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L'étude menée sur la réforme de l'ordonnance organique n°59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances

 

LISTE DES AUTEURS DE CONTRIBUTIONS ECRITES A LA DEMANDE DU PRESIDENT DE LA COMMISSION DES FINANCES


· M. Michel AURILLAC
, Avocat, ancien ministre, rédacteur de l'ordonnance


· M. Jacques BARROT
, Député de Haute-Loire, ancien président de la commission des finances de l'Assemblée nationale


· M. Jean-Claude BÉCANE
, Secrétaire général du Sénat, M. Jacques RAULINE, Directeur général des Services législatifs du Sénat, et M. Jean-Louis HÉRIN, Directeur du service de la Séance du Sénat


· M. Maurice BLIN
, Sénateur des Ardennes, ancien rapporteur général de la commission des finances du Sénat,


· M. Michel CHARASSE
, Sénateur du Puy-de-Dôme, ancien ministre du budget,


· M. Yves FREVILLE
, Sénateur d'Ille-et-Vilaine, professeur émérite à l'université de Rennes I,


· M. Yann GAILLARD
, Sénateur de l'Aube


· M. Robert HERTZOG
, Professeur à l'université de Strasbourg, secrétaire général de la société française de finances publiques


· M. Philippe MARINI
, Rapporteur général de la commission des finances du Séant, Sénateur de l'Oise


· M. Alain MEAR
, Directeur du cabinet de M. le Président du Sénat


· M. Loïc PHILIP
, Professeur, Président de la société française de finances publiques

COMPTES-RENDUS DES AUDITIONS

 

Personnalités auditionnées

Page

Jeudi 27 avril 2000

Bulletin de l'audition de M. Pierre JOXE , Premier président de la Cour des comptes, MM. François LOGEROT, Président de la première chambre et Bernard CIEUTAT, conseiller-maître.



237

Mercredi 5 avril 2000

M. Pierre MARIANI, en sa qualité d'ancien directeur de cabinet du ministre du budget (Nicolas Sarkozy)


243

 

Mme Isabelle BOUILLOT, en sa qualité d'ancienne directrice du budget au ministère de l'économie et des finances

A la demande de l'intéressée, le compte rendu de cette audition ne fait pas l'objet d'une publication



 

Jeudi 6 avril 2000

M. Christophe BLANCHARD DIGNAC, en sa qualité de directeur du budget au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie


247

 

M. Loïc PHILIP, professeur de droit à l'université d'Aix-Marseille, président de la société française de finances publiques


252

Mercredi 26 avril 2000

M. Augustin de ROMANET de BEAUNE, en sa qualité d'ancien directeur de cabinet du secrétaire d'Etat au budget (François d'Aubert)



256

 

M. Jean MASSOT, président de la section des finances du Conseil d'Etat et M. Jacques DELMAS-MARSALET, rapporteur pour les lois de finances



266

Jeudi 27 avril 2000

M. Daniel BOUTON, en sa qualité d'ancien directeur du budget au ministère de l'économie et des finances


269

Mercredi 3 mai 2000

M. Michel PEBEREAU, en sa qualité d'ancien directeur de cabinet du ministre de l'économie (René Monory)


273

Jeudi 11 mai 2000

M. Louis SCHWEITZER, en sa qualité d'ancien directeur de cabinet du ministre délégué chargé du budget (Laurent Fabius)


277

 

M. Alex MATHESON, chef de division, et M. Jon BLONDAL, administrateur principal du service de la gestion publique de l'OCDE


280

 

M. Michel AURILLAC, en sa qualité de rapporteur de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959


282

     

Jeudi 8 juin 2000

M. Jean-Eric SCHOETTL, secrétaire général du Conseil constitutionnel

A la demande de l'intéressé, le compte rendu de cette audition ne fait pas l'objet d'une publication

 
 

M. Philippe DELELIS, en sa qualité d'ancien administrateur civil au ministère des finances


287

Jeudi 22 juin 2000

M. Yves FREVILLE, sénateur, professeur émérite à l'université de Rennes I


290

Mercredi 28 juin 2000

M. Raoul BRIET, en sa qualité de directeur de la sécurité sociale, et de M. Dominique LIBAULT, sous-directeur du financement et de la gestion de la sécurité sociale au secrétariat d'Etat à la santé et aux handicapés




302

Jeudi 29 juin 2000

M. François MONIER, en sa qualité de secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale


306

Jeudi 15 juin 2000

M. Jean-Jacques FRANÇOIS, trésorier payeur général, responsable de l'Agence comptable centrale du Trésor


309

Bulletin de l'audition de M. Pierre Joxe,

Premier Président de la Cour des comptes, et de
MM. François Logerot, président de la première chambre et Bernard Cieutat, conseiller-maître.

Jeudi 27 avril 2000

Le 27 avril 2000, la commission des finances a procédé à l'audition de M. Pierre Joxe, Premier président de la Cour des comptes, sur l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

M. Pierre Joxe a estimé que, depuis longtemps déjà, on avait pris conscience de la nécessité d'une réforme de l'ordonnance portant loi organique de 1959 et s'est ainsi félicité de ce que les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat réfléchissent sur ce sujet. Il a rappelé que la loi organique sur les lois de finances a été prise par ordonnance, dans le cadre des mesures transitoires prévues par la Constitution de 1958, et a été préparée par des hommes marqués par le contexte de la IVe République, comme la pratique des douzièmes provisoires. Il a constaté que ce texte n'avait pourtant presque pas été modifié depuis quarante ans. Il a voulu souligner qu'il n'appartenait pas à la Cour des comptes de proposer des aménagements à l'ordonnance organique : si une conception extensive de son rôle peut autoriser la Cour à répondre à des questions du Parlement sur ce sujet, ces réponses ne peuvent en aucun cas revêtir le caractère de position officielle de la Cour. Il s'agit d'une participation intellectuelle à un débat dont les termes ne sont pas encore bien fixés.

M. Pierre Joxe a présenté la réforme de l'ordonnance organique autour de trois observations : la péremption du texte, le besoin de précision et celui de comparaison. Il a ainsi fait observer que l'ordonnance organique est périmée pour des raisons de fond : en quarante ans, la France a considérablement changé ; l'Etat se retrouve soumis à des contraintes que l'on ne pouvait imaginer en 1959 ; la loi de financement de la sécurité sociale a bouleversé le champ des finances publiques. Il a souligné la nécessité d'une comptabilité publique modernisée dans le sens d'une plus grande précision, le périmètre des comptes ayant lui aussi considérablement évolué depuis 1959. Il a notamment regretté l'absence d'image consolidée des engagements de l'Etat, du fait de l'absence de comptabilité patrimoniale ou de pluriannualité, et de la multiplication des démembrements budgétaires. Enfin, il a recommandé de s'inspirer, pour l'évolution de notre droit financier et budgétaire, de comparaisons internationales. Il a donné l'exemple du Royaume-Uni et de l'Allemagne, où le problème de la comptabilité patrimoniale est aussi à l'ordre du jour, ou bien de la Suède, où un programme triennal de finances publiques a force de loi.

Il a conclu sur la nécessité d'améliorer la transparence des finances publiques et de faire progresser la sincérité des comptes.

M. Alain Lambert, président, a indiqué que l'intention de la commission des finances du Sénat est de respecter les dispositions constitutionnelles et, dans l'esprit de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, de permettre aux citoyens, par leurs représentants, de constater la nécessité des contributions publiques, de redonner son sens au consentement de l'impôt, à l'autorisation budgétaire et à son respect, bref, de donner à tous une vision complète des finances publiques et, ainsi, de revenir à la source de la légitimité parlementaire.

M. Alain Lambert, président, a rappelé que l'article 47 de la Constitution confiait à la Cour des comptes une mission d'assistance du Gouvernement comme du Parlement. Il a souhaité savoir comment l'on pouvait envisager d'enrichir cette assistance sans provoquer de déséquilibres institutionnels. Il a également voulu obtenir des précisions sur les procédures et les prérogatives dont dispose la Cour des comptes pour se faire communiquer les documents comptables internes des différents ministères. Le président a rappelé que les documents budgétaires ne permettaient pas de connaître le nombre d'emplois publics effectifs, ce qui constitue une lacune essentielle pour l'exercice du contrôle par le Parlement. Il a souhaité connaître les principales conclusions du comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics. Il a insisté sur l'importance des débudgétisations et a souhaité connaître les propositions de la Cour des comptes pour définir un périmètre constant des finances de l'Etat. Enfin, il a souligné la nécessité de disposer d'une consolidation des dépenses des administrations publiques et des organismes de sécurité sociale.

En réponse au président, M. Pierre Joxe a rappelé que la Cour des comptes disposait de toutes les prérogatives nécessaires afin d'obtenir communication des différents documents budgétaires internes aux ministères. Il a suggéré que la Cour des comptes pourrait être invitée à donner un avis technique sur le projet de loi de finances, tout en soulignant qu'il ne s'agissait pas d'une demande de la Cour. Il a également souligné que la comptabilité patrimoniale de l'Etat, préconisée de longue date par la commission des finances du Sénat, commençait progressivement à être mise en oeuvre, notamment suite au rapport de M. Jean-Jacques François. Concernant le comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics, il a considéré que ses missions pourraient être exercées directement par la Cour des comptes. Il a indiqué que la circulaire du Premier ministre demandant la réalisation de rapports d'activité dans chaque ministère était inspirée directement des travaux du comité. Il a rappelé que l'évaluation constituait une des faiblesses majeures du système français, cette question soulevant cependant le problème de la distinction entre la critique politique de l'action gouvernementale et l'efficacité de sa mise en oeuvre. Il a souligné les vertus du système américain, où l'auditeur général mène des investigations poussées, qui suscitent des débats importants sur la mise en oeuvre des politiques publiques.

M. François Logerot, président de la première chambre de la Cour des comptes, a rappelé que le contrôle de la Cour sur l'exécution du budget de l'Etat était fortement contraint par le respect des impératifs calendaires. Il a constaté que la déclaration générale de conformité rendue par la Cour des comptes se limitait à une vérification formelle de la conformité des comptabilités des comptables supérieurs du Trésor au compte général de l'administration des finances, et ne constitue donc aucunement une certification des comptes de l'Etat. Il a souligné que les progrès en la matière étaient subordonnés à une amélioration de la présentation comptable de l'Etat. Il a indiqué que la comptabilité de l'Etat ne permettait pas de déterminer exactement l'affectation des dépenses et recettes effectuées en fin d'exercice, ce qui nécessitait un contrôle approfondi de la Cour des comptes sur les opérations en fin de gestion.

M. François Logerot a noté qu'en matière d'emplois publics, une grande divergence existait entre l'autorisation budgétaire accordée par le Parlement et la réalité, ainsi que l'a révélé le rapport récent de la Cour des comptes sur la fonction publique rendu public en janvier. Il a observé que la détermination des emplois effectivement occupés résultait souvent d'un arrangement entre les contrôleurs financiers et les directeurs du personnel des ministères, la compensation budgétaire étant permise par des lignes d'ajustement, dont le contenu et l'utilisation sont difficiles à déceler. Il a ensuite présenté les pistes de réflexion de la Cour des comptes afin de garantir un meilleur respect de l'autorisation budgétaire donnée par le Parlement. Concernant les dépenses de personnel, il a suggéré que l'autorisation porte sur des dotations plus globalisées, et que les procédures de transformation d'emplois soient assouplies afin de permettre des ajustements en cours d'année. Il a rappelé que la Cour des comptes décrit depuis plusieurs années les débudgétisations dans ses rapports annuels, dont les structures de défaisance constituent l'un des exemples les plus flagrants. Il a estimé qu'une présentation consolidée des comptes de l'Etat permettrait d'amoindrir les effets de ces débudgétisations.

M. François Logerot a considéré que la notion de charges permanentes de l'Etat ne devait pas être abandonnée, mais formulée différemment au vu de la configuration actuelle du budget de l'Etat. Par exemple, de nombreux fonds de concours, dont l'incidence financière n'apparaît qu'en exécution, devraient en effet être réintégrés dans le périmètre des charges permanentes. S'agissant de la distinction entre investissement et fonctionnement, il a estimé qu'elle permettrait une présentation plus lisible des opérations budgétaires, en faisant apparaître l'intégralité des ressources permettant d'atteindre l'équilibre. En effet, l'autorisation générale d'emprunt accordée par le Parlement ne permet pas à celui-ci de connaître avec précision les ressources prévisionnelles d'emprunt de l'Etat, comme cela peut être le cas pour les collectivités locales.

M. Bernard Cieutat, conseiller-maître, a considéré que la modernisation de la comptabilité publique constituait un enjeu central, les comptes de l'Etat dérogeant à l'excès aux règles comptables de droit commun. Il a estimé que, de ce fait, les processus d'évaluation de l'efficacité de l'Etat se trouvaient sérieusement entravés. Il a préconisé un rapprochement des règles de la comptabilité publique avec celles de la comptabilité générale en insistant sur la nécessité, d'une part, d'instaurer une comptabilité en droits constatés et, d'autre part, d'établir une annexe à la loi de finances contenant des informations sur le " hors-bilan " de l'Etat et sur les modifications de méthode comptables éventuellement appliquées. Il a enfin observé que le Gouvernement avait pris quelques engagements en ce sens et que la Cour des comptes serait appelée à examiner les conditions de leur mise en oeuvre dans le compte général de l'administration des finances pour 1999 qui vient d'être établi.

M. Jacques Oudin a d'abord rappelé qu'une pratique intéressante de rationalisation des choix budgétaires s'était autrefois instaurée au cours de plusieurs exercices successifs, qui avait eu pour heureux effet de déboucher sur la confection de budgets de programmes par ministère. Il s'est interrogé sur les raisons pour lesquelles cette saine méthode avait, depuis, cessé.

Ayant illustré les effets néfastes des défauts d'évaluation des politiques publiques par l'exemple de la sécurité maritime, il a déploré l'absence de toute culture d'évaluation dans la sphère publique. Il a alors observé que la multiplication des mises à dispositions de fonctionnaires vidait de son sens l'autorisation parlementaire donnée en matière d'emplois publics et a suggéré de mieux encadrer ces pratiques dans la loi organique. Ayant jugé qu'une présentation du budget de l'Etat à l'équilibre accroîtrait sa transparence il a souhaité en ce sens que soient mieux prises en compte les finances des démembrements de l'Etat, ainsi que les exigences d'une comptabilisation sincère des opérations.

M. François Trucy, après avoir dénoncé l'opacité des documents budgétaires et les lacunes de la procédure d'examen des lois de finances au Parlement, s'est demandé comment y remédier.

M. Pierre Joxe, Premier président, a indiqué qu'une discussion parlementaire axée sur les politiques publiques serait de nature à renouveler l'intérêt de l'examen du budget par le Parlement. Il a ajouté que, plutôt que d'interdire les mises à disposition de fonctionnaires il convenait de les encadrer et d'en faire rendre compte.

M. Maurice Blin a abondé dans le sens des propos tenus sur l'opacité budgétaire de l'Etat. Il a suggéré que les réformes éventuellement apportées à l'ordonnance puissent s'appuyer sur les modèles étrangers, insistant pour que soit recherchée une conciliation entre les droits du Parlement et la souplesse nécessaire à tout gouvernement.

M. Michel Charasse ayant rappelé que la réforme de l'ordonnance était en chantier depuis sa naissance sans avoir jamais abouti, s'est inquiété de la faisabilité d'un tel projet. Il a estimé qu'il ne devait pas s'agir de mettre en cause les dispositions constitutionnelles et en particulier celles conférant au Gouvernement l'initiative en matière de lois de finances, ou encadrant l'initiative parlementaire en matière de dépenses. Il a alors considéré qu'en revanche il convenait de se pencher sur plusieurs dispositifs. Il a d'abord dénoncé les pouvoirs excessifs donnés au Gouvernement par l'article 4 de l'ordonnance en matière de taxes parafiscales. Il a ensuite évoqué la présentation de la loi de finances, la répartition des crédits, l'information donnée en matière d'emplois publics, certaines affectations comptables, le formalisme des règles aisément contournées tels la spécialisation et le caractère limitatif des crédits ou la règle du service fait comme autant d'aspects à examiner soigneusement. Il a alors suggéré de s'interroger sur les causes des nombreuses infractions à l'ordonnance portant loi organique, afin d'en déterminer les raisons profondes et d'identifier les règles qu'elle comporte susceptibles de nuire à l'efficacité de l'Etat.

Il a indiqué que plusieurs des dispositions du règlement relatif à la comptabilité publique pourraient utilement figurer dans l'ordonnance portant loi organique. Il a enfin insisté sur la relativité de la portée des textes juridiques, dès lors qu'un contrôle " a posteriori " rigoureux n'était pas effectué par les parlementaires. Evoquant son action de rapporteur spécial en la matière, il a estimé qu'elle pourrait être démultipliée si davantage de moyens lui étaient accordés. Il a alors préconisé que la mission d'assistance du Parlement par la Cour des comptes puisse être plus effective, estimant que la création, au sein de la Cour, d'une chambre dédiée à l'assistance au Parlement pourrait constituer un progrès en ce sens.

M. Jacques-Richard Delong s'est demandé si l'instauration d'un avis de la Cour des comptes sur le projet de loi de finances ne pourrait pas constituer une contrainte supplémentaire pour le Parlement.

M. François Logerot a répondu aux différents orateurs. S'agissant des rôles respectifs de l'exécutif et du législatif en matière de discussion des lois de finances, il a estimé que la Cour n'avait pas à prendre position sur ce qui relève de l'équilibre institutionnel de la Ve République. Il a considéré qu'il fallait en réalité ne revoir dans l'ordonnance portant loi organique que ce qui n'est plus adapté, et n'y rajouter que ce qui y manque : par exemple, tirer les conséquences de la création de la notion de prélèvement sur recettes. Il a estimé que certaines dispositions de l'ordonnance auraient peut-être été censurées par le Conseil constitutionnel s'il avait eu à en connaître. A propos des budgets de programme, il a fait remarquer que si cette expérience n'a pas eu de suite durable, elle n'a pas non plus empêché le Gouvernement de faire des efforts de présentation budgétaire, notamment par le biais des agrégats, même si ceux-ci recouvrent plus des structures que des politiques. Il a indiqué à M. Michel Charasse qu'il transmettrait à M. Pierre Joxe l'idée de créer une chambre spécialisée de la Cour pour répondre aux demandes d'enquêtes des parlementaires. Enfin, sur l'avis technique rendu par la Cour des comptes sur les projets de loi de finances, il a estimé que cette proposition, qui constituerait une nouveauté considérable dont on ne mesure pas encore bien les conséquences, ne pourrait se faire convenablement qu'en permettant à la Cour d'accéder aux dossiers préparatoires d'élaboration des lois de finances.

M. Bernard Cieutat est revenu sur la question de la distinction entre une section de fonctionnement et une section d'investissement, pour se déclarer favorable à cette évolution, tout en restant réservé sur des règles d'équilibre séparées et contraignantes qui relèvent de choix politiques. Enfin, il a estimé nécessaire de consolider davantage les comptes entre l'Etat et ses démembrements que constituent bon nombre d'établissements publics à ressources affectées.

Audition de M. Pierre Mariani,

en sa qualité d'ancien directeur de cabinet de Nicolas Sarkozy,
ancien ministre du budget

Mercredi 5 avril 2000

Après avoir rappelé qu'il avait quitté ses fonctions de directeur de cabinet du ministre du budget il y a plus de cinq ans, Monsieur Pierre Mariani a fait observé que si la Constitution avait beaucoup évolué ces dernières années, l'ordonnance de 1959 relative aux lois de finances n'avait connu que des retouches très peu nombreuses. Il a fait le constat qu'elle n'était plus guère adaptée, ni aux réalités du ministère des finances, ni aux légitimes demandes du Parlement.

Il a énuméré trois séries de questions : le processus d'élaboration du projet de loi de finances, son contenu, et enfin le rôle de l'ordonnance de 1959 relative aux lois de finances dans la gestion du budget de l'État.

S'agissant de l'élaboration du projet de loi de finances, Monsieur Pierre Mariani a expliqué que les délais imposés par l'ordonnance engendraient un très fort décalage dans le temps entre la prise de décision politique - fondée sur les études de la direction de la prévision et celles des organismes indépendants - relative aux indicateurs économiques (taux de croissance, taux d'inflation etc...), et l'exécution du budget. Une erreur de prévision a des conséquences durant plus de deux ans. Elle se répercute sur l'exécution de la loi de finances en premier lieu, puis sur le ou les collectifs budgétaires, dans la loi de règlement et enfin dans la préparation de la loi de finances de l'année suivante.

Il a ensuite expliqué en quoi le contenu du projet de loi de finances ne donne plus de vision d'ensemble des finances publiques. De ce point de vue, la situation pourrait même se comparer à celle de la fin de la quatrième République lorsque l'éclatement des textes financiers ne permettait plus d'appréhender le budget de l'Etat dans sa globalité. Cette situation concerne notamment la loi de financement de la sécurité sociale et de la loi de finances.

Monsieur Pierre Mariani est alors revenu sur l'actualité récente. Reconnaissant qu'en matière de prévision l'aléa est tout à fait normal, il a relevé qu'à l'automne dernier l'existence d'une " cagnotte ", pourtant observable dès le mois de juin dans les documents relatifs à la situation de trésorerie de l'état publiés mensuellement par le ministère de l'économie et des finances, n'a pas été officiellement confirmée par le gouvernement. Ce dernier n'a pas réévalué les recettes du projet de loi de finances, sans doute dans la crainte de voir ce supplément immédiatement dépensé. Il a observé que cette attitude compréhensible, avait finalement conduit le gouvernement à annoncer des mesures financières en marge du cadre de la discussion du projet de loi de finances, ce qui n'est pas satisfaisant.

