Allez au contenu, Allez à la navigation



Délinquance des mineurs : la République en quête de respect (rapport de la commission d'enquête sur la délinquance des mineurs (annexes)

 

Rapport de commission d'enquête n° 340 (2001-2002) de MM. Jean-Claude CARLE et Jean-Pierre SCHOSTECK, fait au nom de la commission d'enquête, déposé le 27 juin 2002

Disponible au format Acrobat (2,1 Moctets)

N° 340

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002

Rapport remis à Monsieur le Président du Sénat le 26 juin 2002

Dépôt publié au Journal officiel du 27 juin 2002

Annexe au procès-verbal de la séance du 27 juin 2002

RAPPORT

de la commission d'enquête (1) sur la délinquance des mineurs, créée en vertu d'une résolution adoptée par le Sénat le 12 février 2002,

PRÉSIDENT

M. Jean-Pierre SCHOSTECK,

RAPPORTEUR

M. JEAN-CLAUDE CARLE,

Sénateurs.

Tome II : Annexes

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, M. Laurent Béteille, Mme Nicole Borvo, M. Robert Bret, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Claude Carle, Jean-Claude Frécon, Patrice Gélard, Hubert Haenel, Jean-François Humbert, Jean-Jacques Hyest, Alain Joyandet, Roger Karoutchi, Mme Valérie Létard, MM. Jean-Louis Lorrain, Jacques Mahéas, Georges Othily, Bernard Plasait, Jean-Pierre Schosteck, Simon Sutour, François Zocchetto.

Voir les numéros :

Sénat : 332 (2000-2001), 213 et TA 59 (2001-2002)

Jeunes

COMPTES RENDUS DES VISITES ET DÉPLACEMENTS
EFFECTUÉS PAR LA COMMISSION D'ENQUÊTE

Compte-rendu du déplacement
au centre de jeunes détenus de la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis

(7 mars 2002)

Composition de la délégation : MM. Jean-Claude Carle, rapporteur, Jean-Jacques Hyest, vice-président, Georges Othily, secrétaire, Laurent Béteille, Mme Claire-Lise Campion, M. Jean-Claude Frécon, Mme Valérie Létard et M. Bernard Plasait.

I. Présentation du centre de jeunes détenus

La maison d'arrêt de Fleury-Mérogis, construite en 1968, est la plus grande prison d'Europe1(*). Elle accueille 3.400 détenus dans trois bâtiments distincts, réservés respectivement aux hommes, aux femmes et aux jeunes détenus.

A la suite des graves violences constatées jusqu'en 1998-1999, le centre de jeunes détenus, qui devrait prochainement recevoir la nouvelle appellation de « centre de jeunes et de détention », a été complètement réformé en 1999 : il s'est ouvert aux travailleurs détenus adultes, l'effectif global a diminué (maximum 300 détenus), un vrai quartier des mineurs étanche a été créé. Le CJD a donc partiellement abandonné sa « spécificité jeune », pour développer la fonction de préparation à la sortie, tant pour les jeunes que pour les adultes.

La population carcérale du quartier des mineurs, qui était de 60 à 80 mineurs pendant deux ans, est récemment passée à 120 détenus2(*). Les 26 surveillants affectés au quartier des mineurs sont volontaires et ont suivi une formation spécifique. La capacité d'accueil doit être distinguée de la capacité de fonctionnement : de trop petits effectifs rendent impossibles certaines activités.

Le quartier des mineurs subit de fortes variations de population pénale, alors même qu'il a besoin d'une relative stabilité pour fonctionner.

Grâce à des mesures d'urgence adoptées fin 2001, à 60 comme à 120 détenus, les mêmes conditions d'incarcération ont été maintenues.

II. Les conditions de détention

Le quartier des mineurs comprend neuf unités de six types différents dans lesquelles les détenus sont répartis en fonction de leur comportement en détention3(*). L'équipe pluridisciplinaire se réunit toutes les semaines pour décider du passage d'un mineur d'une unité à l'autre.

L'accent est mis sur les règles de vie en société, le respect des autres ainsi que les règles d'hygiène. Le régime est diversifié et non progressif (possibilité de passer d'une unité à l'autre sans forcément passer par la catégorie intermédiaire). L'unité stricte est calquée sur le régime légal, tandis que les avantages liés aux autres unités résident dans la gratuité de la télévision, l'accès aux salles d'activités et au terrain de sports, la prise de repas en commun. Le sport, les activités socio-éducatives et culturelles, l'accès à la scolarité et à la formation ne font pas l'objet de « discrimination » entre les différents régimes.

Ce système ne fonctionne bien que s'il reste des places dans les différentes unités, pour permettre la sanction (positive et négative) rapide du comportement du mineur.

La délégation a visité deux salles d'activités (ping-pong, baby-foot, play-station, ordinateurs, aquarium, jeux de société...), une cellule, deux petites cours de promenade, la salle de chapelle servant également de salle de spectacle, le gymnase, la bibliothèque et la salle « Si t'es sport » résultant de la collaboration avec la Cité des Sciences de La Villette.

Il existe ainsi une réelle variété des lieux où les jeunes peuvent se trouver dans la journée, en dehors des horaires de cours ou de formation professionnelle. Les mineurs sont accompagnés dans tous leurs mouvements, ce qui a considérablement réduit la violence.

III. Une prise en charge multipartenariale

Interviennent sur le quartier des mineurs des enseignants, des médecins et psychiatres de l'UCSA et du SMPR, les conseillers de probation, etc. Ce type de prise en charge demeure exceptionnel en France. Ce réel partenariat permet que l'incarcération à Fleury-Mérogis ne soit pas un temps mort.

Les différents partenaires institutionnels se rencontrent lors de réunions régulières. En particulier, une réunion tous les mois de la commission d'incarcération permet d'examiner quelques situations parmi l'ensemble des mineurs incarcérés sur le département ; une réunion tous les deux mois est destinée à préparer la sortie de prison et à améliorer les conditions de détention.

17 enseignants interviennent soit 3,5 équivalents temps plein pour le premier degré et 70 heures de cours en second degré. Les organismes extérieurs interviennent pour des formations professionnelles d'une durée de trois mois. Il est donc indispensable d'organiser un suivi à l'extérieur pour que cette formation ait un sens (passer un BEP ou un CAP, trouver du travail). Le principal obstacle est l'absence de continuité.

Or, la forte proportion des mineurs incarcérés en détention provisoire, facteur de stress et d'instabilité pour les mineurs, entrave le travail de réinsertion en interdisant tout aménagement de la détention ; il est donc difficile pour un jeune de trouver un organisme de formation professionnelle à l'extérieur.

IV. La prise en charge sanitaire

L'état sanitaire des mineurs détenus est déplorable. Un quart des jeunes sont dépendants ou abuseurs d'alcool, la moitié sont dépendants ou abuseurs de cannabis. Ils présentent des pathologies rencontrées chez les personnes plus âgées dans la population normale. Les traumatismes sont fréquents (fractures mal soignées).

Le pédopsychiatre rencontre tous les jeunes arrivants avec leur famille, en particulier pour faire l'historique des précédentes séparations. L'entrée en prison et les sensations qu'elle provoque font l'objet d'un travail en groupe.

Le projet est de créer un rythme d'hôpital de jour (prise en charge de 9 h à 17 h pendant 2 ou 3 jours) associant l'ensemble des partenaires (SPIP, UCSA, SMPR, moniteur de sport, enseignant...).

En l'absence de lieux d'accueil pour adolescents psychotiques, la prison devient l'ultime recours... voire le seul lieu de soins, les détenus étant mieux soignés en prison qu'à l'extérieur. Toutefois, depuis le 15 janvier 2002, les jeunes sortants sont accompagnés à l'Hôtel Dieu pour le suivi de la prise en charge.

V. Le service pénitentiaire d'insertion et de probation

Le CJD de Fleury-Mérogis est le seul établissement à disposer de référents mineurs à plein temps (trois à ce jour, un quatrième poste devant prochainement être pourvu). Cette continuité est essentielle car l'éducateur de la PJJ ne voit le jeune détenu qu'une fois par mois.

Le projet de service du SPIP consiste notamment à réduire l'inoccupation des jeunes ; à renforcer le partenariat avec la PJJ, les associations, l'unité pédagogique régionale (UPR), l'UCSA et le SMPR ; à développer le lien avec les familles.

Le travail éducatif auprès des mineurs détenus consiste en un suivi individualisé tendant à ramener le mineur vers un principe de réalité par rapport à l'acte commis, à la reconnaissance de la victime et à l'intégration des règles sociales.

Le recrutement des conseillers d'insertion et de probation souffre d'une trop grande féminisation et du manque d'expérience des lauréats du concours. La formation initiale ne prépare pas au travail spécifique en CJD.

Les antennes mixtes, prévues par la réforme des SPIP initiée en 1999, devaient permettre la continuité de la prise en charge entre milieu ouvert et milieu fermé. Or, elles n'ont pas été mises en oeuvre à Fleury-Mérogis. La logique de rupture se poursuit.

Le manque de clarté des circulaires régissant le partage des compétences entre PJJ et SPIP pour les mineurs détenus est déploré. Cette difficulté est aggravée par la nécessité pour le CJD de travailler avec cinq directions départementales de la PJJ compte tenu des différentes origines géographiques des jeunes, chaque direction départementale de la PJJ ayant des pratiques différentes du suivi de l'incarcération.

VI. L'intervention de la protection judiciaire de la jeunesse

La délégation a pu rencontrer au cours de sa visite les représentants de la direction départementale de la protection judiciaire de la jeunesse de l'Essonne.

Une des principales difficultés rencontrées est la liste d'attente pour les mesures de milieu ouvert. Le décalage est trop important entre la commission des faits et le prononcé de la sanction d'une part, entre le prononcé de la sanction et son exécution d'autre part.

La réparation pénale est aujourd'hui une mesure prioritaire, ce qui peut poser problème au centre d'action éducative qui doit aussi prendre en charge les mineurs en danger. Un rééquilibrage de la charge de travail entre les différentes structures doit être étudié.

La PJJ participe à 15 conventions-cadre signées avec les villes les plus importantes du département, notamment pour l'exécution des travaux d'intérêt général et des réparations pénales. Une convention est en cours avec les transporteurs.

Un centre de semi-liberté pour les jeunes est actuellement à l'étude. Il permettrait aux jeunes d'aller en centre de jour de la PJJ puis de passer la nuit en prison.

Actuellement, les jeunes en situation irrégulière posent de redoutables problèmes de prise en charge à la PJJ, car tout accès à la formation professionnelle ou même aux TIG leur est interdit. Au moins 20 mineurs seraient actuellement en situation irrégulière au CJD à ce jour.

Compte rendu du déplacement à Bagneux

(12 mars 2002)

Composition de la délégation : MM. Jean-Pierre Schosteck, président, Jean-Claude Carle, rapporteur, Mmes Michèle André, vice-présidente et Valérie Létard.

I - Visite du commissariat de Bagneux

La Commission a été accueillie par M. Sourice, commissaire principal, chef de district, Mme Grossmann commissaire principale de Montrouge.

1. Le profil de la délinquance juvénile

L'approche de la délinquance juvénile par le seul biais quantitatif est à relativiser. Les chiffres de Bagneux diffèrent tendanciellement de ceux constatés sur le département. Le pourcentage des mineurs dans les mises en cause est légèrement inférieur à Bagneux à la moyenne départementale (19,69 % contre 23,7 %).

Les jeunes entrent très jeunes dans la délinquance, selon une démarche initiatique, celle-ci débutant par de petits vols. Un pronostic précoce peut être fait. La gravité des actes va croissant, souvent non sanctionnés jusqu'à ce que le jeune atteigne sa majorité, moment où les faits sont durement réprimés. Par ailleurs, celui qui a eu des démêlés avec les institutions jouit d'une sorte de « statut » de caïdat.

Les actes de délinquance juvénile ne présentent guère de rationalité : beaucoup sont purement gratuits, il y a déconnexion entre le butin escompté et la violence de l'acte délictueux.

L'approche en termes de groupes de pairs est importante sans être exclusive. Ces derniers sont, pour beaucoup de mineurs, le seul encadrement dans la tranche 16 heures-20 heures. Laissés à eux-mêmes, les jeunes se regroupent assez naturellement. Beaucoup de délits sont commis en réunion. Les bandes sont parfois mixtes, composées de mineurs et de majeurs. Elles sont aujourd'hui davantage pluriethniques mais la concentration de populations originaires d'un même pays ouvre le risque, encore en germe, de bandes à connotation ethnique sur certaines zones.

La notion de territoire recoupe souvent celle des bandes. Ces territoires sont petits : cage d'escalier, ensemble, quartier. C'est en tout cas dans le quartier que les jeunes peuvent sortir de leur anonymat. Il y a un phénomène d'appropriation des lieux par ces derniers, la présence de l'autorité y est perçue souvent comme illégitime.

2. Les difficultés des adultes et des institutions

Les adultes, notamment les parents, se sentent désarmés face à ce phénomène : la présence de parents aux côtés de mineurs interpellés est variable. La présence des pères est très faible.

Les populations d'origine africaine affrontent deux difficultés particulières :

- l'affirmation de l'autorité paternelle repose parfois sur la sanction physique alors que la maltraitance est pénalement réprimée. Devant ce risque, beaucoup de pères laissent faire et ne cherchent pas à affirmer leur autorité d'une manière alternative.

- dans certaines zones rurales africaines, l'éducation des enfants est l'affaire de tous et l'autorité parentale  est en réalité étendue à tous les adultes du village. De nombreux habitants des quartiers de Bagneux, originaires d'Afrique de l'Ouest, ne peuvent compter sur la même mobilisation des voisins. Dans la rue, espace d'anonymat par excellence, les enfants ne sont pas encadrés, d'où la carence en termes de surveillance et d'éducation.

Les femmes se mobilisent mieux que les hommes malgré des difficultés non négligeables. Dans la cité d'Antony, des mères ont créé une association de femmes-relais pour lutter contre ce phénomène d'abandon.

De son côté, l'école ne joue qu'imparfaitement son rôle intégrateur du fait d'objectifs trop ambitieux. L'obligation de scolarité tardive, et la préférence affichée des pouvoirs publics pour les filières générales sont à la source de beaucoup de frustrations pour des jeunes qui sont souvent incapables d'assimiler les fondamentaux (lecture, écriture, calcul). L'illettrisme est fréquent.

3. L'urbanisme : un facteur aggravant

La ségrégation urbaine s'accroît constamment : les plus favorisés quittant les quartiers, restent dans les cités des populations extrêmement précaires. Les difficultés économiques et sociales sont le terreau d'une violence d'exclusion et à l'origine de tous les trafics (recels, stupéfiants, etc.). L'habitat est parfois très dégradé.

L'urbanisme doit être repensé pour faciliter l'intervention des secours (pompiers, police, santé). Les risques d'intervention sont accrus par la présence d'une architecture mal conçue (coursives), facilitant les agressions et les guet-apens.

4. La répression

La procédure d'enquête est trop complexe et trop lourde : elle ralentit le traitement des affaires, transforme les officiers de police en agents administratifs et est souvent contre-productive pour les prévenus, puisque les délais de garde à vue sont allongés afin de permettre aux services de mener à bien, étape par étape, cette procédure.

L'éloignement du palais de justice, situé à Nanterre de l'autre côté du département, entraîne une mobilisation de moyens matériels et humains (trois agents et une voiture durant deux à trois heures pour un transfert) afin d'assurer le transfert des prévenus. Ces moyens sont par définition soustraits à la surveillance du terrain. Il serait nécessaire d'établir une justice de proximité.

L'instauration de sanctions progressives et adaptées est impérative, l'enfermement ne devant par ailleurs pas être un tabou pour les délinquants les plus durs, et ce même précocement. La sanction trop souvent décalée des faits, et aléatoire, est perçue comme illégitime et injuste. Elle devrait au contraire être systématique et graduelle : les jeunes délinquant ne peuvent craindre une sanction que lorsqu'elle est lisible.

