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Proposition de loi relative à l'autorité parentale : Autorité parentale. Rapport d'information sur la proposition de loi relative à l'autorité parentale

 

EXAMEN DU RAPPORT PAR LA DÉLÉGATION

Sous la présidence de Mme Dinah Derycke, la délégation a examiné, le jeudi 8 novembre 2001, le rapport de Mme Janine Rozier sur la proposition de loi n° 387 (2000-2001), adoptée par l'Assemblée nationale relative à l'autorité parentale.

Mme Janine Rozier, rapporteur, a estimé que la proposition de loi relative à l'autorité parentale était à la fois d'une ampleur limitée et d'une immense ambition, qu'elle apportait sa pierre au vaste chantier de la réforme du droit de la famille, réforme dont on pouvait cependant regretter qu'elle s'opère en ordre dispersé (avec les autres textes sur le nom patronymique, les droits du conjoint survivant, l'accès aux origines ou le divorce) au détriment, parfois, d'une vision globale du sujet.

La proposition de loi relative à l'autorité parentale, a indiqué Mme Janine Rozier, rapporteur, est d'une portée relativement limitée en ce qu'elle procède au toilettage nécessaire d'un droit issu des réformes de 1970, 1987 et 1993 qui ont progressivement mis en oeuvre le principe, jamais cité dans les textes, de coparentalité.

La coparentalité, a-t-elle précisé, est, le fait, pour un père et une mère, de prendre chacun sa part de responsabilité dans l'éducation d'un enfant, quelle que soit la situation de la famille et quel que soit le statut de l'enfant. C'est, d'une certaine manière, le droit pour un enfant d'être élevé par ses deux parents, droit affirmé par la Convention internationale sur les droits de l'enfant.

A cette fin, la proposition de loi simplifie les modalités de l'exercice en commun de l'autorité parentale. En liant autorité parentale et établissement de la filiation, elle redéfinit l'autorité parentale comme un ensemble de droits et de devoirs exercés dans l'intérêt de l'enfant. Elle invente également des solutions pour les tiers en déclinant pour eux une délégation d'autorité parentale qui ne dessaisit pas pour autant les parents. En un mot, elle prend acte de façon équilibrée des évolutions de notre société et parachève le travail du législateur de 1993.

La proposition de loi, a poursuivi Mme Janine Rozier, rapporteur, est, dans le même temps, d'une ambition immense, puisqu'elle ne vise pas moins qu'à des relations pacifiques et à des solutions raisonnées pour les enfants des couples qui se séparent. Elle privilégie en effet une démarche active et commune des parents après la séparation et leur confie le soin d'élaborer ensemble les nouvelles modalités d'exercice de leur autorité vis-à-vis des enfants.

Elle part du constat d'un schéma dominant qui est l'attribution de la résidence habituelle des enfants à la mère (dans 85 % des cas) et un droit de visite et d'hébergement du père limité aux premier, troisième et cinquième week-end du mois et à la moitié des vacances scolaires.

Mme Janine Rozier, rapporteur, a fait observer que cette solution conduisait dans bien des cas les pères à un engrenage entre éloignement et non-paiement des pensions alimentaires et avait des effets souvent très négatifs pour les enfants, les parents (que ce soit le père qui ne voit plus ses enfants ou la mère qui doit tout assumer seule) et la société, la ville, l'école qui doivent prendre en charge des enfants privés de repères familiaux stables.

Puis elle a indiqué que la proposition de loi faisait entrer dans le Code civil les accords parentaux homologués, la médiation et la résidence alternée pour favoriser les séparations apaisées et la survie du couple parental après la séparation.

S'agissant de la résidence alternée, Mme Janine Rozier, rapporteur, a souligné qu'elle n'était possible que lorsque les parents ont un domicile proche. Elle a estimé que, bien qu'encore marginale, cette solution correspondait à une réelle demande de la part des parents, en particulier de pères souhaitant assumer pleinement leur rôle éducatif, et qu'elle assurait une stabilité gratifiante pour l'enfant et facilitait la poursuite de ses activités scolaires, extrascolaires et amicales.