Répondant au Président Alain Lambert qui s'étonnait du manque de débat sur les prévisions macro-économiques retenues par le gouvernement, Monsieur Pierre Mariani a relaté ses expériences en la matière. Il a indiqué qu'au cours de l'exercice 1988-1989, le surplus de recettes avait été tout à fait inattendu ; de fait les prévisions avaient été élaborées au moment du krach boursier de Wall Street d'octobre 1987, rien ne laissait penser à cette date que la conjoncture serait aussi favorable. En 1992, la discussion du projet de loi de finances pour 1993 avait clairement fait ressortir la fragilité des hypothèses économiques retenues, cet écart étant aggravé par la crise monétaire de l'automne obligeant à des révisions sans précédent de l'exécution du budget 1993. Il a rappelé que les décisions finales relatives au choix des hypothèses économiques relevaient d'un choix politique du gouvernement. Répondant au Président Alain Lambert qui l'interrogeait sur l'action que pourrait mener le Parlement en la matière, il a cité la solution adoptée par le Congrès américain qui s'est doté d'un Office of Management and Budget (OMB) capable de produire des prévisions de façon indépendante du pouvoir exécutif, ou à tout le moins de mieux contrôler celui-ci.

Pour autant, l'ouverture d'un débat sur les hypothèses et les prévisions économiques ne suffit pas à garantir l'exactitude de la prévision de recettes. En effet, la prévision dans ce domaine ne se résume pas à un calcul strictement mathématique. Ainsi, notre système fiscal amplifie, à la hausse comme à la baisse, les évolutions économiques. S'agissant des prévisions de recettes, il a expliqué que si le rendement de l'impôt sur le revenu était assez simple à estimer, l'élasticité de la taxe sur le valeur ajoutée (TVA) par rapport à la croissance restait-elle, difficile à apprécier. Il a également cité la difficulté des estimations de rendement de l'impôt sur les sociétés, compte tenu notamment de son mode de détermination (avec la possibilité de report en arrière des pertes par exemple) et de ses modalités de recouvrement - en période de retournement de conjoncture. Son produit peut varier fortement de façon difficilement prévisible. Depuis 1992, les seules fluctuations de l'impôt sur les sociétés expliquent la majeure partie des écarts de recettes constatés en fin d'exercice.

Monsieur Pierre Mariani a de même fait remarquer que les dégrèvements d'impôts - traités en moindres recettes, et non en dépenses, ce qui est contestable - constituent également l'une des difficultés de l'évaluation.

Monsieur Pierre Mariani a alors développé le thème de l'universalité des recettes et s'est interrogé sur le contenu même du budget. Il s'est prononcé en faveur d'une intégration des comptes spéciaux du trésor, des budgets annexes et des comptes de prêts au sein du budget général. Il a ainsi expliqué que certains budgets annexes pourraient être transformés en établissements publics, voire purement et simplement supprimés pour être réintégrés dans le budget de l'Etat.

Il a cité en exemple le budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA), qui perçoit une subvention du budget général. D'un point de vue juridique, il a observé que cette subvention était votée deux fois par le Parlement : une fois lors de l'examen des crédits des ministère, puis une seconde fois au cours de l'examen du BAPSA.

Il a souligné le caractère désuet de certains comptes - les comptes de prêts et d'affectation spéciale par exemple - et a plaidé pour une globalisation de la discussion des comptes publics suivant la présentation qui en est faite au niveau des instances européennes.

De même, il a souligné l'anomalie que constitue l'absence de prévision des recettes de fonds de concours dans le projet de loi de finances, ainsi que de leur contrepartie dans les budgets des différents ministères. Il a confirmé que ces instruments constituaient le moyen pour certains ministères de s'affranchir des contraintes de la discussion budgétaire et de se garantir des moyens financiers dédiés en dehors de tout véritable contrôle parlementaire. Il s'est interrogé sur l'opportunité de discuter simultanément le budget et la loi de financement de la sécurité sociale.

S'agissant des liens entre loi de finances et pilotage de l'Etat, il a fait observer que l'ordonnance de 1959 constituait, dans certains de ses aspects, un frein à la modernisation de l'Etat. Ainsi, la notion d'emploi public ne permet pas de donner aux dirigeants des grandes administrations la possibilité de gérer leur personnel de façon optimale. Il a plaidé pour une réforme en profondeur qui autoriserait non plus un nombre d'emplois, rigidifié dans des cadres distincts, mais une enveloppe représentant une masse salariale dont la gestion serait libre. Indépendamment de l'ordonnance de 1959 relative aux lois de finances, il indiqué qu'à son sens la réforme du statut de la fonction publique et notamment des régimes de retraites était l'un des enjeux les plus importants des prochaines années.

Abordant, à la demande du Président Alain Lambert, la question des services votés - qui représentent à eux seuls plus de 90 % du budget de l'Etat - il a incité le Parlement à user de son droit de voter des mesures nouvelles négatives. Le Président Alain Lambert - faisant référence aux deux contre-budgets récemment bâtis par la commission des finances du Sénat - a objecté que ce type d'amendement donnait lieu à des discussions confuses, qui n'aboutissaient pas à des mesures significatives et ne constituaient pas une avancée pour le débat démocratique. De plus, leur influence sur le solde budgétaire est quasi nulle. Il a émis l'idée d'effectuer un contrôle annuel sur l'ensemble des crédits d'un ou de plusieurs ministères. Il a souhaité que la représentation nationale puisse fixer un montant global des services votés, laissant le soin au pouvoir exécutif de répartir entre les ministères l'enveloppe ainsi déterminée.

Monsieur Pierre Mariani a, lui, défendu l'idée d'une redéfinition du terme " services votés ". Une définition moins large laisserait au Parlement une plus grande latitude. Il a suggéré d'en exclure certains titres ou chapitres budgétaires.

Interrogé sur l'opportunité de présenter le budget en deux sections, d'investissement et de fonctionnement, il s'est dit d'accord avec cette idée. Il conviendrait alors d'intégrer dans la section de fonctionnement les amortissements correspondants, voire de généraliser le mécanisme de provisionnement de certaines dépenses, par exemple les pensions des fonctionnaires. Il a jugé souhaitable de revoir les titres budgétaires et de prévoir un débat sur la trésorerie, ainsi que de présenter de façon uniforme les lois de finances de l'année et les lois de règlement. La France, pour gérer les emprunts pourrait s'inspirer de l'exemple américain qui prévoit un plafond annuel d'autorisation d'emprunt, au-delà duquel l'exécutif doit se présenter au Congrès afin d'obtenir une nouvelle autorisation.

Pour conclure, il a expliqué que l'ordonnance de 1959 relative aux lois de finances constituait la version ultime de la conception juridique du budget de l'Etat. Inspirée d'une philosophie ancienne, elle ne transcrit plus la réalité du budget d'aujourd'hui. Il est difficile de demander à la procédure budgétaire d'être à la fois un instrument économique, ce qu'elle doit être étant donné le poids du budget, et un outil de gestion. Il a constaté que la culture du secret restait très présente au ministère des finances même si la transparence est totale entre l'administration et le ministre dont elle dépend. Le débat récent démontre avant tout la nécessité d'un contrôle parlementaire accru. Il a déploré que l'épisode de la " cagnotte " ait révélé le dessaisissement du Parlement en matière fiscale.

Audition de M. Christophe Blanchard-Dignac,

directeur du budget au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Jeudi 6 avril 2000

M. Christophe Blanchard-Dignac a tout d'abord souligné que, contrairement aux idées reçues, les mesures réglementaires et notamment les annulations de crédits étaient restées stables, en montant, depuis bien longtemps. Il n'a noté qu'une seule exception, l'année 1995. Il en a conclu que le pouvoir exécutif n'abusait donc pas des prérogatives que lui confère l'ordonnance.

La diminution des comptes spéciaux - 36 aujourd'hui contre 400 environ sous la IVème République - illustre la volonté des gouvernements successifs de restreindre l'utilisation des procédures dérogatoires.

Les principes de l'ordonnance de 1959, relative aux lois de finances, n'ont n'y favorisé ni nui à une politique budgétaire vertueuse.

Si, durant les dix premières années de son application, la politique budgétaire a été rigoureuse, la crise pétrolière de la décennie soixante-dix a engendré de fortes perturbations. Depuis lors, avec ou sans l'ordonnance de 1959 relative aux lois de finances, la situation budgétaire s'améliore. Tout au long de ces années, elle a permis, et c'était l'un de ses objectifs prioritaires, le vote du budget par le Parlement en temps et en heure - à l'exception du budget de 1980. Elle a donc prouvé son efficacité.

Depuis 1974 et la saisine automatique du Conseil constitutionnel, une jurisprudence abondante complète l'ordonnance de 1959 relative aux lois de finances.

M. Christophe Blanchard-Dignac a, à ce sujet, remarqué qu'elle avait donné lieu à quelques innovations, entre autre le principe de " sincérité budgétaire ", ce qui ne va pas sans entraîner des difficultés car le Conseil constitutionnel n'a pas précisément défini le contenu et la portée de ce principe.

Il a vu quatre défis pour ce texte très complet et pas toujours appliqué (il a pris l'exemple de l'article 1er).

· Le premier défi concerne l'adaptation du système actuel à l'environnement européen, même si la France possède le texte solennel le plus développé.

Le SEC 95, règlement européen contrôlé par Eurostat, retraite l'ensemble du budget selon la norme européenne. Ainsi, la commission européenne vérifie la conformité de la loi de finances avec les règles supranationales (par exemple les 3 % au plus de déficit budgétaire) et organise la transmission et la publication des informations budgétaires.

Si l'ordonnance de 1959 relative aux lois de finances devait modifier la forme du projet de loi de finances, il serait opportun de s'interroger sur la prise en compte dans les règles de présentation, de ces normes européennes (comptabilité en droits constatés, consolidation des finances publiques, intégration des structures de défaisance dans les comptes publics).

· Le deuxième défi consiste, selon M. Christophe Blanchard-Dignac, à instaurer la coordination entre la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale.

Le projet de loi de finances détermine un plafond de dépenses, est examiné au fond par les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, autorise les recettes et prévoit l'équilibre.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale, lui, fixe un objectif de dépenses, est examiné par la commission des affaires sociales, établit une simple prévision de recettes et ne détermine pas d'équilibre car les branches (famille, maladie, etc.) sont comptabilisées séparément.

M. Christophe Blanchard-Dignac a estimé que deux aspects au moins nécessitaient une correction : il est indispensable d'établir une synthèse des prélèvements fiscalo-sociaux et non moins indispensable de faire une présentation complète des divers fonds " sociaux " (CMU-FOREC, etc.).

· Le troisième défi consiste à s'adapter à une demande croissante de la société en matière de transparence. Sur ce sujet, M. Christophe Blanchard-Dignac a jugé la pratique en retard sur l'exigence. Il a toutefois estimé qu'il ne fallait pas confondre la notion d'autorisation budgétaire - qui correspond à une obligation de moyens -avec celles de la comptabilité- qui répondent à une obligation de résultat.

Dans le premier cas, il s'agit de présenter des prévisions en cohérence avec les hypothèses économiques ou budgétaires ; dans le second, il convient de vérifier que les comptes sont établis selon les règles applicables.

·  Enfin, le dernier défi aux yeux de M. Christophe Blanchard-Dignac relève de la modernisation de la gestion publique et plus particulièrement la mesure des résultats de l'action publique. Il a estimé que le rapport annuel de la Cour des comptes, instrument de cette reddition des comptes, ne répondait pas encore aux exigences actuelles.

Il a considéré que des progrès sensibles pouvaient être réalisés à l'aide d'un simple décret d'application de l'ordonnance de 1959 relative aux lois de finances, mais que la plupart des améliorations envisageables ne nécessitaient aucune modification des textes.

La modernisation de la gestion publique soulève plusieurs questions : le contour de l'autorisation parlementaire avec l'appréciation de la spécialité budgétaire ; l'intérêt de définir un statut budgétaire d'agence, intermédiaire entre l'inscription budgétaire classique et l'autonomie juridique d'un établissement public ; la nécessité d'une impulsion forte du contrôle parlementaire.

Pour conclure, M. Christophe Blanchard-Dignac a estimé que la réforme serait longue et qu'elle se doit d'être fouillée afin d'aboutir à un nouveau texte de longévité comparable à l'actuel. Abordant l'actualité récente, il a jugé en revanche indispensable d'améliorer rapidement la transparence.

En réponse au Président Alain Lambert, qui regrettait le manque de communication entre les parlementaires et les services du ministère des finances, M. Christophe Blanchard-Dignac a rappelé que la direction du budget était une administration au service du ministre des finances. Il a indiqué qu'il n'était pas possible que cette administration de 232 personnes puisse -au-delà de la reddition des comptes qui est une obligation normale- constituer également une force d'expertise au service du Parlement. Il appartient donc à celui-ci, s'il le souhaite, de se doter de ses propres équipes techniques. Il a également souligné qu'une plus grande transparence était possible sans qu'il soit besoin de réformer l'ordonnance. Il a cité l'exemple de la publication mensuelle de l'exécution budgétaire décidée par M. Jean Arthuis  -à l'époque ministre des finances- et des travaux engagés en vue de la mise en place d'une comptabilité patrimoniale de l'Etat.

Il a fait remarquer que la pratique budgétaire avait évolué depuis les progrès de l'intégration européenne. Un programme annuel des finances publiques est désormais notifié à Bruxelles ; il est suivi d'un rendu des comptes. Ces documents ne font pas l'objet de débats au Parlement. S'il a reconnu que l'exercice désormais annuel du débat d'orientation budgétaire constituait une avancée, il a regretté l'intérêt limité qu'il suscitait auprès de l'opinion publique. Une réflexion sur la date de ce débat pourrait s'avérer nécessaire.

Reconnaissant que notre pays ne savait pas encore évaluer réellement la qualité de la dépense, M. Christophe Blanchard-Dignac a observé que la France se situait dans une position médiane au plan mondial s'agissant des règles de transparence.

Il a expliqué qu'à la demande de M. Christian Sautter, ancien ministre des finances, tous les ministères devront être en mesure dans les documents budgétaires de répondre, d'ici à 2002, à quatre questions sur chacun de leur agrégats budgétaires :

l Quelles sont les missions ou actions conduites dans le cadre de ces agrégats ?

Quel en est le coût ?

Quels sont les objectifs poursuivis ?

l Quels sont les résultats obtenus ?

Il a expliqué qu'au terme de ce processus, il serait possible d'enrichir la budgétisation traditionnelle fondée sur les moyens par une démarche axée sur la performance et l'efficacité de l'action publique.

S'agissant d'une présentation basée sur deux sections  -investissements et fonctionnement- il a jugé l'exercice possible sans y être favorable. Il a fait remarquer que la " règle d'or " était pratiquée en Grande-Bretagne, et qu'elle était assortie, d'une part d'une correction en fonction du cycle, d'autre part, d'un plafonnement de l'endettement public. Il s'est déclaré favorable à cette dernière mesure pour son caractère pédagogique. A titre d'exemple, il a expliqué que pour que le ratio d'endettement de l'Etat revienne au niveau qui était le sien au moment de l'entrée dans l'UEM, il faudrait que le budget de l'Etat soit en équilibre en 2003.

M. Christophe Blanchard-Dignac a ensuite indiqué que tout en conservant une comptabilité de caisse, la direction de la comptabilité publique allait éclairer les comptes en appliquant la méthode des droits constatés. Dès 1999, les droits constatés s'appliqueront aux recettes (en intégrant une provision pour non recouvrement), et à la dette ; une remise en ordre serait opérée dans le compte des participations (compte 26). Le passage de l'ensemble des charges en droits constatés s'effectuera au fur et à mesure du développement d'un projet informatique en cours (projet ACCORD).

Il a expliqué que des standards internationaux étaient en cours d'élaboration et qu'il y était particulièrement attentif.

Le Président Alain Lambert a redit que si l'intention des parlementaires n'était pas de dépenser plus mais mieux, ils souhaitent, pour des raisons techniques, réformer les services votés. M. Christophe Blanchard-Dignac en a rappelé l'utilité si le budget n'est pas voté dans les délais (procédure d'urgence prévue à l'article 47 de la Constitution) mais s'est déclaré favorable à leur remise en cause. Il a souligné qu'il ne fallait pas confondre technique de vote et technique d'examen : s'il y avait autant de services votés que de ministères, les votes seraient trop nombreux.

Il a insisté sur le fait que la rigidité du budget de l'Etat ne permettait guère le débat, avec ou sans les services votés. Il a expliqué qu'il faudrait revoir toutes les dépenses au premier franc et non pas seulement celles qui évoluent. Il s'est déclaré favorable à une gestion souple et une autorisation stricte des emplois publics.

En réponse au Président Alain Lambert, qui s'interrogeait sur l'opportunité pour le Parlement de donner une autorisation globale à l'exécutif, une sorte d'enveloppe, M. Christophe Blanchard-Dignac a rappelé que la plupart des pays votent de vrais plafonds limitatifs pour des dotations importantes. Les mesures de régulation budgétaire - qui résultent notamment du cloisonnement de l'autorisation budgétaire - et la reddition des comptes sont des opérations différentes de l'élaboration du budget. La budgétisation doit être sincère, l'exécution souple, et la reddition des comptes détaillée et rapide afin d'apporter au citoyen les informations auxquelles il peut légitimement prétendre.

Enfin, il a plaidé pour que les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale soient retracées dans un article de la loi de finances et fassent l'objet d'un " jaune " budgétaire unique.

Audition de M. Loïc Philip,

professeur de droit à l'Université d'Aix-Marseille,
président de la Société française de finances publiques

Jeudi 6 avril 2000

M. Loïc Philip a tout d'abord rappelé que la question de la réforme de l'ordonnance organique de 1959, relative aux lois de finances, se posait depuis plus de 40 ans, c'est-à-dire depuis l'origine. Dès la première discussion budgétaire, l'ordonnance a suscité de vives critiques de la part, notamment, de M. Pleven qui contestait le principe du vote unique des services votés. Par la suite, plus de vingt propositions de réforme ont été déposées, successivement par MM. Pellenc, Dejean, Gantier, Dailly, Pfimlin, Blin, Foyer, Vivien, Bonnefous, Chupin, Fabius, Taittinger, Gamboa, Alphandery, d'Ornano, Millon, Gerbaud, Pandrau, de Villiers, Sarkozy et d'autres encore.

Les projets de modification de cette " Constitution financière de l'État " n'ont donc pas manqué. Pourtant seuls deux changements mineurs ont été apportés au texte d'origine : l'un à l'initiative du Sénat afin de porter le délai d'examen des projets de lois de finances en séance publique devant la Haute assemblée de quinze à vingt jours (en 1971), l'autre afin de mettre l'ordonnance organique en conformité avec la réforme constitutionnelle instituant la session unique (en 1995). Ceci montre bien les difficultés qui existent pour modifier ce texte.

M. Loïc Philip n'estime une réforme possible que si trois conditions sont réunies : une bonne concertation entre les deux chambres, un accord entre la majorité et l'opposition et une participation active de la direction du budget du ministère de l'économie et des finances.

Il a ensuite considéré que trois types de réformes étaient envisageables : la plus ambitieuse se traduirait par une refonte totale du texte et une réécriture de pratiquement tous les articles, une deuxième solution consisterait à opérer une réforme ponctuelle sur certains points limités, enfin on pourrait se limiter à un simple toilettage du texte.

Une réforme profonde lui paraîtrait souhaitable pour deux raisons : d'une part, la nécessité de mieux coordonner la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale, d'autre part, la nécessité d'assurer une meilleure lisibilité et une plus grande sincérité du budget. Mais cet ambitieux travail demandera du temps, il faut envisager de l'effectuer sur la durée d'une législature. La réforme opérée, sous la IVème République, par le décret du 19 juin 1956, dans le cadre des pouvoirs spéciaux reconnus au gouvernement par la loi du 2 avril 1955 (mais soumise à l'avis des commissions des finances des deux assemblées) a nécessité près d'un an de débats.

S'agissant de la coordination entre la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale, il conviendrait, en particulier, de modifier l'article premier de l'ordonnance organique en spécifiant que les lois de finances peuvent contenir des dispositions relatives à l'assiette, aux taux et aux modalités des impositions de toute nature, mais à l'exception de celles affectées au financement de la sécurité sociale, afin que ces dernières ne relèvent que des lois de financement. Il conviendrait aussi de clarifier les relations financières entre l'État et les organismes sociaux (reprise des dettes de la sécurité sociale ou de l'UNEDIC, dont on ne trouve pas trace dans les lois de finances) et de mieux distinguer les opérations budgétaires des opérations de trésorerie, ce qui impliquerait une modification des articles 3, 6 et 35.

En ce qui concerne la présentation budgétaire, de nombreux arguments plaident en faveur d'une distinction entre opérations de fonctionnement et opérations d'investissement, à l'image de ce qui existe au niveau des budgets locaux. Ceci aurait comme conséquence d'interdire le recours à l'emprunt pour financer des dépenses de fonctionnement, le déficit n'étant admissible qu'au niveau de la section d'investissement.

