M. Serge Dassault
II. PROGRAMME 103 « ACCOMPAGNEMENT DES MUTATIONS ÉCONOMIQUES ET DÉVELOPPEMENT DE L'EMPLOI »
A. PRÉSENTATION DES CRÉDITS
La maquette budgétaire de la mission été profondément « remodelée ». Le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » intègre une partie de l'ancien programme 133 « Développement de l'emploi » au sein d'une nouvelle action 3 « Développement de l'emploi ».
1. L'anticipation et accompagnement des conséquences des mutations économiques sur l'emploi
Cette action, par laquelle l'Etat est amené à utiliser des dispositifs contractuels, comprend deux sous-actions :
• L'anticipation des mutations et
gestion active des ressources
est le nouveau libellé
qui remplace la stimulation et l'accompagnement des projets collectifs
(sous-action 1)
L'Etat intervient auprès des entreprises au travers de l'aide au conseil pour la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) et du dispositif des engagements de développement de l'emploi et des compétences (EDEC) . Il facilite les reconversions avec l' aide au remplacement des salariés en formation . Les dispositifs de gestion des âges (temps partiel en fin de carrière) et d'égalité des chances (remplacement des salariées parties en congé de maternité) participent également à la présente sous-action.
• L'implication des branches et des
entreprises dans la prévention du licenciement et le reclassement des
salariés
20
(
*
)
(sous-action 2)
En réalité, cette appellation recouvre :
- le reclassement des salariés licenciés, qui se traduit par des dépenses allouées au retrait d'activité, l'Etat participant au financement des préretraites FNE (ASFNE 21 ( * ) ) octroyées dans le cadre de plans sociaux aux salariés de plus de 57 ans, des préretraites progressives (PRP) , dispositif en extinction, et des cessations d'activité de certains travailleurs salariés (CATS) , préretraite réservée à des salariés âgés handicapés ou ayant effectué des travaux pénibles.
- les dépenses d'accompagnement des restructurations , qui comprennent les allocations temporaires dégressives (ATD) , l' allocation spécifique pour privation partielle d'emploi versée en cas de chômage partiel, la dotation globale déconcentrée de restructuration (destinée à financer les conventions de chômage partiel , les cellules de reclassement , les conventions de formation et d'adaptation du FNE et les congés de conversion ), ainsi que les convention de reclassement personnalisé (CRP) 22 ( * ) qui permettent de bénéficier, pour une période de 8 mois, d'un accompagnement renforcé vers l'emploi.
2. L'accès des actifs à la qualification
L'amélioration de l'accès des actifs à la qualification, qui s'appuie notamment sur l'association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), se décompose désormais en deux sous-actions au lieu de trois :
•
La reconnaissance des
compétences acquises par les personnes
(sous-action 1, ancienne
sous-action 3)
L'Etat finance les moyens nécessaires à la validation des acquis de l'expérience (VAE) 23 ( * ) pour les actions non transférées aux régions.
Des dotations de décentralisation viennent appuyer l'action en faveur de l'apprentissage et de la formation qualifiante.
• Le développement de
l'alternance à tous les âges
(ancienne sous-action
1)
et la réduction des inégalités dans
l'accès à la formation et à la qualification
(ancienne sous-action 2) sont regroupés au sein d'une
nouvelle sous-action 2 « Amélioration de
l'accès à la qualification par le développement de
l'alternance et de la qualification ».
L'Etat soutient l'alternance par la compensation d'exonérations de cotisations sociales attachées au contrat d'apprentissage et aux contrats de professionnalisation concernant les jeunes de moins de 26 ans et les demandeurs d'emploi de 45 ans et plus. L' article 60 rattaché a cependant pour objet de supprimer l'exonération de cotisation sociale patronale accidents du travail et maladie professionnelle attachée aux contrats en alternance.
Par ailleurs, le parcours d'accès aux fonctions publiques territoriales, hospitalière et de l'Etat (PACTE) , qui favorise l'accès des jeunes non qualifiés aux trois fonctions publiques, obéit aussi au principe de l'alternance.