De prime abord, a conclu Mme Janine Rozier, rapporteur, la proposition de loi sur l'autorité parentale apparaît comme un rééquilibrage au profit des pères, mais, à y regarder de plus près, elle est aussi favorable aux droits des femmes car, comme l'a souligné Irène Théry, sociologue, les femmes ne tirent aucune victoire de la fragilité des liens entre les pères et leurs enfants et se retrouvent fréquemment seules face à une responsabilité écrasante qui est celle de faire d'un enfant un adulte épanoui et un citoyen responsable.

Elle a estimé que la coparentalité après la séparation s'analysait comme le prolongement évident du partage des tâches et de l'égalité des responsabilités et que, sur le fondement de ce nouveau contrat, devait se reconstruire le lien affectif qui unit d'abord les parents et se prolonge ensuite dans la famille, laquelle est depuis des millénaires la cellule de base de la société.

Puis la délégation a adopté les propositions de recommandations présentées par Mme Janine Rozier, rapporteur.

Elle a tout d'abord jugé indispensable de promouvoir la reconnaissance conjointe anténatale :

- par une meilleure information sur l'existence de cette démarche ;

- par une formalisation renforcée lors de son déroulement ; cette expression a été préférée à celle de « solennisation » proposée par le rapporteur, à l'issue d'un débat auquel ont pris part, outre le rapporteur et Mme Dinah Derycke, présidente, Mmes Gisèle Gautier, Danièle Pourtaud, Gisèle Printz et M. Serge Lagauche, et qui a conduit à écarter, pour des raisons essentiellement pratiques, l'obligation de recourir à un officier d'état civil pour recueillir la reconnaissance ;

- par une formation adaptée des agents amenés à recevoir cette reconnaissance, Mme Janine Rozier, rapporteur, et Mme Gisèle Gautier ayant particulièrement insisté sur une telle nécessité ;

- en s'assurant que cette reconnaissance emporte bien des effets sur l'acte de naissance de l'enfant pour ses deux filiations ;

- en permettant, sur le fondement d'une telle reconnaissance, l'établissement judiciaire d'une filiation paternelle dans les cas d'accouchement sous X.

La délégation a ensuite estimé souhaitable de stabiliser la filiation des enfants nés hors mariage pour mettre en cohérence le nouveau droit de l'autorité parentale avec celui de la filiation :

- en veillant à une application rigoureuse de l'article 57-1 du Code civil qui prévoit l'information du parent ayant procédé le premier à la reconnaissance de l'enfant, sur la reconnaissance ultérieure de l'autre parent susceptible d'emporter l'exercice de l'autorité parentale ;

- en limitant les délais de contestation de paternité et en harmonisant les délais avec ceux de la contestation paternelle dans le mariage pour l'auteur de la reconnaissance, après un débat au cours duquel tous les membres présents de la délégation ont souhaité voir réduits les délais de contestation, Mme Danièle Pourtaud soulignant en particulier que certaines reconnaissances étaient un véritable acte d'amour, la paternité n'étant pas seulement biologique, et Mme Dinah Derycke, présidente, insistant sur la nécessité d'aligner, pour l'auteur de la reconnaissance, le délai de contestation avec celui qui existe dans le cadre de la filiation légitime ;

- en fermant aux tiers la contestation de paternité d'un enfant naturel jouissant d'une possession d'état conforme.

La délégation a ensuite souhaité voir renforcée, dans une troisième recommandation, la culture de médiation dans le traitement des questions familiales :

- en informant les familles sur l'existence de cette démarche et les possibilités qu'elle offre ;

- en favorisant le développement de la médiation extrajudiciaire, notamment en renforçant le rôle des caisses d'allocations familiales dans ce domaine ;

- en prévoyant un financement adapté au développement de ce mode de règlement des conflits.

