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Etude comparative portant sur la réforme de l'Etat à l'étranger

31 mai 2001 : La réforme de l'Etat à l'étranger ( rapport d'information )

 

 

B. UN INTÉRÊT SPÉCIFIQUE PORTÉ À LA HAUTE FONCTION PUBLIQUE

· Aux Pays-Bas, les hauts fonctionnaires ont fait l'objet d'une attention particulière dans le processus de réforme de l'administration, la fonction publique supérieure étant considérée comme devant jouer un rôle déterminant dans la conduite et la réalisation des objectifs de la réforme de l'Etat.

Un bureau pour la fonction publique supérieure a été créé en 1995 : son objectif était d'améliorer la flexibilité et la mobilité des hauts fonctionnaires néerlandais, grâce, notamment, à des programmes de formation continue susceptibles de leur permettre d'exercer des fonctions variées. Cette volonté de décloisonner les ministères s'est accompagnée de la mise en place d'une gestion très libéralisée des postes à pourvoir, l'affectation se faisant en fonction de l'offre et de la demande.

· En Suède, l'importance du rôle des agences20(*) confère un poids particulier aux hauts fonctionnaires qui les dirigent. Grâce à une stricte séparation du politique et de l'administratif, les directeurs généraux des agences sont, selon les termes du rapport François précité, « les vrais patrons de l'administration suédoise » et « disposent de toute la liberté financière, administrative et de management nécessaire pour atteindre les objectifs fixés par les ministres et leur département ministériel de tutelle ».

· La Belgique a adopté, le 6 octobre 2000, un projet d'arrêté royal fixant les nouvelles structures de base des services publics fédéraux : il se traduit notamment par la suppression des cabinets ministériels.

La suppression des cabinets ministériels en Belgique

Le ministre sera désormais entouré, outre de son secrétariat personnel, d'un conseil stratégique, d'un comité de direction et d'une cellule stratégique.

Le conseil stratégique, qui sera présidé par le ministre, sera le relais entre l'échelon politique et l'échelon administratif. Il sera composé d'un nombre réduit d'experts, principalement externes à l'administration, du président du comité de direction, du directeur du secrétariat personnel du ministre, et du responsable de la cellule stratégique. Il conseillera le ministre sur l'élaboration des politiques à mener et sur l'application par l'administration des mesures décidées et de leur évaluation.

Le comité de direction assurera la gestion de l'administration au quotidien. Son président sera choisi par le ministre pour six ans sur une liste de candidats internes ou externes, sélectionnés par le bureau de sélection chargé du recrutement des fonctionnaires en fonction du profil défini par le ministre. Ses autres membres seront les responsables des différentes administrations concernées.

La cellule stratégique sera chargée de conseiller le ministre et le président du comité de direction, et d'appuyer la préparation des décisions et l'évaluation des politiques. Elle sera composée de personnes internes et externes à l'administration nommées pour la durée de la législature par le ministre sur une liste de candidats sélectionnés par le bureau de sélection.

· Au Danemark, les hauts-fonctionnaires sont pratiquement considérés comme des cadres supérieurs d'entreprises privées, et sont placés dans une situation de compétition dont le caractère stimulant est avéré.

Un exemple concret : le cas d'un haut-fonctionnaire du ministère des finances danois

Un exemple pratique de la gestion des hauts-fonctionnaires peut être cité : c'est celui du chef du service responsable de la réforme de Etat au ministère des finances.

Titulaire d'un contrat de cinq ans, sans garantie pour la suite, il est évalué chaque mois par son supérieur hiérarchique direct, mais également chaque trimestre, par ses pairs, et, chaque année, par ses subordonnés. Les critères varient selon la qualité de l'évaluateur, mais seules les appréciations portées par les supérieurs peuvent conduire à améliorer les primes, sans pourtant que le salaire de base puisse être menacé par des appréciations défavorables.

Chaque année, l'organisation de son service est redéfinie, et sa fonction est remise en cause et modifiée en fonction des nouveaux besoins du service et des évaluations effectuées.

· Au Japon, la mobilité des hauts-fonctionnaires a été encouragée par une décision gouvernementale du 22 décembre 1994, qui leur fait obligation d'avoir acquis une expérience professionnelle dans au moins deux autres organismes que leur administration d'origine - ministères, établissements publics ou organisations internationales - pour être promus à la direction d'une division. En outre, une loi sur l'éthique dans la fonction publique a été adoptée en août 1999, obligeant notamment les hauts-fonctionnaires à déclarer les cadeaux ou faveurs d'une valeur supérieure à 5.000 yens offerts par des entreprises ou institutions, et les très hauts-fonctionnaires à déclarer leurs avoirs en valeurs mobilières et leurs revenus.

L'origine des hauts fonctionnaires

· Le Royaume-Uni

La philosophie du système anglais est de recruter de brillants généralistes, qui apprendront ensuite leur métier « sur le tas ». Le recrutement des hauts fonctionnaires anglais s'effectue via des concours spécialisés. Dans la filière normale, dite rapide, une dizaine de milliers de candidats se présentent à un examen écrit destiné, pour l'essentiel, à tester leur intelligence, puis les candidats passent une série de tests et d'entretiens. A l'issue de ces épreuves, 120 candidats sont sélectionnés, et intégrés à vie dans la haute fonction publique. La très grande majorité des lauréats provient toutefois des prestigieuses universités de Cambridge et d'Oxford.

· L'Italie

La fonction publique italienne, traditionnellement politisée et perméable à la corruption, n'a guère bonne réputation. Il n'y a en Italie ni grandes écoles ni grandes universités spécialisées dans le recrutement des hauts fonctionnaires. Les recrutements se font par concours, sur un modèle proche de celui de la France, puis la formation est dispensée au sein de la Scuola Superiore de la Pubblica Amministrazione, créée en 1960.

· L'Espagne

Il existe depuis le XIXème siècle en Espagne des corps spécialisés qui forment une élite administrative influente et relativement fermée. Une réforme a toutefois été entreprise en 1984, la sélection se faisant toutefois toujours par des examens spécialisés comprenant des épreuves ayant un fort contenu juridique. Mais il n'existe pas de système formalisé de préparation aux examens d'entrée dans la haute fonction publique. Le recrutement révèle dès lors une forte homogénéité sociale, marquée par la fortune, la tradition familiale et l'origine géographique.

· L'Allemagne

Le système de recrutement allemand est très décentralisé et personnalisé. Pour entrer dans la haute fonction publique, les candidats doivent avoir achevé des études universitaires, très souvent juridiques, puis, après la réussite à un premier examen d'Etat, accompli un stage préparatoire consacré à la formation professionnelle, après lequel intervient un deuxième examen d'Etat.

· Les Etats-Unis

On ne peut pas vraiment parler de formation pour les hauts-fonctionnaires américains : le modèle de l'ENA ne serait pas transposable, car trop élitiste et fermé. Il existe de très nombreuses écoles d'administration publique, mais les hauts fonctionnaires viennent le plus souvent d'horizons très variés. Du reste, il convient de distinguer entre les hauts fonctionnaires de carrière, souvent très spécialisés, et ceux qui sont directement nommés par le président. Toutefois, l'origine sociologique de la haute fonction publique américaine est relativement homogène. En outre, le passage par les private schools et les prestigieuses universités telles Harvard, Princeton, Yale ou Stanford, sont des étapes pratiquement obligées de la sélection.

Source : Notre Etat, le livre vérité de la fonction publique, sous la direction de Roger Fauroux et Bernard Spitz, 2000, Robert Laffont.

* 20 Cf. chapitre quatre.