Il est enfin urgent de retrouver un affichage de l'autorité qui ne doit pas reposer sur la seule institution policière.

II. Visite de l'antenne de justice de Bagneux

La commission a été accueillie par Mme Maier, substitut du procureur, M. le délégué du procureur, Mlle Authouart travailleur social, Mme Kim Nguyen, secrétaire de l'antenne.

1. L'antenne de justice a pour fonction d'offrir une présence juridique de proximité

L'antenne remplit un rôle d'information à destination de la population de Bagneux, Bourg-la-Reine, Fontenay aux Roses, Sceaux. Elle offre un point d'accès au droit par la présence d'un substitut et d'un délégué du procureur.

Ses fonctions juridiques, au-delà des conseils procurés par les juristes effectuant des permanences, sont de deux ordres :

- la médiation d'affaires de faible importance. Dans certains cas, des mesures d'indemnisation peuvent être préconisées mais en aucun cas de réparation ;

- le rappel à la loi, adressé à des mineurs ayant commis de petites infractions.

Ses missions juridictionnelles pénales sont inexistantes. L'essentiel des opérations judiciaires ne pouvant avoir lieu à l'antenne de justice, elle ne saurait donc pas constituer le pôle judiciaire de proximité souhaité par les officiers du commissariat, entendus lors de la visite précédente.

2. L'antenne de justice est le lieu où s'effectue un travail de prévention et de renseignement

La présence d'un travailleur social permet un travail préventif à un double égard :

- elle favorise le recueil de renseignements propice à la détection des jeunes proches de la délinquance. Avec l'éducateur de la Protection Judiciaire de la Jeunesse, l'exploitation des mains courantes rend possible le ciblage des publics en difficulté. La collaboration entretenue avec ces services autorise la convocation précoce de l'enfant et de sa famille voire, si la situation l'exige, le signalement au juge des enfants.

- elle sert de relais vers des services éducatifs ou d'insertion.

L'essentiel de ce travail repose sur la qualité des partenariats établis avec les protagonistes des contrats locaux de sécurité : les liens police - justice - éducation étant de qualité, les actions préventives et répressives peuvent être conduites à bon escient. Les intervenants constatent que cette entente, tout en étant la clef du succès, n'est pas garantie, tous les éducateurs n'acceptant pas l'idée d'un signalement de jeunes à la justice.

3. Une antenne de justice confrontée à des difficultés de fonctionnement

Le fonctionnement de l'antenne de justice n'est pas pérenne car le travailleur social et la secrétaire sont sous contrat à durée déterminée rémunérés par une structure associative, en partie sur financement de la politique de la ville, la mairie prenant en charge le complément. Il s'agit là d'une carence du ministère de la justice.

Sur la question de la délinquance des mineurs, l'utilité essentielle de cette structure est de permettre une convergence des informations.

La structure a pour mission de déployer des actions de prévention, de médiation et d'assistance éducative mais n'apporte pas de réponses pénales, élargissement de compétences sur laquelle le personnel de l'antenne se montre très réservé, tant pour des raisons techniques (nécessité d'espace et de personnel qualifié) que symboliques (c'est au délinquant d'aller à la justice et non à la justice d'aller vers le délinquant).

III. Visite de l'association « Le Chalet -Vis avec nous »

La commission a été reçue par Mme Jibart, présidente de l'association, et Mme Maisonneuve, chef de service, ainsi que par des travailleurs sociaux et des habitants du quartier.

1. Historique de l'association

Le mouvement associatif est né en 1984 de la mobilisation de cinq femmes du quartier contre la toxicomanie, suite au décès de trois jeunes par overdose. Dans un premier temps, l'association a proposé aux habitants une formation médicale adaptée aux actions de lutte contre la toxicomanie.

Les membres de l'association ont progressivement, par la suite, développé cinq axes de travail : la famille, la peur et la violence, l'école et la vie de quartier, l'environnement, l'insertion.

Afin de faciliter l'obtention de financements mais aussi par désir de travailler avec des professionnels et d'établir des partenariats institutionnels, l'association a demandé son classement en club de prévention spécialisée en 1990.

L'association, présente dans la cité de la Pierre Plate, dispose  d'un chalet en bois construit par les habitants, d'un jardin de 500 m2 destiné à initier les enfants au jardinage, et d'un appartement servant aux réunions, mis à disposition par le bailleur social.

2. Actions

Les actions du club s'orientent selon cinq axes :

- l'environnement : par la conduite d'initiatives tendant à la réhabilitation du quartier ;

- l'insertion : par des ateliers et des entreprises d'insertion, notamment une « repasserie » gérée sous forme associative ;

- l'école et le quartier : deux programmes sont conduits de manière concomitante : un terrain de jardinage où des adultes encadrent des enfants pour des activités. Il est à noter que ce terrain de 500 m2 était précédemment un lieu notoire du trafic des stupéfiants ; un atelier-théâtre fonctionnant grâce à une subvention de la Caisse d'allocations familiales.

Après des tractations parfois longues, des partenariats ont été conclus avec des écoles de Bagneux afin de faire participer des enfants à ces activités, notamment ceux d'une classe maternelle, de deux CP/CE1, de deux classes de perfectionnement, ainsi que des actions en faveur d'adolescents en grande difficulté.

Un groupe destiné au soutien familial et parental a été mis en place, au moyen d'un groupe de parole sur des sujets sensibles, notamment la toxicomanie. Ce groupe de parole lutte par ailleurs contre l'isolement et l'anonymat dans le quartier, et ce par l'instauration de lien social.

Des actions particulières sont prévues à destination des parents d'origine d'Afrique de l'Ouest, nombreux sur la cité (atelier-couture, groupe de pères africains) :

- l'insertion par l'organisation de braderies et la délivrance d'informations relatives à l'orientation vers les structures d'emploi ;

- la lutte contre la peur et la violence rassemble les bénévoles de l'association et des éducateurs. Repérés comme potentiellement en difficulté, les jeunes sont pris en charge par l'association.

La difficulté du repérage est décuplée dans un environnement urbain constitué de grands ensembles. Les habitants remplissent de plus en plus cette fonction de veille.

Un psychologue bénévole intervient dans le cadre d'un groupe de parole pour les adolescents. Un partenariat fonctionne avec les services « jeunesse » de la mairie.

3. Principaux enseignements

L'implication des habitants est une condition du succès de la prévention spécialisée à laquelle elle fournit un cadre. Leur motivation s'essouffle assez rapidement s'ils ne sont pas organisés. A ce titre, le secteur associatif/Prévention Spécialisée offre un cadre alliant bénévoles et professionnels. La mobilisation reste constante.

L'établissement de partenariats est un travail long mais indispensable. L'association doit délimiter une charte d'action concertée avec chaque institution : police, justice, services municipaux et départementaux, Education nationale.

L'association de prévention spécialisée ne doit en aucun cas se substituer aux institutions mais au contraire remplir une fonction d'interface : renseignements, orientation, intermédiaire. A titre d'exemple, toute difficulté liée à la toxicomanie (présence de trafics) fait l'objet d'un signalement aux autorités.

Les difficultés se rencontrent de plus en plus jeunes (« l'adolescence commence de plus en plus jeune ») ce qui justifie un ciblage sur les très jeunes de la prévention spécialisée. A cette fin, le Conseil général a autorisé le travail sur les petits par le biais du jardin.

Certaines populations nécessitent un effort d'intégration accrue. Des phénomènes de racisme et d'ethnicité ont été signalés. Une solution a été trouvée dans la création d'un groupe de « percussion » rassemblant des enfants d'origine ethnique différente. Le groupe de travail destiné aux « pères africains » se heurte encore à des obstacles de fonctionnement.

Les responsables de l'association ont en outre insisté sur deux points :

- en termes de résultats : sur le quartier demeure une grande présence d'incivilité mais peu d'insécurité ;

- l'efficacité du travail associatif réside dans l'association de la prévention spécialisée et du développement social.

IV. Visite du collège Romain Rolland

Autour d'une table ronde, sont réunis notamment  Mme Narp, principal du collège, M. l'Inspecteur d'académie, des enseignants, des représentants de l'Association « Le club-relais », association de prévention spécialisée, des représentants des écoles primaires, des enseignants de la section SEGPA, un représentant du Centre social et culturel, et la responsable de la « classe-relais » de Bagneux.

Le collège Romain Rolland compte 380 élèves en collège sur 17 classes, et dispose de 7 aides éducateurs, d'un médiateur, d'une infirmière - tout en attendant la nomination d'un second poste - et enfin d'une assistante sociale.

Le collège, classé ZEP et situé en zone sensible, est un  « établissement cible » des deux plans violences. Par ailleurs il est à noter que 30 % du personnel enseignant de Romain Rolland est présent depuis moins de trois ans.

Les familles des élèves appartiennent pour moitié à des catégories socio-professionnelles défavorisées 24 nationalités différentes sont recensées.

1. L'environnement de la délinquance

Les participants ne constatent pas de phénomènes de bandes dans l'établissement mais signalent un sentiment d'appartenance par quartier, qui se traduit dans des codes vestimentaires.

Les actes délinquants sont, par ordre d'importance numérique décroissant :

- les incivilités ;

- les violences entre enfants, et notamment des bagarres qui dégénèrent ;

- des incivilités graves contre les personnels, notamment enseignants. Ces actes, enregistrés en 2001, ont été sévèrement sanctionnés et ne semblent pas se reproduire.

Les trafics de stupéfiants, très liés au cannabis, tiennent une place à part.

2. L'échec scolaire

Le collège souffre d'un absentéisme perlé. Néanmoins, une convention a été conclue entre la caisse d'allocations familiales et les Hauts-de-Seine depuis trois ans, entraînant des sanctions financières pour les familles des enfants pratiquant « l'école buissonnière ». Ces sanctions sont efficaces puisque, dans 60 % des cas, l'absentéisme prend fin dans la semaine suivant la notification de la sanction à la famille.

Le travail scolaire n'est pas fait dans de nombreux cas.

Pour lutter contre l'échec scolaire, le collège dispose d'outils d'une intensité croissante :

- Les services du Centre social et culturel qui fournissent un accompagnement scolaire (soutien scolaire) et formulent des propositions d'orientation aux plus âgés (élèves de 3ème) et à leurs familles.

- Le tutorat est proposé à des élèves en difficulté de comportement refusant systématiquement le travail. Un référent suit l'enfant dans le cadre d'un contrat avec la famille portant sur le travail scolaire, le comportement et l'absentéisme.

- La classe-relais rassemble 6 ou 7 élèves des collèges de Bagneux, venant des trois collèges, démotivés ou en rupture comportementale pour une remise à niveau. Le passage en classe-relais est d'une durée variable, selon les progrès de l'enfant (quelques semaines généralement).

- La SEGPA rassemble 75 élèves plus âgés (autour de 18 ans) et propose deux formations qualifiantes, sur la base d'un rythme scolaire aménagé.

3. Les partenariats

Le collège a conclu des partenariats avec des institutionnels ou des associations afin de mener des actions concertées.

- Un contrat spécial a été conclu avec la police dans le cadre de la phase II du plan Allègre de lutte contre la violence. Ce contrat se traduit par une présence policière aux heures sensibles, notamment à l'heure des sorties de classe.

- Un partenariat a été mis en place avec le « Club-relais », association de prévention spécialisée. Depuis 1996, les éducateurs agissent de concert avec l'école et y organisent des manifestations (expositions, etc.).

4. L'implication parentale

Les parents sont régulièrement invités au collège ou dans le cadre de la « maison des parents » municipale.

L'inspection d'académie a, par ailleurs, incité les établissements à rédiger les documents transmis aux parents dans le français le plus simple possible afin de favoriser la compréhension de ces documents.

Le collège organise une remise directe des bulletins scolaires aux parents.

5. Les difficultés en suspens

La stabilité du corps enseignant repose sur une équipe d'enseignants expérimentés qui définit lui-même avec humour son profil de « militant ». Ces « anciens » reconnaissent les difficultés d'exercice et comprennent le souhait réitéré des plus jeunes d'obtenir un changement rapide d'affectation. Le recours à des vacataires accroît par ailleurs la précarité de l'équipe enseignante.

Certaines difficultés dépassent les missions du collège : des élèves nécessitent un véritable suivi médical psychologique que le collège ne peut leur offrir. D'autres devraient, par ailleurs, faire l'objet d'une séparation au moins temporaire (la création de places en internats serait un plus).

Le manque de personnel médico-social est important et ce, malgré l'attribution de « postes budgétaires ». L'infirmière a plus de 1.000 élèves sous sa responsabilité, répartis dans plusieurs établissements. Un deuxième poste est à pourvoir mais il ne trouve pas preneur. L'assistante sociale n'exerce pour sa part qu'à temps partiel.

Le niveau scolaire de certains élèves nécessite une prise en charge plus soutenue alors même que les dispositifs proposés ne sont pas sans failles. La procédure du tutorat est complexe et se heurte parfois à l'indifférence des familles en cause. En outre, l'entrée en 6ème d'élèves -nombreux- n'ayant pas acquis les fondamentaux (lecture, calcul, écriture) et une maturité méthodologique plaident pour une sorte de « CM3 », cours moyen 3ème  année.

Compte-rendu du déplacement au tribunal pour enfants de Bobigny

(14 mars 2002)

Composition de la délégation : MM. Jean-Claude Carle, rapporteur, Jean-Jacques Hyest, vice-président, Mme Nicole Borvo, secrétaire, MM. Laurent Béteille, Jacques Mahéas et Bernard Plasait.

I. Présentation générale

Le tribunal pour enfants de Bobigny se compose de 5 magistrats du parquet et 11 juges des enfants.

Le personnel du parquet est particulièrement féminisé puisqu'y travaillent 4 femmes et 1 homme. Le procureur a fait remarquer que d'avril à juin 2002, deux substitutes seraient en congé de maternité. Pour combler en partie les effectifs, le parquet devrait bénéficier d'un substitut placé.

Le tribunal de Bobigny a traité 4 % de l'activité (civile et pénale) des 134 tribunaux pour enfants de France en 2000.

II. Entretien avec les représentants du parquet

1. L'évolution de la délinquance des mineurs

En 2000, elle représentait 27 % de la délinquance générale (dont les auteurs sont connus), contre 15 % en 1995.

En matière de délinquance de voie publique, la part des mineurs s'élève à 42 %. Ils sont particulièrement impliqués dans les vols à la portière. Les jeunes qui effectuent ces effractions ont moins de 16 ans et sont difficiles à interpeller sauf en cas de flagrant délit. En outre, ils sont souvent remis en liberté après leur défèrement devant l'autorité judiciaire, ce qui est mal ressenti par la police et par les victimes.

Se pose donc le problème de la lisibilité judiciaire : même si des mesures de liberté surveillée, d'observation ou d'investigation ont été prises, pour le voisinage, il ne s'est rien passé.

Pourtant, en dépit de la masse des affaires, le parquet de Bobigny a adopté une attitude très volontariste à travers le développement de la troisième voie et du rôle des délégués du procureur qui prennent en charge certaines situations (à savoir la délinquance faible ou moyennement faible comme les dégradations ou les vols).

En 2001, 3200 mineurs ont fait l'objet de mesures relevant de la troisième voie. Lorsque leurs effets apparaissent concluants, l'affaire est classée sans suite.

Les représentants du parquet ont toutefois souligné la nécessité de manier les chiffres de la délinquance avec précaution. En effet, le taux d'élucidation des crimes et délits au niveau national est de seulement 27 % tandis que le taux d'élucidation des délits de voie publique s'élève à 6,5 %.

Ils ont également insisté sur les confusions soulevées par le débat sur le taux de classement sans suite : ce dernier ne doit pas être confondu avec le taux de réponse judiciaire, notamment parce que le premier ne tient pas compte de la troisième voie.

Les statistiques du tribunal pour enfants de Bobigny font apparaître que sur 100 mineurs, 13 % ont à leur actif 5 faits ou plus.

En 2000, 8.300 mineurs ont été mis en cause :

- dans 3.000 cas, le juge des enfants a été saisi ;

- 3.000 cas ont fait l'objet d'une troisième voie.