Une réforme plus ponctuelle pourrait consister à ne modifier que quelques articles relatifs, par exemple, à la procédure de vote prévue par l'article 31 (en supprimant la distinction entre services votés et autorisations nouvelles et en rétablissant le vote des crédits par ministères) ou à l'encadrement de la pratique de la rétroactivité fiscale.

Enfin, dans l'hypothèse d'un toilettage du texte, il s'agirait surtout de tirer les conséquences de la jurisprudence du Conseil constitutionnel (en particulier en introduisant dans l'ordonnance le principe de sincérité budgétaire), des observations de la Cour des comptes et de la pratique parlementaire. M. Loïc Philip a rappelé qu'un important hiatus existait souvent entre la lettre du texte et la pratique. Pour illustrer son propos, il a cité l'article 42 de l'ordonnance qui limite l'initiative parlementaire (et aussi gouvernementale) mais qui n'est pas appliqué. Cet article pourrait être supprimé, du moins en ce qui concerne son premier paragraphe. De même, la catégorie des budgets annexes pourrait disparaître et être englobée dans celle des comptes de commerce.

M. Loïc Philip a ensuite abordé la question du contrôle de constitutionnalité du nouveau texte né d'une éventuelle réforme adoptée par les deux assemblées. Il a rappelé que le Conseil constitutionnel serait saisi de droit et, qu'en vertu de sa jurisprudence, il pourrait être amené à examiner, non seulement les articles modifiés, mais aussi ceux qui resteraient en l'état.

Il a aussi expliqué que l'ordonnance de 1959 relative aux lois de finances faisait l'objet de controverses quant à sa place dans la hiérarchie des normes. La majorité de la doctrine s'accorde pour lui reconnaître un statut particulier et une valeur supérieure à celle des autres lois organiques. En effet, l'article 34 de la Constitution dispose que " les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ". Il en résulte que ce texte peut déroger à des dispositions contenues dans la Constitution (c'est le cas de l'article 4 qui déroge à l'article 34 de la Constitution ou de l'article 42 qui déroge à l'article 40 de la loi fondamentale). De même, cette force juridique particulière explique que la méconnaissance des dispositions de l'article 1er de l'ordonnance de 1959 ait pu justifier l'annulation d'un article de la loi organique relative au statut de la magistrature (décision 355 DC du 10 janvier 1995, cons. 32).

Pourtant, l'ordonnance organique de 1959 ne fait pas véritablement partie du bloc de constitutionnalité, en ce sens qu'elle peut, évidemment, être modifiée selon la procédure applicable aux autre lois organiques.

M. Loïc Philip a estimé que ce texte comportait trois types de dispositions de portée juridique différente : certaines ont valeur constitutionnelle (c'est le cas des principes d'unité et d'universalité budgétaires ou de l'article relatif à la définition de l'équilibre, qualifiés de principes fondamentaux par le Conseil constitutionnel), la plupart ont valeur organique et, enfin, certaines n'ont qu'une simple valeur législative dans la mesure où la loi de finances de l'année y déroge régulièrement (c'est le cas de l'article  20 relatif à la définition des budgets annexes).

A la demande du Président Alain Lambert, M. Loïc Philip s'est exprimé sur le travail et le rôle du Parlement. Il s'est dit convaincu que son influence dans les prises de décisions en matière financière ne pouvait être que limitée. De plus en plus de contraintes s'imposent au gouvernement qui lui-même les fait ensuite accepter par le Parlement. Beaucoup de parlementaires vivent encore dans l'illusion qu'ils sont des législateurs ; la réalité est bien différente : l'intégration européenne et la globalisation de l'économie ont considérablement réduit le domaine de la politique budgétaire, le pouvoir du Parlement se restreint de plus en plus et le rôle des parlementaires ne peut être que marginal. En revanche, il a estimé qu'un développement du contrôle est possible et souhaitable, notamment au cours de l'exécution de la loi de finances et après son exécution.

Il a jugé souhaitable que le projet de loi de règlement soit examiné moins tardivement et même voté avant la loi de finances pour l'exercice à venir. Il a aussi critiqué le principe d'annualité qui, à son avis, n'a pas de raison d'être dans une économie moderne.

Il a, par ailleurs, rappelé que les parlementaires avaient la faculté de modifier le contenu des services votés en adoptant des mesures nouvelles négatives, même si, comme l'a fait remarquer le Président Alain Lambert, cette technique est si peu lisible que les parlementaires ne la comprennent pas. Mais M. Loïc Philip s'est dit convaincu qu'une réduction significative des dépenses ne pouvait, pour des raisons politiques, venir que d'une initiative du gouvernement.

Il a estimé que, d'une manière générale, le Parlement ne devait pas chercher vainement à accroître ses pouvoirs législatifs, mais plutôt développer son contrôle sur les conditions de l'exécution du budget et son droit à l'information. A cet égard, l'exécutif aurait souvent intérêt à approfondir le dialogue avec le Parlement. Il a déclaré que l'échec de la récente réforme du ministère des finances menée par M. Christian Sautter n'aurait peut-être pas eu lieu si le gouvernement l'avait conduite en concertation avec les parlementaires. Le Sénat, en particulier, aurait pu jouer un rôle d'explication auprès des élus locaux.

Abordant la question de la lisibilité des documents budgétaires, il s'est déclaré favorable à une présentation en deux sections, fonctionnement et investissement, en remarquant qu'il serait souhaitable de faire apparaître le solde structurel. Il a également fait remarquer que les documents actuels ne mettaient pas en valeur les évolutions en pourcentage des dépenses d'une année sur l'autre, d'où l'intérêt qu'il y aurait de prescrire l'obligation pour le gouvernement de produire dans les documents budgétaires une présentation du projet de loi de finances à structure constante au regard de l'exercice en cours et du dernier exercice clos.

En conclusion, afin de permettre une meilleure gestion des deniers publics et une plus grande maîtrise des dépenses, il s'est dit favorable à l'idée d'un intéressement financier des administrations aux économies qu'elles réaliseraient. Dans cette optique, il faudrait pouvoir déroger plus facilement à la règle de l'universalité budgétaire et au principe de non affectation des recettes. Selon lui, seule cette solution peut vaincre les résistances. Enfin, il s'est déclaré favorable au vote d'un budget de législature instaurant un plafond de dépenses sur une période de 5 ans, idée ancienne mais toujours d'actualité et qui est déjà devenue une réalité au niveau européen et au niveau local avec les contrats de plan.

Audition de M. Augustin de Romanet de Beaune,

en sa qualité d'ancien directeur de cabinet
du secrétaire d'Etat au budget (François d'Aubert)

Mercredi 26 avril 2000

M. Augustin de Romanet a jugé la situation actuelle peu satisfaisante. Il a cité les conclusions du Rapport Nasse-Bonnet qui transcendent tout clivage partisan. « La question posée, qu'il n'est plus possible d'éluder, c'est celle de l'efficience de l'Etat ». « Cette question est d'autant plus importante que le poids de l'Etat dans l'économie est l'un des plus lourds par rapport à nos concurrents ». « Les finances publiques de la France sont en crise ». « Ces réformes, il est grand temps de les entreprendre ; il est plus que temps ».

Le constat est partagé par tous.

L'opinion publique, qui voit des prélèvements obligatoires et un niveau de dépense publique parmi les plus élevés au monde ; le Parlement qui mesure de plus en plus le peu de prise qu'il a sur les événements ; le gouvernement lui-même qui ne peut pas ne pas se rendre compte que la situation institutionnelle le met tellement systématiquement en première ligne qu'il est un " Gulliver empêtré ". L'exécutif apparaît pourtant structurellement assez conservateur lorsqu'il s'agit de réformer les procédures et l'ordonnance organique en particulier.

Si tous les acteurs partagent le même constat, ils ne le font pas avec le même degré d'acuité et d'urgence. Le gouvernement, en particulier, ne se rend sans doute pas suffisamment compte que la faiblesse du Parlement lui nuit in fine. Dès qu'une réforme difficile doit être entreprise, il en porte, comme pour tout le reste, l'essentiel de la responsabilité et l'impopularité. Mais surtout, ses propositions sont conçues dans une sphère trop exclusivement technicienne, qui conduit parfois à des décisions décalées par rapport à ce qui est souhaité ou souhaitable.

De fait, la Constitution de 1958 et l'ordonnance organique ont été conçues à une époque où il était légitime de vouloir restaurer une unité de direction tant la pression du Parlement rendait difficile une action continue et sereine. Un pouvoir a été donné à l'exécutif : il l'a saisi et l'a bien utilisé jusqu'au jour où les effets pervers d'une responsabilité trop exclusive sont apparus.

Il a cité trois exemples pour illustrer son propos :

une mauvaise décision, prise en 24 heures, qui aurait pu être évitée avec un peu plus de " délibération " : la suppression du plafonnement de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en fonction du revenu imposable ;

une bonne décision qui a été rendue possible grâce à la pression du Parlement : la restauration de l'égalité d'imposition entre concubins et couples mariés avec enfants ;

une bonne initiative qui n'a jamais pu entrer en vigueur faute d'une association suffisamment en amont du Parlement aux intentions du gouvernement : la réforme de l'allocation logement étudiant, aux fins d'éviter une assistance financière inutile aux enfants de familles aisées.

Il s'est donc dit profondément convaincu, depuis l'époque où il appartenait encore à la Direction du Budget, qu'un rééquilibrage des pouvoirs budgétaires en faveur du Parlement était opportun. Lors du premier débat d'orientation budgétaire, il a rappelé le scepticisme de certains fonctionnaires de la Direction du Budget quant à la présentation au Parlement d'un document lisible, en couleurs et correctement illustré. Concernant les " bleus " budgétaires, peu lisibles, il était usuel, il y a encore cinq ans, d'entendre la hiérarchie du budget expliquer que c'était une très bonne chose car cela évitait que les parlementaires puissent s'y retrouver. De ce point de vue, la Direction du Budget a fait, sous l'influence notamment de son actuel directeur, un total aggiornamento qu'il convient de saluer.

Pour autant, ce rééquilibrage ne doit en aucun cas servir une autre cause que celle de l'amélioration de l'efficacité de l'Etat. Si le balancier doit être rééquilibré, il faut aussi prendre garde à ce qu'il ne soit pas déséquilibré dans l'autre sens, au profit d'un Parlement qui pourrait ôter à l'exécutif la plénitude de sa mission.

M. Augustin de Romanet a ensuite développé une séries d'idées :

La première concerne les contraintes posées par l'ordonnance au regard du souci d'une gestion publique moderne, ce qui suppose de s'interroger sur le mode d'élaboration et d'exécution des lois de finances.

Le mode d'élaboration de la loi de finances lui a semblé marqué par trois défauts essentiels :

il se déroule de façon trop tardive au sein de l'exécutif ;

il est encore trop largement déconnecté de toute perspective pluriannuelle ;

il associe le Parlement beaucoup trop tard dans le calendrier.

M. Augustin de Romanet a jugé trop tardif l'examen du budget par le Premier ministre, qui ne se consacre véritablement aux questions budgétaires que deux mois par an, lors de la phase d'arbitrage budgétaire qui suit les conférences dites « de première phase ». Le Premier ministre effectue les arbitrages budgétaires au cours du mois de juin. Lorsque les ministres déposent des recours contre les propositions du secrétaire d'Etat au budget, on arrive rapidement à la date du 15 juillet, date à laquelle le Premier ministre n'est plus en mesure de rendre ses arbitrages. Cette situation a de nombreux effets pervers : impossibilité d'anticiper, absence de réflexion de fond sur les économies à réaliser, mauvaise préparation des décisions.

La perspective pluriannuelle commence à peine à faire son apparition dans les procédures budgétaires. Or, il est impossible de faire de bons budgets avec une vision annuelle, des économies structurelles pouvant en effet se traduire par des surcoûts en début de période.

Enfin, ce n'est pas en étant saisi le premier mardi d'octobre avec une discussion en séance publique qui commence le 10 octobre que le Parlement peut faire un travail de fond.

Ces trois défauts conduisent M. Augustin de Romanet à suggérer trois pistes de réforme de l'ordonnance organique :

Un dépôt beaucoup plus tôt dans l'année du projet de loi de finances qui permettrait une véritable discussion au sein du Parlement et obligerait à une maturation plus grande des mesures d'économie. Il a cité l'exemple des Etats-Unis où le projet de budget est déposé dans les premiers jours de février et n'est voté que fin septembre. Une simple transposition conduirait, pour un vote mi-décembre, à un dépôt du projet de loi de finances vers la mi-avril, ce qui est tout à fait possible techniquement.

A ce dépôt anticipé du projet de loi de finances devrait être associée une systématisation de la pluriannualisation de nos finances publiques qui conduirait le Parlement à être destinataire du programme pluriannuel déposé à Bruxelles.

Dans ces conditions, le débat d'orientation budgétaire se déroulerait en même temps que le dépôt du projet de loi de finances et aurait une vraie fonction explicative des objectifs annuels et pluriannuels du gouvernement, avec une possibilité effective pour le Parlement de faire valoir son point de vue, de manifester son adhésion à telle ou telle réforme et, aussi, de mesurer la difficulté de l'équation. Le Parlement serait responsabilisé puisqu'il aurait le temps matériel, entre avril et fin novembre, de proposer au gouvernement des amendements structurels au projet de loi de finances qui iraient dans le sens des positions exprimées lors du débat d'orientation budgétaire.

Le résultat de ce jeu de réformes serait d'étaler sur une période de temps beaucoup plus longue la discussion sur les politiques publiques, de permettre de vrais débats en commission sur les rapports d'activité des ministères - qu'il faudrait institutionnaliser - et d'obliger le gouvernement à intégrer beaucoup plus systématiquement la dimension pluriannuelle.

Le dernier stade de ce processus devrait être d'obliger le gouvernement à déposer un budget triennal, à l'instar de ce que font les Allemands, les lignes budgétaires pour les années n+1 et n+2 n'ayant qu'un caractère indicatif mais une vertu pédagogique considérable. Dans le même esprit, les amendements aux lois en discussion aux Etats-Unis doivent être accompagnés d'une déclinaison de leur incidence fiscale sur 5 ans.

Abordant la question de l'exécution budgétaire infra-annuelle, M. Augustin de Romanet a jugé que les problèmes paraîtraient beaucoup moins cruciaux dès lors que l'information du Parlement serait améliorée et que les opérations dites de « fin de gestion » seraient mieux encadrées (redéfinition plus précise des opérations de trésorerie) et feraient l'objet d'une plus grande transparence.

Il lui a semblé - en particulier - que l'utilisation des pouvoirs réglementaires dont dispose le gouvernement pour organiser l'exécution des lois de finances était faite avec parcimonie et mesure. Cet aspect ne lui a pas paru appeler de réforme fondamentale, même si des amendements à la marge peuvent être souhaitables. Il a noté que, s'agissant des décrets d'avance, les gouvernements étaient beaucoup plus rigoureux. Depuis une dizaine d'années, il a été mis fin à la pratique des années 70, où l'on gageait les décrets d'avance par simple révision des recettes tendancielles.

M. Augustin de Romanet a ensuite abordé le deuxième sujet : l'ordonnance organique permet-elle une présentation claire, sincère et exhaustive des moyens consacrés aux politiques publiques ?

Il ne semble pas que l'ordonnance soit en elle-même un facteur d'obscurité. C'est plutôt dans l'application qui en est faite que l'on peut identifier des zones d'ombre. Des amendements légers au texte de l'ordonnance permettraient, en précisant un certain nombre de notions, de restaurer la transparence nécessaire et de mettre en oeuvre des instruments de mesure de l'efficacité de l'action publique.

Dès lors que l'on ne peut améliorer que ce qui se mesure, l'obscurité est en effet source de perte d'efficacité.

Il a cité quatre domaines :

les emplois budgétaires ;

les budgets annexes et les comptes spéciaux du Trésor ;

le trop grand nombre de crédits figurant dans le budget des charges communes ;

les prélèvements sur recettes.

En matière d'emplois budgétaires, il lui a semblé nécessaire de redonner son sens à l'autorisation parlementaire en conférant aux tableaux d'emplois figurant dans le budget de l'Etat une force juridique qu'ils ont perdue, notamment sous l'effet de la malheureuse décision du Conseil constitutionnel relative à la loi de finances 2000. A ce renforcement juridique devra être associée une véritable gestion prévisionnelle des effectifs dans laquelle le Parlement devra pouvoir être impliqué.

M. Augustin de Romanet a jugé que les budgets annexes devraient être supprimés car, s'ils ont un sens, comme le budget annexe de l'aviation civile, ils doivent pouvoir être érigés en établissements publics afin d'offrir une lisibilité plus grande et rendre le contrôle externe plus systématique. S'ils ne correspondent à rien d'autre qu'à un démembrement du budget, ce qui est le cas du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) par exemple, ils doivent réintégrer le budget. Concernant les comptes spéciaux du Trésor, il convient de poursuivre le mouvement de rebudgétisation déjà largement entamé. Des comptes spéciaux du trésor, comme le Fonds national de développement du sport (FNDS) ou le Fonds national de développement de la vie associative (FNDVA) ne sont rien d'autre que des excroissances du budget général qui nuisent fortement à l'efficacité de l'allocation des moyens publics en « sanctuarisant » certaines dépenses, dès lors qu'elles ont des recettes propres. Ils doivent être rebudgétisés.

Enfin, il a estimé que plusieurs chapitres figurant au budget des charges communes ressortent en réalité de politiques sectorielles comme les primes d'épargne logement ou certains crédits d'aide au développement qui devraient réintégrer les budgets des ministères compétents. Par de simples amendements à la loi de finances, le Parlement devrait énumérer limitativement les catégories de chapitres figurant au budget des charges communes, en excluant les chapitres ressortissant clairement de politiques sectorielles.

Il a suggéré de limiter, voire supprimer, le recours aux prélèvements sur recettes qui ne font qu'obscurcir la lisibilité du projet de loi de finances. Or il existe toujours un risque d'un accroissement de ces prélèvements, notamment en matière de financement de la protection sociale.

Concernant la distinction fonctionnement/investissements, M. Augustin de Romanet ne s'est pas dit convaincu qu'elle soit un cadre pertinent pour redessiner la structure de la loi de finances tant ces notions peuvent prêter à interprétation et à manipulation. Ceci n'enlève naturellement rien à l'intérêt de présenter cette distinction dans des documents explicatifs accompagnant les projets de lois de finances. Il a jugé que cette idée était intelligente mais que son application pratique risquerait de polluer le débat tant la notion d'investissement public était difficile à définir.

M. Augustin de Romanet a ensuite abordé le troisième point relatif au nécessaire réagencement de l'équilibre des pouvoirs en matière budgétaire.

En réponse au Président Alain Lambert qui s'interrogeait sur la nécessité de donner une autorisation financière extrêmement détaillée au gouvernement, M. Augustin de Romanet a déclaré que cela ne s'imposait pas et que l'on pouvait raisonner en grandes masses budgétaires si les documents fournis au Parlement étaient plus clairs et le temps consacré au débat mieux réparti au cours de l'année.

Il s'est dit convaincu que le Parlement devrait être informé plus systématiquement de l'exécution budgétaire globale, mais aussi ministère par ministère avec l'instauration de rapports d'activité par ministère qui devraient être déposés en même temps que le projet de loi de finances pour l'année suivante c'est-à-dire vers la mi-avril. Les débats en commission seraient ainsi plus riches et nourris. Ces rapports devraient progressivement permettre de systématiser les indicateurs de performance à l'aune desquels l'activité des ministres serait jugée.

Concernant le vote, il lui a semblé nécessaire de systématiser un vote par ministère, en supprimant le vote global des services votés qui a perdu toute signification. La notion peut être conservée, car elle structure la construction du projet de loi de finances et peut être utile en cas de " douzièmes provisoires ", mais elle doit réintégrer la discussion des crédits de chaque ministère.

Abordant la quatrième question relative aux lois de financement de la sécurité sociale, M. Augustin de Romanet a remarqué qu'elles posaient des problèmes considérables d'articulation avec le projet de loi de finances. Il a relevé, en particulier, celui de l'éclatement du débat sur les prélèvements fiscaux et sociaux, qui peut parfois donner lieu à des allers et retours non coordonnés entre les deux textes.

Il est apparu que cette dualité engendrait deux dysfonctionnements majeurs : une mauvaise information du Parlement, auquel n'est pas donné une vision synthétique ; un fonctionnement erratique, pour ne pas dire improbable, de la procédure parlementaire d'examen des deux projets de loi.

Il s'est dit convaincu qu'à ces deux écueils doivent correspondre deux réponses liées :

En premier lieu, le projet de loi de finances devrait être accompagné d'un état consolidé retraçant l'intégralité des relations financières entre l'Etat et la Sécurité sociale. Sans que l'existence de cet état nécessite une modification de l'ordonnance, on devrait néanmoins saisir l'occasion de la réforme de cette dernière pour ajouter la production de cet état à la liste des documents devant accompagner le projet de loi de finances.

En second lieu, s'agissant de la procédure parlementaire, et compte tenu notamment de la date de dépôt anticipé proposée du projet de loi de finances, il faudrait prévoir le vote d'un article du projet de loi de finances évaluant les différents concours de l'Etat à la Sécurité sociale. L'existence de cet article garantirait la nécessaire cohérence entre les deux textes, puisqu'il devrait être en permanence « tenu à jour », jusqu'à la date de son adoption, qui marquerait la fin des modifications possibles sur cet aspect dans le projet de loi de financement de la Sécurité sociale.