L'Etat assure la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle pour les demandeurs d'emploi non indemnisés par le régime d'assurance chômage qui poursuivent une formation agréée et il subventionne différentes associations intervenant dans le champ de la formation professionnelle ainsi que certaine structures et actions destinées à favoriser l'accès aux savoirs de base, l'illettrisme concernant 12 % de la population. Le dispositif « Objectifs cadres » contribue à généraliser l'utilisation des outils de la société de l'information et à favoriser la promotion sociale. Par ailleurs, l'Etat subventionne l'AFPA afin qu'elle fasse accéder les demandeurs d'emploi à une qualification reconnue favorisant leur insertion dans l'emploi.
3. Le développement de l'emploi
Cette action reprend la plupart des actions de l'ancien programme 133 « Développement de l'emploi », à l'exception des mesures de soutien de l'Etat au secteur de l'insertion par l'activité économique, transférées au programme 102. Elle comprend :
•
la promotion de l'emploi dans les
régions à faible attractivité économique.
Des exonérations sont consenties dans des zones
géographiques présentant une faible attractivité en raison
de leur isolement ou d'un taux de chômage élevés ;
•
la promotion de l'emploi dans le
secteur des hôtels, cafés et restaurants (HCR)
. La
présente sous-action recouvre une aide instituée par
l'article 10 de la loi du 9 août 2004 relative au soutien
à la consommation et à l'investissement, grâce à
laquelle les professionnels du secteur ont décidé de supprimer le
« SMIC hôtelier »
24
(
*
)
. En application de l'
article 56
rattaché
, ce dispositif, conçu comme transitoire dans
l'attente d'une baisse de la TVA dans la restauration, est prorogé sans
limitation de durée mais plafonné aux 30 premiers
salariés de l'entreprise ;
•
la promotion de l'emploi dans le
secteur des services à la personne »
.
La loi
n° 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des
services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la
cohésion sociale a notamment créé un crédit
d'impôt spécifique pour les sociétés, une
réduction de 15 points de cotisations patronales pour les
particuliers déclarant leurs salariés au salaire réel et
une exonération totale de cotisations sociales pour les entreprises et
les associations agréées. Ces deux dernières mesures ayant
une traduction budgétaire dans le présent programme.
Malgré l'extension du périmètre de la mission, les crédits du programme sont révisés à la baisse sur toutes les actions. Le tableau suivant retrace l'évolution des crédits.
Evolution des crédits dévolus à
l'accompagnement des mutations économiques,
sociales et
démographiques
(en millions d'euros)
|
Anciens libellés
|
Nouveaux libellés
|
Crédits de paiement pour 2007 |
Crédits de paiement pour 2008 |
Part des crédits du programme |
Variation PLF 2008 /LFI 2007 |
|
Action 1 - Anticipation des mutations et gestion active des ressources humaines |
Action 1 - Anticipation et accompagnement des conséquences des mutations économiques sur l'emploi |
533,48 |
510,26 |
10 % |
-4 % |
|
Sous-action 1 - Stimulation et accompagnement de projets collectifs |
Sous-action 1 - Anticipation des mutations et gestion active des ressources |
73,52 |
66,73 |
1 % |
-9 % |
|
Sous-action 2 - Implication des branches et des entreprises dans la prévention du licenciement et le reclassement des salariés |
Sous-action 2 - Implication des branches et des entreprises dans la prévention du licenciement et le reclassement des salariés |
459,95 |
443,53 |
9 % |
-4 % |
|
Action 2 - Amélioration de l'accès des actifs à la qualification |
Action 2 - Accès des actifs à la qualification |
3.866,21 |
3475,15 |
67 % |
-10 % |
|
Sous-action 3 - Reconnaissance des compétences acquises par les personnes |
Sous-action 1 - Reconnaissance des compétences acquises par les personnes |
26,00 |
83,00 |
2 % |
219 % |
|
Sous-action 1 - Développement de l'alternance à tous les âges |
Sous-action 2 - amélioration de l'accès à la qualification par le développement de l'alternance et de la qualification |
2.114,05 |
3392,15 |
66 % |
-12 % |
|
Sous-action 2 - Réduction des inégalités dans l'accès à la formation et à la qualification |
1.726,17 |
||||
|
Ancien programme 133 « développement de l'emploi » |
Action 3 - Développement de l'emploi (ancien programme 133) |
1.254,91 |
1190,25 |
23 % |
-5 % |
|
Sous-action 1 - Baisse du coût du travail pour faciliter le développement de territoires et de secteurs à forts potentiels d'emploi |
893,09 |
1045,72 |
20 % |
17 % |
|
|
Sous-action 2 - Promotion de l'activité |
361,82 |
144,54 |
3 % |
-60 % |
|
|
Total |
5654,6 |
5175,66 |
100 % |
-8 % |
|
Trois principaux éléments de variation des crédits doivent être soulignés. En premier lieu, l'augmentation de 219 % de la sous-action « Reconnaissance des compétences acquises par les personnes » traduit en réalité une baisse à 18 millions d'euros de la dépense d'intervention pour la validation des acquis de l'expérience (VAE) dans le cadre de la politique de certification mise en oeuvre par l'AFPA pour permettre à toute personne de faire valider ses acquis en vue de l'obtention d'un diplôme ou d'un titre. A ce titre, l'AFPA perçoit une subvention de fonctionnement de 65 millions d'euros.