Lorsque le jeune est convoqué par la justice, dans 9 cas sur 10, il est accompagné de ses parents, ce qui permet d'évaluer sa situation familiale.

2. Les causes de la délinquance

Les représentants du parquet ont évoqué deux causes majeures de la délinquance, à savoir l'appartenance communautaire et l'influence du quartier.

Ils ont également souligné le fait que de plus en plus de jeunes ont des difficultés psychologiques qui ne sont pas prises en compte : en conséquence, le pénal doit se substituer au social. Or, certains comportements psychiatriques devraient être détectés très tôt, dès la crèche.

Le groupe a plus d'influence que les parents. En outre, certaines populations immigrées (comme les populations africaines) ont une perception erronée de la rue qu'elles jugent protectrice. C'est ce qui se passe à Montreuil, ville comportant une importante communauté malienne.

3. Quels traitements pour les mineurs délinquants ?

La lutte contre la délinquance juvénile est confrontée à deux contraintes contradictoires : la réponse à apporter aux jeunes repose sur le long terme alors que le voisinage exige une réponse immédiate, qui permette de rétablir l'ordre public.

Les outils juridiques existent pour traiter la délinquance. L'ordonnance de 1945 prône une démarche éducative, de restauration des individus dans la société.

En revanche, les moyens sont insuffisants pour appréhender la délinquance des mineurs de manière globale.

Il faut une réponse qui responsabilise les mineurs.

De même, certains récidivistes ne peuvent pas être laissés dans leur milieu. Il ne faut donc pas assimiler mesures éducatives et absence de contraintes.

Dans le département, il y a deux centres de placement immédiat (CPI) qui accueillent 8 mineurs chacun, ce qui est très insuffisant. En outre, les éducateurs sont très réticents à accueillir des jeunes réitérants, alors même que le métier d'éducateur est de gérer la difficulté.

Certains membres du parquet ont estimé que le soi-disant suivi des mineurs par les éducateurs ne correspondait pas à ce qu'on attendrait d'une véritable prise en charge. La formation des éducateurs ne serait pas toujours adaptée tandis que les cas lourds nécessiteraient des éducateurs expérimentés.

En ce qui concerne les travaux d'intérêt général, il semble que leur mise en place se heurte à plusieurs obstacles :

- importants délais entre le moment où la sanction (le TIG) est prononcée et le moment où elle est effectuée ;

- réglementation stricte du travail des mineurs qui limite la nature des tâches qui peuvent être confiées aux mineurs : ainsi, dans la mesure où ils n'ont pas le droit de manipuler des produits toxiques, ils ne peuvent pas être affectés au nettoyage des tags qu'ils ont pu écrire ;

- réticence des juges pour enfants à prononcer ce genre de peine et développement de la réparation pénale (article 12-1) qui « concurrence » les TIG (et représente les trois quarts des mesures).

Les représentants du parquet se sont interrogés sur la pertinence des seuils inscrits dans l'ordonnance de 1945 et ont fait les trois constats suivants.

D'abord, lorsque les jeunes deviennent majeurs, beaucoup arrêtent d'être délinquants.

Ensuite, prendre des sanctions sévères très tôt peut parfois mettre un terme à la délinquance du mineur.

Enfin, l'impossibilité de placer en détention provisoire les mineurs de 13 à 16 ans en matière correctionnelle mériterait d'être revue à condition que la détention s'accompagne de mesures éducatives.

L'article 227-17 du code pénal responsabilise les parents puisqu'il est prévu que lorsque les parents bénéficient des actes de délinquance de leurs enfants, ils peuvent être condamnés. Toutefois, cet article mériterait d'être mieux rédigé. Aujourd'hui, il est peu utilisé car les magistrats qui sont susceptibles de l'invoquer craignent les relaxes.

III. L'activité du siège

1. L'activité du tribunal pour enfants en 2000

Le TPE de Bobigny est le premier tribunal de France pour l'assistance éducative. Il assure 22 % de l'activité de la région parisienne et 3,5 % de l'activité nationale.

La permanence pour mineurs reçoit 130 à 140 appels par jour.

La présence de l'aéroport de Roissy dans le département a entraîné la multiplication des placements de mineurs étrangers. Du coup, les centres de placement sont engorgés et ne peuvent pas accueillir tous les mineurs originaires du département.

Les indicateurs de l'activité pénale du tribunal pour enfants de Bobigny sont les suivants pour l'année 2000 :

- 753 peines et mesures de détention dont :

* 272 peines d'emprisonnement ferme ;

* 271 peines d'emprisonnement avec sursis simple ;

* 156 amendes fermes ou avec sursis ;

* 54 TIG et sursis avec mise à l'épreuve ;

- 1.769 mesures écartant la responsabilité et mesures socio-éducatives dont :

* 428 mesures rejetant la poursuite ;

* 1.134 admonestations, remises à parent et dispenses de mesure ou de peine ;

* 35 réparations ;

* 149 mises en liberté surveillée ;

* 8 mesures de placement ;

* 15 mises sous protection judiciaire.

A Bobigny, si le parquet n'avait pas pris en charge une partie des délinquants par le biais de la troisième voie, les juges des enfants n'auraient plus le temps de se consacrer à l'assistance éducative.

IV. Le Service éducatif auprès du tribunal (SEAT)

L'effectif du SEAT est composé de 10 éducateurs qui correspondent à 8,8 équivalents temps plein.

L'équipe du SEAT a mis en place des stages d'action villepintien d'instruction civique (SAVIC). Il s'agit de stages ordonnés dans le cadre d'une mesure de réparation et organisés en partenariat avec le commissariat de police, les pompiers, la mairie, etc.

Cette initiative part du constat que le rappel à la loi ou l'admonestation n'est pas considéré par le jeune comme une réponse judiciaire. A donc été créé ce stage qui dure une semaine pendant les vacances scolaires et au cours duquel les jeunes rencontrent les agents de transport, les personnels de la prison de Villepinte, le maire qui à la fin du stage donne quitus. Après chaque rencontre, les jeunes doivent rédiger un compte-rendu.

Ces stages sont considérés comme efficaces. Ainsi, les pompiers ont pu constater qu'ils se font moins « caillasser » dans la commune de Villepinte.

Toutefois, jusqu'à présent, seuls 89 jeunes ont fait ce stage : il est donc difficile d'avoir des éléments d'information en matière de récidive. Ils ont toutefois l'avantage de permettre aux jeunes de constater que les institutions ne leur sont pas hostiles.

En réalité, de tels stages mériteraient d'être généralisés à tous les jeunes. Toutefois, leur organisation demande beaucoup d'investissements et ces stages restent la résultante d'engagements personnels. Ils restent donc limités à un public particulier.

Les représentants du SEAT ont évoqué le rôle de l'aide sociale à l'enfance (ASE). Ses moyens s'élèvent à 960 millions de francs dans le département et 30 milliards de francs au niveau national. Cette politique est donc richement dotée. Pour autant se pose le problème des instruments à mettre en oeuvre pour qu'elle soit réellement efficace.

L'ASE de Pantin privilégie l'intervention judiciaire plutôt que la prévention.

En outre, il faut distinguer la prévention de la récidive de la prévention du passage à l'acte, qui exige l'engagement d'autres acteurs. Ainsi, il faudrait développer les services sociaux à l'école afin de pouvoir repérer les enfants à problème. Par ailleurs, les services sociaux des secteurs ne repèrent pas les enfants en difficulté.

*

Deux membres de la délégation sénatoriale ont pu assister à des audiences de cabinet tenues par les juges des enfants.

Compte-rendu du déplacement au tribunal pour enfants de Paris

(26 mars 2002)

Composition de la délégation : MM. Jean-Claude Carle, rapporteur, Jean-Jacques Hyest, vice-président, Mme Nicole Borvo, secrétaire, M. Robert Bret, Mme Claire-Lise Campion, M. Roger Karoutchi, Mme Valérie Létard, MM. Bernard Plasait et François Zocchetto.

I. La police

Les magistrats rencontrés par la délégation ont souligné les difficultés du travail de la police.

Ils estiment que les délinquants multirécidivistes les plus dangereux sont ceux qui échappent à l'interpellation. Le travail de démantèlement des trafics doit être régulièrement recommencé.

La police urbaine de proximité remplit la grande majorité des procédures transmises du parquet, notamment les vols d'horodateurs commis par des mineurs étrangers. Elle semble se développer au détriment de la police d'investigation. En effet, les effectifs de la police judiciaire spécialisée, y compris ceux de la brigade des mineurs, ont diminué à la suite de la réforme de la police de proximité, effectuée à moyens constants.

II. Le parquet des mineurs

1. Les magistrats du parquet

Le parquet des mineurs comprend huit magistrats. La proximité géographique entre le parquet et les salles d'audience est perçue comme un gage d'efficacité.

La politique du parquet s'est assouplie au fur et à mesure des années. Un mineur non connu primo délinquant ne sera pas déféré. Un mineur déjà connu sera présenté, c'est-à-dire qu'il passera par le dépôt puis sera reçu en cabinet par le juge des enfants. Le taux de défèrement est particulièrement élevé : 2.200 mineurs déférés pour 5.200 mineurs mis en cause par la police.

2. Les délégués du procureur

Le tribunal pour enfants de Paris emploie deux délégués du procureur depuis deux ans. Trois conditions sont requises pour orienter un jeune vers le délégué du procureur :

- le mineur n'est pas connu des services de police et de la Justice ;

- la qualification juridique des faits est établie (les éléments matériel et intentionnel de l'infraction sont réunis) ;

- le mineur reconnaît les faits.

La coopération des parents est systématiquement recherchée. La difficulté est de trouver des interprètes, ce qui est regrettable, dans un contexte où, trop souvent, les enfants sont les seuls à traduire le français pour leurs parents.

Le délégué du procureur travaille sur la qualification pénale de l'infraction et la responsabilité pénale du mineur. Un procès-verbal de comparution devant le délégué du procureur est établi. En cas d'échec, le délégué du procureur fait un rapport et le mineur passe devant le juge pour enfants. En cas de récidive, le procureur peut ressortir le dossier pendant un délai de trois ans.

Actuellement, il faut compter un délai d'environ deux mois entre la commission des faits et le passage devant le délégué du procureur.

Les délégués du procureur sont souvent amenés à faire des signalements en assistance éducative, notamment pour les mineurs dont les actes de délinquance révèlent un mal-être lié à une situation familiale difficile.

3. Le dépôt

Le tribunal de grande instance de Paris abrite un dédale de souterrains. Deux circuits différents coexistent, non sans une lourdeur certaine :

- le dépôt, pour le défèrement à l'issue de la garde à vue, est géré par la Préfecture de police de Paris ;

- la souricière, pour les personnes déjà en détention provisoire, est gérée par l'administration pénitentiaire.

Le dépôt est constitué de trois quartiers (hommes, femmes majeures et mineures, mineurs). Le quartier des mineurs se compose de cellules sur deux niveaux et de box vitrés très dégradés, dans lesquels les mineurs sont placés de 7 heures 45 à 23 heures. La durée de séjour au dépôt dépend de l'heure de défèrement (passé 18 heures, le mineur passe la nuit au dépôt).

2.200 mineurs passent par le dépôt chaque année. Ils sont très violents et difficiles à « gérer ».

III. Une spécificité parisienne : les mineurs errants sans référent parental

Le parquet est particulièrement démuni face aux nombreux appels des commissariats qui signalent les faits de délinquance commis par des mineurs étrangers qui se disent sans domicile fixe, sont le plus souvent sans référent parental sur le territoire national et ont moins de 16 ans.

A titre d'exemple, les membres de la délégation ont pu constater qu'un jeune Gabonais, se déclarant né en 1987 et sans domicile fixe, interpellé par les policiers en possession de neuf « bombonnes » de crack, était remis à la rue le soir même. Le même jeune, connu pour dix antécédents semblables, ne pourrait davantage être placé en détention provisoire.

Le parquet des mineurs du tribunal de grande instance de Paris est donc contraint à une certaine sélectivité : ne sont déférés que les mineurs pour lesquels la procédure est complète.

Sur 5.200 mineurs délinquants mis en cause par la police l'année dernière, 2.200 ont été déférés, dont 1.100 sans domicile fixe et sans référent parental, soit la moitié de l'activité du parquet des mineurs.

L'absence d'espace judiciaire européen au niveau pénal est déplorée. Toutefois, une coopération européenne tente de se mettre en place, grâce à la bonne volonté et aux relations interpersonnelles entre magistrats.

Ces mineurs roumains, yougoslaves, tziganes, etc., sont à la fois des mineurs délinquants et des mineurs en danger sur le territoire français, qui subissent maltraitance et prostitution et sont parfois utilisés par des réseaux mafieux. L'absence de foyer où ils pourraient parler dans leur langue encourage la fugue de ces mineurs.

IV. Les juges des enfants

Les quatorze juges des enfants du tribunal pour enfants de Paris se partagent les vingt arrondissements de la capitale.

Les interlocuteurs que la délégation a rencontrés ont souhaité :

- que le temps écoulé entre la commission de l'infraction et le jugement ne soit pas subi mais choisi par le juge des enfants. Des problèmes matériels s'y opposent actuellement : pour le 18ème arrondissement, les audiences sont pleines jusqu'en mars 2003 !

- que les mesures de liberté surveillée soient exécutées dès le lendemain de leur prononcé ;

- que le tribunal pour enfants puisse être convoqué en révocation en cas de non respect des obligations résultant d'un sursis avec mise à l'épreuve et qu'il soit remédié à l'absence de sanction dans le cadre de la liberté surveillée.

Ils ont estimé que les conséquences de la suppression du mandat de dépôt de dix jours pour les mineurs de moins de 16 ans n'avaient peut-être pas bien été anticipées.

Ils ont souhaité :

- un renforcement du nombre des avocats spécialisés pour les mineurs ;

- que les débats chez le juge des libertés et de la détention, pour placer les mineurs en détention provisoire, soient moins tardifs (beaucoup ont lieu après 21 heures) ;

- que la méthode d'examen de l'âge osseux soit révisée pour correspondre à la population mineure d'aujourd'hui ;

- qu'une mesure soit créée qui permette de placer un jeune en foyer ou en centre d'éducation renforcée immédiatement à la sortie de l'audience en tribunal pour enfants, avec incarcération en cas de fugue.

IV. La PJJ

La direction départementale de la PJJ de Paris emploie 145 personnes. Elle a pris en charge 4.071 mesures en 2001 pour le secteur public, dont 80 % de mesures pénales, le secteur associatif habilité prenant en charge 5.200 jeunes au 21 mars 2002 (3.800 en milieu ouvert, 345 en foyer, 100 réparations, 400 en famille d'accueil, 400 investigations et orientations éducatives, 160 enquêtes sociales).

1. L'hébergement

Le secteur public n'a que 39 places en hébergement (collectif et diversifié). Les deux foyers d'hébergement collectif ne sont plus aux normes ; ils accueillent respectivement 6 et 8 jeunes, dans des locaux délabrés (Sedaine et Salomon-de-Caus).

En 2001, le secteur associatif habilité n'a pris en charge en hébergement qu'un seul mineur au titre de l'ordonnance de 1945 ! Il est vrai que certains magistrats placent les jeunes délinquants au titre de l'assistance éducative, par exemple pour éviter de susciter un refus de la part du foyer.

Les habilitations délivrées aux associations en 1993 par la direction départementale de la PJJ n'ont toujours pas été révisées, faute de moyens, notamment en personnel administratif. En l'absence de conséquences financières, les foyers n'ont aucun intérêt à prendre des jeunes délinquants. La direction départementale souhaite que soit instaurée une obligation ou une incitation pour les foyers privés à accepter les mineurs délinquants.

2. Le milieu ouvert

Seuls trois services de milieu ouvert, comptant une vingtaine d'éducateurs, constituent le service public à Paris. Chaque éducateur suit 25 mesures.

