut surtout signaler les conséquences pour les finances départementales des mesures prises pour revaloriser le métier de sapeur-pompier. Ainsi, par exemple, la loi du 13 août 2004 de modernisation de sécurité civile 2 ( * ) a apporté des améliorations au statut des sapeurs-pompiers en fin de carrière, ce qui pèse nécessairement sur les dépenses de personnel des SDIS.

Afin de contrôler l'évolution globale des dépenses de la politique de sécurité civile, la loi du 13 août 2004 sur la modernisation de la sécurité civile a assigné à l'Etat de nouvelles fonctions dans le cadre de la politique de sécurité civile : « L'Etat est garant de la cohérence de la sécurité civile au plan national. Il en définit la doctrine et coordonne les moyens ». Afin de remplir cette fonction, la direction de la défense et de la sécurité civiles (DDSC) a mis en place une Conférence nationale des services d'incendie et de secours ainsi qu'un outil de recueil statistique relatif à l'activité des SDIS, dénommé « infosdis », qui devrait permettre d'améliorer les informations disponibles, notamment en matière de coûts, et de diffuser les bonnes pratiques. Par ailleurs, les 28 indicateurs nationaux des SDIS, en cours d'élaboration par la DDSC, devraient permettre une meilleure gestion de la performance.

Les données fournies à votre rapporteur spécial pour 2007 indiquent que 64 %, soit une large majorité, des actions des SDIS concernent les secours à victime, hors cas d'incendie. Cette évolution du métier de sapeur-pompier doit donc mener à une nécessaire réflexion sur l'amélioration de l'articulation entre le service rendu par les sapeurs-pompiers et ceux des acteurs du service public de santé. En effet, il faut veiller à ce que les services médicaux d'urgence, qui relèvent de la solidarité nationale et donc de la responsabilité de l'Etat, soient maintenus, parallèlement à la présence des sapeurs-pompiers.

Enfin, la question de la participation des communes au financement des SDIS doit être réglée afin de clarifier le partage des responsabilités. La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité 3 ( * ) prévoyait la suppression des contingents communaux et intercommunaux, parallèlement au transfert d'une partie de leur dotation globale de fonctionnement aux départements. L'application de cette disposition, prévue pour entrer en vigueur en 2006, a été repoussée en 2008 puis en 2010. Actuellement, les contributions des communes et des EPCI sont plafonnées et n'évoluent qu'en fonction de l'inflation. Cette situation instable devra être clarifiée, suite à la concertation en cours entre l'Association des départements de France et l'Association des maires de France .

2. La mise en place d'une coopération européenne

Les récentes et dramatiques inondations en Grande-Bretagne et en Europe centrale ainsi que les très graves incendies en Grèce, qui ont donné lieu à une contribution rapide des forces françaises, conduisent nécessairement à souhaiter un renforcement de la coopération entre les partenaires européens en matière de sécurité civile .

La présidence française de l'Union européenne , au second semestre 2008, pourra être l'occasion pour la France de renforcer les modalités de cette coopération, notamment la FIRE, force d'intervention rapide européenne, actuellement composée de quatre détachements de 60 hommes mis en commun par la France, l'Italie, l'Espagne et le Portugal.

B. LA QUESTION DE L'ARCHITECTURE DE LA MISSION N'EST TOUJOURS PAS RÉGLÉE

1. La création d'une mission interministérielle

La mission « Sécurité civile » , constituée de deux programmes qui s'intitulent « Intervention des services opérationnels » (programme 161) et « Coordination des moyens de secours » (programme 128), tous deux sous la responsabilité du directeur de la DDSC, est la première contributrice à la politique transversale de sécurité civile en montant de crédits puisqu'elle en représente 59 % en AE et 46 % en CP.

Toutefois, la mission « Sécurité civile » est très fortement imbriquée avec d'autres programmes participant à d'autres missions du budget de l'Etat. Ainsi, la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » , à travers ses programmes « Protection de l'environnement et prévention des risques », « Météorologie » et « Sécurité et affaires maritimes » contribue quant à elle à hauteur de 24 % aux AE d'ensemble consacrés à cette politique . Dans une moindre mesure, les programmes « Veille et sécurité sanitaire » de la mission « Sécurité sanitaire », « Forêt » de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », « Administration territoriale » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » et enfin « Interventions territoriales de l'Etat » de la mission « Politique des territoires » y contribuent également.

Ces programmes ont notamment pour objectifs d'améliorer la prévention des risques météorologiques et de réduire la vulnérabilité aux risques naturels et technologiques, alors que les deux programmes de la mission « Sécurité civile », bien qu'ils participent aux actions de prévention, sont davantage axés sur la gestion de l'intervention en cas de réalisation du risque .

L'existence séparée d'une mission « Sécurité civile » peut donc paraître quelque peu artificielle, puisque plus de 50 % des crédits participant à la politique de sécurité civile de l'Etat n'entrent pas dans son périmètre . A l'époque de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances, le Sénat avait d'ailleurs proposé 4 ( * ) la création d'une mission interministérielle « Ecologie et maîtrise des risques » qui prenait acte de l'articulation croissante entre la prévention des risques et la gestion des crises et correspondait à un souci de cohérence de l'action de l'Etat sur le plan opérationnel , ainsi qu'à une attente croissante des citoyens.