La délégation a voulu insister, dans une quatrième recommandation, sur la nécessité de faire appliquer les décisions des juges, garants de l'intérêt de l'enfant :

- en intégrant dans les éléments pris en compte par le juge pour statuer sur les modalités de l'exercice de l'autorité parentale, le respect d'un éventuel premier jugement ;

- en refusant d'accepter des situations de fait préjudiciables à l'intérêt de l'enfant, notamment dans l'atteinte à l'autorité parentale que représente la non-présentation d'enfant ;

- en favorisant l'accord des parents pour faciliter la révision d'une convention homologuée, sans exiger un motif grave.

La délégation a enfin estimé que l'effort devait être porté sur la traduction concrète de la coparentalité :

- par la mise en cohérence des situations des couples séparés avec le droit fiscal et social ;

- par un soutien au secteur associatif dans ses efforts en faveur des familles qui ont besoin d'être accompagnées dans l'éducation de leurs enfants ; Mme Dinah Derycke, présidente, a insisté pour que ne soient pas visées sur ce point uniquement les familles les plus fragiles, qui seraient ainsi une nouvelle fois stigmatisées.

Puis la délégation a adopté à l'unanimité le rapport de Mme Janine Rozier, rapporteur, sur la proposition de loi relative à l'autorité parentale.

ANNEXES

Annexe n° 1 : lettre de saisine du président de la commission des Lois.

Annexe n° 2 : compte-rendu de l'audition de Mme Ségolène Royal, ministre déléguée à la famille, à l'enfance et aux personnes handicapées.

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

Madame Danièle POURTAUD

Vice-Présidente de la Délégation parlementaire aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes

COMMISSION
DES
LOIS CONSTITUTIONNELLES,
DE LÉGISLATION,
DU SUFFRAGE UNIVERSEL,
DU RÈGLEMENT ET D'ADMINISTRATION GÉNÉRALE

LE PRÉSIDENT

Palais du Luxembourg

75006 PARIS

Paris, le 27 juin 2001

C 0412

Madame la Présidente,

Au cours de sa réunion du mercredi 27 juin 2001, la commission des Lois a décidé, sur ma proposition, de saisir la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entres les hommes et les femmes sur les deux textes suivants, adoptés par l'Assemblée nationale :

- le projet de loi n° 352 (2000-2001) relatif à l'accès aux origines des personnes adoptées et pupilles de l'Etat (rapporteur : Nicolas About) ;

- la proposition de loi n° 387 (2000-2001) relative à l'autorité parentale (rapporteur : M. Laurent Béteille).

Conformément aux dispositions du paragraphe III de l'article 6 septies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, sans préjudice des compétences de la commission des Lois saisie au fond de ces textes ainsi que de celles des commissions saisies pour avis, la commission souhaiterait recueillir votre avis sur les conséquences de ce projet et de cette proposition de loi sur les droits des femmes et sur l'égalité des chances entre les hommes et les femmes.

Je vous indique que la commission des Lois devrait examiner ces deux textes en octobre 2001.

Je vous prie de croire, Madame la Présidente, à l'assurance de ma considération distinguée.

Jacques LARCHÉMme Ségolène Royal, ministre déléguée à la famille, à l'enfance et aux personnes handicapées, a présenté la proposition de loi n° 387 (2000-2001), adoptée par l'Assemblée nationale, relative à l'autorité parentale.

Elle a indiqué que ce texte visait à définir un droit commun pour tous les enfants quels que soient la situation et le devenir du couple parental, à affirmer le bien-fondé de la notion d'autorité parentale en donnant tout son sens à cette dernière, à élargir la notion de responsabilité parentale en intégrant notamment la bien-traitance des enfants. Elle a aussi insisté sur le fait que des droits et des devoirs existaient tant du côté des enfants que des parents et souligné qu'elle avait souhaité, à ce titre, qu'on garde tel quel l'article 371 du Code civil aux termes duquel « l'enfant, à tout âge, doit honneur et respect à ses père et mère ».

