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L'information économique aux Etats-unis

 

B. LA RÉFORME DE LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE DE 1974

1. Une tentative de réponse aux dysfonctionnements de la procédure budgétaire

A mesure que les détournements de procédure se multipliaient, la procédure budgétaire devenait de plus en plus éclatée. In fine, les lois de finances telles qu'adoptées par le Congrès résultaient d'un processus tellement fragmenté que plus personne n'en avait de vision d'ensemble.

Pourtant, toutes les réformes envisagées jusqu'en 1974 avaient échoué, car elles auraient remis en cause les prérogatives de certains présidents de commissions. Or ceux-ci étaient d'autant plus puissants qu'ils étaient systématiquement choisis sur le seul critère d'ancienneté (le membre le plus ancien du parti majoritaire au sein chaque commission). Une fois en place, et compte tenu du faible taux de renouvellement des parlementaires, ils étaient donc assurés d'être pratiquement à vie alternativement président et responsable de la minorité de leur commission, et pouvaient d'ailleurs, au Sénat, cumuler deux présidences.

Deux facteurs ont toutefois catalysé une réforme de grande ampleur en 1974 :

- la guerre du Vietnam s'était traduite par une dégradation de la situation des finances publiques qui semblait difficilement maîtrisable dans le cadre des procédures en vigueur ;

- le Président Nixon (républicain), en conflit avec le Congrès (à majorité démocrate), avait pratiqué en 1972 et 1973 des annulations de dépenses (Impoundments) à grande échelle, afin de faire échec à des programmes sociaux adoptés par le Congrès, et alors que les annulations de dépenses avaient jusqu'alors constitué un instrument de gestion administrative, et non pas une forme de veto.

2. La création de commissions du budget et du CBO

Le Congressional Budget and Impoundment Control Act de 1974 poursuivait donc deux objectifs : améliorer la coordination de la procédure budgétaire, d'une part, réaffirmer le contrôle du Congrès sur l'exécution du budget, d'autre part.

S'agissant du second point, c'est à dire du contrôle de l'exécution du budget, le Congressional Budget and Impoundment Control Act de 1974 dispose notamment que les crédits votés ne peuvent être rapportés par l'administration présidentielle que dans le cadre d'une procédure formalisée qui requiert l'accord, au moins tacite, du Congrès.

S'agissant du premier point, c'est à dire de la coordination de la procédure budgétaire proprement dite, notons d'emblée que la réforme de 1974 n'a supprimé aucune des commissions ou sous commissions existantes, et n'a guère réduit leurs prérogatives.

Cependant, cette réforme a doté le Congrès de plusieurs instruments nouveaux :

- un calendrier d'examen du budget. En pratique, le respect des différentes étapes de ce calendrier est toutefois limité, et la plupart des lois relatives aux crédits ne sont pas promulguées avant le début de l'année fiscale, qui s'engage grâce à des « lois de continuation » , à l'instar des douzièmes prévisionnels de notre Quatrième République ;

- une commission du budget dans chaque chambre, distincte des commissions sectorielles, d'une part, de la commission des crédits et de la commission compétente en matière de recettes, d'autre part ;

- une résolution budgétaire conjointe : au sein de chacune des deux chambres, la commission du budget est chargée de préparer une proposition de budget précisant le niveau des recettes, ainsi que le niveau de vingt grands agrégats de dépenses. Ces propositions doivent ensuite être soumises à chaque chambre.

Les discussions relatives à ces résolutions sont régies par des dispositions spécifiques, qui visent à faciliter l'adoption d'un texte dans des délais relativement brefs. Au Sénat, les débats sont ainsi limités à 55 heures et les amendements proposant des cavaliers budgétaires sont interdits, ce qui prévient les tentatives d'obstruction (filibustering).

Les résolutions adoptées par chacune des deux chambres sont le plus souvent différentes. Une commission mixte paritaire prépare alors un budget de compromis, qui doit être en principe adopté conforme par chaque chambre avant le 15 avril pour l'année fiscale commençant le 1er octobre.

Notons que ce budget de compromis répartit les dépenses en vingt agrégats correspondant à la nomenclature utilisée par l'Office of Management and Budget de l'administration présidentielle, mais qui ne recoupent pas la subdivision en treize secteurs adoptée par le Congrès.

Ces budgets de compromis doivent donc être redécoupés en treize fractions par les commissions des crédits des deux assemblées. Les deux présidents des commissions des crédits de chaque chambre et les vingt-six présidents des treize sous-commissions  des crédits de chaque chambre forment d'ailleurs ensemble ce que les observateurs appellent le « collège des cardinaux » en raison de l'obscurité et des marchandages qui entourent ce partage.

Au total, cette résolution budgétaire fixe ainsi des plafonds en matière de dépenses discrétionnaires, pour chaque secteur et pour chaque commission dépensière et ce, pour une période glissante de cinq ans.

Ces plafonds s'appliquent non seulement aux dépenses discrétionnaires adoptées dans le cadre des lois de finances initiales, mais aussi à toutes les dépenses qui pourraient être induites par de nouvelles dispositions législatives, d'où la nécessité de mesurer l'impact budgétaire de ces dispositions.