La direction départementale de la PJJ souhaite que le SEAT n'ait plus de mesures de milieu ouvert à prendre en charge, afin qu'il puisse se concentrer sur sa mission première (assister les magistrats au tribunal en formulant des propositions éducatives).

La moitié de l'activité de la PJJ à Paris concerne les mineurs étrangers sans référent parental et sans domicile fixe.

L'évaluation de l'activité est rendue particulièrement difficile du fait que le même ministère, celui de la justice, utilise trois systèmes statistiques différents, non compatibles entre eux (juges des enfants, parquet, PJJ) !

La PJJ de Paris semble particulièrement sous-dimensionnée. Or, Paris ne constitue pas un département prioritaire pour l'allocation des moyens nouveaux consacrés à la PJJ.

Compte rendu du déplacement au Havre

(28 mars 2002)

Composition de la délégation : MM. Jean-Pierre Schosteck, président, Jean-Claude Carle, rapporteur, Patrice Gélard, Bernard Plasait.

I. Commissariat de police central

Au cours de la visite, les observations suivantes ont été formulées par les interlocuteurs de la délégation :

- Alors que la part des mineurs dans les personnes mises en cause par les forces de police est de 24 % au niveau national, elle est de plus de 32 % en Seine-Maritime. Les mineurs y sont responsables de 58 % des vols avec violence, 44 % des vols de voiture et 41 % de la délinquance de voie publique (y compris les cambriolages).

- Alors que les personnes d'origine étrangère représentent 10 % de la population de la circonscription du Havre, les mineurs d'origine étrangère représentent 40 % de l'ensemble des mis en cause.

- L'élucidation des infractions se heurte à l'absence de témoins prêts à déposer et au refus des plaignants d'identifier l'auteur.

- Pour les mineurs de moins de seize ans, le seul moyen d'obtenir un placement en détention provisoire est que le parquet retienne une qualification criminelle pour l'acte commis.

Les admonestations et rappels à la loi sont statistiquement une réponse judiciaire, mais sont compris par les mineurs comme une impunité. La réponse pénale réelle n'intervient qu'à la dixième ou la vingtième infraction, car les jeunes ne sont interpellés qu'une fois sur dix.

Certains magistrats ne donnent pas suffisamment de suites aux rapports d'incident sur les contrôles judiciaires.

- Il y a dix bureaux de police de proximité  mais un seul, l'hôtel de police, est ouvert la nuit et le week-end. Il semblerait que la police de proximité ait été développée au détriment de police judiciaire, précisément au moment de la mise en place de la loi sur la présomption d'innocence. En conséquence, après une diminution de la délinquance sur Le Havre pendant six ans et une augmentation du taux d'élucidation, on assiste actuellement à une augmentation de la délinquance et une diminution des affaires élucidées en 2001. La loi sur la présomption d'innocence pose problème à cause des formalités à accomplir au cours de la première heure de garde à vue.

II. Association « Nouvel élan »

Le local de l'association « Nouvel élan » est un ancien transformateur EDF qui était occupé par les toxicomanes. Il a été entièrement rénové par les jeunes. La délégation est reçue dans une salle soigneusement décorée, comprenant une bibliothèque, une scène pour la musique, des tables, beaucoup de photos sur les murs, une télévision, un bar, une cuisine.

La méthode de l'association n'est pas de « faire pour les jeunes » mais de « faire ensemble ». Certains jeunes ont ainsi intégré le conseil d'administration ou sont vacataires de l'association.

Quatre personnes constituent l'équipe : un directeur, une adulte relais, un emploi jeune animateur, une secrétaire. La formation des animateurs est extrêmement importante. La relève est difficile à trouver.

Les jeunes ont un lieu d'accueil, ils font une activité qu'ils peuvent arrêter s'ils le veulent au bout d'un mois. Ce sont eux qui proposent et créent leur programme d'activités. Tout se mérite, l'activité n'est que la récompense de leur travail.

La mixité de la population est une priorité pour l'association. Deux projets humanitaires sont en cours, entièrement autofinancés, l'un consistant en la livraison de matériel scolaire en Algérie, l'autre au Sénégal.

Les résultats donnent lieu à des évaluations, l'équipe accompagne son public.

Le budget d'un million de francs est jugé un peu insuffisant. Dans le cadre du contrat de ville, la ville du Havre apporte 100.000 F, la Caisse d'allocations familiales 100.000 F, le Fonds d'action sociale 100.000 F et la préfecture 100.000 F.

« Nouvel élan » organise des débats avec les élus, des groupes de travail avec les chefs d'entreprises et les chômeurs, etc. Elle réalise de véritables projets d'insertion, elle ne se contente pas de faire de l'animation.

III. Association « Agir ensemble » à Caucriauville

Face à la petite délinquance au quotidien, l'association, constituée par des habitants du quartier, agit pour éviter que les enfants divaguent et rencontrent des difficultés à l'école.

Elle cherche à responsabiliser les parents, à leur apporter une aide s'ils sont analphabètes. Servant de médiateur entre les parents et l'école, elle veut rendre audible le langage scolaire et expliquer aux parents le cursus scolaire de leurs enfants. Aussi un Forum des orientations est-il organisé tous les ans.

La médiation avec les commerçants, les bailleurs, la police, les écoles primaires, les collèges et lycées demande un travail régulier. L'association, qui existe depuis 1997, est très sollicitée.

Depuis trois ans, le conseil des sages, qui se réunit aux alentours du nouvel an, constitue un lieu de résolution des conflits qui peuvent survenir dans le quartier.

Les membres de l'association rencontrés observent que les enfants issus de l'immigration souffrent de discrimination à l'embauche, même quand ils sont titulaires des diplômes requis. Habiter le quartier de Caucriauville semble un handicap supplémentaire, qui s'ajoute au nom (« Si tu t'appelles Mamadou ou Mohamed, c'est foutu »). Le médiateur de l'association se déplace alors avec les parents et les représentants de l'école où le jeune est scolarisé, à la rencontre des employeurs potentiels.

Les pompiers se font connaître auprès des jeunes, qui les confondent avec des policiers. La caserne leur a été ouverte et des opérations de secourisme ont été organisées, ainsi qu'une sensibilisation sur les conséquences des faux appels (une enfant est morte à cause d'un double appel  dont un faux : les pompiers sont arrivés en neuf minutes au lieu de deux).

Une rencontre interculturelle annuelle est organisée sur le quartier, ainsi qu'un « dialogue des religions ».

Pour 19.000 habitants, il n'y a qu'un seul médiateur social et un seul adulte relais. Les associations souffrent d'un manque de moyens.

IV. La juge des enfants

La juge des enfants rencontrée par la délégation remplit également la fonction de juge des libertés et de la détention une semaine sur six y compris le week-end, ce qui représente une lourde charge de travail.

Bien que la délinquance sur Le Havre soit plus importante que celle de Rouen, cette dernière ville bénéficie d'effectifs plus importants, en l'absence d'indicateur fiable de la délinquance.

Le Havre a été une des premières villes à pratiquer les convocations par officier de police judiciaire (COPJ). Aujourd'hui, trois quarts des audiences fonctionnent par COPJ.

La grâce annuelle du 14 juillet et l'amnistie présidentielle sont mal acceptées car elles donnent au juge l'impression de travailler pour rien, d'autant plus que la délinquance de voie publique, où les mineurs sont sur-représentés, est principalement concernée.

Certaines mesures, qu'il s'agisse de la liberté surveillée préjudicielle avant jugement, des sursis avec mises à l'épreuve ou des sursis simples et des travaux d'intérêt général, semblent ne pas être mises en oeuvre dans de bonnes conditions par la PJJ.

La disposition qui laisse au seul juge le soin de choisir entre audience de cabinet et jugement en tribunal pour enfants est appréciée. La juge des enfants rencontrée considère que le juge des enfants devrait pouvoir prononcer des amendes en chambre du conseil pour responsabiliser les parents.

La juge des enfants effectue la visite d'inspection de tous les établissements d'hébergement chaque année. Un élu du Conseil général l'accompagne pour inspecter les établissements habilités par le service de l'Aide sociale à l'enfance.

Le nombre de juges des enfants semble insuffisant au Havre : les trois juges des enfants traitent 1.200 dossiers en assistance éducative.

V. Le foyer d'action éducative « Les Marronniers »

Créé en 1970, le foyer « Les Marronniers » est situé à Fécamp et constitue l'une des structures de l'association de Thiêtreville. Il accueillait, le jour de la visite de la délégation, 26 adolescents de 14 à 18 ans et 5 majeurs, au titre de l'assistance éducative ou de l'ordonnance de 1945. Trois profils sont répertoriés :

- les criminels, notamment les auteurs d'infractions sexuelles (trois violeurs d'enfants étaient pris en charge au foyer au 28 mars 2002) ;

- les multirécidivistes, coutumiers de la délinquance d'appropriation ;

- les jeunes qui devraient relever des instituts de rééducation et justifient des soins psychiatriques, mais dont les dossiers sont « pénalisés ».

19 jeunes ont un dossier au titre de l'ordonnance de 1945 mais ne sont pas placés dans ce cadre. Il n'y a que 4 jeunes placés en procédure pénale. Sur Le Havre, les juges d'instruction font du placement pénal, mais pas les juges des enfants.

Le FAE comporte trois structures : le foyer proprement dit, la « maison en ville » qui accueille six adolescents ayant un projet pré-professionnel et une structure pour les semi-autonomes.

Au foyer-internat, l'objectif est soit le retour en famille soit l'autonomie. Un jeune ne doit rester en foyer que deux ans au plus car il existe un risque d'en faire « un jeune de foyer », sans famille à la sortie.

Le foyer connaît quelques cas de fugues, notamment en début de placement, car l'encadrement est difficile à vivre par rapport à la liberté totale dont le jeune avait l'habitude. Dans ce cas, les autorités sont immédiatement informées, la famille est mobilisée, l'équipe part à la recherche du jeune.

Tous les jeunes accueillis sont en échec scolaire, ils rejettent ou sont rejetés par l'école. Sept conventions d'intégration scolaire progressive ont été signées avec les établissements scolaires. Il existe des classes d'insertion et une classe relais. Le foyer réalise une évaluation de la situation scolaire du jeune, pour repérer les matières où il réussit. Le jeune est alors inscrit dans un collège pour ces matières - pour les autres matières, il est suivi au foyer par un éducateur scolaire. Toutes les six semaines, un point est fait avec le jeune, la famille, l'éducateur scolaire référent et l'équipe enseignante pour intégrer des matières supplémentaires.

VI. Le centre éducatif renforcé de Bolbec

Le centre éducatif renforcé de Bolbec a été créé par l'association de Thiêtreville, tout comme le foyer « Les Marronniers ». L'établissement a ouvert en mai 1997 et a fonctionné sans discontinuer depuis cette date. Il accueille pour des sessions de trois mois six adolescents âgés de 16 à 18 ans. En règle générale, 23 à 30 dossiers sont proposés à l'établissement avant chaque session.

La plupart des jeunes accueillis sont issus des cités de la région parisienne. Multirécidivistes, ils ont fait beaucoup de foyers, ont été incarcérés ou sont à la porte de la prison. Le CER ne prend pas de jeunes qui peuvent aller en foyer.

En plus du directeur (commun au foyer d'action éducative et au CER), le centre emploie un agent de service maîtresse de maison (les jeunes participent à la confection des repas), un psychologue, un chef de service et six éducateurs, dont deux sont présents en permanence.

Le programme du CER est notamment marqué par les aspects suivants :

l'immersion sociale et professionnelle : le stage est un aspect important du programme, qui implique le secteur économique en termes de partenariat actif : les exigences sont adaptées aux possibilités du jeune, mais une évaluation sans complaisance des compétences relationnelles et pratiques est réalisée ;

la santé, le soutien psychologique et les acquisitions scolaires : dans les quinze premiers jours d'une session, trois bilans sont réalisés : un bilan médical, un bilan psychologique et un bilan des acquisitions scolaires ;

l'itinéraire personnel et la mobilisation de l'environnement : le temps de la session doit permettre au jeune de mettre en perspective sa trajectoire, de regarder avec distance les événements passés pour tenter de jeter les bases d'un projet à partir de la mi-session.

Le séjour en CER induit une rupture familiale : pas de week-end en famille pendant les trois mois, un seul appel téléphonique par semaine, pas de liberté d'aller et venir. En ce sens, le CER n'est pas très différent d'un centre fermé. Confronté à des obligations strictes, le jeune n'a aucune liberté, sauf celle de rester en prison ou de fuguer. Mais le CER n'est pas un centre fermé car, selon son directeur, « l'action éducative ne peut être menée sans dimension de liberté ».

Le jeune signe mais il ne s'agit pas d'un contrat. Sa signature montre juste qu'il a pris connaissance des règles.

Il y a des problèmes à la sortie. Les jeunes connaissent une grosse angoisse à la fin du CER, même s'ils ont un projet. Le fil rouge n'a pas toujours les moyens ou l'envie de suivre le projet du jeune. Dans les quatre ou cinq mois suivant la session, ils peuvent téléphoner pour parler en cas de problème.

L'équipe refuse toute idée de violence, quelles que soient sa forme et son origine, c'est à dire y compris la violence verbale ou la violence contre les biens. La confrontation doit être psychologique avec ces jeunes.

Une place en foyer coûte environ 800 francs par jour, en CER 2 200 francs par jour (le prix de journée étant facturé quand le jeune est effectivement là).

L'absence de différenciation entre les carrières des éducateurs, selon qu'ils travaillent en hébergement ou en milieu ouvert, est déplorée.

VII. Le centre de placement immédiat

La délégation sénatoriale a souhaité visiter le centre de placement immédiat ouvert par la protection judiciaire de la jeunesse dans la circonscription du Havre.

Cette visite n'a pas été possible, l'établissement étant temporairement fermé depuis quelques mois, notamment pour insuffisance de personnel.

Le 1er juin 2001, avant la fermeture de l'établissement, le vice-président chargé du tribunal pour enfants à adressé au garde des sceaux un rapport d'inspection comportant notamment les éléments suivants :

« Au 1er juin 2001, la capacité théorique d'accueil est de 10 jeunes, la capacité réelle de 8 et en fait 6 jeunes sont pris en charge, dont 1 du Havre, 3 de Rouen, 1 de Boulogne sur Mer et 1 de Caen ; sur ces 6 garçons, 2 sont en fugue, 2 sont présents au centre et 2 en cours d'admission.

« Lors de la visite effectuée le 29 mars 2001, les magistrats du Havre ont constaté :

- que la fonction de maîtresse de maison étant inexistante, aucune tenue matérielle de la maison n'était assurée, la visite des chambres occupées par les 4 jeunes présents, à l'exception de l'une d'entre elles correctement rangée, laissait voir des lits défaits, du linge sale sur les lits et le sol, dans 2 salles de bains les gants souillés traînaient dans les lavabos et baignoire, le WC dégageait une odeur nauséabonde, dans le sous-sol la machine à laver le linge ouverte débordait sur le sol de linge, et dans l'entrée traînaient divers objets ou vêtements, à la cuisine, dans la réserve, les produits d'entretien étaient rangés à côté des produits alimentaires ;

- que la fonction de secrétariat n'étant pas assurée, aucun accueil n'était mis en place pour les appels des familles, les personnes extérieures, le suivi des « dossiers individuels » des jeunes prévus dans le projet pédagogique, et la rédaction des rapports de situation pour les magistrats ayant ordonné des placements ».

Compte rendu du déplacement à Beauvais

(4 avril 2002)

Composition de la délégation : MM. Jean-Pierre Schosteck, président, Jean-Claude Carle, rapporteur, Jean-Jacques Hyest, vice-président et Bernard Plasait.

I. Présentation générale

La délégation a été accueillie à la direction départementale de la protection judiciaire de la jeunesse par le maire de Beauvais, le procureur de la République, le directeur de cabinet du préfet et le directeur départemental de la PJJ.

L'Oise comporte trois juridictions : Compiègne, Senlis et Beauvais. Toutefois, Compiègne n'a pas de juridiction pour enfants.

L'Oise est le deuxième département le plus jeune de France. Les mineurs correspondent à 1/3 des mises en cause.

