Les jeux de hasard et d'argent en France : l'Etat croupier, le Parlement croupion ?

II. SIMILITUDES ET CONVERGENCES

Les similitudes existantes entre les régimes des différents acteurs sont souvent anciennes et les convergences qui affectent leur évolution plus récentes.

A. DES SIMILITUDES SOUVENT ANCIENNES

1. Les exceptions à une prohibition de principe, justifiées par l'affectation à de nobles causes

a) la prohibition de principe

Le principe général d'interdiction des jeux de hasard en France, posé depuis le 19 ^e siècle par l'article 410 de l'ancien code pénal, est désormais énoncé par l'article premier de la loi n° 83-628 du 12 juillet 1983.

Cette prohibition de principe est fondée sur la loi du 21 mai 1836 ^{38( * )} qui proscrit les loteries de toute espèce.

Sont définies comme telles les affectations de biens, de primes ou autres bénéfices dues même partiellement au hasard et, plus généralement, toute opération susceptible de faire naître auprès du public l'espérance d'un gain qui serait acquis par la voie du sort.

- De son côté, la loi du 2 juin 1891 ^{39( * )} sanctionne les paris sur les courses de chevaux.

- Enfin, la loi du 12 juillet 1983 est venue ensuite interdire les jeux de hasard en général et les « machines à sous » en particulier.

Une telle rigueur tend à conjurer les dangers des activités considérées : démon du jeu susceptible de ruiner ceux qui sont sous son empire, d'une part, tentation d'escroquer les joueurs à laquelle pourraient céder les organisateurs, d'autre part. Elle est inspirée, enfin, par la condamnation morale que peuvent susciter des gains « mal acquis ».

Cette prévention a perduré !

Comme le rappelle Bertrand Mathieu ^{40( * )} , l'exposé d'une loi du 18 avril 1924, complétant le texte, précité, du 21 mai 1836, exposait que : « la loterie est dangereuse comme faisant naître l'espoir d'un gain important qui n'a pas sa source dans le travail ; elle détourne de l'effort et engage à l'inaction ».

Plus tard, en mai 1993, un commissaire du gouvernement est allé encore plus loin dans ses conclusions sur la décision « société d'exploitation d'industries touristiques », en semblant assimiler purement et simplement les casinos à des maisons closes, du point de vue des atteintes éventuelles à l'ordre et la morale publiques.

« Nous aurions peine à imaginer -déclarait-il en effet aux conseillers d'Etat- que vous n'acceptiez pas de ranger parmi les mesures de police (justifiant la non-application, en l'occurrence, du principe de la procédure contradictoire) les interdictions d'exploiter un casino alors que vous y placez la fermeture des lieux de débauche » ^{41( * )} .

Ces points de vue ne sont pas limités à la France. Dans une interprétation de l'arrêt Schindler ^{42( * )} du 21 septembre 1999, la cour de justice européenne évoque ainsi des considérations d'ordre moral, religieux ou culturel et les risques élevés de délits et de fraudes qui peuvent conduire les législations nationales à limiter, voire à interdire, la pratique des jeux d'argent et à éviter qu'ils ne soient source de profit individuel.

Elle relève cependant qu'ils peuvent contribuer, de manière significative, au financement d'activités désintéressées ou d'intérêt général telles que les oeuvres sociales ou caritatives, le sport ou la culture.

Tel est le cas en France.

b) les exceptions justifiées par l'affectation à de nobles causes

- Une loi du 15 juin 1907 est venue tout d'abord autoriser, sous conditions, l'exploitation de casinos dans les stations balnéaires, thermales ou climatiques.

Ce même texte, toujours en vigueur, prévoit qu'un prélèvement de 15 % sera opéré sur le produit brut des jeux, au profit d'oeuvres communales d'assistance, de prévoyance, d'hygiène ou d'utilité publique (première justification morale à l'interdiction de principe des jeux).

Un arrêté du 23 décembre 1959, on l'a vu, est venu ensuite préciser que l'activité d'un casino ne consistait pas seulement en une offre de jeux mais aussi en prestations de restauration et d'organisation de spectacles.

Se fondant sur les activités d'animation artistique et culturelle de ce type d'établissement (deuxième justification de la dérogation à la règle de prohibition), le Conseil d'Etat a été jusqu'à estimer, en 1966, dans sa décision précitée « ville de Royan » qu'un contrat liant un casino municipal à une commune constituait une concession de service public.

