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C. DES SITUATIONS JURIDIQUES ET ADMINISTRATIVES DIVERGENTES

1. Jeu et service public

a) les casinos

Chargé par le ministère de l'Intérieur de préciser la nature juridique des concessions d'exploitation des casinos dans les stations classées, le Conseil d'Etat, conformément à sa jurisprudence précédente précitée29(*), a affirmé, dans un avis du 4 avril 1995, qu'il s'agissait :

- de concessions de service public ;

- et, dès lors, de contrats de délégation de service public auxquels la « loi Sapin » était applicable.

Toutefois, cette qualification juridique résulte non pas de l'activité ludique des casinos elle-même, mais de leur contribution à l'animation culturelle ou touristique de la commune.

b) la Française des Jeux

La même haute juridiction a, en revanche, infirmé sa décision antérieure « Angrand » de 1948, qui mentionnait le « service public de la loterie nationale » en estimant récemment que la mission dévolue à la Française des Jeux ne revêt pas le caractère d'une mission de service public (C.E. Rolin du 27 octobre 1999).

Il a néanmoins été ultérieurement reconnu que c'était « une raison impérieuse d'intérêt général », liée à la protection de l'ordre public, qui justifiait le monopole de cette société en matière de jeux de loterie, dans la mesure où il s'agissait d'un moyen d'en assurer la limitation et le contrôle (C.E. 15 mai 2000 - confédération des professionnels en jeux automatiques).

c) les sociétés de courses

Comme pour la Française des jeux, le Conseil d'Etat a jugé, en 1979, que les sociétés de courses, en tant qu'elles sont chargées d'organiser les courses de chevaux elles-mêmes et le pari mutuel correspondant, ne sont pas investies d'une mission de service public.

Les casinos semblent donc se distinguer des deux autres opérateurs, Française des Jeux et sociétés de courses, par le rattachement à l'exécution d'un service public des obligations des contrats par lesquels les communes leur concèdent le droit d'exploiter leurs établissements. Mais cette différence est moins importante qu'il n'y paraît puisque le jeu n'est qu'une de leurs trois activités distinguées par l'article premier de l'arrêté du 23 décembre 1959 qui vise aussi la restauration et le spectacle, donc l'animation culturelle. C'est cette dernière qui emporte, comme on l'a vu, la qualification de service public (qui choque parfois certains élus, comme l'a relevé la Cour des Comptes).

2. Des statuts et des relations avec l'administration hétérogènes

a) les statuts et les structures

Les statuts des trois catégories d'opérateurs sont très différents :

- les casinos sont exploités par des groupes ou des sociétés familiales de droit privé, sous un contrôle cependant très rigoureux de l'Etat.

Le secteur est affecté par un mouvement rapide de concentration (voir plus loin).

Les cinq entités les plus importantes sont les groupes Partouche, Barrière, Accor, Européenne de Casinos et Tranchant.

Cinq sociétés également sont cotées à la Bourse de Paris : on y trouve, outre les groupes Partouche et l'Européenne des Casinos, précités, la société des hôtels et casinos de Deauville, la Fermière du casino de Cannes et la société des bains de mer de Monaco.

Jusqu'en 1996, la majorité des casinos français étaient possédés par des entreprises familiales.

Quelques années plus tard, 60 % étaient exploités par un groupe touristique, hôtelier ou financier (parmi lesquels figure l'un des leaders mondiaux de la gestion de fonds : Providential, dont une filiale, Leisure Holding, a repris en 1999 les casinos du groupe Moliflor).

Aujourd'hui, moins de 20 % des 166 casinos autorisés en France sont des indépendants. Et la situation évolue très rapidement...

- La Française des jeux, pour sa part, est une société d'économie mixte, créée par un décret de 197830(*), et constitué sous la forme d'une société anonyme. L'Etat en détient 72 % du capital31(*).

Elle a succédé à la Société de la Loterie Nationale et du Loto National (SLNLN), société, elle aussi, anonyme d'économie mixte qui avait pris en 1979 la relève de la Loterie nationale, administration dépendant du ministère des Finances, en raison du succès spectaculaire du Loto National, créé en 1976.

- Le système des sociétés de courses, en comparaison de la structure, très intégrée de la Française des jeux, semble beaucoup plus décentralisée, tout en étant bien coordonné.

Les sociétés de courses (au nombre de 249) sont des associations sans but lucratif (ce qui les distingue à la fois des casinos et de la française). Deux d'entre elles sont sociétés-mères : France Galop et, pour le trot, la Société d'Encouragement à l'élevage du cheval français (cf. organigramme ci-après).



La Fédération nationale des courses françaises définit la politique commune de l'institution et coordonne l'activité des sociétés de courses et des fédérations régionales.

Aux termes de l'article 27 du décret du 5 mai 1997, les sociétés de courses autorisées à organiser le pari mutuel hors des hippodromes dans les conditions fixées par la loi du 2 juin 189132(*), en confèrent la gestion pour leur compte à un GIE (groupement d'intérêt économique), dénommé Pari Mutuel Urbain (PMU) qu'elles constituent entre elles.

Siègent désormais, avec voix délibératrice, aux assemblées générales du Groupement, l'ensemble des sociétés de courses de province (53) qui organisent au moins une course par an faisant l'objet d'un pari mutualisé au niveau national.

b) les relations avec les pouvoirs publics

- Le secteur des courses se distingue des autres domaines par le rôle du ministère de l'agriculture et par une relative autonomie.