Il s'est dit conscient de l'aspect minimaliste de ses propositions, dès lors que la conviction que l'on peut avoir est qu'il faudrait à terme fusionner les deux lois. Mais tant la sensibilité des partenaires sociaux que le statut et le nombre des recettes sociales interdit de régler ce chantier dans les mêmes délais que celui d'une réforme de l'ordonnance.

M. Augustin de Romanet a ensuite abordé un cinquième point : l'européanisation des finances publiques.

Il y a vu trois dimensions :

l'intégration, dans la problématique nationale des finances publiques, de la dimension pluriannuelle qui fait l'objet des programmes pluriannuels transmis à Bruxelles ;

l'évaluation de la contribution annuelle de la France au budget européen ;

le contrôle par le Parlement de l'action du ministre du budget qui participe aux conseils budgétaires semestriels de l'Union, et y parle au nom de la France sans connaître le sentiment du Parlement.

Sur le premier point, il lui a semblé indispensable que le programme pluriannuel soit déposé en même temps que le projet de loi de finances. Il propose aussi de suivre l'exemple allemand qui voit chaque ligne de recettes et de dépenses du projet de loi de finances évaluée pour l'année sous examen et les deux années suivantes.

En second lieu, le vote actuel de l'évaluation du prélèvement européen serait maintenu, sous forme de dépense plutôt que de prélèvement sur recettes.

Enfin, deux débats annuels spécifiques, calés sur la procédure budgétaire de l'Union, devraient se tenir avant les conseils « budgétaires ». Le Parlement serait ainsi informé des intentions du gouvernement en matière de politique budgétaire de l'Union et pourrait émettre des recommandations à cet effet. Ces deux débats devraient se tenir en juin (le vote en première lecture intervient fin juillet) et en octobre (le vote en deuxième lecture intervient vers le 15 novembre).

M. Augustin de Romanet a ensuite abordé le sixième point relatif au développement de la dette publique et aux opérations de trésorerie.

Il s'est limité sur ce point à proposer que l'ordonnance organique prévoie explicitement deux cas :

celui des reprises de dettes qui ne devraient pas pouvoir être « distraites » du solde budgétaire via ce mécanisme. L'ordonnance prévoit déjà que des dépenses publiques ne peuvent pas être payées par émission de titres, le parallèle voudrait qu'elles ne puissent pas non plus être effectuées sous forme de « reprise de titres », comme ce fut plusieurs fois le cas dans le passé.

celui des chapitres de « provisionnement » qui a été pratiqué pour le PEP et les OATI.

M. Augustin de Romanet a ensuite abordé le septième point relatif aux moyens dont est doté le Parlement.

Il a estimé que le Parlement ne peut s'acquitter de sa tâche de contrôle et de prospective budgétaires qu'en renforçant ses moyens.

Il a cité l'exemple des Etats-Unis qui ont créé le Congressionnal budget office (CBO) en 1974 à la suite d'une crise entre le Président Nixon et le Congrès sur les crédits de la guerre au Cambodge. Cette structure rattachée au Parlement permet d'exercer un véritable contrepoids à la direction du budget américain.

Alors que jusqu'en 1921, le Parlement avait la maîtrise des affaires budgétaires, le Budget and accounting act de 1921 avait conféré à l'exécutif le rôle central dans la préparation du budget américain. Le Parlement s'est rebellé en votant le Congressionnal budget act qui avait un triple objectif : faire voter le niveau du déficit, créer le CBO et instaurer une nouvelle procédure budgétaire normalisée.

Interrogé par le Président Alain Lambert sur la possibilité de la transposition en France de la capacité qu'ont les parlementaires américains de réécrire le projet de loi de finances, M. Augustin de Romanet a expliqué que l'article 42 de l'ordonnance s'y opposait. Il a expliqué que si le Parlement proposait de modifier cet article, le gouvernement pouvait y trouver là un motif de blocage à la réforme. Il a suggéré de chercher un autre chemin qui, sans toucher à cet article, permettrait de renforcer le rôle du Parlement.

M. Augustin de Romanet a ensuite énuméré les différentes modifications de l'ordonnance résultant de ses suggestions.

A l'article 1er : durcir le caractère contraignant de l'autorisation parlementaire en matière d'emplois budgétaires ;

A l'article 3 : établir une liste limitative des prélèvements sur recettes (Europe et collectivités locales) ou les supprimer explicitement, ce qui serait préférable ;

A l'article 6 : supprimer le terme « charges permanentes » de l'Etat qui interdit le minimum de souplesse qui peut parfois permettre une meilleure lisibilité de l'action publique. Il en est ainsi des charges de retraite qui devraient pouvoir être identifiées dans un établissement public autonome, ce qui n'est pas aujourd'hui possible en raison de la jurisprudence du Conseil constitutionnel (DC 351 du 29/12/1994) ;

Après l'article 6 : insérer un article qui prévoit que chaque ligne de recette et chaque ligne de dépense font l'objet, dans le document du projet de loi de finances et en regard de la proposition de l'année sous examen, d'une évaluation pour les deux années qui suivent ;

A l'article 15 : préciser que les reprises de dettes d'organismes liés à l'Etat s'assimilent à des consolidations d'avances et doivent être traduites dans le déficit budgétaire, sans pouvoir être qualifiées « d'opérations de trésorerie ». Interdire la reprise de dette d'organismes non liés à l'Etat ;

A l'article 18 : supprimer la référence aux budgets annexes (par conséquent les articles 20, 21 et 22 ainsi que la référence faite à l'article 41) ;

A l'article 30 : préciser la possibilité de créer des chapitres budgétaires de provisionnement (PEP, intérêts des OATI) ;

A l'article 31 : supprimer la référence à un montant global des services votés (qui doivent être éclatés par ministère) ;

A l'article 32 : ajouter que le projet de loi de finances est accompagné du dernier plan pluriannuel des finances publiques ainsi que des rapports d'exécution de l'année n-2 pour chaque ministère ;

A l'article 38 : avancer la date de dépôt du projet de loi de finances (au deuxième mardi d'avril, par exemple) et modifier les délais de vote en les allongeant de façon à ce que la discussion soit close, par exemple, fin octobre ;

A l'article 41 : revenir à la pratique actuelle en écrivant que les budgets sont votés " par ministère et par titre " et supprimer de ce fait le vote unique pour les services votés.

Interrogé par le Président Alain Lambert sur les chances d'aboutir prochainement à une réforme de l'ordonnance de 1959 relative aux lois de finances, M. Augustin de Romanet s'est déclaré optimiste au vu de la situation délicate dans laquelle se trouve actuellement l'Etat. Il a observé que ce dernier n'avait plus de relais ni au Parlement, ni dans les corps intermédiaires et que cela lui interdisait toute réforme. Il s'est dit convaincu que la méthode employée pour la rédaction de l'ordonnance de 1959 - des rédacteurs peu nombreux qui ont travaillé environ 18 mois - est la bonne et qu'il serait judicieux de s'en inspirer.

Audition de MM. Jean Massot,

président de la section des finances du Conseil d'Etat,
et de Jacques Delmas-Marsalet,
rapporteur pour les lois de finances

Mercredi 26 avril 2000

M. Jean Massot a expliqué que le Conseil d'Etat devait généralement étudier les projets de lois de finances et les projets de lois de finances rectificatives dans la précipitation. De plus, les articles de première et deuxième parties sont transmis en ordre dispersé avant l'examen du projet en Conseil des ministres. Ils parviennent à la section des finances dans un délai compris entre deux semaines et deux jours avant leur examen en section, qui a toujours lieu un mardi. Ils y sont examinés selon leur ordre d'arrivée. Le jeudi suivant, ils sont examinés par l'assemblée générale du Conseil d'Etat, et sont adoptés en Conseil des ministres le mercredi qui suit.

L'article d'équilibre et les états annexés ne parviennent au Conseil d'Etat que le vendredi qui précède le passage en Conseil des ministres. Ils font l'objet d'un unique examen collégial de la commission permanente le lundi matin.

Cette procédure, qui demeure perfectible, s'est améliorée au cours des dix dernières années. Auparavant, tous les articles faisaient l'objet d'un examen unique et collégial de la commission permanente. M. Jean Massot a cependant regretté que ces conditions ne permettent pas d'avoir une vision d'ensemble des projets de loi.

Pour l'aspect proprement budgétaire -en dehors des articles fiscaux-le travail consiste essentiellement à écarter les cavaliers budgétaires. L'avis du Conseil est toujours suivi par le gouvernement car la jurisprudence du Conseil constitutionnel est constante sur ce sujet. Dans le projet de loi de finances rectificative pour 1999 pourtant, le gouvernement n'a pas suivi l'avis du Conseil d'Etat pour un article qui portait sur le remboursement des emprunts russes. Le Conseil constitutionnel ne l'a pas sanctionné.

Pour les articles fiscaux, le travail porte sur le respect de la jurisprudence constitutionnelle et notamment sur le respect du principe d'égalité. L'article d'équilibre est étudié sous l'aspect de la sincérité budgétaire et le respect du principe d'universalité budgétaire. Mais pour cet article, étant donné les délais imposés, l'examen est rapide et M. Jean Massot a regretté qu'il ne soit pas plus approfondi, ce qui aurait pu éviter l'épisode dit de la " cagnotte ". Une solution, afin de perfectionner le système actuel, consisterait à mieux articuler l'action du Conseil d'Etat avec celle de la Cour des comptes.

M. Jacques Delmas-Marsalet a ensuite souligné que le Conseil d'Etat, pour les articles fiscaux, veillait non seulement à leur constitutionnalité mais aussi à leur conformité aux engagements internationaux, notamment communautaires de la France. Le Conseil examine également l'opportunité administrative des mesures. Malheureusement, faute de temps, il ne peut en vérifier le coût ou le gain pour la collectivité. Il a observé que la moitié des articles des lois de finances résultaient d'amendements introduits au cours des débats parlementaires, dont la sécurité juridique était moins assurée.

S'agissant des recettes, et des bonnes ou mauvaises surprises qu'engendre l'exécution du budget, il a jugé inéluctables ces écarts, très liées à la conjoncture économique et aux délais incompressibles qui existent entre la préparation du projet de loi de finances et son exécution.

Interrogé par le Président Alain Lambert sur l'opportunité de réformer, voire de faire disparaître, la notion de " services votés ", M. Jean Massot a rappelé que le Parlement pouvait user de son droit de voter des mesures nouvelles négatives, tout en rejoignant le Président Alain Lambert sur le caractère hérétique d'amender cet article qui fait l'objet d'un vote unique et son manque de lisibilité politique et démocratique. Il a rappelé que l'article 33 de l'ordonnance de 1959 relative aux lois de finances permettait la ventilation des crédits par chapitre au sein des services votés, et que l'article 42 de la même ordonnance n'obligeait pas le Parlement à voter le projet de loi de finances dans un ordre chronologique.

M. Jacques Delmas-Marsalet a fait observer que, dans la pratique, les services votés constituaient une commodité qu'il ne serait pas raisonnable de détruire totalement. Le travail ainsi engendré serait trop lourd. Cependant, il a reconnu que l'établissement, selon une périodicité à définir (par exemple tous les cinq ou dix ans) d'un budget " base zéro " par ministère ne serait pas dénué d'intérêt. De même, il a estimé qu'une définition plus précise des services votés serait utile. Il a par ailleurs jugé qu'une comptabilité patrimoniale de l'Etat, dans la loi de règlement, constituerait un élément appréciable.

Répondant à plusieurs questions du Président Alain Lambert, M. Jean Massot a estimé que la différenciation entre l'investissement et le fonctionnement était de nature comptable et pouvait utilement être abordée au moment de l'examen de loi de règlement. Il a plaidé pour que la règle concernant les emplois budgétaires, qui a le mérite de freiner les recrutements, soit appliquée, et pour que l'on s'assure de son respect.

S'agissant de la détermination du périmètre du budget de l'Etat, il s'est inquiété des démembrements. Il a notamment cité le cas des autorités indépendantes, dont le budget pourrait un jour être détaché du ministère dont elles dépendent. Il a également évoqué les prélèvements sur recettes au profit des collectivités locales, dont il a déploré le manque de sincérité, tout en soulignant que cette pratique ne relevait pas de l'ordonnance de 1959.

Evoquant, à la demande du Président Alain Lambert, la possibilité d'une coopération entre le Parlement et le Conseil d'Etat, M. Jean Massot a écarté cette idée estimant que cela induirait une confusion des rôles. Le Conseil d'Etat est le conseiller juridique du gouvernement et non celui du Parlement.

Audition de M. Daniel Bouton

en sa qualité d'ancien directeur du budget
au ministère de l'économie et des finances

Jeudi 27 avril 2000

M. Daniel Bouton a regretté qu'en dépit d'une situation économique prospère depuis 1997, la France n'ait pas retrouvé l'équilibre budgétaire. A l'avenir, la compétition entre les économies de nos partenaires économiques de la zone euro, participera sans doute à la réduction des déficits publics. On ne pourra l'obtenir que par une meilleure compétitivité de la sphère publique.

Il s'est montré hostile à une transposition des méthodes de gouvernance des entreprises privées au secteur public. Les entreprise privées sont par nature mortelles et leurs salariés en sont conscients, l'administration est quant à elle immortelle et les fonctionnaires ne le savent que trop !

Il a rappelé que le système public français était la propriété des fonctionnaires qui le servent ; ces derniers pilotent l'administration dans l'optique de la perpétuer et ce avec le complicité des parlementaires. Le système français s'en trouve prodigieusement bloqué. Dans l'hypothèse d'une réforme de l'ordonnance de 1959 relative aux lois de finances, des oppositions au changement se manifesteront sans doute de toutes origines, notamment au sein de la Cour des comptes, de la direction du budget et des personnels des commissions des assemblées.

M. Daniel Bouton a toutefois estimé que l'opinion publique pouvait permettre de faire cesser ce vase clos et favoriser la création d'un nouveau système orienté vers la transparence, bien des choses ayant changé depuis 1959.

Au sujet de la répartition des pouvoirs entre le Parlement et le gouvernement, il a tout d'abord abordé le renforcement, qu'il a jugé indispensable, de l'information du Parlement. Après la rationalisation, l'euro, la médiatisation, l'ordonnance de 1959 relative aux lois de finances telle qu'elle avait été conçue par Michel Debré nécessite une réforme.

Il a jugé que le Parlement était scandaleusement sous informé et qu'il était en droit d'exiger :

- une audition publique de la Cour des comptes sur les hypothèses budgétaires et économiques ;

- la présentation par les ministres des analyses pluriannuelles de l'évolution des crédits, à structure constante, dans le cadre d'une émission retransmise par la chaîne parlementaire ;

- l'accompagnement pour chaque crédit inscrit d'un indicateur de performance. Le Parlement ne doit pas se contenter des chiffres " secs " fournis par la direction du budget du ministère des finances ;

- une délibération publique sur la situation financière des collectivités publiques (sécurité sociale, collectivités locales, établissements publics et comptes de l'Etat) en flux et en stock ;

S'agissant des crédits, le Parlement est en droit d'attendre :

- la suppression de la distinction mesures nouvelles/services votés qui résulte d'un compromis passé entre attaché de la direction du budget et le ministre dépensier. Cette répartition échappe même au directeur du budget ;

- la modification de l'article 42 de l'ordonnance et peut être de l'article 40 de la Constitution aux fins d'autoriser la compensation entre recettes et dépenses. Il faut prohiber la baisse des impôts et la hausse des dépenses ;

- la suppression des régulations budgétaires : il n'est pas supportable de voir le budget voté entièrement dénaturé quelques semaines après son adoption. Si l'ordonnance était appliquée à la lettre, le gouvernement n'aurait la faculté de réguler qu'en cas de circonstances exceptionnelles ;

- la suppression des chapitres évaluatifs et l'instauration d'un seul chapitre réservoir à l'exemple de la procédure britannique (hormis l'évaluation du poids de la dette) ;

- l'association de crédits de paiements à toutes les autorisations de programme.

S'agissant de la présentation budgétaire, M. Daniel Bouton, a suggéré plusieurs réformes :

- la fusion entre projet de loi de finances et projet de loi de financement de la sécurité sociale. Ceci supposerait un article d'équilibre commun et des articles - de deuxième partie - distincts. Il a craint que cette solution n'engendre un conflit entre les parlementaires des deux commissions actuellement saisies au fond, et des oppositions de structure de la part des fonctionnaires qui y travaillent ;

- le vote de dotations pluriannuelles en dépenses comme en recettes afin de mettre un terme à l'instabilité fiscale pour les grandes catégories de recettes telles que l'impôt sur les sociétés et la TVA ;

- il n'a pas vu d'intérêt, pour le budget de l'Etat, à la distinction de deux sections - investissement et fonctionnement. Il a estimé qu'elle était une commodité utile pour les collectivités locales, mais pas pour l'Etat, au sein duquel les structures financières sont infiniment plus complexes (ce débat avait déjà eu lieu lors de la définition des critères de Maastricht) ;

- la globalisation des chapitres au sein des bleus, en regroupant par exemple toutes les lignes qui concernent les rémunérations ;

- le vote des engagements latents, notamment en matière de retraite : la présentation actuelle ne permet pas de voter un taux de cotisations patronales de retraite pour le fonctionnaires. Le taux de cotisation ouvrière est de 7 %, le taux patronal réel est de 51 %. Cela devrait pouvoir être voté.

M. Daniel Bouton s'est ensuite exprimé sur la refonte des actions de contrôle. Il a recommandé :

- la stabilisation de la présentation budgétaire, en soulignant que les bleus devaient, d'une année sur l'autre, conserver la même nomenclature afin de permettre des analyses pluriannuelles ;

- la création d'une commission parlementaire - distincte de la commission des finances - entièrement dédiée au contrôle. Ceci impliquerait la révision de l'article 43 de la Constitution. Pour éviter une révision constitutionnelle, il a suggéré de créer une mission, solution plus simple, qui permettrait la représentation bipartisane.

Cette structure pourrait procéder à des auditions mensuelles du ministre ou du fonctionnaire chargé du budget dans chacune des administrations.

- de mettre fin au monopole de la Cour des comptes sur le contrôle, en instaurant le pluralisme des contrôles, et mettre fin au rapport annuel. Il représente une sorte d'exercice d'exorcisme collectif sans lendemain. La Cour des comptes devrait, en permanence distiller des rapports ciblés ;

- d'instaurer des comparaisons internationales systématiques et des indicateurs de performances ;

- de limiter à une vingtaine le nombre des bleus.

La sanction médiatique suffirait à assurer l'efficacité du contrôle. Si la structure chargée du contrôle parvient à médiatiser au-delà des querelles politiques, le contrôle pourrait effectivement progresser. De ce point de vue, non soumis au fait majoritaire, le Sénat a une carte à jouer.

En réponse au Président Alain Lambert qui déplorait que les fonctions de contrôle accordé au Parlement ne soient pas assorties de sanctions, M. Daniel Bouton s'est montré critique envers le faible intérêt que les parlementaires portent à cet exercice. Il a rappelé qu'en dix-sept années passées à la direction du budget du ministère des finances, il n'avait eu qu'une seule fois la visite d'un rapporteur spécial (ce dernier était en charge de la dette publique).

Audition de M. Michel Pebereau,

en sa qualité d'ancien directeur de cabinet du ministre de l'économie (René Monory)

Mercredi 3 mai 2000

M. Michel Pébereau a tout d'abord fait remarquer que l'ordonnance de 1959, relative aux lois de finances, était considérée dans les années 70 par les fonctionnaires du ministère des finances comme l'un des instruments essentiels de la remise en ordre des finances publiques qui avait été réalisée au début de la Vème république.

Le texte était bien adapté à la réalité de la fin des années 50. Il est donc inévitable qu'il ait vieilli. Depuis cette époque, la dépense publique a considérablement augmenté et sa part dans le produit intérieur brut a changé de dimension. Cette évolution est largement la conséquence de la croissance très rapide de la dépense sociale de sorte que la part du budget de l'Etat dans l'ensemble des comptes des administrations publiques s'est fortement contractée.

Or, d'un point de vue économique, les agrégats essentiels sont l'ensemble des prélèvements obligatoires et la dépense publique au sens global du terme. Et dans le cadre de l'Union européenne, les normes du pacte de stabilité se réfèrent bien aux recettes et dépenses des administrations publiques et non à celles de l'Etat seul.

Une révision du cadre juridique permettant de prendre en compte ces grands bouleversements est donc sans doute indispensable. Elle s'inscrirait en tous cas dans la même logique d'adaptation à l'évolution de la situation et des contraintes économiques que celle de 1959.

M. Michel Pébereau a indiqué que l'on devait s'interroger sur le rôle que l'on voulait assigner au texte encadrant les lois de finances, ou plus généralement la dépense publique.

Dans son esprit, un texte de cette nature doit fixer le cadre dans lequel s'exerce le travail parlementaire, de façon à atteindre les objectifs assignés à ce travail : le budget n'est qu'un instrument au service des politiques publiques. Il en a conclu qu'il était nécessaire que ce cadre soit assez souple pour pouvoir s'adapter à une réalité économique qui évolue beaucoup plus rapidement que par le passé. Il a indiqué, comme exemple, que les comptes spéciaux du Trésor avaient été conçus pour donner une souplesse adaptée à la réalité économique de l'après-guerre : l'Etat devait jouer un rôle de prêteur, gérer en régie certaines activités économiques. Ce type de besoin a disparu et le cadre désuet de ces comptes peut être supprimé. Il serait sans doute judicieux de créer de nouveaux outils adaptés aux problèmes auxquels les administrations publiques ont aujourd'hui à faire face. Par exemple, dans une période où les interventions de l'Etat sont appelées à se transformer rapidement pour s'adapter aux réalités économiques nouvelles, il ne serait pas inutile de disposer de cadres budgétaires spécifiques pour suivre, de façon différenciée, les activités dont le développement doit être assuré et celles dont la régression est à organiser.