Ce rôle de scoring, c'est à dire littéralement de tenue du score ou de chiffrage a été dévolu à une nouvelle agence bicamérale et non partisane, le Congressional Budget Office ou CBO.

le CBO est donc principalement chargé d'évaluer l'impact budgétaire de tous les textes soumis à la discussion, et de tenir des tableaux récapitulatifs, afin de déterminer dans quelle mesure l'adoption de ces textes ne conduirait pas au dépassement des plafonds prévus par la résolution budgétaire conjointe.

Notons que le CBO joue le rôle du tableau de marquage et des arbitres assistants sur un terrain de football : il affiche le score et signale les fautes, mais n'a aucune autorité directe sur les joueurs (en l'espèce les parlementaires).

En effet, la résolution budgétaire conjointe n'est pas d'application directe et automatique. Le respect de cette résolution doit donc être le cas échéant soulevée en séance par un parlementaire dans le cadre d'une motion d'ordre (point of order).

En outre, comme toutes les règles internes à la Chambre et au Sénat, l'application des plafonds résultant de la résolution budgétaire conjointe peut être ponctuellement écartée par un vote (waiver). En l'espèce, cette dernière procédure est toutefois rendue plus difficile par des conditions particulières.

Au Sénat, si elle est soulevée, l'application de la résolution budgétaire conjointe ne peut ainsi être écartée que par un vote de soixante sénateurs (sur cent). Il est ainsi coutumier de voir les sénateurs s'employer à rallier soixante de leurs collègues dans l'hémicycle pour permettre la mise en oeuvre d'une mesure consensuelle, mais qui conduirait aux dépassements des plafonds prévus par la résolution budgétaire conjointe.

Quoi qu'il en soit, ces plafonds ne concernent a priori que les dépenses nouvelles ou discrétionnaires, c'est à dire ni les recettes, ni les dépenses obligatoires, notamment en matière sociale.

Or les dépenses « obligatoires » qui représentent déjà plus des deux-tiers du budget, sont souvent plus dynamiques que les autres : sans efforts de maîtrise spécifiques, elles tendraient rapidement à évincer les dépenses discrétionnaires.

Le Congressional Budget and Impoundment Control Act de 1974 a donc prévu une procédure optionnelle relative aux dépenses obligatoires et aux recettes.

Cette procédure est dite de « réconciliation », parce qu'elle vise à réconcilier le budget global (le tout) avec la somme des dépenses (les parties) et avec les recettes. Elle n'est mise en oeuvre que certaines années.

Concrètement, le recours à cette procédure contraint la plupart des commissions à proposer des coupes budgétaires ou des hausses de recettes d'un montant donné dans les programmes de leur compétence. Ces propositions sont rassemblées, sans modifications substantielles, par la commission du budget, qui dépose alors une proposition de loi « omnibus » (Omnibus Reconciliation Bill), examinée selon des modalités accélérées qui court-circuitent le débat parlementaire habituel (par exemple, la durée totale des débats est limitée à 20 heures au Sénat).

Cette procédure fût presque d'emblée détournée de son objectif par commissions proposant des paquets de mesures conduisant globalement à une hausse du déficit public, profitant de ce que la commission chargée du budget n'avait pas le droit de proposer des modifications de fond et de ce que cette procédure simplifiée permettait de faire adopter discrètement des projets controversés.

A partir de 1985, la Byrd Rule (du nom d'un Sénateur de l'Etat de Virginie occidentale) a donc précisé que les propositions de chaque commission doivent en outre conduire à une réduction du déficit.

Notons que cette procédure de « réconciliation » suppose une volonté politique forte et conjointe de la part des leaders de la majorité de chaque chambre, qui doivent plus ou moins faire violence aux présidents de commission. Cette procédure a donc été principalement utilisée dans des contextes idéologiques marqués, comme en 1981, après l'accession de Ronald Reagan à la présidence, ou en 1995, après la prise de contrôle du Congrès par les Républicains.

Le premier exemple fut d'ailleurs un succès, surtout pour le Président Reagan : le Congrès endossa la responsabilité politique de coupes budgétaires à hauteur de 130 milliards de dollars sur trois ans, alors même que ces coupes n'étaient pas toujours populaires.

En revanche, la seconde tentative fut un fiasco : le Président Clinton opposa son veto au budget adopté par le Congrès, et le conflit qui s'ensuivit, caractérisé par la fermeture de plusieurs administrations fédérales et le blocage de la paie de nombreux fonctionnaires, tourna finalement à l'avantage du Président, qui apparut moins dogmatique que le Congrès.

Enfin, on peut noter que cette procédure de réconciliation suppose là encore l'intervention du CBO, qui doit évaluer dans quelle mesure les propositions d'économies formulées par les présidents de commissions répondent aux objectifs quantifiés qui leur ont été assignés.

Au total, et contrairement à une idée reçue, le CBO a au moins autant pour fonction de réguler le fonctionnement interne du Congrès, que de renforcer l'expertise du Congrès face à l'exécutif.

Les évaluations du CBO sont donc parfois davantage un point de procédure qu'un instrument de rationalisation des politiques publiques.