Un Observatoire de la violence a été installé dans l'Oise par le biais de l'Education nationale qui a également développé une politique de signalement systématique des violences, notamment à l'intérieur des établissements scolaires.

Par ailleurs, un dispositif de lutte contre la délinquance dans les grandes surfaces a été mis en place.

L'Oise connaît d'importantes difficultés de recrutement d'éducateurs (elle fait en effet partie des deux régions sinistrées, à savoir l'Ile-de-France et la Picardie). En septembre 2001, 25 postes d'éducateurs étaient vacants. Aujourd'hui, 15 sont en formation car issus des concours exceptionnels et 9 sont des contractuels. Les concours exceptionnels ont conduit au recrutement de beaucoup de surveillants d'internat.

Le directeur régional de la PJJ a déclaré avoir espoir dans le recrutement sur titre et la troisième voie qui devraient permettre de recruter des gens ayant de l'expérience. La création des emplois jeunes conduit également à recruter des gens sur contrat qui peuvent ensuite réussir les concours. Avantage : ils ont acquis une expérience professionnelle et s'ils ont pris plaisir à travailler avec leurs collègues du département, ils resteront dans la région (dont ils sont souvent issus). En revanche, ils n'ont pas toujours les qualifications universitaires pour passer les concours : il faudrait donc assouplir les conditions de diplôme notamment par une prise en compte plus importante de l'expérience professionnelle acquise.

16 agents de justice travaillent dans le département.

II. Le foyer d'action éducative de Beauvais

1. Un foyer transformé en centre de placement immédiat

A l'origine, ce foyer public pouvait accueillir théoriquement 12 jeunes âgés de 13 à 21ans. La plupart devait faire l'objet d'un accueil préparé, même si le foyer acceptait de prendre certains jeunes en urgence. En réalité, la majorité des accueils se fait dans l'urgence.

Désormais, ce foyer est présenté par le ministère de la justice comme un centre de placement immédiat sans qu'il semble avoir subi aucune transformation, notamment en ce qui concerne la composition du personnel.

2. D'importants problèmes de personnels

En revanche, il est apparu que le foyer étant structurellement en sous-effectif, ses capacités ont été réduites en pratique à 8 jeunes dont 5 en accueil immédiat. En réalité, le foyer continue de recevoir essentiellement des jeunes en urgence. Ainsi, au 29 mars 2002, sur les 8 jeunes présents au foyer, un seul avait fait l'objet d'un accueil préparé.

Le personnel est très jeune et exerce depuis peu son activité dans le foyer : la directrice y est depuis septembre 2000, l'agent administratif depuis mai 2001, la psychologue et l'ouvrier d'entretien depuis septembre 2001.

Quant aux éducateurs, le foyer constitue leur premier poste : la plus « expérimentée » est issue du premier concours exceptionnel et a été titularisée en décembre 2000, la plus jeune est une éducatrice stagiaire affectée en janvier 2002.

Deux éducatrices sont stagiaires : poursuivant leur formation, elles ne travaillent au foyer qu'à mi-temps. Deux adjointes de justice sont également présentes.

En revanche, le foyer ne souffre pas d'une trop grande féminisation du corps des éducateurs puisque sur les 9 éducateurs qui y sont affectés, 5 sont des hommes.

Dans son rapport d'activité (01/07/2000 - 01/07/2001), la directrice avait constaté  : « Les changements permanents en personnel nuisent à la pérennisation d'activités et de partenariat ainsi qu'à l'investissement des personnels dans une institution en manque de repères et d'histoire commune ».

3. La réunion avec le personnel du FAE

Les personnes rencontrées ont noté que le secteur habilité ne participe pas à l'accueil des mineurs issus du placement immédiat. Il rencontre les mêmes difficultés pour recruter des personnels compétents et expérimentés. Cela est notamment lié à l'absence d'institut régional de recrutement social dans la région Picardie.

Le budget de fonctionnement du FAE s'élève à 800.000 francs par an, soit un prix de journée de 800 francs par jeune et par jour (salaires inclus).

Actuellement, deux jeunes de 14 ans sont accueillis mais, dans l'ensemble, sont essentiellement placés dans le FAE des jeunes de 16-18 ans. Le foyer est mixte et accueille régulièrement une fille. La majorité des jeunes est placée dans le cadre pénal. Lorsque le placement se termine, une mesure de milieu ouvert est généralement sollicitée. L'implication des parents est variable.

Les éducateurs ont soulevé le problème des jeunes relevant de l'éducation spécialisée : dans la mesure où ils ont commis un délit, ils relèvent de la justice. Pour autant, ils ont besoin d'un suivi psychologique.

A l'issue de cette visite, la délégation a pu constater les dysfonctionnements suivants :

- les mesures de liberté surveillée préjudicielle ainsi que les sursis avec mise à l'épreuve ne sont jamais exécutés ;

- les placements en urgence se heurtent à la difficulté de trouver un foyer ;

- les actions éducatives en milieu ouvert (AEMO) sont mal exécutées en raison d'un nombre insuffisant d'éducateurs compétents. Ainsi, 90 mesures avaient été budgétisées par le conseil général, mais le personnel n'a pas pu être recruté.

III. Le centre d'action éducative

1. Présentation générale

Il exerce trois activités :

- centre de jour (bureautique, restauration, cheval, classe) ;

- permanence éducative auprès du tribunal ;

- fonctions milieu ouvert.

Le CAE exécute prioritairement les mesures avant jugement.

En ce qui concerne le personnel, 4 éducateurs titulaires sont présents au CAE et 2 éducateurs stagiaires y effectuent leur stage. En 2001, le CAE a reçu 18 stagiaires, ce qui a perturbé son fonctionnement.

Par ailleurs, la directrice a écrit dans son rapport d'activité 2001 : « environ deux fois par an, l'équipe d'éducateurs se renouvelle partiellement, il est donc difficile dans ces conditions de créer une dynamique de groupe et de mettre en place des projets à long terme. Une impression d'usure et de répétitions se fait parfois sentir ».

2. Les actions dans le cadre du milieu ouvert

Un éducateur s'occupe de 22 à 25 mineurs. 120 sont suivis annuellement.

Outre leurs activités traditionnelles, les éducateurs effectuent une permanence à la maison de la justice et du droit. Ils présentent également l'exposition 13-18 ans sur la justice. 600 jeunes ont été concernés en 2001.

Le CAE travaille également avec des familles d'accueil depuis 1987 qui sont bénévoles et indemnisées.

Les éducateurs s'efforcent de restaurer les liens avec la famille, de construire un projet éducatif et de favoriser la réinsertion des jeunes. Ils rendent compte de leur travail régulièrement au magistrat.

Le personnel du CAE a évoqué le cas d'un magistrat qui ne prend aucune décision dans le cadre pénal.

3. Le centre de jour

Il a une capacité d'accueil théorique de 22 jeunes. Ces derniers sont soit en foyer, soit en famille d'accueil. Les familles sont cependant associées au projet éducatif, puis les jeunes sont orientés soit dans les activités de découverte, soit dans les activités de préformation. Les activités sont proposées de début septembre à fin juillet.

Les jeunes ont le statut de stagiaire de la formation professionnelle pour les plus de 16 ans (CNASEA Etat ou Région).

L'atelier restauration a été perturbé en 2001 lorsque l'indemnité région a été supprimée (1800 francs par mois) suite à une suspension de la convention de labellisation, ce qui a démotivé les jeunes. Par ailleurs, il a souffert de sous-effectifs au niveau du personnel encadrant qui ont entravé son activité.

L'atelier cheval a été un temps sous-utilisé. En outre, cette activité peut être difficilement proposée aux jeunes éloignés géographiquement.

L'atelier classe reste également structurellement sous-utilisé. Initialement conçu comme un atelier transversal aux autres ateliers, il reste trop tributaire de l'organisation des autres ateliers. Il a donc été décidé de l'ouvrir à l'accueil d'autres jeunes.

Les demandes pour les moins de 16 ans tendent à augmenter.

4. L'Unité éducative auprès du tribunal (UEAT)

C'est un service en pleine évolution suite à la réforme des services éducatifs auprès des tribunaux engagée par la direction de la protection judiciaire de la jeunesse en 2001.

Il assure trois grands types de missions :

- conformément à l'article 12 de l'ordonnance de 1945, l'UEAT assiste les magistrats, notamment en dressant le bilan de la personnalité du jeune versé au dossier ;

- en cas de convocation par un officier de la police judiciaire, le parquet doit pouvoir faire rencontrer le jeune par un éducateur dans la semaine qui suit l'effraction ;

- l'UEAT assure également le suivi des jeunes en détention : l'éducateur doit ainsi présenter un projet de sortie de prison au magistrat.

L'UEAT partage aussi d'autres missions avec le CAE : peines de TIG, mesures de réparation, contrôles judiciaires socio-éducatifs, sursis avec mise à l'épreuve.

IV. L'école de la nouvelle chance

1. Les objectifs de l'école de la nouvelle chance

Le contrat local de sécurité signé le 18 juin 1998 prévoit la création de l'école de la nouvelle chance, qui devait constituer un internat scolaire géré par la protection judiciaire de la jeunesse et destiné aux élèves les plus engagés dans la voie de la déscolarisation et de la rupture scolaire, placés dans cette école par décision judiciaire.

La ville de Beauvais fut maître d'oeuvre, puis une convention de mise à disposition des locaux fut signée avec le ministère de la justice qui en devenait gestionnaire.

A l'origine, il était prévu que cette école accueille une douzaine de mineurs en hébergement pour une durée comprise entre 4 mois et un an.

Le personnel prévu devait se composer de :

Pour l'Education nationale :

2 postes d'instituteur ou de professeur des écoles spécialisé

1 psychologue (à temps partiel)

1 conseiller d'orientation (à temps partiel)

1 assistant social (¼ temps)

2 aides-éducateurs

Pour la PJJ :

1 directeur

1 secrétaire

1 psychologue

2 agents techniques d'éducation (veilleurs de nuit)

2 ouvriers professionnels (cuisine)

2 agents de justice

6 éducateurs

2. Un résultat plus que mitigé

La délégation a pu visiter les très beaux locaux de l'école, qui constituent un outil moderne et fonctionnel mais coûteux.

En pratique, cette école, après avoir été inaugurée par Mme Marylise Lebranchu, alors garde des Sceaux, n'a pas encore pu fonctionner correctement en raison de fortes carences en personnels : non seulement les postes n'ont pas été pourvus, mais en outre l'école a souffert d'une grande mobilité au niveau du personnel.

Ainsi, en mars 2002, sur 3 éducateurs titulaires, 2 sont en congé de maternité. Un éducateur est stagiaire et trois sont contractuels (mais l'un a dû être renvoyé). Le directeur a été opéré récemment et est donc également absent.

En avril 2002, 7 jeunes seulement étaient accueillis, tous n'étant pas hébergés à l'école.

Le prix de journée s'élève entre 1800 et 2000 francs (hors salaires). Le coût de la construction du bâtiment s'est élevé à 10 millions de francs au moins.

La PJJ comme le parquet estiment que cette école doit être maintenue car elle élargit la palette des solutions pour lutter contre la délinquance des mineurs. Il pourrait notamment être envisagé d'accueillir des jeunes à la journée.

Ils font remarquer que dans le département, il y a 52 places d'hébergement théoriques et que seulement 40 sont disponibles faute de personnels en nombre suffisant. Les problèmes rencontrés par l'école de la nouvelle chance ne sont donc pas spécifiques à cette dernière. Il manquerait également un CER et un quartier des mineurs dans les centres de détention.

En réalité, la lutte contre la délinquance se heurte moins à un manque de moyens financiers (qui ont été débloqués) qu'à une insuffisance de personnels. Les intervenants ont rappelé que la formation d'un éducateur spécialisé dure 3 ans. Ils ont prôné une déconcentration de la gestion du personnel et proposé des réformes :

- possibilité de recruter des gens au niveau bac en tenant compte de leur expérience professionnelle (notamment en tant qu'adjoint de sécurité). A cet égard, il a été fait remarquer que la création des postes d'adjoint de sécurité permet de faire le tri entre les jeunes réellement motivés pour ce métier et les autres. Ensuite, des concours spécifiques sont organisés qui permettent de compenser l'absence de diplôme requis par l'expérience acquise ;

- développer le recrutement sur dossier ;

- développer les concours au niveau régional.

A la fin de sa visite, la délégation a pu s'entretenir avec les participants au contrat local de sécurité de Beauvais.

Compte rendu du déplacement dans le Rhône

(8 avril 2002)

Composition de la délégation : MM. Jean-Claude Carle, rapporteur, Georges Othily, secrétaire, Jean-François Humbert, Bernard Plasait.

I. Visite de l'école Henri Wallon de Vaulx-en-Velin

La délégation a été reçue par M. Jean-Claude Séguy, directeur. Assistait également à cette rencontre la chargée de coordination pour la politique de la ville.

L'école accueille 200 élèves dans 10 classes dont 2 spécialisées, une CLIS pour handicapés mentaux et une CLIN pour l'initiation des élèves étrangers non francophones. Ces élèves appartiennent à 22 nationalités différentes. 40 % des enfants n'ont aucun parent qui travaille, 35 % sont issus de familles mono-parentales, 38 % sont pris en charge par le réseau d'aides spécialisées de l'école. Depuis trois ans, l'école affronte un turn-over élevé : le taux de mobilité annuel d'élèves est de 30 % hors changements normaux de juin et septembre.

Les enseignants sont peu ou pas formés à la prise en charge d'enfants difficiles ou en difficulté. Pour pouvoir former 4 futurs enseignants sur le secteur de Vaulx-en-Velin, un contrat expérimental a dû être conclu avec l'Education nationale, qui n'a pas été renouvelé. Pourtant, les enseignants ont un rôle de veille sanitaire mais également de veille sociale par leur contact continu avec des enfants qui se confient à eux.

Le tissu social urbain s'est vidé de ses adultes référents. L'annonce du retour de gardiens d'immeubles et l'arrivée de maisons de la justice et du droit pourrait pallier cette carence.

Les profils de jeunes délinquants ou en difficultés peuvent se classer en trois catégories :

- à l'instar de Khaled Kelkal, des anciens élèves ont mené à bien une scolarité de qualité, voire exemplaire, et réapparaissent, dans les faits divers, sans que l'institution scolaire n'ait d'explication. Sur ce point, l'interrogation doit porter sur la « vie souterraine » de la cité (trafic, réseau intégriste, etc.) ;

des enfants présentent très tôt des troubles du comportement graves. Il est déplorable que la PJJ ne prenne pas systématiquement contact avec l'école. En outre, le département du Rhône se trouve confronté à des difficultés d'accueil, s'étant longtemps reposé sur les services d'accueil des départements voisins. En n'anticipant pas la hausse des besoins d'accueil, le département fait face à une pénurie d'établissements ;

des enfants en souffrance ou maltraités qui mettent leur entourage en danger.

A travers la présentation de cas concrets, rendus anonymes, la délégation sénatoriale a pu constater l'inertie spectaculaire des institutions, notamment l'inspection académique et la PJJ du Rhône. En effet, il a fallu, il y a plus de trois ans, une tentative de meurtre et une tentative de suicide pour que le placement de deux enfants ayant multiplié les signes d'alerte puisse être obtenu.

L'attachée de la municipalité, en charge de fonctions de coordination pour la politique de la ville souligne en outre :

- le manque de cohérence des politiques publiques de la ville ;

- le manque de solidarité dans l'agglomération : les difficultés sont concentrées sur trois communes ;

- le risque de multiplication des coordinateurs (« je coordonne du vide ») ; la priorité doit être que chaque institution joue son rôle ;

- le danger d'une approche uniquement urbaine des difficultés : à ce titre les démolitions-reconstructions ne masquent pas le manque de moyens humains.