Il a souligné que dans les périodes de profondes réorganisations, les entreprises mettaient en général en place, à titre transitoire, des structures spécifiques chargées des chantiers de réorganisation, faute de quoi ces chantiers s'enliseraient. Un tel travail suppose une organisation en structure de projet, dotée de personnels et de crédits spécifiques. La réforme administrative suppose probablement, elle aussi, ce type de dispositif et de moyens.

Il a remarqué que, dans l'entreprise, toute grande réorientation ou réorganisation de service nécessitait un programme pluriannuel d'action, en termes de dépenses tant de fonctionnement que d'investissement, ne fût-ce que pour la réalisation des projets informatiques correspondants. Il s'est interrogé sur la capacité du cadre budgétaire actuel à bien répondre à ce type de problème, notamment en raison des conséquences jusqu'à présent tirées du principe d'annualité.

Il a expliqué que si l'Etat voulait progressivement contracter des services " régressifs ", tels que ceux dédiés aux anciens combattants, au profit de services " progressifs ", comme la formation continue ou les universités, il était essentiel d'organiser des transferts de moyens sur plusieurs années avec des objectifs précis fixés à l'avance. En termes de procédure budgétaire, la gestion courante ne peut être traitée de la même façon que les programmes spécifiques de réforme à moyen terme.

S'agissant de la question d'une comptabilité patrimoniale de l'Etat, il a estimé sain de pouvoir disposer d'un bilan et d'un compte d'exploitation. Le passif de l'Etat, constitué en partie des charges à venir des pensions des fonctionnaires, doit être analysé avec précision. Il a suggéré de faire apparaître les charges à venir au sein d'un compte distinct à vertu pédagogique envers les personnels concernés et l'ensemble des Français. Les uns et les autres pourraient ainsi mesurer l'ampleur du problème posé et comprendraient mieux la nécessité d'une réforme. Il n'a pas exclu la possibilité d'affecter ou d'immobiliser une partie de l'actif de l'Etat à ce titre. C'est une solution qui a été adoptée par certaines entreprises ou certaines associations afin d'assurer la réforme de mécanismes de retraites inadaptés tout en sécurisant les droits effectivement acquis.

M. Michel Pébereau a estimé que la réforme de l'Etat relevait du pouvoir exécutif. Il a insisté sur la continuité nécessaire dans ce domaine et y a vu deux obstacles majeurs : le faible intérêt de l'opinion publique pour la réforme de l'Etat, ce sujet n'ayant jamais été au centre du débat politique, et la longévité limitée des ministres qui ne disposent pas, comme les responsables d'entreprise, de la durée indispensable pour la mise en oeuvre de réformes. Elargissant le sujet, il a souligné que l'instabilité législative, fiscale entre autre, nuisait sérieusement à l'effort de modernisation de l'économie : les agents économiques ont besoin de stabilité fiscale pour conduire dans la sécurité leurs propres actions, et pour limiter les surcoûts d'adaptation ; par exemple, chaque loi de finances apporte son lot de bouleversements informatiques coûteux notamment pour l'industrie financière et bancaire. Il a enfin estimé qu'il fallait disposer d'instruments d'action mais aussi d'indicateurs de gestion pour suivre l'exécution des politiques engagées.

Interrogé par le Président Alain Lambert sur le degré de précision que doit comporter une nouvelle ordonnance, il a estimé préférable un texte de portée générale, définissant des principes, tout en permettant une grande souplesse dans l'application, mais qui crée une discipline et suscite une pression. Un texte trop précis ne serait pas adapté aux changements rapides actuellement observés dans la société et n'aurait pas vocation à durer. Il a vu trois enjeux majeurs auquel devrait répondre un texte rénové :

· permettre la détermination des objectifs de l'Etat. Conscient de la difficulté il s'est dit persuadé que des équipes de hauts fonctionnaires tels que ceux de la direction du Trésor seraient capables de mener à bien un tel travail ;

· permettre que la décision parlementaire soit éclairée et consciente, grâce à un chiffrage des moyens mis en oeuvre pour réaliser les objectifs ;

· permettre le contrôle du Parlement sur la réalisation des objectifs votés (vérification ex post). Ce rôle n'est pas nécessairement du ressort de la Cour des comptes, dont la mission est centrée sur le contrôle de régularité. Plus généralement une telle réforme devrait entraîner une refonte des corps de contrôle. On pourrait envisager de confier la tâche de contrôle de gestion à un organisme rattaché au Parlement.

Il s'est dit convaincu qu'une réforme de l'ordonnance devait être une incitation à la réforme en profondeur de l'Etat. Il a regretté que la loi de règlement ne fasse pas l'objet d'un débat plus riche et que l'on ne s'attache qu'au montant du déficit, alors que cette loi pourrait être l'occasion d'un débat sur l'efficacité des politiques engagées, comme c'est le cas pour l'approbation des comptes des entreprises par le conseil d'administration représentant les actionnaires.

Enfin, à la demande du Président Alain Lambert il s'est exprimé sur le statut de la fonction publique. Il a fait remarquer que si un président d'université pouvait gérer son personnel de façon convenable du fait de la relation de proximité qui peut s'établir, ce ne pouvait pas être le cas d'un ministre de l'éducation nationale, tant le nombre de fonctionnaires dont il doit assurer la gestion est important. Il a donc suggéré de décentraliser au maximum la gestion de la fonction publique pour ramener le problème des réformes au niveau des services ou des centres d'activité, où les gens se connaissent et peuvent débattre concrètement des problèmes à traiter.

Audition de M. Louis Schweitzer

en sa qualité d'ancien directeur de cabinet du ministre délégué chargé du budget (Laurent Fabius)

Jeudi 11 mai 2000

M. Louis Schweitzer a rappelé qu'il avait quitté la sphère publique depuis plus de quinze ans. Pourtant, à cette époque déjà il était convaincu que l'ordonnance de 1959 relative aux lois de finances méritait d'être réformée. Il a expliqué que ce texte reflétait une certaine méfiance à l'encontre du Parlement, et que la direction du budget du ministère des finances avait longtemps été très opposée à une évolution dans ce domaine.

Il a reconnu au texte actuel bien des mérites tels que la contrainte de calendrier ou l'exclusion des cavaliers budgétaires qu'il a estimés absolument indispensables : l'exemple des Etats-Unis illustre bien leur nécessité.

M. Louis Schweitzer a ensuite exposé ses idées de réformes.

Il a souhaité que l'ensemble des dépenses sociales, fiscales et celles liées à l'Union européenne, fassent l'objet d'un seul débat, non législatif, au printemps. En revanche, il convient de ne faire figurer dans le projet de loi de finances que ce qui concerne les dépenses et recettes de l'Etat.

Il a indiqué qu'il fallait partir d'une ambition d'efficacité globale de l'Etat. Il convient de distinguer le contrôle de l'opportunité de la dépense - qui relève de la décision politique - et le contrôle de régularité - qui relève de la comptabilité. Le contrôle de l'efficacité trouve sa place entre ces deux notions et consiste à rapprocher les résultats des objectifs fixés.

M. Louis Schweitzer a toutefois fait remarquer que cela supposait d'avoir fixé des objectifs hiérarchisés, ce qui n'est pas le cas de l'actuel projet de loi de finances qui ne constitue qu'une addition de moyens.

C'est pourquoi il a suggéré que le vote du projet de loi de finances débute par un vote sur un ensemble d'objectifs précis qui remplacerait des déclarations d'intentions non quantifiées.

Il a ensuite abordé la question du contrôle. Il a estimé que le Parlement en était le lieu naturel et légitime car ce dernier a pour lui la durée et le pluralisme politique. Il lui a semblé que le Parlement devait s'attacher à contrôler l'avancée de la réalisation des objectifs fixés, plus qu'à l'exécution purement financière, au mois le mois, du budget voté. Il a également suggéré que le vote de la loi de règlement de l'année n - 1, soit rendu obligatoire avant le vote du projet de loi de finances de l'année n + 1.

Il a écarté l'idée d'une présentation du budget en deux sections, investissement et fonctionnement, mais a plaidé pour la mise en place d'une comptabilité bilantielle qui inclurait les créances et les dettes nées au cours de l'année. Ceci empêcherait de décaler l'encaissement d'une recette d'un exercice sur l'autre par exemple, et serait d'application simple. Il a par ailleurs estimé plus compliquée la mise en place d'une comptabilité patrimoniale complète.

Il a fait remarquer que l'idée de financer les dépenses de fonctionnement par l'impôt et recourir à l'emprunt pour les seules dépenses d'investissement ne présentait guère d'intérêt car les dépenses de fonctionnement induites par l'investissement (salaires des professeurs d'un nouveau collège par exemple) ne trouvaient pas leur place dans ce schéma.

M. Louis Schweitzer s'est dit favorable à l'actuelle structure du projet de loi de finances - par ministère - jugeant qu'elle permet de responsabiliser les ministres.

Il a jugé désastreuse, en termes d'images, la distinction " services votés/mesures nouvelles ", mais ne s'est pas montré favorable à un vote par chapitre qui alourdirait excessivement l'examen au Parlement et qui introduirait une rigidité supplémentaire.

En dehors du vote par ministère, il conviendrait de laisser au gouvernement une grande latitude sur la répartition des dépenses par nature et par service sous réserve de contraintes particulières sur les effectifs des fonctionnaires, les rémunérations et les pensions à la charge de l'Etat et les dépenses engageant plusieurs exercices.

Pour conclure, il a réaffirmé sa confiance envers le bench marking qui selon lui devrait être appliqué à l'Etat.

En réponse au Président Alain Lambert qui s'interrogeait sur le degré de précision que devrait comporter une nouvelle rédaction de l'ordonnance de 1959 relative aux lois de finances, M. Louis Schweitzer a suggéré, afin de parvenir à plus grande souplesse, de modifier tout ce qui a trait aux virements, transferts de crédits etc..., de supprimer la distinction " services votés/mesures  nouvelles " et d'arrêter une nouvelle nomenclature comptable. Il a plaidé pour qu'y soit inséré un vote par ministère sur la base d'objectifs chiffrés et assortis des moyens nécessaires. Il conviendrait, au sein de ces moyens, de séparer ceux qui engagent les exercices futurs de ceux consacrés au présent exercice. Il a rappelé que, par le passé, les " blancs " retraçaient le budget par programme, mais ne suscitaient guère l'intérêt, et a estimé qu'il conviendrait de les rétablir sous une autre forme.

Le Président Alain Lambert a ensuite établi un parallèle entre l'Etat et la gouvernance d'entreprise dans le domaine de l'information et de la transparence vis à vis des actionnaires.

M. Louis Schweitzer a expliqué que dans l'entreprise qu'il dirige actuellement, le lieu de pouvoir est le conseil d'administration. La direction lui présente le budget prévisionnel et la stratégie pluriannuelle. Des objectifs sont fixés et seront tenus ; l'entreprise détermine également des " cibles ", c'est-à-dire des espérances dont la réalisation est moins certaine. Le Parlement pourrait tenir le rôle de ce conseil.

L'assemblée générale des actionnaires - que l'on pourrait transposer à l'opinion publique - se voit présenter les résultats et la stratégie, mais le budget, pour des raisons juridiques (liées au marchés financiers), y est abordé dans un moindre détail. Le Président Alain Lambert a fait remarquer que la contrainte politique pouvait être assimilée à cette contrainte des marchés.

Enfin, un comité d'audit est mis à la disposition du conseil d'administration. On pourrait l'assimiler à la Cour des comptes. Il est indépendant du président, qui possède lui même ses propres procédures de contrôles internes suivant le modèle pratiqué, par exemple, dans les inspections.

Audition de M. Alex Matheson, chef de division
et M. Jon Blondal,

administrateur principal du
service de la gestion publique de l'OCDE

Jeudi 11 mai 2000

M. Jon Blondal a dressé un bref panorama des différentes procédures budgétaires dans le monde. Il a expliqué que le rôle du Parlement était très variable et que quatre groupes de pays pouvaient être distingués :

. ceux dans lesquels le vote du budget consiste en un acte politique, proche du vote de confiance ou de défiance vis à vis du gouvernement ;

Dans ces pays, (Royaume Uni, Canada, Nouvelle-Zélande), le rôle du Parlement est modeste - consistant essentiellement en la formulation de propositions de dépenses -, et il vote souvent le budget alors que l'année fiscale a déjà commencé.

. ceux, à l'autre extrême, où le Parlement détient un rôle considérable. Les commissions parlementaires y possèdent des moyens comparables à ceux des ministères. C'est le cas des Etats-Unis ;

. ceux, et ils représentent la majorité des pays démocratiques, où la répartition des pouvoirs est davantage équilibrée. Dans cette configuration, le Parlement conserve des moyens d'action, mais n'a généralement pas la faculté d'accroître la dépense publique. La France, l'Italie, la Suisse et l'Espagne se situent dans cette catégorie ;

. et enfin les pays où le Parlement ne connaît aucune restriction et a donc la faculté de modifier à sa guise le projet du gouvernement mais n'use pas de cette faculté. C'est le cas de l'Allemagne, de l'Autriche et des Pays-Bas.

M. Jon Blondal a fait observer que, d'une manière générale, le rôle du Parlement avait tendance à s'accroître et que de nombreuses réformes étaient engagées en ce sens.

Il a remarqué que la création du débat d'orientation budgétaire en France avait fait école à l'étranger, et que certains pays l'avaient assorti d'un vote fixant un niveau maximal de dépenses. Certaines réformes tendent également à suivre l'exemple français en votant l'article d'équilibre, puis les dépenses par ministère (Italie, République tchèque, Suède, Etats-Unis, Hongrie, Pays nordiques).

De façon générale les commissions des finances se prononcent sur les grands équilibres, laissant aux autres commissions l'analyse du détail des dépenses par ministère. Il a noté que la tendance au renforcement de la capacité des Parlements à développer leur propre expertise était forte.

En réponse au Président Alain Lambert qui s'interrogeait sur l'opportunité de modifier les relations entre le gouvernement et le Parlement afin d'accroître l'efficacité de la dépense publique, M. Jon Blondal a rappelé que, au cours des dernières décennies, l'idée selon laquelle moins le Parlement intervenait dans la gestion des finances publiques, mieux ces dernières se portaient, avait largement dominé. L'expérience récente - l'épisode de la " cagnotte " et les écarts entre les prévisions budgétaires et l'exécution - conduit à remettre en cause cette idée. Il a illustré son propos en citant l'exemple de la Suède et des Etats-Unis où le Parlement, doté de larges pouvoirs, sait faire preuve de responsabilité. Il a jugé très sain que, dans ces deux pays, le Parlement ait la faculté de contester les prévisions de croissance présentées par le gouvernement.

A la demande du Président Alain Lambert, il a cité les pays dans lesquels le Parlement vote un plafond de dépenses : les Etats-Unis, la République tchèque, la Hongrie et les Pays nordiques.

M. Alex Matheson a analysé les cycles constitutionnels au cours desquels la répartition des pouvoirs entre gouvernement et Parlement évolue. Ces retournements sont étroitement liés aux événements historiques que traversent les pays. Aux Etats-Unis par exemple, c'est la guerre du Viêt-Nam qui a été à l'origine du renforcement des pouvoirs budgétaires du Parlement.

Il a également abordé la transparence de l'information mise à la disposition des parlementaires, qui représente selon lui un élément majeur des réformes actuelles. Une meilleure information est souvent la contrepartie de la réduction du nombre des votes du Parlement et de leur moindre détail. Sur ce sujet il a indiqué que l'OCDE préparait actuellement un bréviaire de la transparence à l'usage des Etats membres. Il a indiqué que les rapports de l'OCDE sur la transparence étaient communiqués aux gouvernements des Etats avant leur publication. Il a insisté sur le fait que l'information du Parlement doit être définie en fonction des résultats recherchés : il est possible de privilégier la phase préparatoire du budget ou bien de concentrer l'effort de transparence sur la période d'exécution. Les pays où le niveau d'information est élevé sont ceux où le contrôle parlementaire a la possibilité de s'exercer le plus efficacement.

Il a plaidé pour le développement d'instruments de gestion des Etats afin de permettre un pilotage économique plus fin. L'OCDE souhaite élever les standards comptables et favoriser la prise en compte des charges futures des Etats (les retraites du secteur public par exemple). Il a noté que les pays signataires du Traité de Maastricht observaient une plus ferme discipline budgétaire que les autres.

Audition de M. Michel Aurillac

en sa qualité de rapporteur de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959

Jeudi 11 mai 2000

M. Michel Aurillac a rappelé que la Constitution du 4 octobre 1958, en dehors de ses principes généraux, a une fonction essentiellement réparatrice des désordres engendrés par les pratiques constitutionnelles des troisième et quatrième Républiques.

Sur le plan budgétaire, le retard endémique du vote du budget, les initiatives parlementaires non gagées en matière de dépenses et l'instabilité gouvernementale étaient à l'origine d'un déficit abyssal des dépenses publiques, qui n'était pas étranger à l'inflation galopante.

A la demande de M. Michel DEBRE, la direction du budget et, plus spécialement, M. DEVAUX, son directeur, avait élaboré un avant-projet qui réaffirmait le principe de l'annualité budgétaire, la distinction entre les services votés et les mesures nouvelles et faisait glisser une grande partie du pouvoir budgétaire du Parlement vers le gouvernement.

Par gouvernement, on pouvait entendre le pouvoir réglementaire du Premier ministre avec les contreseings du ministre des finances et des ministres concernés.

Le directeur du budget et ses collaborateurs auraient évidemment préféré que le pouvoir réglementaire relève de leur seul ministre, d'autant que la signature du ministre pouvait, en fait, être déléguée au chef de bureau compétent de la direction du budget.

Le rapporteur et les autres membres du groupe de travail constitutionnel se sont efforcés de privilégier le décret sur l'arrété. Mais ils ont opté pour la solution du décret simple, sans autre contreseing que celui du ministre des finances.

Telle qu'elle est, l'ordonnance a été très efficace, elle a permis de voter le budget à temps, d'éviter la procédure frustrante des " douzièmes provisoires " et, probablement, de contribuer à réduire le déficit budgétaire.

Néanmoins, quarante ans après, il est légitime de réexaminer l'ordonnance en augmentant le contrôle du Parlement sur le gouvernement tout en interdisant, comme le fait actuellement l'ordonnance, le dérapage des dépenses d'initiative parlementaire non gagées.

C'est dans cet esprit qu'on peut relire l'ordonnance.

L'article 1er-2 ne donne pas aux lois de programme le caractère de lois de finances et les vide de tout effet, puisqu'elles ne peuvent engager l'Etat à l'égard des tiers que dans les limites des autorisations de programme contenues dans les lois de finances de l'année.

L'article 3 introduit une catégorie vague : " produits divers " qui échappe en fait au contrôle du Parlement.

L'article 4 permet la création de taxes parafiscales par décret.

L'article 6 crée des catégories de prêts divers consentis par l'Etat, d'avances de l'Etat qui échappent en fait au contrôle du Parlement.

L'article 10 en matière de crédits provisionnels donne au règlement contresigné par le ministre des finances la même portée qu'à la loi.

Si les dépenses sur crédits provisionnels ne peuvent être ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts, ces crédits peuvent être complétés par simple arrêté du ministre des finances, par prélèvements sur le crédit global pour dépenses éventuelles, qui lui-même peut être abondé par des décrets d'avances.

L'article 11 prévoit trois autres cas où le pouvoir réglementaire seul peut majorer les crédits.

L'article 14 relatif aux transferts et virements augmente encore les pouvoirs du ministre des finances et du gouvernement :

- les transferts sont autorisés par arrêtés du ministre des finances,

- les virements sont autorisés par décret pris sur le rapport du ministre des finances.

L'article 15 relatif aux opérations de trésorerie concerne les émissions et remboursements d'emprunts publics pour lesquels l'intervention du Parlement n'est pas prévue.

Les articles 31 à 33 concernant la structure du budget asseoient la distinction entre services votés et autorisations nouvelles qui est la plus archaïque présentation comptable qu'on puisse imaginer.

En réponse au Président Alain Lambert qui se demandait si l'ordonnance de 1959, relative aux lois de finances, était un frein à la réforme de l'Etat, M. Michel Aurillac a répondu que le gouvernement ne détient pas les moyens d'exercer ses pouvoirs en raison du blocage qu'exerce en fait la procédure financière.

On peut citer en exemple la gestion des crédits budgétaires.

Les ministres en exercice se sont battus au cours de la procédure parlementaire, précédée de conseils interministériels, pour obtenir le vote de leurs crédits. Dès le 1er janvier ceux-ci sont annulés, gelés ou transférés par le ministère de l'économie et des finances.

Le budget tel qu'il est exécuté est différent de celui qui a été voté ; cette situation est inacceptable, elle déresponsabilise le Parlement et les ministres.

Interrogé sur l'opportunité d'insérer le plan comptable de l'Etat au sein de l'ordonnance organique, M. Michel Aurillac a approuvé cette idée estimant que le plan comptable ne doit pas pouvoir être modifié par voie réglementaire.

Une telle réforme est une condition préalable à la sortie de la logique services votés / mesures nouvelles.