La proposition de loi, a poursuivi Mme Ségolène Royal, ministre déléguée à la famille, à l'enfance et aux personnes handicapées, égalise ensuite les responsabilités parentales des père et mère. S'inscrit notamment dans cette optique la garde alternée des enfants, d'ores et déjà possible mais rarement appliquée, faute d'être explicitement prévue par les textes. Elle ne sera cependant pas systématique.

Rappelant qu'un enfant sur quatre ne voyait plus du tout son père quelques années après le divorce de ses parents, la ministre déléguée a souhaité que les pères assument mieux leurs responsabilités, ce qui concourra en outre, a-t-elle ajouté, à la prévention de la délinquance.

Elle a ensuite insisté sur la médiation familiale prévue par la proposition de loi. Elle en a illustré la pertinence en revenant sur la garde alternée qui n'est possible que si les parents s'entendent, la médiation familiale pouvant les y aider.

Après avoir relevé que le problème de l'autorité parentale intéressait particulièrement l'égalité des droits et des chances entres les hommes et les femmes, qui entre dans la vocation de la délégation, Mme Dinah Derycke, présidente, a rappelé qu'on faisait souvent aux mères le procès d'avoir toujours la garde des enfants en oubliant que les pensions alimentaires ne sont pas toujours versées et les droits de visite accordés pas toujours exercés.

Il s'agit, a-t-elle souligné, de resituer les droits et les obligations de chacun, comme au travers de la garde alternée, même si sa mise en oeuvre n'est pas simple.

Mme Gisèle Printz ayant renchéri sur les difficultés de mise en pratique de la garde alternée en évoquant notamment le cas des parents géographiquement éloignés, Mme Ségolène Royal, ministre déléguée à la famille, à l'enfance et aux personnes handicapées, a rappelé qu'il n'était pas question de faire de ce mode de garde une obligation, mais d'inciter quand c'est possible à l'envisager dans l'intérêt de l'enfant. Elle a souligné que des parents pourraient ainsi être conduits à rester à proximité. Elle a tenu à faire observer que la garde alternée ne mettait pas fin à l'obligation de verser une pension alimentaire, laquelle est fonction des moyens et besoins de chacun des parents.

Mme Gisèle Printz et Mme Dinah Derycke, présidente, ayant évoqué le problème matériel de la résidence des enfants à la suite du divorce, Mme Ségolène Royal, ministre déléguée à la famille, à l'enfance et aux personnes handicapées, a indiqué que la proposition de loi prévoyait d'accorder, sous respect des conditions habituelles de ressources, l'allocation logement aux deux parents et qu'en cas de problème particulier en la matière, il appartenait en tout état de cause au juge des affaires familiales de trancher.

Mme Janine Rozier, rapporteur, après s'être félicitée qu'on garde mention dans le Code civil du respect et de l'honneur dus aux parents par les enfants, a estimé que la loi devait surtout aider les plus démunis, c'est-à-dire les couples qui se séparent sans que rien n'ait été prévu pour leurs enfants. Mme Ségolène Royal, ministre déléguée à la famille, à l'enfance et aux personnes handicapées, après être revenue sur l'intérêt de la médiation familiale, a estimé que la prévention des difficultés évoquées par Mme Janine Rozier, rapporteur, relevait des missions de l'action sociale et de la protection de l'enfance, au-delà du cadre de la proposition de loi sur l'autorité parentale, articulée sur les relations entre parents et enfants.

Après avoir approuvé que la proposition de loi prévoit la possibilité d'impliquer les grands-parents qui deviennent souvent les repères des enfants lorsque leurs parents divorcent, Mme Janine Rozier, rapporteur, a estimé que tout divorce était un cas particulier s'agissant notamment de la solution à mettre en oeuvre pour la garde des enfants.