En second lieu, la baisse de 12 % des crédits relatifs à l'accès à la qualification trouve sa justification dans la suppression proposée à l'article 53 du PLF 2008 des exonérations spécifiques liées aux contrats de professionnalisation, dont l'économie est estimée à 140 millions d'euros.
Enfin, la contraction de la sous-action « Promotion de l'activité » trouve son corollaire dans le transfert au programme 102 de 219 millions d'euros au titre du soutien de l'Etat au secteur de l'insertion par l'activité économique.
Toutefois, il apparaît que le PAP « Travail et emploi », nonobstant les observations qu'avait formulées votre rapporteur spécial dans ses précédents rapports spéciaux depuis 2006, persiste dans l'économie d'un rappel des dépenses prévues pour l'exercice précédent dans la partie « Justification des crédits ». Si la « justification au premier euro » est une promesse tenue, il est souvent dommage qu'elle ne soit pas comparée aux exercices précédents en prévision et en exécution .
Cette mise en perspective se serait avérée d'autant pertinente pour le PLF 2008 que les actions relatives au développement de l'emploi ont vu leur présentation bouleversée dans la nouvelle maquette budgétaire. Les comparaisons sont rendues difficiles.
Or, dans le cas du présent programme, la fongibilité des dépenses n'aura pas d'autre effet que d'offrir des facilités de gestion ou, inversement, de forcer à certaines économies dans l'hypothèse où les dépenses « à guichet ouvert » excèderaient les prévisions, car les différentes mesures qui y figurent ne sont a priori que faiblement substituables. Ainsi, une comparaison entre deux exercices successifs, pour les dépenses obligatoires, garde tout son sens .
Votre rapporteur spécial a recensé les dépenses justifiées pour l'action 3 « Développement de l'emploi » qui illustre particulièrement la modification de périmètre du programme 103.