Les deux intervenants sont d'accord sur un quadruple constat :

- la césure entre l'enseignement et les services spéciaux est moins prononcée aujourd'hui, grâce à une coordination qui s'améliore lentement ;

- l'évaluation de la politique de la ville reste à faire ;

- la vraie difficulté réside dans la formation des enseignants qui est inadaptée, du fait de « l'extraordinaire inertie » de l'Education nationale ;

- les carences très nettes d'une PJJ qui devrait pourtant être « maître d'oeuvre » sur les dossiers d'enfants difficiles.

II. Visite du centre de placement immédiat de Collonges au Mont d'Or

Le foyer de Collonges a été transformé fin 1999 en centre de placement immédiat (CPI).

Il s'inscrit dans le dispositif PJJ du Rhône (5 CAE - 2 CPI) et dans le cadre d'un protocole départemental de l'accueil d'urgence signé en 1991 et renouvelé en 1999 qui fixe les modalités d'accueil.

 La vie au centre

- Le public

Actuellement, le centre reçoit 12 enfants, ce qui est sa capacité maximale. Les jeunes sont mixtes, garçons et filles, délinquants ou maltraités. 10 sont présents, 1 jeune est placé en demi-pension, un autre en fugue.

Le centre présente deux spécificités : l'accueil est souvent fait sur décision du parquet et il reçoit un grand nombre de mineurs étrangers isolés. L'accueil de jeunes placés par le parquet permet un mixage des populations, tout en évitant la présence de grands délinquants trop violents ; l'accueil de mineurs étrangers isolés décale, en revanche, un peu le centre de sa mission première et pose des difficultés d'organisation et de suivi.

La durée moyenne du séjour est de deux mois et demi : à la sortie le jeune retourne dans sa famille avec un accompagnement social ou est placé en foyer, en lieu de vie, ou en Centre d'éducation renforcée (CER).

Le rapport à la justice est parfois complexe du fait des procédures : il existe des conflits entre le parquet qui demande le placement de certains jeunes et le parquet des mineurs qui contredit l'ordre donné ; ces décisions contradictoires exigent des personnels du centre qu'ils agissent par delà les règles normales en contactant des associations de terrain capables d'assurer la prise en charge d'un jeune qui se retrouve à la rue... sur décision de la justice. En fait, cette dernière ne sait gérer le placement que dans l'urgence : l'alternance du placement et de la remise à la rue est plus nocive que de laisser l'enfant à lui-même.

La distinction de l'accueil des jeunes dans le cadre de l'ordonnance de 1945 (délinquant) et des jeunes sous mesure d'assistance éducative est inopérante : les mineurs sont pour la plupart auteurs et victimes. Seule la problématique des enfants étrangers isolés et des gens du voyage est différente.

Les fugues ne sont pas très nombreuses, il conviendrait de parler plutôt d'absence irrégulière.

Sur la population du centre, les moins de 16 ans ont augmenté. D'un point de vue comportemental, les moins de 16 ans sont « enragés », les plus de 16 ans sont plus réalistes.

Le personnel affronte 2 à 3 crises par an. Le directeur est d'ailleurs en congé maladie. Les 13 éducateurs sont répartis entre des jeunes éducateurs et des éducateurs plus expérimentés.

Les postes d'éducateurs présentent une vraie difficulté de recrutement. Le secteur de l'hébergement est redoutable. Dans le même temps, les profils des candidats ont changé et sont beaucoup moins « militants ». De nombreux jeunes reçus au concours d'éducateur ont passé d'autres concours : poste, trésor public, et n'imaginent que très imparfaitement la difficulté de l'emploi (« être éducateur, ce ne peut pas être se caser tranquillement dans la fonction publique »).

L'urgence est de faire revenir sur le terrain des gens d'expérience. La perte d'expérience ne peut en outre que s'aggraver du fait d'un phénomène de classes creuses : les plus anciens vont partir en retraite et ne seront remplacés que par des jeunes. Le phénomène n'a pas été anticipé par les pouvoirs publics.

- Les difficultés de scolarisation

La formation professionnelle est rendue quasi impossible du fait du niveau culturel des jeunes : la plupart sont illettrés.

Pourtant, les cas qui traversent l'institution scolaire sans trouver d'échos sont rares : la responsabilité de l'inspection académique dans les carences du dépistage précoce est avérée.

Dans beaucoup de départements, une frange de la population n'est clairement pas en situation de réussir un cursus classique ce qui devrait légitimement réinterroger la notion de collège unique.

Ces jeunes sont privés de filières adaptées. Il est nécessaire de monter des conventions avec des collèges pour rendre l'école accessible à des élèves en rupture. La grande difficulté est que, hors du champ réglementaire, ces expériences se heurtent immédiatement à des sources de financement exsangues.

Il y a nécessité d'un véritable système de tutorat ou d'un adulte référent à l'Education nationale permettant d'associer des parents dont beaucoup sont eux-mêmes illettrés.

Le schéma départemental de l'enfance doit jouer un véritable rôle de coordination des politiques de traitement de la délinquance. On ne constate plus de « guerres de tranchées » sur les compétences mais sur le terrain la coordination reste difficile.

La psychiatrie occupe une place de plus en plus importante. Beaucoup de jeunes présentent des troubles du comportement sérieux ; nombreux sont les enfants violents ayant été eux-mêmes victimes de maltraitance, d'abus sexuels très jeunes.

La toxicomanie reste un problème, surtout pour le cannabis. Les éducateurs affirment que le débat sur la légalisation du cannabis leur fait perdre toute crédibilité lorsqu'ils s'opposent aux jeunes sur cette question et que la légalisation du cannabis serait catastrophique : elle encouragerait le passage à une drogue plus violente, par désir de braver l'interdit, les jeunes devenant par ailleurs ingérables sous l'emprise continuelle de psychotropes.

 Visite et entretien avec les jeunes

Les bâtiments sont vétustes mais propres. Dans quelques mois, des travaux de rénovation changeront l'agencement des locaux.

Les chambres sont simples : un lit, une table, un lavabo, un placard. Celle montrée affiche quelques graffitis sur les murs et sur la porte. Elle n'est pas rangée, le lit n'est pas fait. Les installations sanitaires sont convenablement nettoyées. Au réfectoire, le repas est d'une simplicité de bon aloi : pâtes alimentaires, viande en sauce.

Un jeune déclare qu'il n'a « aucune idée de ce qu'il va faire en sortant », un autre que le « centre nous apporte beaucoup : on y apprend la gentillesse, le respect ; ça nous apprend à nous construire un avenir », un troisième ajoute sceptique « ouais, on peut dire çà ».

III. Visite du quartier des mineurs - prison de Lyon

 Descriptif de la prison

La population du quartier des mineurs : malgré une capacité maximale d'accueil de 13 détenus, on constate la présence de 26 détenus dont 3 prévenus de moins de 16 ans en procédure criminelle, 20 prévenus de plus de 16 ans dont 11 en procédure criminelle, 9 en procédure correctionnelle et 3 condamnés pour des délits. 88 % des mineurs incarcérés sont en détention provisoire.

Les conditions de détention sont extraordinairement précaires :

- l'architecture est conçue en forme d'étoile. Le quartier réservé aux mineurs est situé dans l'une des pointes. La séparation majeurs/mineurs est virtuelle ;

- les locaux sont extrêmement dégradés. Les murs sont couverts de salpêtre, la peinture fortement écaillée. La couleur jaune du quartier des mineurs est d'un aspect crasseux. Les infiltrations d'eau sont générales. La grande humidité régnant laisse perplexe sur la salubrité de la prison ;

- les cours de promenade sont sinistres, minuscules, sans soleil. Les murs séparant ces cours sont surplombés de barbelés qui retiennent une multitude d'objets, papiers, vêtements, chaussures, etc. Des bandelettes de drap déchirés (les « yoyos ») servent aux détenus pour s'échanger des objets de cellule à cellule. La cour de promenade des mineurs est voisine de la gare de Perrache. Un filet tente de prévenir l'envoi de colis par-dessus le mur, notamment des stupéfiants voire des armes. La configuration de la prison peut faire des mineurs « les dealers » des majeurs. Un jeune majeur crie à travers les barreaux de sa cellule en direction du quartier des mineurs, ses paroles sont presque incompréhensibles, seuls peuvent être discernés les mots « ce soir, je le prends (...) comme d'habitude » - Réaction d'un éducateur : « il passe commande » ;

- le bruit est assourdissant, télévisions et radios sont portées à leur volume maximum dans de nombreuses cellules, entretenant une cacophonie permanente. De nombreux mineurs crient ou geignent. De temps à autre, l'un d'entre eux frappe de toute ses forces contre la porte de sa cellule ;

- au deuxième étage, les fuites d'eau sont généralisées. Des sanitaires sont défectueux ;

- au troisième étage se trouvent la salle de classe, pièce d'environ 20 m², dotée d'ordinateurs couverts de linges et la salle de détente comprenant une activité modélisme et des instruments de musculation.

Visite d'une cellule et entretien avec deux détenus

- La cellule, située au rez-de-chaussée, n'est éclairée que par une petite fenêtre à barreau non accessible. La pièce est petite, mais haute de plafond. Il n'y a qu'un lit pour deux détenus. L'un des mineurs dort à même le sol, sur une sorte de paillasse. Les murs, les sanitaires, le sol carrelé ne sont pas en état de propreté suffisante ;

- un premier détenu (17 ans) est en détention provisoire pour tentative de meurtre. Originaire de Grenoble, il s'agit de sa troisième incarcération. Il souligne que sa détention à Lyon pose des difficultés pour les visites familiales : les frais de transport et de restauration atteignent rapidement les 500 francs pour une journée. Il se plaint en outre du peu de suivi de l'éducateur grenoblois, qui ne l'a vu qu'une fois en quatre mois. Un éducateur de la protection judiciaire de la jeunesse de Lyon le voit régulièrement ;

- le second détenu (16 ans) est incarcéré pour vol avec violence. Il affirme « je me suis fait prendre, le braquage c'est pas ma voie, je recommence pas puisque j'ai compris que c'est pas ma voie ».

Les deux détenus confient aux sénateurs les remarques suivantes :

- sur la politique : « nous on connaît que Chirac et Jospin ; ils ne parlent que de la délinquance. Qu'est ce qu'ils font pour les pauvres, pour ceux qui n'ont rien. Il y a des familles qui ont faim dans les cités. Pour nous, les politiques il faudrait qu'ils nous trouvent des idées intéressantes » ;

- sur la justice : « la justice est mal faite, le viol est moins puni que le braquage, violer c'est tuer à petit feu. Avec un braquage, on prend au moins huit ans, avec un viol c'est deux-trois ans et encore, on les fait même pas ».

Dialogue avec le personnel de la prison et le directeur régional des services pénitentiaires

Le rôle de la prison : la prison n'est pas un lieu de réinsertion mais est un lieu où se purge une peine : la privation de liberté. Il est néanmoins nécessaire d'avoir un projet qui puisse prendre les jeunes en charge à leur sortie. Or l'unique perspective de beaucoup de jeunes est de retrouver leur quartier et leurs anciennes fréquentations qui les conduisent à la récidive. Il est essentiel de sortir les jeunes de leurs quartiers.

La réponse socio-éducative reste à construire : les modèles des jeunes sont des sportifs, des stars, ou dans le pire des cas, les caïds des trafics. Les propositions d'insertion passant par des emplois aidés et faiblement rémunérés sont peu attractives. Dans le même temps, il est très difficile de proposer des formations à des jeunes dont la plupart sont quasiment illettrés.

Les problèmes psychiatriques prennent des dimensions considérables : 30 % des détenus de la prison de Lyon présentent des troubles du comportement sérieux. La prison est malheureusement contrainte de se substituer à l'hôpital psychiatrique qui n'accepte plus de patient en long séjour.

L'état de la prison est certes dégradé mais il ne faut pas attendre d'une « prison neuve » richement pourvue en services éducatifs une diminution des récidives. Par ailleurs, l'ouverture de nouvelles prisons prend du temps. A titre d'exemple, beaucoup de détenus préfèrent rester à Lyon que d'être transférés à Villefranche du fait des habitudes prises au sein de la prison, de la proximité des familles etc.

Le directeur régional insiste sur trois points :

- le nombre de personnels encadrants reste trop faible en France. Il faudrait arriver à un ratio de un personnel pour un détenu et former des travailleurs sociaux permettant de renforcer la dimension éducative ;

- il faut réhabiliter les prisons ce qui est en cours mais prend du temps ;

- il est important de réduire le volume des tâches administratives dans le travail pénitentiaire.

La délégation de la commission a été particulièrement choquée par l'état du quartier des mineurs des prisons de Lyon et considère qu'il est indigne de la France du vingt-et-unième siècle. Elle souhaite la fermeture rapide de ce quartier.

Compte rendu du déplacement en Haute-Savoie

(8 avril au soir, 9 avril 2002)

Composition de la délégation : MM. Jean-Claude Carle, rapporteur, Georges Othily, secrétaire, Jean-François Humbert et Bernard Plasait.

I. Dîner-débat au Conseil général de Haute-Savoie

Au cours d'un dîner-débat à l'invitation de M. Ernest Nycollin, Président du Conseil général, la délégation a pu échanger avec le Président de l'Association des maires, M. Christian Monteil, un juge des enfants, un procureur chargé des mineurs, la directrice départementale de la protection judiciaire de la jeunesse et de nombreux maires du département.

· Le procureur de la République adjoint estime nécessaires la responsabilisation des familles de délinquants et notamment du père et la mise en oeuvre d'une procédure rapide pour les mineurs.

Les moyens des maisons de la justice et du droit qui permettent un dialogue entre les personnes concernées et notamment les familles, doivent être renforcés ainsi que les moyens psychiatriques à la disposition des pouvoirs publics. En effet, il est impossible d'organiser une consultation psychiatrique immédiate de mineurs mis en garde à vue.

· Mme le juge des enfants affirme que chaque acte trouve sa sanction mais qu'il serait, en revanche, nécessaire de disposer de moyens d'interventions sur les 13/14 ans notamment par la faculté de recourir à la détention provisoire.

· Le colonel de gendarmerie précise que les services de gendarmerie comptent 918 hommes sur un département situé à 73 % en zone de gendarmerie et que dans ces zones ont été constatés 23.000 crimes et délits en 2001.

Au quotidien, les gendarmes affrontent les conséquences du reflux de l'autorité. Les rebellions sont en hausse. L'éducation familiale et prodiguée par l'école est carencée.

Les réponses pénales légères n'ont guère de poids sur les sujets les plus difficiles. L'admonestation n'est pas perçue comme une sanction.

Il serait nécessaire de créer des liens entre les services policiers et les municipalités.

· Le commissaire principal de police note que, sur le département de Haute-Savoie, un tiers des interpellés sont mineurs ; ces derniers, incapables de se projeter dans l'avenir, sont insensibles à une sanction qui serait différée.

Il faut en outre constater une surreprésentation de minorités étrangères, notamment maghrébines, turques mais également des gens du voyage ; dans le cas des populations d'Afrique et du Maghreb, l'autorité du père traditionnellement déterminante s'étiole, notamment du fait de la peur des services de protection de l'enfance (en particulier le numéro d'appel 119).

· M. le maire de Thonon-les-Bains déplore pour sa part l'existence d'un fossé entre la justice et les élus. Il observe qu'il a appris à l'occasion de la visite de la délégation sénatoriale l'implantation d'un centre de placement immédiat sur le territoire de sa commune.

II. Visite du centre de placement immédiat de Thonon-les-Bains

Le centre de placement immédiat « Reliance » de Thonon-les-Bains est l'un des seuls CPI gérés par le secteur associatif, en l'occurrence par la Sauvegarde de l'enfance.

· Les jeunes

L'accueil d'un public mixte (50 % garçons, 50 % filles) repose sur un réseau de familles d'hôtes et sur une capacité d'hébergement en micro-accueil au centre (4-5 jeunes), constitué d'un chalet situé dans un village à l'écart de Thonon. Aucune activité n'a lieu sur le site de l'hébergement. La durée moyenne du séjour est de trois mois. La notion de famille d'hôte (bénévole) a son importance : lorsque le jeune sait que la famille est rémunérée pour l'accueillir, le respect est plus difficile à établir.