· Aux termes des dispositions de la loi du 2 juin 1891 et du décret du 8 mai 1997, le ministère de l'Agriculture :

- arrête les statuts types des sociétés de course, agrée les sociétés mères et approuve leurs statuts ainsi que les codes des courses (trot et galop) proposés par les sociétés mères, et agrée après enquête de la sous-direction des courses et des jeux du ministère de l'Intérieur, les commissaires et les juges des courses ;

- participe au contrôle et à la surveillance des courses et du pari mutuel (aux côtés de fonctionnaires des haras, de la Police et du Trésor...).

La sous-direction du cheval de ce département ministériel comprend deux bureaux chargés, respectivement, des courses et du pari mutuel, de l'élevage et de l'équitation (y compris la tutelle sur les haras nationaux).

· Mais les sociétés de courses disposent d'une relative autonomie : les sociétés mères rédigent les codes des courses qui réglementent minutieusement tout ce qui conditionne le déroulement des compétitions et aussi, en ce qui concerne le trot, l'autorisation d'entraîner.

Elles délivrent seules (après enquête et avis favorable, cependant, des services de l'Intérieur), les autorisations de faire courir, d'entraîner, de monter ou de conduire des attelages (« driver » : dans le jargon des courses au trot).

Les pouvoirs des commissaires et des juges de courses, auxquelles leur bénévolat confère une indépendance incontestable, sont très importants.

On constate, par ailleurs, que les représentants de l'Etat33(*) sont minoritaires au sein du conseil, nommé par l'assemblée, qui administre le PMU.

· Concernant les prélèvements publics, le PMU bénéficie34(*) d'une exonération de l'impôt sur les sociétés, en raison du caractère non lucratif de ses activités, ainsi que de l'affectation à des dépenses à caractère social d'une partie du produit des gains non réclamés.

- Les spécificités de la situation des casinos, tiennent, en grande partie, à leurs relations avec les communes, aux procédures particulières d'autorisation de leurs activités, ainsi qu'à la surveillance comptable plus étroite dont ils font l'objet.

· La surveillance des casinos est exercée conjointement par les représentants des ministres de l'intérieur et des finances qui possèdent les mêmes prérogatives et droits de contrôle.

Le ministère de l'intérieur a compétence pour ce qui concerne :

L'instruction des autorisations d'exploitation (premières demandes, renouvellements, extensions), assurées, en collaboration avec les préfectures, par la direction des Libertés publiques et des affaires juridiques.

Les décisions appartiennent au ministre après avis d'une commission supérieure des jeux 35(*) dont la Cour des Comptes vient de critiquer le manque de transparence et de cohésion des positions.

La sous-direction des courses et des jeux de la direction centrale des renseignements généraux est chargée d'une mission de police. Elle veille ainsi à la préservation de la moralité et de l'ordre public.

Au sein du ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie, outre la direction du budget et celle des impôts, la direction générale de la comptabilité publique joue un rôle important. Elle centralise les rapports de vérification annuelle des trésoriers payeurs généraux et établit une synthèse de l'évolution du produit brut des jeux et des prélèvements publics. Elle s'assure de l'encaissement des recettes exigibles au niveau local et effectue sur place les contrôles nécessaires.

Comme le souligne la Cour des Comptes, l'importance des flux d'argent qui transitent par les casinos ainsi que l'absence de factures ou de pièces justificatives correspondantes nécessitent une surveillance très vigilante.

Pour cette raison, les personnels des jeux sont agréés et les directeurs d'établissement soumis à des contraintes particulières (résidence, dans la situation, présence dans les salles...).

· Les relations des casinos avec les communes conduisent à l'établissement d'un cahier des charges fixant leurs obligations et sont régies par la « Loi Sapin » du 29 janvier 1993.

En vertu de cette loi, l'octroi ou le renouvellement des concessions d'exploitation devraient donner lieu à une mise en concurrence de plusieurs candidats.

Il incombe, en outre, aux collectivités locales de définir les caractéristiques quantitatives et qualitatives des prestations fournies par les casinos et les conditions de tarification des services rendus à leurs usagers (article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales).

Or, la Cour des Comptes a observé que ces règles n'étaient pas toujours respectées et se révélaient difficiles à appliquer.

L'existence de prélèvements au profit des communes36(*), qui s'ajoutent à ceux de l'Etat, constitue la deuxième particularité marquante de la situation des casinos par rapport aux autres opérateurs.

· Par comparaison, les relations de la Française des Jeux avec les pouvoirs publics sont beaucoup plus simples.

La tutelle de l'Etat, actionnaire principal, est exercée principalement par la Direction du Budget ;

Une convention passée avec le ministère correspondant37(*) précise les modalités d'exercice de la mission dont est chargée la société. C'est ce même département qui décide, par arrêté, des affectations des enjeux.

La moitié des membres du conseil d'administration sont des représentants de l'Etat.

Le Président, qui a pouvoir d'établir le règlement des jeux, est nommé, sur proposition du conseil d'administration par décret du Président de la République.

*

* *

Les différences, qui viennent d'être recensées, entre les régions des trois principales catégories d'opérateurs de jeux en France, paraissent nombreuses et importantes.

Pourtant, leurs situations respectives comportent aussi certaines similitudes, souvent anciennes et profondes, et tendent à converger, à plusieurs égards, d'une façon qui en accentue le caractère concurrentiel.

Les éléments de dissemblances peuvent se révéler en même temps des facteurs de ressemblances. Par exemple, les différentes affectations des produits des divers jeux autorisés procèdent d'un seul et même principe : celui de la justification par l'affectation à de nobles causes, des dérogations à l'interdiction de principe de ces activités.

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