Justification par sous-action des crédits de
paiement pour 2008 de l'action 3
« Développement de
l'emploi »
(en millions d'euros)
|
Ancien programme
133
|
Nouvelle
action 3
|
Total des crédits de
paiement
|
Total des crédits de
paiement
|
Variation
|
|
Sous action 1 - Promouvoir l'emploi dans les régions à faible attractivité économique |
Exonérations (Zones de revitalisation rurale, zone franche corse, correspondants locaux de presse) |
36,09 |
39,71 |
10 % |
|
Sous action 2 - Promouvoir l'emploi dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants |
Aide à l'emploi et exonération de l'avantage en nature dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants |
697 |
716 |
3 % |
|
Sous action 3 - Promouvoir l'emploi dans le secteur des services à la personne |
Exonérations liées aux services à la personne |
160 |
290 |
81 % |
|
Subvention à l'agence nationale des services à la personne |
26 |
24 |
-8 % |
|
|
Action 1 - Baisse du coût du travail pour faciliter le développement de territoire et de secteurs à forts potentiels d'emplois |
Sous-action 1 - Baisse du coût du travail pour faciliter le développement de territoire et de secteurs à forts potentiels d'emplois |
893,09 |
1045,71 |
17 % |
|
Sous action 1 - Stimulation la création et la reprise d'entreprises (ACCRE, EDEN, soutien aux réseaux) |
1. Aide à la création et à la reprise d'entreprise |
84,13 |
90,57 |
8 % |
|
Sous action 2 - Créer un environnement favorable au développement des services à la personne, des activités d'utilité sociale et favoriser les nouvelles formes d'emploi |
2. Développement des nouvelles formes d'emploi |
23,69 |
22,34 |
-6 % |
|
Sous action 3 - Soutenir, professionnaliser et développer l'insertion par l'activité économique (AI, ETTI, FDI, ACI) |
Soutien de l'Etat au secteur de l'insertion par l'activité économique (transféré au programme 102) |
228 |
219 |
-4 % |
|
Action 2 - Promotion de l'activité |
Sous-action 2 - Promotion de l'activité |
361,82 |
144,54 |
-57 % |
Par ailleurs, le coût de la réduction d'impôt pour l'emploi d'une personne à domicile, dépense fiscale dont l'objet contribue à la réalisation des objectifs du présent programme, atteint 2,3 milliards d'euros. Au total, les dépenses fiscales dont l'objet principal contribue au présent programme s'élèvent à 3,9 milliards d'euros, représentant 75 % du montant de ses crédits .
B. LA MESURE DE PERFORMANCE
Le programme compte 9 objectifs et 22 indicateurs, tous renseignés.
L'intégration de l'ancien programme 133 a permis de modifier un certain nombre d'indicateurs. Ainsi, l'indicateur « croissance de l'emploi dans le secteur HCR comparé à l'ensemble des secteurs » a été amélioré, la croissance de l'emploi dans les secteurs HCR étant désormais comparée avec la croissance de l'emploi dans le secteur tertiaire marchand.
De même, l'indicateur « croissance de l'emploi dans le secteur des services à la personne » qui ne rendait pas suffisamment compte du lien de causalité entre les crédits inscrits et certains développements des services à la personne à été modifié, il est désormais centré sur le nombre d'heures travaillées dans ce secteur.
Même s'il convient de signaler l'effort porté sur la mesure de l'efficience de deux priorités gouvernementales emblématiques, votre rapporteur spécial constate, qu'en dépit du dynamisme indiscutable de la croissance dans les secteurs de la restauration et des services à la personne, l'indication d'un taux de croissance ne suffit pas à établir un lien de causalité entre le volume des aides de l'Etat et le nombre des créations nettes d'emplois qui n'auraient pas eu lieu sans ces dispositifs.
|
*
1) une réduction de la dépense d'intervention (18 millions d'euros) pour la validation des acquis de l'expérience (VAE) dans le cadre de la politique de certification mise en oeuvre par l'AFPA pour permettre à toute personne de faire valider ses acquis en vue de l'obtention d'un diplôme ou d'un titre. A ce titre, l'AFPA perçoit une subvention de fonctionnement de 65 millions d'euros, soit un montant bien supérieur aux crédits d'intervention ; 2) une baisse de 12 % des crédits relatifs à l'accès à la qualification trouve sa justification dans la suppression proposée à l'article 53 du PLF 2008 des exonérations spécifiques liées aux contrats de professionnalisation, dont l'économie est estimée à 140 millions d'euros.
*
|
* 20 Action dont le libellé est simplifié par rapport au PAP 2007.
* 21 Allocations spéciales du Fonds national pour l'emploi.
* 22 Parallèlement, l'expérimentation d'un « contrat de transition professionnelle » (CTP) a été lancée en 2006 sur 7 bassins d'emploi, sur lesquels le CTP se substitue à la CRP. Le CTP est signé entre le salarié concerné et une filiale de l'AFPA spécialement créée à cet effet. L'expérimentation se poursuit en 2007.
* 23 La VAE permet à toute personne de faire valider les acquis de son expérience en vue de l'obtention d'un diplôme ou d'un titre.
* 24 Le « SMIC hôtelier » était perçu par 260.000 salariés de la branche ainsi rémunérés à un montant inférieur de 5,2 % au SMIC de droit commun.
* 25 Périmètres 2007 reconstitués par votre rapporteur spécial.