EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 30 mai 2001, sous la présidence de
M. Alain
Lambert, président
, la commission a entendu une
communication
de
M. Gérard Braun
,
rapporteur spécial des
crédits de la fonction publique et de la réforme de l'Etat
,
sur une
étude comparative
portant sur la
réforme de
l'Etat à l'étranger
.
Après que
M. Gérard Braun, rapporteur spécial
, eut
présenté les grandes orientations de son rapport, un large
débat s'est engagé.
M. Jacques Oudin
a estimé que la réflexion sur la
réforme de l'Etat ne pouvait être séparée de
l'examen prochain de la proposition de loi organique relative aux lois de
finances. La communication du rapporteur a suscité de sa part plusieurs
observations. La sphère publique en France dépense beaucoup,
comme le montre un niveau de prélèvements obligatoires
très élevé et de plus en plus mal supporté par la
population, avec une efficacité parfois limitée. Il a ensuite
rappelé que de nombreux travaux avaient montré que l'importance
de ces prélèvements obligatoires s'accompagnait d'un niveau de
service souvent moindre que dans de nombreux pays étrangers, ce qui pose
la question de l'efficacité de notre système de gestion publique.
Il a ensuite relevé que la quasi-totalité de nos voisins avait
manifesté la volonté politique de mettre en oeuvre des mesures
parfois draconiennes. Il a surtout insisté sur l'extrême
difficulté à mesurer l'efficacité de la sphère
publique en France, la rationalisation des choix budgétaires (RCB) dans
les années 1970 ayant échoué sur l'insuffisance des
informations relatives aux administrations publiques. Les grands axes de la
réforme de l'ordonnance organique de 1959 rappellent cette
expérience : il a dès lors déploré qu'en
trente ans, la France n'ait pas avancé sur ce sujet, tout en constatant
qu'elle avait en revanche recruté toujours plus de fonctionnaires et
accru considérablement le niveau de ses dépenses publiques. Il a
toutefois salué l'amélioration de l'information relative aux
dépenses sociales.
M. René Trégouët
a souhaité obtenir des
informations sur l'évolution de l'emploi public en Italie.
M. Maurice Blin
, déplorant la lenteur des réformes de
l'administration ainsi que le désintérêt pour les
résultats de son action, a voulu connaître les principales
critiques adressées aux administrations des Etats étudiés.
Il a également regretté le caractère tabou de la
réforme de la fonction publique en France, notant que très peu de
responsables politiques prenaient des engagements sur ce sujet. Il s'est
lui-même interrogé sur la pertinence de l'existence de l'emploi
à vie.
M. Michel Charasse
a noté que la réforme de l'Etat
était en France un très vieux débat, remontant au moins au
début du XX
e
siècle, tout comme le thème de la
réforme fiscale. Il a constaté, pour le regretter, que l'Etat ne
faisait l'objet de réformes qu'en cas de crises graves, comme au
lendemain des deux guerres mondiales ou comme en 1958. Il a toutefois
souligné l'existence de l'exception constituée par la
décentralisation en 1981-1982, tout en considérant que cette
réforme concernait les relations à l'intérieur des
pouvoirs publics et non les relations entre l'Etat et les citoyens. Il a
dès lors estimé qu'il était indispensable de prendre
l'opinion publique à témoin pour réussir la réforme
de l'Etat, et a cité l'exemple, a contrario, de la réforme
avortée du ministère de l'économie, des finances et de
l'industrie. Il a également insisté sur la
nécessité d'un consensus politique minimal, relevant qu'il
n'existait pas en France aujourd'hui. Il s'est dès lors interrogé
sur les conséquences d'une réforme de l'Etat
« rampante » qui serait imposée à notre pays
de l'extérieur, c'est-à-dire sous la contrainte communautaire.
M. Alain Lambert, président
, a observé que l'ensemble des
contrôles effectués par les rapporteurs spéciaux de la
commission des finances convergeaient dans leurs conclusions, souhaitant que la
France se dote d'instruments de gestion administrative plus performants. Il a
voulu savoir si la réforme de l'Etat conduite à l'étranger
devait nécessairement passer par une réforme de la
procédure budgétaire. Puis, il s'est interrogé sur les
réactions des organisations syndicales.
