Le manque d'ambition du fonds pour la réforme de l'Etat

CHAPITRE DEUX

L'UTILISATION DU FONDS POUR LA RÉFORME DE L'ÉTAT DOIT ÊTRE AMÉLIORÉE

I. UN BILAN FINANCIER NUANCÉ

Le fonds pour la réforme de l'Etat doit cofinancer des opérations devant contribuer à moderniser l'administration, tant au niveau national qu'à l'échelon déconcentré.

Toutefois, la multiplicité des opérations cofinancées et l'impression de « saupoudrage » budgétaire viennent brouiller la portée de l'instrument de réforme de l'Etat que constitue le fonds.

De surcroît, la définition de ce qu'est une telle opération est véritablement problématique, à tel point que l'emploi des crédits du fonds ne semble pas toujours conforme aux objectifs qui lui avaient été initialement assignés.

A. DES OPÉRATIONS FINANCÉES TRÈS NOMBREUSES ET SOUVENT DISPARATES

1. La section centrale

Depuis 1996, la seule section centrale du fonds pour la réforme de l'Etat a cofinancé 488 projets, soit une moyenne de près de 98 projets par an, ce qui est considérable, au regard des 187,5 millions de francs engagés sur la période, puisque cela représente une moyenne d'environ 384.285 francs par opération. Ce bilan fait donc apparaître une tendance assez forte au saupoudrage de crédits.

Récapitulatif FRE Central

(en milliers de francs)

Années
Rubrique	Données	1996	1997	1998	1999	2000	Total
Amélioration du service rendu à l'usager	Nombre de dossiers Montant alloué	15 7.547	11 11.940	20 14.322	36 10.695	59 12.050	141 56.554
Divers	Nombre de dossiers Montant alloué	1 200	3 350	1 100	1 14	4 900	10 1.564
Formation	Nombre de dossiers Montant alloué	6 3.200	11 4.690	16 8.490	31 7.389	25 2.641	89 26.410
Organisation, restructuration des services	Nombre de dossiers Montant alloué	10 5.550	14 8.490	15 5.640	43 12.152	60 9.207	142 41.039
Outils de gestion	Nombre de dossiers Montant alloué	8 1.950	17 9.730	16 8.954	21 30.985	44 10.345	106 61.964
Nombre total de dossiers		40	56	68	132	192	488
Total montants alloués		18.447	35.200	37.506	61.235	35.143	187.531

Si les rubriques « organisation et restructuration des services » et « amélioration du service rendu à l'usager » ont donné lieu au plus grand nombre d'opérations cofinancées sur la période, respectivement 142 et 141, le financement moyen d'une opération le plus élevé concerne la rubrique « outils de gestion », soit environ 584.566 francs par dossier.

Il convient en outre de constater que, année après année, le nombre de dossiers déposés s'accroît , étant passé de 40 dossiers en 1996 à 192 dossiers en 2000, soit une hausse de 380 % en cinq ans, alors que, si l'on excepte 1996, année de démarrage du fonds, et 1999, où il y a eu une ouverture de crédits de 32 millions de francs en cours de gestion, le montant des dotations prévues est sensiblement le même. Cette évolution démontre également l'émiettement des interventions financières du fonds.

Or, cette tendance se poursuit , puisque 221 demandes de financement ont été adressées au fonds cette année, comme le montre le tableau ci-dessous :

FRE central 2001

Récapitulatif par rubrique des demandes de financement

			(en milliers de francs)
Rubrique	Nombre d'opérations	Montant total	Montant demandé
Amélioration du service rendu à l'usager	98	236.982	56.712
Divers	2	346	165
Formation	29	7.177	5.728
Organisation, restructuration des services	35	151.930	17.531
Outils de gestion	57	168.687	43.610
TOTAL	221	565.122	123.746

Ces 221 demandes, si elles étaient toutes satisfaites, entraîneraient une dépense de plus de 123 millions de francs, alors que 35 millions de francs sont budgétés sur la section centrale. C'est donc au terme d'une longue procédure ^{6 ( * )} , que sera arrêté le nombre définitif de projets cofinancés.

Une comparaison par ministère sur trois années permet mieux encore d'observer l'inflation de la présentation des projets :

Comparaison du nombre de projets présentés sur le FRE central
de 1999 à 2001

Ministères	1999 Nombre de projets*	2000 Nombre de projets	2001 Nombre de projets	Comparaison 2000/1999 Nombre de projets	Comparaison 2001/2000 Nombre de projets
Premier ministre	13	17	9	4	- 8
Ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat	5	31	39	26	8
Ministère de l'agriculture et de la pêche	18	14	22	- 4	8
Ministère de l'équipement, des transports et du logement	25	37	28	12	- 9
Ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement	5	1	3	- 4	2
Ministères de l'éducation nationale et de la recherche	6	6	13	0	7
Ministère de la culture et de la communication	2	4	9	2	5
Ministère de la jeunesse et des sports	5	7	3	2	- 4
Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie	28	36	27	8	- 9
Ministère de l'emploi et de la solidarité	9	11	21	2	10
Ministère de la justice	12	14	15	2	1
Ministère de l'intérieur + Outre Mer	15	15	20	0	5
Ministère des affaires étrangères	4	3	7	- 1	4
Défense	7	1	5	- 6	4
TOTAL	154	197	221	49	24

* Hors dernière vague UTIC et hors accord pour 1999.