2. L'imbrication entre les deux programmes de la mission

Par ailleurs, la séparation entre les deux programmes de la mission apparaît aussi quelque peu artificielle. Il convient ici de rappeler que dans la maquette budgétaire présentée le 16 janvier 2004 par le gouvernement, la mission « Sécurité civile » s'intitulait « Protection des populations » et comportait un unique programme, intitulé « Sécurité civile ». En outre, le directeur de la défense et de la sécurité civiles, au ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, M. Henri Masse, est responsable des deux programmes de la mission. Le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances confirme qu'ils ont une même finalité, une même direction et des structures très imbriquées. Ces liens très forts, qui témoignent de la difficulté d'élaboration de la maquette budgétaire, sont plus particulièrement attestés dans le cadre de la lutte contre les incendies . Ainsi, les moyens du programme 161 interviennent en appui des SDIS et les crédits du programme 128 subventionnent le fonds d'aide à l'investissement (FAI) des SDIS 5 ( * ) .

L'architecture actuelle de la mission, divisée en deux programmes, conduit par ailleurs à la co-existence de programmes de faible taille, ce qui limite les possibilités d'amendements et de redéploiements de crédits en cours d'année.

3. Les solutions envisagées

Ces inconvénients avaient alors conduit le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, au début de l'année 2006, à demander au Premier ministre de bien vouloir engager une réflexion sur la création d'une mission interministérielle . Les échanges entre les ministères concernés ayant fait apparaître des difficultés pour définir le périmètre de cette mission, le Premier ministre avait décidé de confier cette réflexion à une personnalité qualifiée dont les conclusions devaient être rendues avant le dépôt du projet de loi de finances pour 2007 devant l'Assemblée nationale. Ce calendrier n'ayant pu être tenu, la maquette de la loi de finances est restée inchangée sur ce point pour l'année 2007. Le rapport n'a d'ailleurs jamais été rendu, la réforme de l'architecture ministérielle, notamment la création au printemps 2007 d'un grand ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durable, ayant totalement modifié les termes du problème.

La politique de la sécurité civile est donc restée attachée au ministère de l'intérieur. La reprise du dialogue est en cours pour étudier les modalités d'une évolution architecturale . Votre rapporteur spécial souhaite voir cette réflexion avancer rapidement.

Dans l'état d'évolution du dossier, votre rapporteur spécial ne peut que rappeler les prises de position qu'il avait formulées quant à la réorganisation de la mission « Sécurité civile » dans son rapport 6 ( * ) sur la flotte aérienne de lutte contre les incendies : « sans se prononcer à ce stade sur l'architecture optimale pour cette mission, votre rapporteur spécial note que la situation actuelle doit clairement évoluer. Il n'est pas favorable à la solution un temps envisagé de l'inclusion de la sécurité civile au sein de la mission « Sécurité », en raison de la taille qu'atteindrait alors cette mission, et de son caractère très « ministériel ». A l'opposé, rapprocher la sécurité civile de la sécurité sanitaire (proposition du Comité interministériel d'audit des programmes, le CIAP), ou de la prévention des risques (position défendue par les commissions des finances des deux assemblées) doivent être les pistes privilégiées de réflexion pour les prochains mois ».

C. LES PRINCIPALES DONNÉES CHIFFRÉES DE LA MISSION

1. En termes de crédits

Les crédits de la mission sont présentés dans le tableau suivant :

Evolution des montants des crédits de la mission « Sécurité civile »

(en millions d'euros)

Numéro et intitulé du programme

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

2007

2008

2007

2008

161 - Intervention des services opérationnels

269,6

564,4

239,1

240,7

128 - Coordination des moyens de secours

295

167,7

188,8

177,7

TOTAL

564,6

732,1

427,9

418,4

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2008

La mission « Sécurité civile » regroupe 732,1 millions d'euros de crédits en autorisations d'engagement (AE) et 418,4 millions d'euros de crédits de paiement (CP) . Par rapport à la loi de finances initiale pour 2007, les crédits de la mission connaissent donc une augmentation de 29,7 % en AE et une baisse de 2,2 % en CP .

La hausse exceptionnelle des AE par rapport à l'année 2007 s'explique par le renouvellement d'un important contrat de maintenance dans le cadre du programme « Intervention des services opérationnels ».

2. En termes d'emplois

Les effectifs de la mission sont relativement stables puisque celle-ci regroupe 2.563 équivalents temps plein travaillés (ETPT) contre 2.598 pour 2007. Ces emplois contribuent pour 83 % d'entre eux, soit 2.116 ETPT, au programme « Intervention des services opérationnels ».

Comme en 2007, le programme « Coordination des moyens de secours » finance 120 ETPT, rémunérés par son opérateur, l'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOP), hors plafond d'emplois du ministère 7 ( * ) .

* 1 Loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007.

* 2 Loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile.

* 3 Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

* 4 Rapport d'information n° 292 (2003-2004) sur la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, présenté par nos collègues Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur général.

* 5 Voir le développement sur ce sujet dans la présentation du programme 128.

* 6 Rapport d'information n° 452 (2005-2006), « Flotte aérienne de lutte contre les incendies : se donner les moyens de vaincre le feu ».

* 7 Seuls les emplois directement rémunérés par l'Etat sont inclus dans les plafonds d'emplois. Les emplois rémunérés par un opérateur, bien que subventionnés par l'Etat, sont « hors plafond ».