Mme Dinah Derycke, présidente, a exprimé son accord, car c'est de l'intérêt de l'enfant qu'il s'agit, tout en faisant observer que tout dépendait aussi de l'âge de l'enfant. Elle a souligné à ce propos que les enfants étaient entendus dans les affaires de divorce dès l'âge de trois ans en Allemagne.

Mme Janine Rozier, rapporteur, a demandé s'il y avait des statistiques sur la reconnaissance des enfants et sur l'âge auquel cette reconnaissance intervenait.

Mme Marie-Christine Georges, conseillère au cabinet de Mme la ministre déléguée à la famille, à l'enfance et aux personnes handicapées, a indiqué qu'on disposait de chiffres précis jusqu'en 1994 et d'évaluations au-delà. Il ressort de ces statistiques que le nombre des reconnaissances par les deux parents avant la naissance augmente : leur proportion est passée de 36 % des naissances hors-mariage en 1994 à deux enfants sur cinq aujourd'hui.

Mme Ségolène Royal, ministre déléguée à la famille, à l'enfance et aux personnes handicapées, a rappelé que la proposition de loi instituait la reconnaissance solennelle conjointe avant la naissance, estimant qu'il s'agissait là d'un élément très structurant pour la famille.

Mme Janine Rozier, rapporteur, a fait valoir que cette disposition rejoignait le travail de terrain que mènent d'ores et déjà les maires, notamment dans les petites communes rurales, pour que de telles reconnaissances aient lieu. Elle a insisté à ce propos sur la nécessité de mieux former le personnel communal aux questions d'état civil. Elle a souhaité connaître les statistiques sur les actions en contestation de reconnaissance. Mme Marie-Christine Georges lui a indiqué que le nombre de ces contestations était faible, quoiqu'en augmentation : 1.180 en 1988, 1.833 en 1998, 1.621 en 1999.

Mme Ségolène Royal, ministre déléguée à la famille, à l'enfance et aux personnes handicapées, a souligné les conséquences dramatiques que pouvaient emporter pour les enfants de telles contestations en déclarant qu'elle accueillerait favorablement des amendements parlementaires en la matière, notamment ceux qui iraient dans le sens des recommandations du rapport Dekeuwer-Désfossez : bloquer la contestation d'une filiation au-delà de cinq ans de possession d'état, limiter l'action de contestation à certains titulaires (père, mère, auteur de la reconnaissance et enfant majeur) en cas de possession d'état de moins de cinq ans, rendre la filiation inattaquable après dix ans en l'absence de possession d'état.

En réponse à une question de Mme Janine Rozier, rapporteur, sur la mise en oeuvre de la garde alternée, elle a indiqué que l'exercice en commun de l'autorité parentale serait facilitée par un certain nombre de mesures concrètes : prise en compte des enfants pour la détermination des plafonds de ressources des bénéficiaires de logements sociaux chez les deux parents, affiliation des enfants à la sécurité sociale des deux parents, double communication des bulletins scolaires, attribution de la carte de famille nombreuse de la SNCF aux deux parents, développement de la médiation familiale, déduction fiscale de la pension alimentaire sur simple déclaration sur l'honneur ...

Mme Dinah Derycke, présidente, étant intervenue sur la nécessité de stabiliser les filiations en déplorant que la mère ne soit pas toujours avisée, comme elle le devrait, de la reconnaissance tardive de l'enfant par son père, Mme Ségolène Royal, ministre déléguée à la famille, à l'enfance et aux personnes handicapées, a jugé également indispensable de stabiliser le nom de l'enfant.

 

La délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes a été saisie par la commission des lois pour donner un avis sur la proposition de loi n° 387 (2000-2001) adoptée par l'Assemblée nationale, relative à l'autorité parentale.

Conformément à la saisine de la commission des lois, la délégation a examiné le dispositif législatif soumis au Sénat au regard de ses conséquences sur les droits des femmes et sur l'égalité des chances entre les hommes et les femmes.