Encore ce phénomène inflationniste s'est-il tassé, 24 projets supplémentaires ayant été déposés en 2001, au lieu de 49 l'année précédente. Du reste, il est rare qu'un ministère réduise le nombre de projets qu'il présente d'une année sur l'autre, et certains d'entre eux ont déposé un nombre de projets en forte croissance depuis deux ans : de 5 à 39 pour le ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, de 6 à 13 pour les ministères de l'éducation nationale et de la recherche, de 2 à 9 pour le ministère de la culture et de la communication, de 9 à 21 pour le ministère de l'emploi et de la solidarité... En fait, il semble que les ministères, ayant pris progressivement conscience des possibilités financières offertes par le FRE, aient saisi cette occasion pour solliciter des financements de sa part, afin d'obtenir des ressources complémentaires.

Cet émiettement et ce saupoudrage dissimulent néanmoins les principales opérations cofinancées par la section centrale du FRE.

Les 10 projets les plus importants cofinancés chaque année par la section centrale du FRE

Les dix projets qui ont mobilisé le plus de financement de la part de la section centrale du FRE sont, par ordre de montant décroissant, les suivants :

1) le projet interministériel ACCORD ^{7 ( * )} , pour le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie : 20 millions de francs en 1999 ;

2) l'extension du dispositif de paiement par carte bancaire dans le réseau de la direction générale des impôts : 5,64 millions de francs en 1998 ;

3) l'action d'information sur la réforme de l'Etat auprès du grand public, pour le service d'information du gouvernement : 4,5 millions de francs en 1997 ;

4) l'extension du dispositif de paiement par carte bancaire dans le réseau comptable de la direction générale des impôts : 4,13 millions de francs en 1999 ;

5) le projet ACCORD de refonte de l'application informatique budgétaire et comptable de l'Etat, pour le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie : 3 millions de francs en 1997 ;

6) le programme d'actions de formation en accompagnement général de la déconcentration, pour le ministère de l'éducation nationale : 2,8 millions de francs en 1998 ;

7) le projet TéléTVA de télédéclaration et télépaiement de la TVA, pour le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie : 2,8 millions de francs en 2000 ;

8) le projet ACCORD de refonte de l'application budgétaire et comptable, pour le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie : 2,57 millions de francs en 1998 ;

9) la création d'un infocentre territorial (mise au point d'un tableau de bord informatisé des préfets et installation d'un site pilote), pour le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie : 2 millions de francs en 1997 ;

10) la création de centres de ressources sur la France contemporaine au sein de dix ambassades, pour le ministère des affaires étrangères : 2 millions de francs en 1996.

Viennent ensuite, par ordre décroissant de montant financé, 25 projets allant de moins de 2 millions de francs à un million de francs.

Du reste, la liste des dix financements les plus importants ne concerne pas des actions toutes distinctes. Or, le fonds participe au financement de quelques grandes actions.

• La première est la phase de développement du logiciel ACCORD : 3 millions de francs en 1997, 2,57 millions de francs en 1998 et 20 millions de francs en 1999. Selon le ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, « l'appui très fort à la nécessaire modernisation de la gestion budgétaire et comptable s'est fait lors du lancement et au début de la réalisation du système ». C'est pourquoi aucun financement n'a été demandé ni prévu en 2000 et 2001, ni au ministère des finances ni dans les ministères déployant ACCORD dans leurs services. « Pour ces derniers, l'esprit des financements par le FRE exclut de soutenir cette tâche de fonctionnement normal qu'est le déploiement. Il aurait pu être envisagé de soutenir des informations innovantes de l'utilisation d'ACCORD, mais tel n'a pas été le cas pour le moment ».

• La deuxième est la mise en place du paiement par carte bancaire au ministère des finances (ainsi que dans d'autres ministères, même si les contributions du FRE n'apparaissent pas parmi les dix plus importantes à ce titre). Selon le ministère, « là encore, il s'est agi d'un choix d'appuyer fortement une action innovante destinée à faciliter la vie des usagers. Ce genre d'action, qui est devenu depuis de la routine, n'est, en conséquence, plus soutenu par le FRE ».

• Viennent ensuite des actions visant à faciliter l'accès à l'information, que ce soit des usagers ou du personnel de l'administration , de façon, dans ce dernier cas, à fournir in fine un meilleur service à l'usager. On trouve à ce titre :

- en 1996, la création de centres de ressources sur la France contemporaine à l'usage de dix ambassades ;

- en 1997, une action ponctuelle d'information sur la réforme de l'Etat pour sensibiliser les usagers comme les fonctionnaires, ou la création d'un infocentre territorial à l'usage des préfets ;

- en 2000, la mise en place de procédures de téléTVA...

Votre rapporteur ne peut toutefois manquer de s'interroger sur la pertinence du financement de certaines de ces opérations sur le FRE : la création de centres de ressources dans des ambassades, ou une action d'information sur la réforme de l'Etat constituent-elles des opérations de réforme de l'Etat ou bien plutôt, des actions traditionnelles de l'administration ?

• Enfin, un financement de 2,8 millions de francs a été consacré à la formation au sein de l'éducation nationale, en accompagnement de la déconcentration du mouvement des enseignants du second degré.

* ⁶ Cf. chapitre trois.

* ⁷ Application coordonnée de comptabilisation, d'ordonnancement et de règlement de la dépense de l'Etat.