Plus récemment, ces établissements se sont vus accorder, par la loi du 5 mai 1987, l'autorisation conditionnelle d'exploiter des machines à sous, par exception à l'interdiction de la loi du 12 juillet 1983.

Aucune raison d'intérêt général n'a, cette fois, été invoquée comme motivation de cette mesure qui, il est vrai, a sauvé de la faillite de nombreux casinos tout en augmentant substantiellement les ressources publiques.

- Inventé en 1868 par un ingénieur, Joseph Oller, le pari mutuel sur les courses de chevaux a été autorisé par une loi de finances du 16 avril 1930 afin de lutter contre des pratiques clandestines très répandues, « moyennant un prélèvement fixe en faveur des oeuvres locales de bienfaisance et de l'élevage » (ainsi se trouvait moralisée la dérogation à l'interdiction de la loi de 1892).

Les sociétés de courses conservent aujourd'hui, on l'a vu, le statut d'associations sans but lucratif, vouées exclusivement à l'amélioration de la race chevaline.

Une partie des enjeux des parieurs est directement versée à des fonds finançant diverses actions d'intérêt général ^{43( * )} .

- Après le vote en 1930 d'un texte autorisant les communes à organiser des loteries pour financer l'achat de matériel de lutte contre les incendies, la loi de finances du 31 mai 1933 a créé la Loterie nationale, dont une partie du produit devait être affectée aux pensions des anciens combattants ^{44( * )} .

Initialement placée sous l'autorité d'un secrétariat général, dépendant du ministère des finances, sa gestion sera confiée en 1979, en même temps que celle du Loto national, créé en 1976, à une société anonyme d'économie mixte, précurseur de la Française des jeux : la SLNLN (Société de la Loterie nationale et du Loto national).

La Française des jeux, comme le PMU, voit une partie des enjeux de ses clients alimenter le FNDS (Fonds national pour le fonctionnement du sport).

2. Des autorisations sous conditions

La conditionnalité même des autorisations accordées aux différents opérateurs par dérogation au principe général d'interdiction est en soi quelque chose qui les rapproche, même si les exigences qui leur sont imposées ne sont pas toutes identiques.

a) les limitations de durée

Les durées d'autorisation sont variables :

- un an en ce qui concerne l'autorisation d'organiser des courses de chevaux. L'article 5 de la loi du 16 avril 1930 dispose que l'autorisation spéciale d'organiser le pari mutuel, accordée par le ministère de l'agriculture, est révocable ;

- la durée de concession d'exploitation des casinos est fixée librement par les cahiers des charges, selon la loi Sapin ^{45( * )} , bien qu'un arrêté du 9 mai 1997, dont la légalité paraît contestable, la limite à dix-huit ans ; cela n'empêche pas le ministère de l'Intérieur de décider, arbitrairement, au coup par coup, du temps de chaque autorisation de jeu.

- la convention du 29 décembre 1978 entre l'Etat et la Française des jeux, relative à l'organisation et l'exploitation des jeux de loterie et du Loto sportif, a été conclue pour une durée de 30 ans .

b) des prélèvements indolores en majorité non fiscaux

L'affectation directe à de nobles causes spécifiques est devenue marginale dans l'utilisation du produit des jeux.

L'une des raisons d'être principales de l'autorisation de ces activités semble être désormais de procurer des recettes importantes à l'Etat (et, dans le cas des casinos, aussi aux communes).

Ainsi, là encore, malgré des dissemblances dans les détails, on constate une ressemblance quant à l'objectif.

Autre point commun : les prélèvements effectués sur les jeux et paris sont, en grande majorité, non fiscaux ^{46( * )} , ce qui les soustrait à tout contrôle parlementaire mais pas à la surveillance de l'administration.

S'agissant des impôts dont les opérateurs sont redevables, des règles communes existent.

• Ainsi sont exonérés :

- de l'impôt sur le revenu, sauf circonstances exceptionnelles, les gains réalisés à l'occasion de la participation, même habituelle, aux jeux de hasard (loteries, lotos, courses...)