M. Gérard Braun, rapporteur spécial
, a estimé que
l'argent public était trop souvent mal dépensé en France,
et qu'il était indispensable d'améliorer l'emploi des dotations
budgétaires. Il a indiqué que la réforme de l'Etat devait
être conduite sur la base d'un triptyque réunissant la
volonté politique, insuffisante en France à ses yeux sur ce
point, la sensibilisation auprès de l'opinion publique et un réel
dialogue social avec les organisations syndicales qui doivent être
parties prenantes au processus de réforme. Il a confirmé que,
dans les pays qu'il avait observés, la réforme de l'Etat avait
nécessité une réforme des procédures
budgétaires. Il a ajouté que la haute fonction publique devait
faire l'objet d'un intérêt spécifique. Il a indiqué
que, d'une manière générale, la réforme de l'Etat
était plus avancée dans les pays étrangers
étudiés qu'en France, mais que les événements
porteurs de ces réformes étaient extrêmement
différents selon les pays : la crise politique, économique
et sociale en Italie, la nécessité de rétablir
l'équilibre des finances publiques en Australie ou au Canada, la prise
de conscience d'une administration indifférente, inefficace et corrompue
en Belgique ou au Japon... Seuls, les pays scandinaves n'ont pas
été confrontés à une crise aussi grave, la
réforme de l'Etat ayant été engagée afin de
préserver les spécificités de leur modèle social
d'Etat-providence. Il a indiqué que la privatisation et la
contractualisation de l'emploi public en Italie avaient abouti, avec
l'agrément des organisations syndicales, à la suppression du
statut général de la fonction publique, les fonctionnaires
étant désormais soumis au droit du travail applicable aux
salariés du secteur privé. Enfin, il a conclu sur la
nécessité d'engager la réforme de l'Etat de manière
pragmatique et progressive, la Nouvelle-Zélande étant le seul
pays à avoir réformé en profondeur son Etat avec
rapidité.
La commission a alors donné acte au rapporteur des conclusions de sa
communication et a décidé d'autoriser leur publication sous la
forme d'un rapport d'information.
LA RÉFORME DE L'ÉTAT À L'ÉTRANGER
A
l'occasion de l'examen par le Sénat de la proposition de loi organique
relative aux lois de finances, qui s'inscrit dans le cadre plus large de la
modernisation de la gestion administrative, il convenait d'observer les
expériences étrangères en matière de réforme
de l'Etat, pour apprécier la situation de la France sur ce point.
La réforme de l'Etat, plus que comme un choix politique partisan,
apparaît, dans de très nombreux pays, comme une
nécessité résultant de difficultés parfois
très sérieuses, dont les gouvernements étaient bien
décidés à sortir. Ces réformes ont, le plus
souvent, bénéficié d'un soutien consensuel.
La première orientation de la réforme de l'Etat concerne la
modernisation de la gestion publique, qui vise à apprécier les
résultats obtenus par les administrations et services publics. Si
l'état d'avancement de ces réformes varie selon les pays, la
tendance générale est la même : attention
portée aux résultats plus qu'aux moyens, introduction de
nouvelles méthodes comptables, adoption de méthodes proches de
celles existant dans le secteur privé.
Le deuxième volet est relatif aux réformes, parfois profondes,
qu'a subies la fonction publique : gestion des ressources humaines
dynamisée, assouplissement des dispositions statutaires, voire
alignement sur le droit du travail, plus grandes possibilités de
rémunération au mérite, sensibilisation des fonctionnaires
aux résultats de l'administration par la responsabilisation et la
recherche de l'efficacité.
Le troisième axe de la réforme de l'Etat concerne la
simplification et la modernisation des structures administratives :
systèmes administratifs reposant sur des agences, souvent puissantes et
gérées comme des entreprises privées, amélioration
de la qualité du service rendu, intérêt porté
à la satisfaction des usagers-clients, réforme des
administrations centrales, simplification des démarches administratives,
développement de l'administration électronique.
Il est urgent que la France tire les conclusions de ces expériences
étrangères.