Le profil des jeunes est divers. Beaucoup sont auteurs et victimes de violences. Les premiers jours de prise en charge sont déterminants. Les jeunes dotés d'un projet sont aidés à le mener à bien. Pour ceux qui sont sans projet, le lieu de jour leur permet de réaliser des activités.

Les familles des jeunes placés sont souvent à bout mais doivent pourtant être associées. En cas de réussite du séjour au centre du jeune, elles risquerait parfois de se sentir, par contraste, comme incapables d'assurer l'éducation de leurs enfants. La mise en place d'entretiens familiaux vise à pallier ce risque.

· La sortie

60 % des jeunes retournent dans leur famille souvent avec un suivi en AEMO, 20 % sont orientés sur des institutions, 20 % vivent de manière autonome. La consolidation est difficilement réalisable même si un soutien en pointillé est proposé par les éducateurs.

· Les difficultés de fonctionnement

Le personnel du centre (6 éducateurs, 1 secrétaire, 1 chef de service, 1 directeur, 2 psychologues à mi-temps) n'est pas financé de manière pérenne et subit, pour les éducateurs, la concurrence de la Suisse qui offre des rémunérations supérieures (de l'ordre de 26.000 francs mensuels).

La Haute-Savoie souffre, en outre, d'une superposition des programmes et d'une absence de coordination des acteurs.

III. Visite de l'Association « Les 4 cités » de Thonon-les-Bains

L'Association est présentée par Mme Jamai, présidente et par des membres du bureau.

L'association est née d'un projet des habitants du quartier et rendue possible par un partenariat entre l'office HLM et la municipalité.

L'association accueille des enfants, sous la surveillance et l'animation de 4 emplois aidés (2 CES, 2 CEC). Les parents sont présents l'après midi. L'association propose diverses activités dont un atelier informatique et des sorties.

L'association souffre de difficultés matérielles malgré la forte implication de la mairie : les locaux ne sont plus adaptés aux activités, le coût des transports est élevé. Une liste d'attente a dû être constituée pour les sorties. En outre, un tiers des enfants ont versé une participation pour l'accès aux activités.

L'association multiplie par ailleurs les expériences créatrices de lien social : un atelier maman/bébé, un atelier musical, des sorties en famille ainsi qu'un début de travail de partenariat avec l'Education nationale. Malgré de bons résultats, la directrice précise que la tranquillité du quartier est précaire et tributaire des événements pouvant survenir.

Les éducateurs souffrent d'un problème de formation : une véritable formation est nécessaire pour savoir gérer les situations de conflit et la vie d'une cité évoluant dans un contexte pluriethnique.

IV. Rencontre à la mairie de Thonon-les-Bains

Outre M. Jean Denais, maire de Thonon, et ses adjoints, la table ronde comprend notamment le commissaire de police, le directeur du GAP (service de prévention spécialisée), la directrice de l'office HLM.

· Le commissaire de police

- La délinquance juvénile a fortement augmenté au cours des deux dernières années sur la circonscription. Thonon-les-Bains souffre de l'absence d'un juge pour enfants même si ce problème est en passe d'être réglé. Le transfert d'un mineur auprès du Tribunal d'Annecy génère un surcroît de travail. Depuis un mois, 4 mineurs ont été incarcérés, dont deux interpellations en flagrant délit ; la courbe s'inverse ;

- le nombre de délinquants mineurs est très élevé (plus d'une mise en cause sur deux concerne un mineur) mais très peu de délinquants sont coupés de leur cellule familiale à la différence de Bagneux (où le commissaire était précédemment en poste) : il y a peu de jeunes exclus vivant de trafics sur les cités ;

- les profils de délinquants sont identifiés : 70 % des mises en cause concernent des jeunes issus de l'immigration, on constate également une forte présence de gens du voyage. Pour tous ces jeunes, la dévalorisation du travail est très nette ;

la circonscription présente de vrais problèmes de toxicomanie : les « drogues dures » sont en présence importante du fait de la proximité de la Suisse où la législation est plus permissive. La détention de cannabis n'est plus poursuivie en dessous de 30 grammes. Il existe un milieu qui vit de la drogue à Thonon-les-bains. Les jeunes sont souvent la deuxième génération à fumer du cannabis. Certains sont « initiés » par leurs parents.

· Le responsable du service de prévention spécialisée

- La sanction est trop tardive. Les jeunes ont une perception du temps beaucoup plus brève. Si les délais entre le délit et l'accomplissement de la sanction sont trop étalés, le jeune ne lie plus les deux et perçoit cette dernière comme une injustice, voire une agression ;

- beaucoup de jeunes se sentent floués, mettent en avant le manque de divertissements (dans une région pourtant très tournée vers les loisirs). Beaucoup vivent dans le « mythe du retour au pays » et souffrent d'un sentiment de non-appartenance à la société, leur seul lieu de socialisation est la bande ;

- les exemples des « grands frères » sont problématiques : beaucoup doivent rester au domicile parental du fait de rémunérations trop faibles. L'incitation à l'insertion est faible puisque ces grands frères « travaillent honnêtement » sans pouvoir vivre de manière autonome ;

- de plus en plus, des jeunes présentent des troubles du comportement psychique qui ne trouvent pas de traitement ou à la marge.

· La directrice de l'office HLM

- Les immeubles de l'office se trouvent à 85 % sur la ville et tous les bâtiments des années 1970 ont été l'objet de rénovations. Le taux de chômage est de 6 %. Il n'est donc pas pertinent de mettre en avant un cadre de vie économique et urbanistique pour expliquer la délinquance juvénile ;

- l'explication de ce phénomène réside dans la « théorie du 1 pour 1.000 » : sur Thonon-les-Bains, les pouvoirs publics sont confrontés à la présence d'une vingtaine de mineurs très durs ;

- les jeunes filles commencent à poser des problèmes au même titre que les garçons ;

- il est nécessaire d'encourager et de soutenir les associations de quartier qui occupent le terrain et permettent de mener à bien une réelle politique préventive précoce.

V. Déjeuner-Débat à la mairie de Cluses

· Les responsables du collège et du lycée professionnel 

Le collège accueille 900 élèves et est classé Réseau d'Education Prioritaire ; 120 personnes encadrent les élèves. Le principal estime nécessaire de maintenir les élèves ensemble dans le cadre du collège unique.

Le lycée professionnel vise un taux d'intégration des élèves de 100 %, avec néanmoins une difficulté posée par un petit noyau dur de 5 %.

La délinquance n'a pas augmenté en nombre d'acte mais en intensité. Les actes de délinquance sont graves et l'école ne dispose pas des moyens de lutter contre. Les réponses sont souvent à la limite des pouvoirs dévolus au personnel d'encadrement, comme la mise en stage d'un jeune difficile.

Les zones entourant les collèges doivent être sécurisées.

· Un médiateur de quartier, de l'association « mieux vivre », constate :

- La perte progressive de mixité sociale, et notamment l'impossibilité d'accéder au logement du secteur privé pour des communautés, et notamment les jeunes issus de l'immigration ;

- que beaucoup de jeunes sont malades, isolés, certains présentent des troubles du comportement sérieux ;

- que le tissu social reste à développer sur de nombreuses zones.

· Un major de la gendarmerie nationale

- les forces de l'ordre sont confrontées à une délinquance très dure des majeurs et des mineurs, en croissance depuis deux ans ;

- l'organisation judiciaire présente un défaut car le tribunal de Bonneville ne dispose pas d'un juge des enfants : les jeunes doivent être transférés à Annecy.

· Le chef de la police municipale

- les difficultés sont doubles : elles concernent à la fois des parents et des jeunes ;

- les jeunes délinquants ont conscience d'une certaine impunité car ils ont l'impression, souvent justifiée, que leurs délits ne donneront pas lieu à sanction ;

- beaucoup de jeunes délinquants sont des jeunes issus de l'immigration ; le chef de la police municipale déplore « qu'ils ne jouent pas le jeu de l'intégration. Une toute petite minorité vit sur le crédit de l'ensemble des communautés issues de l'immigration qui sont ensuite injustement accusées. D'ailleurs, ces jeunes ne sont pas punis, au contraire ils bénéficient de tous les programmes de prévention, de voyages au pays, qui sont comme des récompenses » ;

- l'expérience de police municipale lancée par la mairie de Cluses au mois de novembre donne des premiers résultats encourageants : la mise en place de six agents de prévention d'origine des quartiers a permis de créer un lieu de contact. Leur formation reste néanmoins à parfaire, voire à inventer.

Compte rendu du déplacement à Valenciennes

(11 avril 2002)

Composition de la délégation : MM. Jean-Pierre Schosteck, président, Jean-Claude Carle, rapporteur, Mme Michèle André, vice-présidente, MM. Laurent Béteille, Jean-Claude Frécon, Mme Valérie Létard, M. Jacques Mahéas.

I - Rencontre avec le Conseil communal de prévention de la délinquance de Valenciennes

a) Mme FLIPO, vice-présidente de la communauté d'agglomération Val Métropole, déléguée à la prévention de la délinquance

· L'origine du Conseil communal de prévention de la délinquance (CCPD)

Le Conseil communal a été créé en 1986 pour renforcer la coopération entre l'Etat et la commune en vue de mener différentes actions de prévention. Il rassemble deux collèges d'acteurs, l'un délibératif, l'autre consultatif.

Ses missions sont multiples : proposer des réponses spécifiques au développement de la délinquance, assurer la coordination des acteurs et leur mise en réseau, faire circuler l'information, procurer aux différents services une aide technique. Il vise en outre à favoriser la prévention du décrochage social et à lutter contre la toxicomanie et l'insécurité.

Le CCPD a permis de redéfinir les instruments et les objectifs de la politique de la Ville, en concertation avec le Conseil général.

· La création du Conseil d'agglomération de prévention de la délinquance (Val Métropole)

La prévention de la délinquance et la sécurité sont des sujets qui suscitent l'intérêt de l'Agglomération entière et relèvent, à l'exception de la police municipale, de ses compétences.

Le CAPD siège au moins deux fois par an. Les axes du contrat local de sécurité sont les mêmes que ceux du CAPD, à savoir la prévention de la délinquance, la prévention du décrochage social des jeunes, la lutte contre la récidive, la lutte contre les incivilités et la sécurité dans les transports publics.

Un contrat-cadre relatif à la sécurité rassemble 82 communes de l'arrondissement de Valenciennes, avec pour priorités la lutte contre la délinquance des mineurs et la sécurité dans les lieux publics.

Un « baromètre de l'ambiance » qui permet le repérage des incidents quotidiens dans chaque quartier a été également mis en place.

b) Mme DUPUIS, présidente du tribunal pour enfants de Valenciennes

· Le Tribunal pour enfants de Valenciennes

Valenciennes dispose de trois juges des enfants, répartis sur le fondement de secteurs territoriaux recoupant à peu près les zones de l'aide sociale à l'enfance.

L'activité civile des juges pour enfant reste prépondérante mais l'activité pénale est en croissance.

Les juges siègent deux fois par mois en audience de cabinet, il y a une session du tribunal pour enfants par semaine.

· La délinquance des mineurs sur Valenciennes, du point de vue de la justice

En 2001, 704 mineurs ont été jugés, 427 en audience de cabinet, 277 par le tribunal pour enfants. Ont été notamment prononcées 273 admonestations, 150 remises à parents et 52 peines de prison ferme.

Les juges sont confrontés à une majorité de garçons parmi les mineurs poursuivis ainsi qu'à un certain rajeunissement. Ils déplorent les manques importants de moyens matériels et humains des brigades des mineurs.

Les profils des mineurs mis en cause sont de deux ordres :

Pour les trois quarts il s'agit de primo-délinquants, auteurs d'un seul acte souvent lié à l'adolescence, ou plusieurs délits dans un laps de temps très bref. Une réponse pénale sous forme d'un rappel à la loi assorti d'une mesure éducative est souvent suffisante. La responsabilisation des parents est nécessaire mais, dans ces cas, les outils proposés par l'ordonnance de 1945 sont le plus souvent adaptés.

Pour un quart, il s'agit de récidivistes suivis par des éducateurs dans l'application d'une mesure pénale. Malgré toutes les mesures prises, il est très difficile de contrer cette délinquance. Ces jeunes souffrant souvent d'une dépendance alcoolique ou au cannabis, sont en situation d'échec scolaire. Beaucoup présentent des troubles du comportement. La plupart sont issus de milieux sociaux défavorisés (père défaillant, logement inadapté, mère isolée et fragile psychologiquement).

· Les réponses de la justice

Les juges des enfants utilisent toute la palette mise à leur disposition par le droit : admonestation, remise à parents, réparation, sanction pénale. Dans ces derniers cas, l'exécution provisoire, qui est une dérogation spécifique pour les mineurs, produit des effets bénéfiques.

La mise en cause des parents est insuffisante, dans bien des cas, les dispositions du code pénal devraient être utilisées du fait des carences éducatives lourdes.

Les difficultés posées par l'ordonnance de 1945 sont néanmoins réelles :

Elle ne permet pas le cumul de mesures éducatives et de sanctions pénales.

Pour les récidivistes, la détention provisoire n'est pas possible en-dessous de seize ans en matière correctionnelle, même en cas de révocation du contrôle judiciaire.

Les mineurs, mis en cause pour viol ou agression sexuelle commis avant l'âge de seize ans et poursuivis après, comparaissent deux fois -une fois devant le tribunal pour enfants et une fois devant la Court d'assises des mineurs- ce qui est peu compréhensible et pénible pour les victimes. La Cour d'Assises s'imposerait pour l'intégralité des faits commis ainsi que pour les trafics de stupéfiants.

Les centres d'accueil posent des difficultés.

Les CER souffrent du manque de moyens et d'une formation très insuffisante des éducateurs. L'application de la loi relative à la réduction du temps de travail est un casse-tête pour les établissements. En outre, ces établissements ne sont pas fermés.

Une structure comme le centre JET à la Souchère, en Haute Loire, gérée par l'armée, donne des résultats encourageants, mais elle est unique en son genre. Le succès de cette structure permet de déplorer la disparition du service militaire qui jouait incontestablement un rôle structurant et intégrateur.

Dans ce contexte, la pertinence de la création de centres fermés se pose : il est peu envisageable néanmoins de mener une mesure éducative dans un lieu clos, les éducateurs n'étant pas des gardiens. En conséquence, l'amélioration des quartiers de mineurs des prisons est de loin préférable.

Il est nécessaire d'offrir une palette de réponses assurant la formation des jeunes, des réponses aux problèmes des toxicomanes et un accueil pour les psychotiques. Dans le Nord, il manquerait environ 100 psychiatres. Le dépistage précoce s'impose de plus en plus, il pourrait être organisé en partenariat avec l'Education nationale et les services de la PMI.

La question des délais d'administration de la justice reste centrale : pour les délits peu graves, le jugement intervient dans les 2 ou 3 mois. En cas de renvoi devant le tribunal pour enfants, ce délai s'allonge à 6-9 mois. L'exécution des peines est très rapide, il n'y a pas de délai de prise en charge. Les placements demeurent néanmoins parfois problématiques par manque de places.

c) M. BAISY, vice-procureur du TGI de Valenciennes

Les mineurs mis en cause à Valenciennes sont de plus en plus jeunes, et sont interpellés pour des faits de plus en plus graves. De 893 mineurs en 2000 (23,7% des mises en cause), la zone est passée à près de 950 mineurs mis en cause, soit 25,4 % du total, en 2001.

Pour les petites infractions, la réponse est immédiate. Un délégué du procureur peut procéder à des rappels à la loi. Le résultat est convenable car beaucoup ne récidivent pas.

Pour la moyenne délinquance, la réponse prend entre deux et trois mois. Les mineurs sortent avec une convocation devant le juge. Une mesure éducative est prise rapidement.