- de la TVA, l'organisation de jeux de hasard soumis au prélèvement brut des jeux dans les casinos ^{47( * )} et le produit brut de l'exploitation des paris mutuels hippiques, de la loterie nationale et du loto ^{48( * )}

• des droits de timbre sont en revanche exigibles (à des taux variés) sur :

- les tickets du PMU (3,80 %),

- les bulletins des loteries et jeux assimilés : loto national et sportif (4,7 %), loteries instantanées (1,6 %)

- ainsi qu'à l'entrée des salles des jeux traditionnels des casinos (65 F la journée et 1.200 F la saison).

• Les gains importants réalisés au PMU, au loto et au loto foot sont soumis à un prélèvement progressif.

c) les contrôles de l'Etat

Soucieux de ne pas voir lui échapper une partie des recettes que lui procurent les jeux, l'Etat subordonne leur autorisation à une multitude de contrôles financiers qui ont aussi pour but d'améliorer la gestion des opérateurs, dans leur propre intérêt.

Les sociétés et organismes de l'institution des courses ^{49( * )} , comme la Française des jeux ^{50( * )} et les casinos ^{51( * )} , sont soumis au contrôle économique et financier de l'Etat et à ceux de l'inspection générale des finances et de la Cour des comptes.

La Cour des comptes vient de présenter, dans son dernier rapport, des observations sur les relations entre les collectivités publiques et les casinos.

Auparavant, l'inspection générale des finances avait procédé à un audit de la Française des jeux à la demande de son nouveau président, M. Blanchard-Dignac, au moment de la prise de fonctions de ce dernier.

- L'Etat se réserve aussi un droit de regard sur la désignation des personnels des jeux, au sommet comme à la base ^{52( * )} .

3. Des règles claires et transparentes

Les règles des différents jeux de hasard et d'argent, quels que soient les opérateurs, doivent être précisées et portées à la connaissance du public.

a) la réglementation des casinos est récapitulée dans un document public

L'arrêté précité du 23 décembre 1959, relatif à la réglementation des jeux dans les casinos figure, avec les autres textes qui régissent l'activité de ces établissements, dans une brochure spéciale éditée par les journaux officiels

Le chapitre II traite du fonctionnement des casinos.

Y sont détaillées les règles des jeux de la boule et du vingt-trois, et des autres jeux de contrepartie, celles applicables à la roulette (française, anglaise, américaine), aux jeux de cercle et, notamment, les règles particulières à divers jeux de cartes (black jack, trente et quarante, punto banco, stud poker, baccara, écarté...) ou de dés (craps).

b) les règlements des jeux de la Française sont publiés au Journal Officiel...

Les règlements des jeux de la Française, que son président a le pouvoir d'établir, sont publiés au Journal officiel ^{53( * )}

Un décret du 22 juillet 1933 a d'abord précisé l'organisation de la Loterie nationale, créée par une loi de finances de la même année (du 31 mai).

Par la suite, un décret du 10 juillet 1975 a fixé les règles selon lesquelles il pouvait être procédé à des « tirages supplémentaires ». C'est ainsi que naquit la Loto.

Puis un nouveau décret du 9 novembre 1978 ¹ , en application duquel la Française des jeux a été créée, a opéré une distinction entre les loteries de répartition (loto), sans risque pour l'organisateur, et de contrepartie aux risques illimités (Keno...) ou limité (loteries instantanées visées par l'article 13) ^{54( * )} .

Les principaux textes suivants concernent la création du Loto sportif par la loi de finances pour 1985, jeu de pronostic dont les modalités ont été fixées par décret ^{55( * )} .

c) ... de même que ceux des courses de chevaux

De la même façon, les règlements des jeux concernant les courses de chevaux sont publiés au Journal officiel

Les statuts du PMU prévoient (art. 18-1) que le conseil d'administration délibère sur le lancement de nouveaux paris.

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Caractère dérogatoire et plus ou moins précaire et révocable des autorisations, contrôles et prélèvements de l'Etat, obligation de transparence quant à l'organisation des jeux, les situations des différents opérateurs sont donc moins éloignées qu'il n'y paraît à première vue (en outre, tous sont soumis, sauf peut-être la Française des jeux, à une réglementation complexe et parfois archaïque - cf. chapitre trois).

A ces similitudes qui ne datent, pour la plupart, pas d'aujourd'hui, s'ajoutent des convergences dans l'évolution des différents secteurs, qui contribuent également à les rapprocher, tout en les soumettant à une certaine concurrence.