Sans attendre ces réformes, le Parlement et, notamment, les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, n'exercent pas suffisamment leur pouvoir de contrôle sur l'exécution du budget, en cours d'exercice.

A la suite de son audition, M. Michel Aurillac a répondu par écrit aux questions suivantes :

1.  Question : Dans la constitution de 1958, le domaine de la loi est circonscrit par le jeu des articles 34 et 37. La loi ne peut pénétrer que certaines matières. Elle n'est pas censée atteindre un degré de détails excédant l'édiction de règles ou de principes fondamentaux. Curieusement ces limites ne s'imposent, semble-t-il, qu'au législateur ordinaire. Elles paraissent épargner le législateur organique qui, ainsi, pourrait aborder toutes les questions et dans le détail qu'il souhaite. Partagez-vous cette analyse ?

Réponse :

Oui, sous réserve bien entendu que la loi organique reste conforme à la Constitution elle-même. Elle peut y ajouter ; elle ne peut rien en retrancher.

L'origine de cette interprétation peut être trouvée dans le compte rendu de la réunion du groupe de travail constitutionnel du 12 juin 1958 présidée par Michel DEBRE. Ce compte rendu est publié par la documentation française, document pour servir à l'histoire de l'élaboration de la constitution du 4 octobre 1958 (volume 1 page 243).

On y trouve l'annotation suivante :

" Dispositions à placer en dehors de la Constitution :

Des lois organiques doivent être prévues entre la loi constitutionnelle et les lois ordinaires.

Lois organiques :

Modifier plus facilement que la loi constitutionnelle mais plus difficilement que la loi ordinaire (majorité qualifiée ou délai de réflexion).

Domaine de ces lois organiques : à préciser

- Conseil Supérieur de la Magistrature (un ou deux articles seulement dans la Constitution pour poser les principes) ;

- Lois électorales ;

- Lois sur l'organisation gouvernementale (structure du gouvernement) ".

Il me paraît clair que les rédacteurs de la Constitution ont voulu faire des lois organiques, des lois intermédiaires entre la Constitution et les lois ordinaires dont les normes sont supérieures à celles des lois ordinaires.

Cette première approche est confirmée par une note concernant les lois organiques en date du 2 juillet 1958 soumises pour discussion au conseil interministériel du 7 juillet 1958, note figurant dans les archives Solal - Céligny. Elle est publiée pages 336 à 339 de l'ouvrage précité.

2. Question : L'expression " la loi organique prévoit les réserves sous lesquelles les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat " suscite un besoin d'interprétation.

Peut-on, selon vous, considérer que parmi ces réserves peut figurer l'énoncé des pouvoirs de contrôle du Parlement ?

Réponse :

Cette question revient à savoir si la loi organique telle qu'elle a été établie, par l'ordonnance du 2 janvier 1959, non soumise au contrôle du Conseil constitutionnel, est ou non conforme à la Constitution.

Si on admet qu'elle peut ajouter à la Constitution sans pouvoir y retrancher, la question revient à savoir si la loi organique limite les pouvoirs de contrôle du Parlement, plus que la Constitution elle-même.

J'aurais tendance à considérer que l'ordonnance respecte la Constitution mais, il convient d'avoir à l'esprit que toute loi organique modifiant l'ordonnance du 2 janvier 1959, sera soumise au Conseil constitutionnel dont la jurisprudence est, aujourd'hui, devenue plus favorable à une extension des pouvoirs de contrôle du Parlement.

Audition de M. Philippe Delelis

en sa qualité d'ancien administrateur civil
au ministère des finances

Jeudi 15 juin 2000

M. Philippe Delelis a rappelé qu'au temps où il exerçait des fonctions au sein de la direction du budget du ministère des finances, une réforme de l'ordonnance de 1959 relative aux lois de finances relevait du tabou absolu. Il a expliqué que l'ordonnance recelait une unité fonctionnelle forte, en dépit d'une présentation des articles à la cohérence inégale. Elle est le reflet du concept d'un budget de moyens. Il s'est interrogé sur sa pertinence dans la situation actuelle de notre économie.

Dans l'optique d'un éventuel toilettage du texte, il a suggéré de simplifier les articles 3 et 4 et d'étudier la réduction du nombre des comptes spéciaux du Trésor. Il a plaidé pour la transformation de budgets annexes en établissements publics puis en sociétés commerciales sur l'exemple de l'évolution suivie par l'Imprimerie nationale. Il s'est dit convaincu de la nécessité de préciser la nature des ressources de l'Etat, et s'est dit favorable à la suppression des taxes parafiscales qu'il a qualifiées de " rémanences d'un passé corporatiste ".

M. Philippe Delelis a jugé qu'il était possible de rationaliser les catégories de recettes. Il a fait remarquer que les parlementaires sont globalement favorables au système des recettes affectées car ils estiment qu'ainsi, l'argent collecté allant directement à une dépense, ceci facilite leur communication vis-à-vis des citoyens. Ce n'est cependant pas de bonne gestion.

Abordant l'article 13 qui traite des crédits sans objet, il a souligné que la gestion de ces crédits ne relevait, dans la pratique, que du pouvoir discrétionnaire du ministre des finances. Il a relevé que si les constituants avaient souhaité que le gouvernement dispose de pouvoirs larges pour faire face à des situations de crise, ils n'auraient pas admis que cet article soit utilisé, comme c'est le cas aujourd'hui, dans le but de dénaturer, 15 jours après le vote de la loi de finances, la répartition des crédits. Il a jugé que cette pratique portait atteinte à la souveraineté du Parlement, et a proposé de mieux encadrer l'application de cet article.

M. Philippe Delelis a ensuite abordé la question des reports de crédits et des virements indiquant que ces éléments de la " cuisine budgétaire " échappaient au contrôle du Parlement. Il a expliqué que le ministre des finances disposait d'un pouvoir discrétionnaire en matière de report de crédits d'un exercice sur l'autre. Il a préconisé, pour mettre fin à cette situation qu'il n'a pas jugé acceptable, que les reports prévisibles soient annoncés au cours de la discussion budgétaire. S'ils sont jugés inacceptables par le Parlement, une sorte d'apurement technique pourrait être prévu. Il a reconnu que cette dernière solution serait toutefois très complexe à mettre oeuvre.

Il a estimé que l'encadrement des procédures de virements lui semblait suffisante. S'agissant des fonds de concours, il a proposé de réintégrer les vrais fonds de concours au sein des recettes du budget général de l'Etat. Il a attiré l'attention sur le fait que cette opération pourrait donner lieu à des manipulations, tant la matière est technique. Il a relevé le caractère hautement politique d'une telle réintégration, mais a estimé que l'effet d'affichage sur les masses budgétaires n'avait pas d'importance.

S'agissant de la nomenclature, M. Philippe Delelis a redit qu'elle était l'expression d'un budget de moyens. Les subdivisions - chapitre, paragraphe - ne peuvent être modifiées que par arrêté. Cette contrainte engendre des lourdeurs, incite à l'inertie et nourrit des luttes de pouvoirs entre les services administratifs, même si cela ne transparaît pas au Parlement.

Il a préconisé de restructurer le chapitre, et de passer à un budget de programme. Toutefois, il s'est montré sceptique quant à la faculté de l'administration à se réformer ; il a rappelé le récent échec de la réforme du ministère des finances. Il a estimé que l'administration, tenterait probablement de reconstituer un budget de moyens derrière le budget de programme ; elle pourra reconstituer des ratios a posteriori, et pour faire face à la nouvelle charge de travail embaucherait de nouveaux fonctionnaires. La réforme de l'ordonnance de 1959 relative aux lois de finances ne suffira pas à convaincre les syndicats -dont on a vu récemment le pouvoir-. M. Philippe Delelis s'est dit convaincu que l'actuel statut de la fonction publique, la multiplicité des corps, des grades et l'inertie sociale, ne permettrait pas, à moins d'une révolution culturelle, les grandes réformes dont l'Etat a tant besoin.

M. Philippe Delelis a jugé qu'une gestion moderne de l'Etat passait par l'instauration d'un certaine liberté de choix laissée au gestionnaire entre emplois et crédits mais qu'il était dangereux de laisser toute liberté aux ministres en matière de recrutement dans la mesure où cela génère des charges sur le long terme. Il s'est dit convaincu de la nécessité d'assouplir les règles sans toutefois tout déléguer au gouvernement. L'administration n'étant pas capable de dénombrer ses fonctionnaires, il a préconisé une plus grande souplesse dans l'utilisation des crédits, une réduction du nombre des corps et l'instauration d'une fluidité entre ces derniers. Les transformations d'emplois pourraient être ratifiées par le Parlement.

Interrogé sur la faisabilité d'un vote pluriannuel de certains crédits et sur l'information du Parlement M. Philippe Delelis a expliqué que la distinction entre autorisations de programme et crédits de paiement devait sans doute être supprimée. Les autorisations de programme " dormantes " sont considérables. Elles doivent être annulées. Toutefois il a mis en garde contre la tentation, pour les ministres de ne gérer que le court terme au détriment de l'investissement.

S'agissant de la comptabilité il ne s'est pas montré favorable à la présentation basée uniquement sur le bilan et sur le compte de résultat. Il a jugé cette vision trop réductrice par rapport à la nature des missions d'un Etat moderne. Si l'on se focalise sur le résultat comptable, il devient indispensable d'extérioriser un résultat. Pour qu'il soit positif, ou au moins équilibré, la tentation d'accroître les prélèvements obligatoires -puisqu'en France on ne sait pas maîtriser les dépenses - sera forte. Cela conduirait à faire payer aux actifs d'aujourd'hui les dépenses de demain.

Le Président Alain Lambert ayant objecté que -pour les retraites par exemple- le besoin de financement pourrait être gagé sur des recettes certaines, M. Philippe Delelis a jugé que cette solution serait en effet de nature à provoquer une baisse de la provision. Il a alors considéré que s'il ne faut pas trop chercher à rapprocher l'Etat d'une entreprise privée, il est cependant nécessaire de bien connaître son patrimoine, de l'entretenir et d'investir. La présentation en deux sections, investissement et fonctionnement, sur le modèle des collectivités locales ne lui a pas semblé plus indiquée. Les titre 1 à 4 du budget de l'Etat retracent déjà le fonctionnement, les titres 5 et 6 l'investissement, mais les titres 7 et 8 n'y trouveraient pas leur place. Quant à ne financer que l'investissement par l'emprunt, il a déclaré cette solution illusoire au vu du déficit, qui est durablement supérieur aux seules dépenses d'investissement.

Il a préconisé, qu'une information claire et sincère soit mise à la disposition du Parlement, sous forme d'une annexe au projet de loi de finances précisant l'impact financier futur des décisions proposées.

Abordant la question des services votés, il a expliqué que si l'ordonnance les définissait comme étant le minimum nécessaire au fonctionnement de l'Etat, cette notion était traduite par les fonctionnaires comme étant égale au dernier budget, ce qui n'est pas intellectuellement convenable, compte tenu notamment des progrès technologiques en matière de traitement de l'information. Il a regretté que le Parlement ne fasse pas un usage plus large de sa capacité à voter des mesures nouvelles négatives.

Pour conclure, M. Philippe Delelis a prôné une clarification de la notion de ressource publique, un effort de globalisation des comptes nationaux et leur audit par des acteurs indépendants.

Audition de M. Fréville

sénateur, professeur émérite à l'université de Rennes I

Jeudi 22 juin 2000

M. Yves Fréville s'est exprimé comme économiste (utilisateur de données sur la politique et l'activité financières de l'Etat) et comme parlementaire (participant à la discussion budgétaire).

Il a fait deux remarques préalables :

L'ordonnance organique fait partie du bloc de constitutionnalité et doit être, de ce fait, modifiée avec beaucoup de précautions et avec l'accord des deux chambres. Un grand nombre de modifications souhaitables de la présentation et de la procédure budgétaires n'impliquent pas une révision de la lettre de l'ordonnance organique.

L'amélioration du système financier de l'Etat ne passe pas par le canal exclusif de l'ordonnance organique. L'élaboration d'une comptabilité décisionnelle (au sens donné à cette expression par le rapport Jean-Jacques François, page 27) n'implique pas que les principes du nouveau système comptable soient définis dans l'ordonnance organique. D'ailleurs l'article 45 de l'ordonnance organique renvoie à des textes d'application, tel le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, sur l'amélioration desquels devrait porter l'essentiel de l'effort, par exemple en matière de comptabilité patrimoniale.

M. Yves Fréville a estimé qu'il faut se garder de recommencer, au niveau de l'Etat, l'erreur commise par les collectivités locales : la M14 est une magnifique instruction comptable et budgétaire, mais elle s'avère tout à fait impropre à la conduite d'une procédure budgétaire démocratique, car plus personne n'est capable de lire le budget d'une collectivité locale tant sa complexité est grande.

M. Yves Fréville a jugé nécessaire le maintien de la dualité entre la comptabilité publique et la comptabilité budgétaire. En revanche, un rapprochement entre comptabilité budgétaire et comptabilité nationale lui a paru souhaitable au niveau macro-économique.

Après ce propos liminaire M. Yves Fréville a rappelé que l'ordonnance organique était visée à deux reprises dans la Constitution :

· Article 34 : " Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. "

· Article 47 : " Le Parlement vote les projets de lois de finances dans les conditions prévues par une loi organique. "

I - La détermination des ressources et des charges de l'Etat

La détermination juridique des ressources et des charges de l'Etat dans l'ordonnance organique doit être harmonisée avec les concepts économiques définis à l'article 104 C et son protocole annexe n° 5 sur la procédure concernant les déficits excessifs du Traité sur l'Union européenne. Il convient également de clarifier les relations financières entre l'Etat (visé par la Constitution) et le gouvernement général (visé par le Traité). Cet alignement porte sur les agrégats de ressources et de charges mais laisse entier le problème de la présentation fine des documents budgétaires.

A - Pour une meilleure définition économique des ressources et des charges de l'Etat

Le protocole n° 5 définit le déficit (qui correspond au besoin net de financement), l'investissement, la dette, par renvoi au système européen de comptes économiques intégrés, et donc au système européen de comptabilité nationale.

Il a estimé que la définition du solde des opérations définitives de la loi de finances devrait coïncider avec la notion économique de besoin de financement net et sans qu'il y ait besoin de table de passage à ce niveau entre comptabilité budgétaire et comptabilité nationale (cf. tableau annexe aujourd'hui publié dans les comptes de la Nation).

En termes simples, les opérations définitives du budget général et des comptes d'affectation spéciale ne devraient plus inclure d'opérations financières (par exemple, ne plus comprendre le produit des privatisations, les recettes sur coupons courus, ou le versement en capital de la CADES). En sens inverse, certaines opérations " non budgétaires et non financières " figurant aujourd'hui en opérations de trésorerie seraient réintégrées dans les opérations définitives (par exemple, la reprise de dette de l'UNEDIC de 15 milliards en 1995 ou les remises de dettes en francs CFA). Le renvoi à un système comptable cohérent éviterait les multiples problèmes de frontières qui, chaque année, font l'objet de discussions interminables au Parlement (cf. soulte France - Télécom). Ainsi, le solde des opérations définitives coïnciderait avec l'accroissement net de la dette. Une autorité indépendante pourrait certifier la conformité du solde des opérations définitives du projet de loi de finances au besoin net de financement défini selon les critères du SECN.

M. Yves Fréville a ensuite abordé un problème connexe, celui du contenu des opérations financières (au sens de la comptabilité nationale). Il faudrait en budgétiser certaines, c'est-à-dire les classer en opérations permanentes au sens de l'ordonnance organique.

On connaît la technique définie par l'ordonnance organique en la matière : ne sont budgétisées que les opérations temporaires donnant lieu à décaissement immédiat et génératrices de créances, c'est-à-dire les prêts et avances. En revanche, les opérations temporaires génératrices de dettes tels les emprunts (et leurs remboursements) sont classées en opérations de trésorerie.

Il lui a semblé que la frontière actuelle entre opérations temporaires (classées en opérations permanentes) et opérations de trésorerie (non budgétisées) devrait être redéfinie moyennant certaines précautions. Cette redéfinition nécessiterait une répartition des opérations financières de la Comptabilité nationale en opérations financières permanentes (budgétisées), opérations financières non permanentes (non budgétisées mais autorisées par la loi de finances) et opérations de trésorerie à court terme. Pour l'information du Parlement, il serait souhaitable de réintroduire dans le tableau d'équilibre la plupart des données du tableau indicatif de financement (emprunts à long et moyen terme et amortissements correspondants), mais cette information risquerait de dégénérer en une autorisation par le Parlement du volume des opérations d'emprunt et d'amortissement. Il a estimé que le ministère des finances doit conserver la possibilité de procéder à toutes les opérations de gestion de la dette prévues aujourd'hui dans la seconde partie de l'article d'équilibre.

Devraient être soumises à autorisation budgétaire les opérations patrimoniales sur titres concernant les entreprises nationales (recettes de privatisation en recettes, dotations en capital aux entreprises publiques en dépenses), les opérations de prêts à plus d'un an et leurs remboursements, les engagements à long et moyen terme de l'Etat sans réception préalable de fonds actuellement classés en opérations de trésorerie (reprise de dettes, etc...), le solde des autres comptes spéciaux du Trésor (hors comptes d'affectations spéciales et comptes de prêts).

L'autorisation générale d'emprunter accordée au ministre des finances devrait l'être au vu d'un état annexé à l'article d'équilibre, retraçant le montant indicatif des opérations d'emprunt à long et moyen terme. Il devrait indiquer les pertes et profits sur emprunts prévisibles (par exemple, les pertes dues à l'indexation de " l'emprunt Giscard ") et le solde des comptes d'avances à court terme (y compris le compte d'avances sur impositions locales).

Concernant les comptes d'avances (à court terme) sur impositions locales, au FSR ou à l'ACOSS, M. Yves Fréville a eu tendance à considérer qu'il s'agissait d'opérations de trésorerie (non permanentes) et qu'il suffirait que le législateur les autorise et définisse pour chaque type d'avances le montant éventuel -limitatif ou évaluatif- du découvert autorisé (il n'y aurait pas de plafond pour le compte d'avances sur impositions locales).

M. Yves Fréville a ensuite résumé ses propositions :

1) Opérations définitives : => solde A " besoin net de financement "

2) Opérations financières classées en opérations permanentes :

- Opérations sur titres (entreprises publiques) sans contraction des recettes et dépenses ;

- Opérations de prêts sans contraction de recettes et dépenses ;

- Solde des comptes spéciaux du Trésor (hors CAS et comptes d'avances) ;

- Engagements à long et moyen terme de l'Etat sans réception de fonds et sans contraction entre recettes et dépenses ;

- Pertes et profits sur emprunts assimilables à des intérêts.

=> Solde d'exécution (A+B) de la loi de finances = besoin d'emprunt net

3) Opérations financières non permanentes autorisées globalement au vu d'un état indicatif annexé à l'article d'équilibre :

- Emprunts à long et moyen terme ;

- Amortissement des emprunts à long et moyen terme ;

- Pertes et profits en capital sur emprunts ;

- Solde des comptes de trésorerie à court terme (emprunts BTF et avances à court terme, y compris comptes d'avances sur impositions locales).

L'état indicatif ne définit nullement des plafonds pour les opérations financières non permanentes.

4) Opérations de trésorerie à court terme (pour mémoire) 

M. Yves Fréville a ensuite abordé la question des opérations définitives (ressources et dépenses) en évoquant l'application de la règle de l'universalité et de non contraction des recettes et dépenses.

a) La règle de l'universalité s'applique notamment aux remboursements et dégrèvements d'impôts (ce sont juridiquement des dépenses) et aux recettes d'ordre de la dette. La non contraction des recettes et des dépenses est cependant économiquement injustifiée et devrait être autorisée dans certains cas particuliers :


· Contraction dans l'état A des recettes fiscales et des dégrèvements et remboursements d'impôts d'Etat (et non des dégrèvements d'impôts locaux) ;


· Contraction dans le Titre I de la charge d'intérêts de la dette et des recettes sur coupons courus de la ligne 806.

Une procédure devrait être mise en place pour autoriser ces contractions.

b) La répartition par titres des dépenses devrait être revue pour permettre la discussion du budget par titres. La dette viagère devrait être réintégrée dans le titre I. Concernant la présentation, il a indiqué que :


· Il serait souhaitable, ainsi que le fait la Grande-Bretagne, de faire apparaître dans les dépenses de fonctionnement du titre III l'amortissement des biens capitaux (avec contrepartie au titre V) ;


· Il serait souhaitable de développer la pratique des provisions (elle existe déjà de façon homéopathique avec le PEP) ;

M. Yves Fréville en a déduit deux propositions :

La stabilisation de la nomenclature budgétaire est une impérieuse nécessité. Les modifications apportées à la nomenclature devraient être approuvées par un " Comité de la nomenclature budgétaire " au sein duquel seraient représentés le Parlement, la Cour des comptes, le Conseil d'Etat, l'INSEE et le ministère des finances. En cas de modifications, de transferts, de débudgétisations, les documents budgétaires (y compris la loi de règlement) seraient établis pendant deux ans suivant l'ancienne et la nouvelle nomenclature (deux ans pour mesurer l'impact du changement en année pleine).

La distinction entre les opérations réelles et les opérations d'ordre devrait être introduite dans l'ordonnance organique.

Elle permettrait de régler les problèmes de contraction des recettes et dépenses, d'amortissements, ainsi que les problèmes de doubles comptes (subvention du budget général au Budget annexe des prestations agricoles, aux comptes d'affectations spéciales, retenues pour pensions sur les traitements des fonctionnaires). Les agrégats significatifs seraient évidemment évalués en termes réels. Mais il ne faudrait pas tomber dans les errements de la M 14 et abuser des opérations d'ordre (d'où leur autorisation par le Comité de la nomenclature budgétaire).

c) La comparaison des prévisions et des réalisations doit être rendue possible pour les opérations définitives. Cela implique d'abord que les fonds de concours ne soient plus inscrits " pour mémoire " en loi de finances initiale, mais pour leur montant évaluatif (en ressources et crédits), ensuite que les opérations définitives des comptes d'affectations spéciales ne soient pas contractées sous forme de soldes, mais soient retracées en brut, enfin que les opérations internes entre budget général et comptes d'affectation spéciale, voire budgets annexes soient retracées en opérations d'ordre (exemple subvention du budget général au Budget annexe des prestations agricoles ou à un compte d'affectation spéciale). Il est en effet nécessaire que puisse être établie sans ambiguïté une consolidation du budget général et des comptes d'affectations spéciales.

S'agissant de la distinction du budget général et des comptes spéciaux du Trésor, M. Yves Fréville souhaite qu'elle demeure afin de traiter correctement le problème des affectations de recettes.

En revanche, la catégorie des budgets annexes pose problème et pourrait être supprimée car elle est totalement inadaptée à la gestion économique de services industriels et commerciaux. Cela ne poserait qu'un problème de protocole pour les budgets annexes de la Légion d'honneur et de l'ordre de la Libération (qui pourraient cependant être reclassés en Titre II dans le budget de la Chancellerie). Le Budget annexe des prestations agricoles n'a pas de raison d'être et pourrait être reclassé pour partie dans le budget de l'agriculture. On supprimerait ainsi l'affectation comptable de certains impôts (TVA) dans ce budget annexe. Quant aux trois autres budgets annexes qui correspondent mieux à la définition de l'ordonnance organique, ils devraient disparaître par transformation en d'autres structures externes au budget de l'Etat (établissement public ou entreprise nationale ) comme ce fut déjà le cas pour le service des poudres, la Poste ou France Télécom.

B - Les relations financières entre l'Etat et le reste du " gouvernement général " (au sens de l'article 2 du protocole n° 5, soit les administrations centrales, autorités régionales et locales et les fonds de Sécurité sociale)

Cette question est totalement ignorée par l'ordonnance organique de 1959, alors qu'elle devient centrale pour la conduite de la politique budgétaire. C'est au niveau du budget de l'Etat que la cohérence d'ensemble de la politique financière du gouvernement général est assurée. La notion de prélèvements sur recettes de l'Etat ne figure pas dans l'ordonnance organique et fait l'objet de critiques sévères de la Cour des Comptes.

Si l'on prend comme exemple les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales, on constate un éparpillement des dotations entre plusieurs rubriques :


· prélèvements sur recettes : dotations [ex. : DGF (dotation globale) FCTVA (dotations d'investissement)] ;


· prélèvements sur recettes : compensations d'exonérations fiscales ;


· dégrèvements d'impôts locaux : dépenses des charges communes déduites en recettes et dépenses dans l'article d'équilibre ;


· dépenses de fonctionnement (ex : DGD, titre IV, ministère de l'intérieur) ;


· dépenses d'investissement (ex : DRES, DDEC, titre VI, ministère de l'intérieur).

La création d'une exonération fiscale compensée par l'Etat peut accroître les dépenses nettes si la compensation transite par la DGD (cas des DMTO) ou réduire les recettes nettes si la compensation prend la forme d'un prélèvement. Ceci explique les multiples difficultés d'appréciation du taux de croissance exact des recettes et dépenses.

Cet éparpillement correspond à la nature juridique différente des diverses dotations. Ici encore il faudrait faire prévaloir l'exigence de lisibilité (économique) du budget.

Un choix doit être opéré : ou on généralise la notion de prélèvement et de " partage des ressources " (revenue sharing), ou on réintègre tous les prélèvements dans le budget de l'Etat, le cas échéant en créant de nouveaux titres IV bis et VI bis. Mais le pire serait de rester assis entre deux chaises comme aujourd'hui. M. Yves Fréville a montré sa préférence pour la première solution. Elle conduirait à un Etat A modifié et un tableau d'équilibre en deux parties.

a) L'état A comprendrait : les recettes fiscales brutes dont on déduirait les dégrèvements et remboursements d'impôts d'Etat, les recettes non fiscales et les fonds de concours. On obtiendrait ainsi le solde c'est-à-dire les recettes nettes à partager.

Les dégrèvements et remboursements d'impôts d'Etat devraient être redéfinis juridiquement et ne figureraient plus au budget des charges communes (ils sont d'ailleurs évalués dans le fascicule des voies et moyens). Les fonds de concours seraient évalués en loi de finances initiale. Le solde de l'état A ferait apparaître les recettes nettes à partager entre l'Etat, les collectivités locales et la sécurité sociale.

b) Une première partie du tableau d'équilibre décrirait le partage des recettes au sein du gouvernement général :

Les recettes à partager seraient réparties selon le schéma suivant : les prélèvements au profit de l'Union européenne, les prélèvements au profit de la Sécurité sociale et les prélèvements au profit des collectivités locales. Le solde ainsi obtenu constituerait les recettes nettes de l'Etat.

Chaque groupe de prélèvements ferait l'objet d'un article en première partie de loi de finances initiale (généralisation de la pratique instituée pour le prélèvement au profit de l'Union européenne).

Les " prélèvements " regrouperaient des crédits de nature diverses sur le plan juridique. En ce qui concerne les collectivités locales : dégrèvements d'impôts locaux, prélèvements actuels, dotations diverses. Seules les subventions spécifiques resteraient inscrites dans les budgets des ministères.

La renaissance d'un prélèvement au profit de la Sécurité sociale (qui a existé au début des années 1970) assurerait l'articulation entre la loi de finances et la loi de financement. Ce prélèvement devrait permettre la suppression des divers fonds auxquels ont été affectés d'anciens impôts d'Etat et la rebudgétisation des " impositions de toutes natures " affectées à la sécurité sociale, y compris la CSG, la CRDS etc...

Ainsi les prélèvements conserveraient leur nature de ressources " négatives " au regard de l'article 40 de la Constitution. Leur extension accroîtrait le champ du droit d'amendement des parlementaires

c) La seconde partie de l'article d'équilibre correspondrait alors au budget de l'Etat stricto sensu.

II - Contenu, présentation et vote des lois de finances

A - La procédure budgétaire

M. Yves Fréville a exposé sa philosophie générale : le Parlement perd beaucoup trop de temps à discuter en deuxième partie les divers fascicules ministériels pour un résultat quasi nul. Les ministres exposent sans grand danger des politiques pour le futur alors qu'il serait beaucoup plus sain, comme en Grande Bretagne, de contrôler l'exécution du budget précédent (avec auditions télévisées en commission). La discussion de la première partie fait une place de plus en plus grande à la discussion des réformes fiscales (par exemple la réforme Juppé de l'impôt sur le revenu) alors que celles-ci devraient faire l'objet de lois séparées. En revanche, le fond de la discussion budgétaire est à peine abordé dans la discussion générale.

Il a préconisé pour le moins de revenir à la lettre de l'ordonnance organique avec la discussion du budget par titres et en respectant la distinction de l'article d'équilibre entre crédits civils et militaires : titre I : politiques de la dette et des retraites (dette viagère) ; titre III : politique de l'emploi et des salaires pour la fonction publique, coût de fonctionnement des services publics ; titre IV : politiques d'interventions par grands secteurs (économique, social, éducatif et culturel, logement) ; titres V et VI : politique d'investissement).

Il a abordé quelques points particuliers :

1) Le pouvoir d'amendement du Parlement

Toute réforme est d'ordre constitutionnel. De toute façon, l'article 42 de l'ordonnance organique est plus restrictif que l'article 40 de la Constitution, mais n'est pas invoqué en pratique en ce qui concerne les recettes.

Sur le plan procédural, le contrôle quasi-juridictionnel exercé par le président de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur la recevabilité des amendements parlementaires est d'ailleurs un élément essentiel pour le respect des délais d'examen de la loi de finances initiale devant l'Assemblée nationale .

Au fond, la dissymétrie entre le pouvoir d'amendement en matière de recettes et en matière de dépenses est pernicieuse. Le parlementaire qui souhaite obtenir un résultat tangible lors de la discussion budgétaire ne peut l'obtenir qu'en obtenant le vote d'un amendement fiscal c'est-à-dire qu'au prix de la complexification de la loi fiscale. De plus, la technique du gage " à due concurrence " lui donne une totale liberté d'initiative en ce domaine alors que celle-ci est nulle en matière de dépenses.

Néanmoins M. Yves Fréville s'est dit convaincu qu'il n'était ni possible ni souhaitable de revenir sur le principe de l'article 40.

2) La distinction en deux parties de la loi de finances et le vote " positif " de la première partie (article 40 de l'ordonnance de 1959 relative aux lois de finances).

Il n'a pas paru souhaitable à M. Yves Fréville de revenir sur l'exigence posée en 1979 par le Conseil constitutionnel d'un vote " positif " de la première partie avant de passer à l'examen de la seconde partie. Il est essentiel que le gouvernement puisse contraindre sa majorité à adopter l'article d'équilibre qui sert de loi des maxima pour la discussion de la seconde partie fut-ce par le biais de l'article 49-3. La question se limite à savoir si cette exigence du vote positif doit être appliquée au Sénat. M. Yves Fréville s'est dit convaincu que oui, car il serait dangereux de s'engager dans la voie d'une procédure de vote différente dans chaque chambre.

B - Le contenu et la présentation des lois de finances

1) Le contenu des documents budgétaires et la comptabilité budgétaire

La présentation actuelle conduit à répartir les crédits par titres et par ministères, puis à les sous-répartir par chapitres (et à les sous sous-répartir par articles, paragraphes, etc..) en distinguant à chaque étape les services votés et les mesures nouvelles. C'est une classification descendante arborescente.

M. Yves Fréville a affirmé que, la cohérence macro-économique étant assurée par une discussion par titres, un autre type de présentation devrait être adopté au niveau de chaque ministère pour permettre un contrôle fructueux des actions gouvernementales. La notion d'agrégat devrait être affinée et devenir le fondement de la présentation de chaque fascicule ministériel en loi de finances initiale et en loi de règlement.

On aurait ainsi une double répartition des crédits (et des dépenses) : une répartition administrative traditionnelle par chapitre, article etc... , et une répartition par objectif, par agrégat.

Le contenu d'un chapitre pourrait être réparti entre plusieurs agrégats. Inversement, un agrégat regrouperait des crédits de nature différente (dépenses de personnel, de fonctionnement-matériel, d'intervention, provisions et amortissements). Les crédits d'investissement ne figureraient pas dans les agrégats, à la différence évidemment des amortissements.

L'agrégat regrouperait ainsi l'ensemble des crédits de fonctionnement (en loi de finances initiale) ou des dépenses (en loi de règlement), correspondant à un objectif ou à une fonction de l'administration. Le coût, les indicateurs de moyens (personnels) et de résultats par agrégat serviraient alors de fondement à la fonction de contrôle du Parlement.

M. Yves Fréville s'est dit convaincu que le gouvernement a besoin d'une certaine liberté en matière de transfert des crédits au sein d'un agrégat donné, à l'exception cependant des créations d'emplois qui doivent être contrôlées.

2) Le problème spécifique des crédits de personnel

Les créations et transformations d'emplois relèvent du domaine exclusif des lois de finances (article 1 de l'ordonnance organique). On relèvera le paradoxe suivant : les 9/l0èmes des mesures nouvelles concernent avec un luxe de détails inouï les transformations d'emplois, directes ou générées en cascade par les créations d'emplois. Il a jugé que les transformations pourraient être autorisées globalement par la loi de finances.

Il a fait remarquer que l'on ignore en revanche à peu près tout de la politique du personnel menée dans chaque ministère, sa répartition géographique ou par âges, l'échelle réelle des traitements, les effectifs réels, etc.... Les " bleus " intéressent de ce fait plus les syndicalistes que les parlementaires... Un énorme effort de modernisation des documents budgétaires restera à accomplir en ce domaine après adaptation de l'ordonnance organique.

3) Les crédits de pension

Ainsi qu'il a déjà été dit, les crédits de pension devraient être rattachés au titre I (dette viagère) et votés globalement dans le cadre du budget des charges communes (où ils sont transférés après le vote de la loi de finances initiale). La ventilation de ces crédits entre les divers départements ministériels relève de l'art de la " gonflette " (pourquoi rattacher par exemple les pensions des universitaires... à la section scolaire du ministère de l'Education nationale ?)

4) Le problème de l'annualité budgétaire

Dans ce domaine, M. Yves Fréville a jugé une évolution de la présentation budgétaire et notamment du rapport économique et financier indispensable afin de mesurer l'impact réel des mesures nouvelles. La présentation de la loi de finances de l'année devrait être accompagnée d'une projection des dépenses et des recettes pour les années (n+1) et (n+2), compte tenu d'abord des mesures discrétionnaires de l'extension en année pleine des mesures nouvelles de fonctionnement, des échéanciers des crédits de paiement en matière d'investissement et des lois programmes et de programmation militaire, des engagements divers de l'Etat (contrats de plans Etat-région, négociations salariales dans la fonction publique), compte tenu ensuite de l'impact de la conjoncture et du jeu des stabilisateurs automatiques.

En d'autres termes la France doit se doter de 1'équivalent du " Red Book " britannique afin que les principales grandeurs budgétaires soient retracées :

- en exécution, pour les deux dernières années connues ;

- en prévision, pour l'année en cours et l'année de la loi de finances initiale ;

- en projection, pour les deux années suivantes.

C'est sur cette base que devrait être menée la discussion générale du projet de budget, discussion actuellement quasi inexistante.

Interrogé par le Président Alain Lambert sur l'ampleur d'une réforme, M. Yves Fréville s'est dit convaincu que le Parlement doit faire comprendre au gouvernement qu'il souhaite trouver un accord sur l'objectif et la philosophie générale ; les moyens viendront ensuite.

En réponse au Président Alain Lambert qui lui demandait de relater ses expériences d'ancien député quant à la meilleure procédure d'examen, il a estimé que, quelle que soit l'organisation retenue -elle a changé plusieurs fois, plus ou moins longue en commission ou en séance publique-, l'exercice lui avait semblé toujours inadapté. Il a jugé vain l'examen actuel de la deuxième partie qui fait perdre beaucoup de temps au Parlement et demeure très conventionnelle. La vraie révolution consisterait à voter la seconde partie (et les mesures nouvelles) titre par titre et non plus ministère par ministère.

Il conviendrait ensuite d'organiser sur des bases nouvelles le travail de contrôle des commissions qui porterait simultanément sur la loi de règlement de l'exercice (n-1), l'exécution en cours du budget de l'année n, et les mesures nouvelles de la loi de finances pour (n+1). Ce contrôle aurait lieu, ministère par ministère et ferait l'objet de débats télévisés en commission.

Il lui semble en effet que la réhabilitation nécessaire du contrôle parlementaire est soumise à une double condition. Il faut d'abord que les commissions disposent de temps pour y procéder. Ce temps peut être obtenu par l'allégement des débats en séance publique de la deuxième partie de la loi de finances, grâce à la suppression de la discussion largement inutile des fascicules ministériels. Il convient ensuite que les parlementaires, et en particulier les députés, aient intérêt à s'investir dans le contrôle parlementaire et bénéficient à ce titre d'un " retour médiatique ", grâce à la diffusion sur la chaîne parlementaire des auditions des ministres et de leur questionnement par les rapporteurs et les commissaires.

Audition de M. Raoul Briet, en sa qualité de directeur de la sécurité sociale,

et de M. Dominique Libault, sous-directeur du financement et de la gestion de la sécurité sociale au secrétariat d'Etat à la santé et aux handicapés

Mercredi 28 juin 2000

M. Raoul Briet a indiqué qu'il avait assisté à la préparation et à l'exécution des lois de financement de la sécurité sociale depuis l'origine et que, actuellement, aucun débat n'était engagé, au ministère des affaires sociales, sur une réforme éventuelle de la loi organique.

M. Raoul Briet a expliqué que la loi de financement de la sécurité sociale relevait d'une démarche intellectuelle et politique très différente de celle de la loi de finances.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale instaure un cadre général de cohérence financière qui s'applique à de multiples régimes sociaux. La notion de " sécurité sociale " est, en effet, l'addition d'une multitude d'entités juridiquement autonomes. Cette vision reflète le choix politique qui a été effectué par le législateur organique en 1996 : l'objectif du gouvernement était de permettre au Parlement d'intervenir dans les choix fondamentaux relatifs à la sécurité sociale et non de fixer les paramètres de fonctionnement de chacun des régimes. Ceci s'est traduit par un souci de ne pas transposer la structure et l'esprit de la loi de finances aux lois de financement de la sécurité sociale. M. Raoul Briet a illustré son propos en rappelant que le projet de loi de financement de la sécurité sociale ne comportait pas d'article d'équilibre.

S'agissant plus particulièrement des dépenses, M. Raoul Briet a indiqué que la frontière entre celles qui sont prises en charge par l'Etat et celles qui incombent à la sécurité sociale était naturellement conventionnelle et donc évolutive. Il faut donc admettre que la nature de la dépense ne détermine pas son mode d'imputation entre les deux textes (allocation de parent isolé, allocation rentrée scolaire). En outre, le partage du financement entre recettes fiscales et produit des cotisations sociales s'affirme de plus en plus. Il est particulièrement présent au sein de la branche famille, dont le caractère assurantiel est moins net que dans la branche maladie.

La tendance actuelle conduit à s'éloigner d'un financement entièrement assuré par les cotisations. La création de la Contribution sociale généralisée (CSG) en 1991 et son évolution depuis lors, les prélèvements sur recettes, les recettes fiscales affectées, sont autant de changements qui accroissent le contenu fiscal des projets de loi de financement de la sécurité sociale. M. Raoul Briet a fait remarquer que le ministère des finances avait tendance à transformer les crédits d'Etat, au profit de la sécurité sociale, en apports directs de recettes fiscales (taxe générale sur les activités polluantes, contribution sociale sur les bénéfices notamment). Il a jugé cette évolution positive car elle conduit à diversifier les secteurs économiques responsables du financement de la protection sociale. Cette politique contribue en outre à la baisse des charges sociales sur les salaires et, de ce fait, favorise l'emploi.

M. Raoul Briet a ensuite abordé les récentes créations d'établissements publics destinés à gérer financièrement certaines actions. Il a jugé injustes les critiques dont ils font l'objet. Il a en effet affirmé que l'existence de ces établissements permettait d'accroître la transparence des actions gouvernementales car il est désormais possible d'en identifier les coûts. Il a rappelé que le législateur organique avaient prévu en 1996 le vote du Parlement sur les comptes de ces établissements. Leur contrôle est ainsi inséré dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il a expliqué, à la demande du Président Alain Lambert, que cette disposition avait été prise en raison de la création du Fonds de solidarité vieillesse (1993), antérieure à la promulgation de la loi organique, afin de favoriser une vision globale des comptes sociaux.

Puis M. Raoul Briet a souligné que le calendrier de la loi de financement de la sécurité sociale posait problème au regard de son articulation avec celui de la loi de finances, tant dans sa phase préparatoire (arbitrage avec le ministère des finances puis avec le Premier ministre), qu'au cours de la discussion au Parlement. Les nombreuses incidences d'un texte sur l'autre, notamment lors du vote du Budget annexe des prestations agricoles (BAPSA), qui figure dans les deux projets de loi, rendent le suivi des navettes particulièrement complexe.

Il a relevé que la lisibilité d'ensemble n'allait pas toujours de soi - par exemple le financement partagé de l'allocation de rentrée scolaire - et que certains votes pouvaient être contradictoires, comme ce fut le cas, pour l'exercice 2000, pour les frais de perception de la CSG.

Il a suggéré de créer des annexes informatives communes aux deux projets de loi. Il a également espéré qu'à l'avenir, les recettes fiscales ne fassent plus l'objet d'un partage, mais que l'on procède plus souvent à des affectations uniques de recettes fiscales à la sécurité sociale. Il a indiqué que le BAPSA créait des difficultés car il ne constitue pas un vrai budget annexe. Votées au sein du projet de loi de finances, ses dépenses et ses recettes sont également reportées dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Cette structure d'examen constitue un facteur de complexité.

M. Raoul Briet a, pour conclure, expliqué que la Direction de la sécurité sociale travaillait à la réforme de la comptabilité des régimes : le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 sera présenté et voté en droits constatés (pour l'exercice 2001, il donnera lieu à une première présentation en droits constatés, à titre exclusivement informatif). La production des comptes en cours d'année, à compter de 2002, permettra également un meilleur suivi de l'exécution.

Le Président Alain Lambert, tout en admettant que la modification d'un texte législatif récent devait être prudente, s'est dit préoccupé par l'actuelle organisation dans laquelle le Parlement doit étudier, dans des délais très brefs, deux documents, au sein de deux commissions, et cela dans les deux chambres. M. Dominique Libault a lui aussi reconnu que l'organisation comportait des difficultés qui avaient été soulevées lors de l'examen du BAPSA. La coordination ne peut s'effectuer aisément au Sénat. Mais il a fait remarquer que si le régime agricole pourrait trouver sa place au sein de la loi de financement de la sécurité sociale (le régime des mines, qui est très fortement subventionné par l'Etat, s'y trouve), le Conseil constitutionnel n'avait pas jugé la procédure d'examen actuelle inconstitutionnelle. Le calendrier pourrait être amélioré, mais il est lié aux décisions du Premier ministre.

En réponse au Président Alain Lambert qui s'interrogeait sur la contradiction existant entre l'autorisation de lever l'impôt - autorisation propre à la loi de finances - et l'utilisation des recettes par la loi de financement de la sécurité sociale, M. Dominique Libault a expliqué que l'on pouvait avoir la tentation de penser que les recettes affectées seraient susceptibles d'être autorisées par la loi de financement de la sécurité sociale. Il a précisé que cette question n'était pas à l'ordre du jour.

Interrogé sur l'incidence de la comptabilité en droits constatés, M. Dominique Libault y a vu une supériorité évidente sur la comptabilité de caisse. Il s'est dit convaincu qu'elle permettrait un meilleur pilotage des finances sociales. Pour son application, la Direction de la sécurité sociale oeuvre à l'harmonisation du travail des agents comptables des différents régimes, et entend mettre en place prochainement une instance jouant un rôle de " police comptable permanente ".

En réponse au Président Alain Lambert, qui déplorait que le citoyen ne puisse pas disposer d'une vision claire des finances publiques et notamment de l'utilisation qui est faite des impôts et taxes qu'il acquitte, M. Dominique Libault a fait remarquer que la création du projet de loi de financement de la sécurité sociale représentait une avancée démocratique. Il a considéré que cette pratique, encore jeune, ne pouvait pas répondre dès à présent à toutes les exigences démocratiques.

Il a toutefois admis que la coexistence d'une comptabilité en droits constatés pour la sécurité sociale et d'une comptabilité de caisse pour les opérations budgétaires, ne favoriserait ni l'agrégation des comptes nationaux, ni la lecture démocratique des finances publiques. A terme, le plus logique serait que tous adoptent une comptabilité en droits constatés.

M. Raoul Briet a indiqué que la confection des comptes nationaux échappait totalement à sa direction. Les agrégats sont peu contrôlés au regard de leur impact au plan international, et il a regretté qu'ils ne fassent pas l'objet d'un audit externe. Le nouveau plan comptable adopté par la sécurité sociale a été élaboré en concertation avec les comptables de l'INSEE et le ministère des finances. Il permet de satisfaire les besoins de chacun.

Interrogé sur la liaison entre projet de loi de finances et projet de loi de financement, M. Raoul Briet s'est dit favorable à la confection d'une annexe commune aux deux projets, qui retracerait les transferts de l'un à l'autre. Il a toutefois objecté qu'il fallait s'entendre sur la notion de transferts, l'Etat apportant des contributions à trois titres, en tant qu'employeur, garant et expression de la solidarité nationale.

M. Raoul Briet ne s'est pas déclaré opposé au vote d'un article spécifique au sein du projet de loi de finances sur ces transferts. Pour conclure, il a insisté sur la nécessité de maintenir un périmètre constant, d'une année sur l'autre, dans la présentation des projets, afin de permettre l'établissement de comparaisons.

Audition de M. François Monier,

en sa qualité de secrétaire général de la

Commission des comptes de la sécurité sociale

Jeudi 29 juin 2000

M. François Monier a abordé trois points relatifs au projet de loi de finances et au projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Le premier point concerne les impôts et les taxes affectées à la sécurité sociale. Leur montant s'est considérablement accru, principalement à cause de l'importance de la Contribution sociale généralisée (CSG), dont le montant s'élevait à 300 milliards de francs en 1999. Il a également cité les taxes sur les tabacs et sur les assurances. Il a fait remarquer que ces impôts et taxes sont discutés en loi de financement de la sécurité sociale, et doivent le rester, même si l'autorisation de les percevoir relève de la loi de finances.

Le deuxième point concerne les transferts entre le budget de l'Etat et la sécurité sociale. Il les a évalués à 200 milliards de francs pour l'année 1999. Ils sont constitués de subventions aux régimes sociaux, de remboursements d'exonérations (70 milliards de francs en 1999) et de prise en charge de prestations (revenu minimum d'insertion, allocation adulte handicapé). M. François Monier a jugé que ces transferts, qui figurent nécessairement dans les deux projets, devraient faire l'objet d'une présentation plus claire et plus lisible, qui pourrait prendre la forme d'une annexe commune. A cet égard, il a souligné la difficulté que représentera la cohabitation de deux types de comptabilité : l'une en droits constatés - pour la sécurité sociale - et l'autre en comptabilité de caisse - pour l'Etat.

Le troisième point concerne les fonds (fonds solidarité vieillesse, fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale). M. François Monier a estimé que leur création contribuait à améliorer la transparence des finances sociales car elle permet d'isoler une dépense. Cependant, elle entraîne un changement des périmètres financiers de l'Etat et de la sécurité sociale. C'est notamment le cas du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) instauré par la dernière loi de financement. Afin de ne pas brouiller la vision globale des finances publiques, il a suggéré que des documents permettant de reconstituer les évolutions à périmètre constant soient annexés aux deux projets de lois.

Il a indiqué que la direction du budget du ministère des finances souhaitait accroître les recettes directement affectées à la sécurité sociale, afin de limiter les transferts d'Etat.

Le Président Alain Lambert a fait remarquer que les citoyens étaient excédés par le manque de transparence et de lisibilité des comptes de l'Etat. Il a regretté que l'Etat cherche à s'organiser d'un point de vue administratif sans mettre le citoyen - qui acquitte les impôts et taxes - au coeur de l'organisation.

M. François Monier a estimé pour sa part que les consolidations actuelles des comptes nationaux étaient correctes, et ne permettaient pas de dissimuler des éléments. Il a toutefois reconnu que ces agrégats, trop larges, n'étaient pas très parlants pour le citoyen.

Il a expliqué qu'il souhaitait établir un passage clair entre les comptes de la sécurité sociale et les comptes nationaux, mais que les différences comptables évoquées plus haut y faisaient obstacle. D'autres difficultés apparaissent tenant à des différences de champ, de concept, de calendrier d'élaboration des comptes : en 1999 le solde du régime général était excédentaire de 3,8 milliards de francs en droits constatés, mais négatif de 5 milliards au sens de la comptabilité européenne. La Cour des comptes demande une table de passage entre les deux types de comptabilité.

Interrogé sur les missions et l'organisation de la Commission des comptes de la sécurité sociale, M. François Monier a expliqué que celle-ci devait contribuer à éclairer le citoyen. Le secrétaire général commente les comptes. Par exemple, au printemps 2000, il a estimé que les prévisions de dépenses d'assurance maladie seraient dépassées. Le secrétaire général est garant de la qualité et de la vérité des comptes. Il a indiqué qu'il était seul affecté à cette commission et qu'il s'appuyait, pour la préparation des rapports, sur une équipe de la direction de la sécurité sociale. Il a par ailleurs indiqué qu'il cumulait cette fonction avec d'autres, et qu'il ne consacrait à la Commission des comptes que deux ou trois mois dans l'année (afin d'en préparer les réunions).

Il s'est déclaré optimiste quant à la qualité des comptes car les diverses directions du ministère de l'emploi et de la solidarité y travaillent assidûment, et a jugé la période favorable, en raison de la disparition des gros déficits. Les délais de reddition se réduisent, et le nouveau plan comptable entrera prochainement en vigueur.

La nomination du secrétaire général, actuellement du ressort du ministre de la sécurité sociale, a fait l'objet d'un amendement au Sénat visant à faire précéder cette nomination d'une proposition conjointe des présidents des deux assemblées. Il a précisé qu'il n'intervenait pas dans la préparation du débat d'orientation budgétaire, mais qu'il souhaitait que cela soit possible.

Interrogé par le Président Alain Lambert sur l'éventuel regroupement au sein d'un chapitre unique en loi de finances de l'ensemble des transferts de l'Etat à la sécurité sociale, il a déclaré cette idée réalisable. Il conviendrait de distinguer trois lignes : les virements effectués au titre de l'Etat employeur, de l'Etat puissance publique (remboursements, subventions) et de l'Etat gérant un régime de sécurité sociale (transferts de compensation entre régimes de sécurité sociale).

Audition de M. Jean-Jacques François,

Trésorier-payeur général
responsable de l'Agence comptable centrale du Trésor

Jeudi 15 juin 2000

M. Jean-Jacques François a indiqué qu'il avait été chargé, par les ministres des finances, d'une mission sur la comptabilité patrimoniale de l'Etat (MCP).

Il a expliqué que la mission avait tout d'abord cherché à définir un concept pertinent. La notion de budget de l'Etat lui a semblé trop restrictive, car elle exclut la trésorerie et minimise la question des coûts. Celle de comptabilité lui a semblé trop technique et ne représente pas un objectif en soit. Le terme de gestion lui a semblé trop vague.

La mission a donc proposée un nouveau concept : le système financier de l'Etat, qui comporte à la fois les règles, les acteurs (ministère des finances, ministères dépensiers, Cour des comptes, Parlement etc), et les processus (la façon dont travaillent concrètement les administrations).

Il a insisté sur la nécessité d'examiner les trois dimensions simultanément, de nombreux échecs de réforme pouvant s'expliquer par une vision trop partielle des choses.

La mission s'est posée les questions suivantes : l'Etat dispose t-il de l'information utile au bon moment ? les processus sont-ils efficaces au regard des délais, des coûts, des résultats ? l'argent public est-il dépensé au mieux ? Les acteurs publics accepteront-ils de passer d'une logique de moyens à une logique de résultat ?

M. Jean-Jacques François a ensuite comparé le système français actuel à ceux des autres pays industrialisés, et a constaté que la France accusait un retard croissant. La globalisation des crédits, et la pluriannualité est pratiquée plus largement à l'étranger. Par ailleurs la comparaison objectif/coût/résultat, est trop souvent absente de notre culture.

Enfin, la MCP a noté une tendance lourde à la séparation du politique et de l'administratif dans les pays développés.

Il a noté une forte convergence des pratiques budgétaires. S'agissant en revanche des états financiers (les comptes) les marges de manoeuvre restent importantes en dépit des normes SEC 95 et de l'International Federation of Accountants (IFAC).

Il existe deux grandes familles : budget et comptabilité intégrés (modèle anglo-saxon) et budget et comptabilité articulés (Etats-Unis).

Il a déploré que, depuis 1989, de nombreuses réformes aient été lancées puis abandonnées (renouveau, projet de service, qualité, centre de responsabilité).

M. Jean-Jacques François a en revanche noté que la France avait des atouts dans son organisation financière actuelle. Le budget est présenté en " cash ", ce qu'il a jugé sain, estimant que la comptabilité en droits constatés représentait une forme élaborée de suivi mais qu'à l'expérience d'un établissement public administratif, le budget en droits constatés était difficile à interpréter. La notion d'unité de trésorerie d'unité budgétaire et comptable lui a semblé très moderne et structurante. Il a indiqué que la centralisation comptable française était étudiée par nos homologues étrangers qui envient le ministère des finances de disposer d'une situation hebdomadaire et que le contrôle des dépenses a priori par des fonctionnaires de haut niveau relevant du ministre des finances était très important, même si ses modalités devaient évoluer.

Il s'avère donc nécessaire de faire évoluer le dispositif en le complétant, et non de le casser en s'inspirant d'un modèle tout fait.

M. Jean-Jacques François a ensuite exposé les pistes de réformes envisagées par la mission.

Il s'est demandé si la nomenclature budgétaire n'était pas dépassée, et si elle permettait au Parlement de se prononcer sur les vrais enjeux financiers ce qui pourtant relève d'une exigence démocratique élémentaire.

Le débat d'orientation budgétaire constitue à cet égard une avancée très intéressante. La notion d'agrégat, associée aux indicateurs d'efficacité et d'efficience, mise en oeuvre à l'initiative de la direction du budget, va également dans le bon sens. Il a estimé que la comptabilité publique devait évoluer et qu'il était nécessaire de développer une comptabilité décisionnelle, c'est à dire qui permette d'éclairer la prise de décision.

L'Etat est en retard sur le secteur local (instruction comptable M14) faute notamment d'une réelle attente de la part des "clients ".

Il est souhaitable, entre autre, de comptabiliser les engagements et les risques dans le " hors bilan ", de travailler sur les coûts et de décrire complètement la situation financière de l'Etat (droits constatés, filiales, éléments patrimoniaux). Il a estimé indispensable de consolider les comptes des administrations publiques (collectivités locales, établissements publics et secteur social).

M. Jean-Jacques François a estimé ces modifications d'autant plus nécessaires que le contexte actuel est très différent de celui de 1959 :

· l'Etat n'a pas assez de marge de manoeuvre financière, il est indispensable de lui en redonner.

· la mondialisation engendre une mise en concurrence des administrations et induira la convergence des systèmes financiers.

· le système d'information public n'est pas adapté aux nouvelles technologies de l'information, et sa structuration est archaïque. Seul le Trésor public propose un dispositif pyramidal, certes perfectible, mais globalement performant.

· les attentes de l'opinion sont fortes : solidarité, transparence des administrations, efficacité, revendication d'un statut de " client " et non plus d'usager.

· la bonne gestion est devenue une priorité face à des observateurs qui ne supportent plus les " dérives " : gaspillages, erreurs de gestion, opacité.

Il a noté qu'il n'existait pas à sa connaissance de consensus sur la nécessité d'agir vite et en profondeur - non plus que sur le sens de l'évolution à retenir, et que seules la responsabilisation et la déconcentration faisaient largement l'unanimité. Il a souligné que le débat sur l'ordonnance de 1959 relative aux lois de finances était l'occasion de réformer les principes, mais aussi les comportements.

Le texte actuel permet d'évoluer à condition qu'on en fasse une interprétation dynamique: droits constatés, calcul des coûts, hors bilan, qualité comptable, globalisation, pluriannualité, reports etc...

La réforme des textes sera d'autant plus efficace qu'elle s'appuiera sur un cadre conceptuel moderne : budget en cash articulé avec un système d'information structuré par une comptabilité décisionnelle.

M. Jean-Jacques François a ensuite énuméré ce qui, a ses yeux, devait être réformé en priorité :

· la description fidèle de la réalité financière de l'Etat dans ses dimensions budgétaire, patrimoniale, relation avec les tiers, trésorerie etc...

· le " reporting " financier doit être développé afin de procurer aux responsables un outil de pilotage de l'Etat et au Parlement des éléments d'appréciation de l'exécution ;

· la mise en place d'un nouveau référentiel  comptable : une comptabilité financière et une comptabilité économique, qui permette de mesurer l'efficacité et les coûts ;

· la modernisation du système d'information (infocentre, ERP)

· la mise à niveau des comptes nationaux au regard des standards internationaux, afin de pouvoir faire la promotion de notre système à l'étranger et faire jeu égal avec les anglo-saxons ;

· la qualité des informations comptables, afin de garantir les données chiffrées pour le moment.

· la création d'un office des comptes publics. Certains bureaux du ministère des finances n'y sont pas pour le moment favorables, mais cet office - dont l'agence comptable centrale du Trésor serait le point de départ - pourrait répondre aux attentes suivantes :

- la professionnalisation de l'audit des comptes publics ;

- une plus grande précision dans les chiffres utilisés par le ministère des finances ;

- une meilleure transparence vis-à-vis de l'opinion publique ;

- une meilleure lisibilité des comptes pour le Parlement ;

- des comparaisons internationales rendues possible.

A son avis, l'office serait chargé de la production des comptes et de leur qualité. L'analyse et la communication financière seraient du ressort exclusif du ministère des finances.

Ces éléments permettraient d'obtenir une comptabilité décisionnelle dont l'Etat a besoin. M. Jean-Jacques François a également suggéré de mettre à disposition du public les comptes de l'Etat par le biais du réseau internet et de poursuivre au profit du Parlement la modernisation des supports (CD-ROM).

M. Jean-Jacques François a ensuite suggéré de moderniser les processus financiers actuels. Il les a jugés trop souvent contre-performants car trop cloisonnés, hyper réglementés, et ignorant les délais et les coûts. C'est un sujet fondamental sur lequel toutes les administrations financières doivent se mobiliser, avec le soutien du Parlement.

Enfin, M. Jean-Jacques François a souhaité que le souci d'évaluer la pertinence des dépenses soit renforcé. Il a jugé qu'il fallait donner une plus grande liberté aux acteurs et laisser aux représentants du ministre des finances le pouvoir de déroger dans des conditions à préciser à la règle, au nom de l'efficacité. La bonne décision n'est pas toujours celle faite dans les règles, c'est avant tout la moins coûteuse et la plus efficace. Pour conclure, M. Jean-Jacques François a rappelé qu'il avait remis les conclusions de son étude - " le système financier de l'Etat en question " - aux ministres en juin 1998, et que les conclusions ont été soumises à l'examen des directions du ministère des finances.

Le Président Alain Lambert a constaté que l'Etat ne dispose plus de marge de manoeuvre en matière budgétaire ; il a estimé que cette situation constituait un danger pour la démocratie car le Parlement n'a plus la faculté de décider, et la représentation nationale est ainsi privée de ses droits. Il s'est interrogé sur la rigidité de la nomenclature. M. Jean-Jacques François s'est dit convaincu que la seule présentation valable était la suivante : fixation des objectifs, détermination des moyens, mesure des résultats. La direction du budget travaille dans ce sens (agregats) en liaison avec la direction générale de la comptabilité publique (DGCP), qui introduit des innovations substantielles dans le compte général de l'administration des finances pour 1999.

Il a noté que l'opinion publique était parfois attachée aux symboles quantitatifs  ; (par exemple accorder 1 % du budget à la culture n'a pas de sens, pourquoi pas 2 %), qui conduisent à revendiquer des moyens et non à chercher à atteindre des résultats. Il s'est dit convaincu que cette nouvelle approche pouvait être adaptée à toutes les situations, même si, dans certains secteurs, les résultats sont difficiles à mesurer.

En réponse au Président Alain Lambert qui s'interrogeait sur l'opportunité de globaliser le vote des crédits sous forme d'une autorisation unique, M. Jean-Jacques François s'est dit convaincu que le Parlement doit pouvoir s'assurer que l'exécution est conforme aux autorisations données et que les comptables publics étaient qualifiés pour fournir cette information en toute objectivité.

Il a insisté enfin sur la nécessité de faire progresser tous les intervenants en même temps, dans une logique " gagnant-gagnant " et a noté que, à l'étranger, les réformes réussies s'étaient réalisées grâce à une collaboration active des parlementaires et du ministère des finances.

Il a constaté enfin que les travaux de la MCP ne visaient qu'à alimenter positivement le débat sur la gestion publique, et à fournir aux directions des solutions "prêtes à l'emploi ", sous forme de scénarii alternatifs présentés par degré d'ambition, afin de respecter la liberté des décideurs.

Depuis fin 98, il souligne que trois innovations importantes ont été engagées par la DGCP à l'initiation de son directeur général, M. Jean Basseres :

- la modernisation des comptes de l'Etat : les comptes 1999 innovent pour la dette, les participations, l'immobilier, les droits constatés, et les hors bilans.

- le projet " gestion publique " dont l'ambition est très large et qui fait réfléchir l'ensemble du réseau, notamment sur le contrôle de la dépense et les comptes de l'Etat.

- le projet ACCORD, cogéré avec la direction du budget et la direction de la réforme de l'Etat qui vise à moderniser les conditions d'enregistrement de la dépense au niveau central.

M. Jean-Jacques François a insisté enfin sur le fait que les propositions qui précèdent ne sont qu'une modeste contribution d'expert.

La position du ministère des finances relève bien évidemment de la décision exclusive des ministres qui se sont exprimés, notamment devant l'IFAC, pour la Secrétaire d'Etat au budget, et devant le Parlement pour le ministre de l'économie et des finances, lors du débat d'orientation budgétaire.

" Doter la France de sa nouvelle constitution financière "

Un préalable à la réforme de l'Etat

Dans une France en constante évolution, largement ouverte sur l'extérieur, partageant la monnaie unique européenne, et où les finances publiques absorbent plus de la moitié de la richesse nationale, la nécessité de modifier les normes de présentation, d'adoption et d'exécution du budget de l'Etat, vieilles de plus de quarante ans, devient chaque jour plus évidente.

Vue du Sénat, cette évidence est d'autant plus frappante qu'une des clés de la longévité de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances réside dans la mise à l'écart du Parlement, et donc de la Nation.

Ce sentiment semble faire aujourd'hui l'objet d'un large consensus : à l'Assemblée nationale, au Sénat, mais aussi au Gouvernement.

La tâche qui s'offre au législateur est impressionnante et complexe. La commission des finances a souhaité en prendre la mesure avant, d'une plume respectueuse, et en étroite concertation avec les autres autorités intéressées, de s'engager dans la réécriture du texte.

Deux principes lui paraissent d'ores et déjà s'imposer.

Redonner du sens aux lois de finances au moyen d'un examen renforcé des objectifs et des résultats de la dépense publique, et d'un suivi des comptes publics aussi complet que possible. Affirmer aussi l'autorité financière du Parlement par un respect plus strict de ses autorisations et par l'approfondissement de sa mission de contrôle, tout en laissant aux gestionnaires les souplesses qui lui sont nécessaires dans un Etat moderne.

Rendre les lois de finances aux citoyens, tel est l'objectif que l'Etat doit aujourd'hui se fixer pour le bien de la France et de la vitalité de sa démocratie.