Pour la délinquance la plus grave, les solutions sont moins évidentes. Les plus jeunes, notamment entre 10 et 16 ans, ne peuvent être placés en détention provisoire pour un délit grave. Sur la zone de Valenciennes, on peut estimer qu'entre 12 et 15 mineurs posent des problèmes réels et pour lesquels tout a été essayé, notamment la mise à l'épreuve, le TIG, etc. Ils ont conscience, dans l'immense majorité des cas, qu'ils ne risquent rien. Au delà de ce premier cercle, il faut estimer à une cinquantaine le nombre de jeunes qui rendent la vie dans la cité difficile.

Deux points sont particulièrement à déplorer : la brièveté des passages dans les CER qui, le plus souvent, ne devraient pas être inférieurs à six mois et le séjour en prison, dont la sortie est peu ou pas préparée.

En outre, le législateur devrait donner une base légale aux interventions de police visant à raccompagner des jeunes seuls dehors le soir, car trop souvent les forces de l'ordre se heurtent au principe constitutionnel de la liberté de déplacement.

d) M. BEAUDOIN, directeur de la Protection Judiciaire de la Jeunesse de l'arrondissement de Valenciennes

La protection judiciaire de la jeunesse dans l'arrondissement de Valenciennes s'occupe d'environ 350 jeunes, en stock, et traite dans l'année 1.062 mesures. Entre 70 % et 80 % des jeunes concernés relèvent du pénal. Pour mener à bien ces missions, la PJJ sur l'arrondissement dispose d'un volant de personnel de l'ordre de 45 agents, contractuels et fonctionnaires confondus, au profil souvent jeune.

La PJJ travaille avec le secteur associatif à des actions de prévention ciblée (lutte contre l'illettrisme, pour la santé, etc.) et avec des dispositifs relevant de la politique de la ville (opérations Ville-Vie-Vacances).

Les formes de la délinquance sont classiques : des violences urbaines, des crimes et surtout beaucoup de mineurs en souffrance nécessitant des mesures individuelles de protection. Les trois facteurs les plus importants sont les carences éducationnelles, les conflits entre couples qui rejaillissent sur les enfants et les troubles psychotiques des parents et/ou des enfants.

Il n'y a pas de crises de vocation pour le recrutement d'agents mais des difficultés à trouver des candidats motivés par le métier d'éducateur, qui est un concours présenté par des diplômés ayant souvent présenté d'autres concours administratifs et qui ne sont souvent pas préparés à l'affrontement avec des jeunes difficiles.

Le secteur associatif souffre enfin de difficultés équivalentes pour recruter des éducateurs acceptant de travailler en hébergement.

e) Mme SERRA, directrice territoriale de la prévention et de l'action sociale au Conseil Général

La mise en place d'un projet de territoire a permis d'orienter l'action du département dans trois directions : l'insertion, la santé et le soutien à la parentalité, avec le souci constant de trouver des solutions très en amont.

Les activités de l'ASE sont essentiellement concentrées sur les placements et assez peu sur les interventions éducative à domicile (IEAD), alors même qu'il existe une véritable nécessité de cette dernière, notamment chez les tout-petits.

La distinction des interventions d'assistance éducative et celles posées par l'ordonnance de 1945 est artificielle et inopérante.

Les profils des jeunes auxquels sont confrontés les services sont variés. Certains adolescents mettent volontairement en échec leur placement. Pour ces derniers, une véritable coordination des services est nécessaire afin d'assurer un suivi de qualité. D'autres présentent des troubles du comportement extrêmement précoce. D'autres encore, victimes d'abus sexuels deviennent eux-mêmes abuseurs. Ces cas désarment véritablement les services sociaux.

La responsabilité des parents est bien souvent engagée mais il est difficile de la mettre en cause systématiquement : les cas d'immaturité parentale sont fréquents. On parle « d'enfants qui ont des enfants ». Il faudrait idéalement construire un maillage territorial efficace qui permette une prise en charge rapide. Il existe actuellement des ruptures dans les prises en charge. Comparé aux procédures en vigueur en Belgique, le mode de fonctionnement des institutions françaises est inefficace car trop long.

f) M. GRANDAMME, proviseur du Lycée de l'Escaut

Quatre points doivent retenir particulièrement l'attention. Tout d'abord, l'absence de repère de l'Education nationale  qui est devenue un lieu de « présentéisme ». L'école ne peut plus faire l'impasse d'une réflexion sur sa mission véritable.

Les difficultés relationnelles avec les parents dont beaucoup sont agressifs ou absents, voire les deux.

La concurrence de l'école de la rue et l'attractivité des groupes de « pairs » sont vives. L'école doit apprendre à travailler avec des groupes et non plus seulement des individualités qui sont très différentes lorsqu'elles sont prises à part.

Le collège unique et la suppression des filières professionnelles restent problématiques. Le cursus dans ces filières est souvent perçu comme un échec.

Le risque des toxicomanies est omniprésent dans un contexte où les « dealers » pénètrent dans les lycées, et où un message brouillé sur la nocivité du cannabis est adressé aux jeunes.

Des propositions doivent enfin être mises en avant :

- réaffirmer les missions de l'école autour de deux axes : instruire et contribuer à l'éducation, ce dernier volet reposant sur l'effort commun de plusieurs pôles (familles, associations, etc.) ;

- redonner du lien avec les parents qui, pour beaucoup, se méfient de l'école en raison de leur propre échec scolaire ;

- encourager « l'école ouverte » qui permet de sortir du cadre scolaire et de faire venir les jeunes.

En outre, l'éducation n'étant pas opposée à la sanction, l'école elle-même doit être capable de répondre rapidement aux infractions mineures.

Pour compléter et améliorer la formation des enseignants, les notions d'éducation et de prévention doivent être prises en compte dans les formations initiales et continues, ainsi que dans une approche partenariale, notamment avec les éducateurs.

L'internat scolaire devrait être développé.

g) M. MILLON, sous-préfet de Valenciennes

La situation de certaines familles sur le Valenciennois est dégradée : l'alcoolisme est répandu, les cas de comportement sexuels aberrants ne sont pas isolés. Il existe un véritable travail à faire sur la « formation » des parents et pour la prévention de l'alcoolisme foetal. « On voit des enfants qui, à cinq ans, ont vécu ce que nous ne vivrons jamais à 90 ans. »

Le recul des mouvements de jeunes (scoutisme, éducation populaire, etc.) a ouvert des brèches qui n'ont pas été comblées.

Le développement des vacances scolaires a paradoxalement dégradé la situation des jeunes les moins favorisés qui, pendant ces périodes, se trouvent souvent laissés à eux-mêmes. Pendant les périodes de vacances de 15 jours, le climat se dégrade presque systématiquement.

Il faudrait en outre réhabiliter l'école aux yeux des parents qui n'y ont pas eux-mêmes réussi.

h) Mme DUFOUR, directrice de l'Association « DIVA »

L'association gère le seul établissement de la Sauvegarde de l'enfance de l'arrondissement.

Elle formule plusieurs préconisations, et notamment celle de confier à la PJJ tous les mineurs ayant fait l'objet d'une mesure privative de liberté, de revoir les normes de suivi des dossiers et notamment d'éviter l'urgence dans les placements et associer les parents dans la prise en charge des enfants.

i) M. LAURENT, Club Prévnir (association de prévention spécialisée)

Le club Prévnir a été constitué au début des années 1990 à l'initiative d'un aumônier, afin d'assurer une présence contre la toxicomanie.

Quatre éducateurs rencontrent des jeunes de 13 à 25 ans. Le club réfléchit à une extension de son public sur les 8-13 ans. Les actions du club visent à lutter contre l'isolement du jeune et à apporter un soutien aux familles.

L'association est confrontée à des difficultés de recrutement d'éducateurs et craint une dérive de ce métier vers l'animation.

II - Visites de structures sur le terrain

a) Visite du centre d'éducation renforcée de Raismes

Le CER permet l'accueil de jeunes délinquants, en rupture ou récidivistes pour une période de 3 mois, renouvelable. Il fonctionne en continu. Les jeunes sont gardés tant qu'il est possible mais beaucoup présentent des comportements psychopathologiques qui rendent l'accueil quasi impossible, sont toxicomanes ou alcooliques.

Les éducateurs sont confrontés à des difficultés réelles dans un cadre, le CER, qui est en définitive poreux. Ils souffrent, par ailleurs, du manque de considération, des difficultés du travail en structures d'hébergement et du manque de formation.

Les locaux sont dégradés. Sur une fenêtre sont inscrits les termes « nique la police ». A l'intérieur d'un atelier, « nique la police et la justice ».

b) Le centre de jour et le Centre de Placement immédiat de Raismes

Ouvert en 1979, le centre de jour de Raismes accueille des jeunes de 16 à 18 ans en difficulté pour les aider à définir un projet personnel. Il leur est proposé un atelier d'horticulture et un atelier électrotechnique. Deux professeurs techniques ainsi qu'un éducateur les encadrent.

Le CPI est placé dans les mêmes locaux que le centre de jour. 9 éducateurs encadrent les jeunes répondant souvent au même profil que des jeunes placés en CER.

Ils sortent du centre le plus souvent pour regagner leurs familles mais cette sortie est accompagnée d'une activité de jour et du soutien d'un éducateur.

Le budget de la structure totale s'élève à 1,4 million de francs pour l'ensemble des services, hors personnel.

Le local est en bon état. Le rez-de-chaussée est aéré et lumineux. Des jeux d'intérieur sont disponibles. La cuisine est en bon état. Au premier étage se trouve l'atelier d'électrotechnique, qui permet la prise en charge de quatre personnes.

c) Visite du quartier « Terrain des moins de 7 ans »

Le quartier « terrain des moins de sept ans » dispose d'un local associatif destiné aux jeunes du quartier. Les travaux de rénovation sont effectués par ces jeunes. Le local contient des jeux d'intérieur (baby-foot, ping-pong, etc.). Il sert de lieu de rencontre et de détente.

Il n'y a pas d'horaires fixes. Le local est placé sous la responsabilité d'un éducateur du quartier. La surveillance est continuelle.

Ce lieu, entouré d'un bac à sable et de jeux pour les petits enfants, permet un brassage des populations, les jeunes côtoyant des familles, ce qui favorise une vie harmonieuse sur le quartier et contre un sentiment de défiance à l'égard des jeunes.

L'éducateur présent tient à préciser que les problématiques des jeunes sur Valenciennes diffèrent de celles rencontrées à Paris ou dans le sud de la France.

d) Visite du foyer associatif DIVA

Le foyer DIVA occupe des locaux précédemment dévolus à l'administration des Douanes. Il accueille 14 jeunes, garçons et filles, dont certains vivent en autonomie partielle, logés dans des chambres en ville mais bénéficiant d'un rattachement au foyer. Certains d'entre eux ont été victimes de violences sexuelles. Leur présence au foyer est l'occasion de leur faire prendre conscience de leur statut de victime.

Le foyer est spacieux et bien tenu. Les garçons occupent le premier étage, les filles le second. Les installations sanitaires sont en bon état et propres.

Compte-rendu du déplacement aux Pays-Bas

(15 et 16 avril 2002)

Composition de la délégation : MM. Jean-Claude Carle, rapporteur, Jean-Jacques Hyest, vice-président, Mme Claire-Lise Campion, MM. Simon Sutour et François Zocchetto.

I. Présentation du projet néerlandais de réponse à la délinquance des mineurs (ministère de la justice)

Les chiffres de la délinquance sont stables en valeur absolue : 50.000 jeunes sont mis en cause chaque année, soit 4 % de la jeunesse. Toutefois, les délits commis sont de plus en plus violents, la population délinquante se rajeunit et la part des minorités ethniques dans la délinquance augmente (Marocains, Antillais, Surinamiens, Turcs). En outre, le nombre de délinquants souffrant de troubles psychiques augmente.

Devant ce phénomène, le gouvernement des Pays-Bas a décidé de renforcer la prévention à trois niveaux :

- la prévention primaire vise l'ensemble de la population ;

- la prévention secondaire permet de repérer les groupes pour lesquels le risque d'entrer dans la délinquance est fort ;

- la prévention tertiaire concerne les jeunes ayant déjà commis des délits.

1. La prévention primaire

Elle est menée en collaboration avec d'autres ministères comme celui de l'enseignement, celui de la santé, celui des affaires sociales et de l'emploi et celui de l'intérieur (chargé de la politique relative aux minorités ethniques).

Ainsi, le ministère de l'enseignement a lancé un programme intitulé « l'école sécurisée » qui a pour mission d'éviter les comportements délinquants à l'école en instituant des règles strictes au sein des établissements et en allongeant la durée de présence des enfants.

Des actions spécifiques sont menées en direction des populations appartenant aux minorités ethniques, qui permettent parfois des initiatives propres à ces communautés, telles que les « patrouilles de pères » mises en place par la communauté marocaine.

2. La prévention secondaire

La prévention secondaire vise à identifier à un stade prématuré les groupes « à risque » et porte notamment sur les jeunes enfants. Ainsi, le fait qu'une jeune mère élève seule un enfant ou qu'elle l'élève dans un quartier où règne une forte criminalité sera considéré comme facteur de risque pour l'enfant.

Il est indispensable que cette prévention intervienne de manière précoce afin que les services sociaux puissent apporter une réponse efficace.

Une assistance peut être proposée aux parents, qui peut consister à leur permettre de suivre des cours d'éducation des enfants. Certains parents sollicitent d'eux-mêmes une telle aide.

Lorsque les parents refusent de suivre ces cours de formation alors que leurs enfants sont entrés dans la délinquance, on tente de les convaincre de l'utilité de ces formations. Le Gouvernement réfléchit à une possibilité d'obliger les parents à suivre ces cours. Les mesures de tutelle ne sont en effet applicables que dans des cas très graves.

Certaines mesures visent enfin à lutter contre l'absentéisme qui est détecté par les établissements scolaires. Ces derniers alertent le fonctionnaire chargé de l'obligation scolaire qui saisit ensuite le ministère de la justice. Si les parents refusent d'envoyer leurs enfants à l'école, ils peuvent être punis d'une amende.

3. La prévention tertiaire

Elle vise essentiellement à éviter la récidive à travers une sanction adaptée, qui tient compte de l'« historique » du jeune.

La procédure a été améliorée à travers quatre réformes.

D'abord, les instruments mesurant les risques ont été renforcés.

Ensuite, la coopération entre les acteurs de la lutte contre la délinquance (police, ministère public, associations de protection de la jeunesse) a été encouragée afin d'arrêter une solution qui s'avère réalisable.

En troisième lieu, tout mineur sanctionné fait l'objet d'un projet pédagogique pendant 6 à 9 mois afin d'éviter la récidive.

Enfin, un effort particulier est fait pour améliorer la coordination entre les institutions qui entrent en contact avec le jeune, même si les délais restent encore trop longs. Ainsi, à l'heure actuelle, les délais entre la commission du délit et la traduction du jeune devant le juge sont de 6 mois à un an. Les délais entre le jugement de l'affaire et l'exécution de la peine varient eux entre 3 et 6 mois.

Il convient de remarquer que les mesures prévues pour les majeurs toxicomanes (deux ans de détention avec injonction thérapeutique) ne sont pas applicables aux mineurs.

4. Les mesures en direction des « noyaux durs »

Le ministère public encourage un recours plus fréquent à la détention provisoire, quitte à ce que cette dernière soit suspendue afin de permettre à un jeune d'assister à des programmes de formation intensifs.

Par ailleurs, les Pays-Bas encouragent le développement de la détention partielle des mineurs (de nuit ou encore le week-end) ainsi que le placement d'un nombre plus important de jeunes dans des internats aux règles de fonctionnement strictes.

II. Visite du centre de détention et de traitement Rentray

Le centre de détention et de traitement Rentray a été créé en 1851 après la visite de la colonie pénitentiaire de Mettray près de Tours par le père Suringar.

Rentray est une institution du secteur associatif pour jeunes âgés de 12 à 18 ans venant de l'ensemble des Pays-Bas et souffrant de sérieux problèmes comportementaux. Il fonctionne grâce à des subventions du ministère de la justice, du ministère de l'enseignement, des institutions communautaires et de fondations privées. Avec un effectif de 425 personnes, il gère des centres de traitement ouverts et semi-fermés dans les villes de Eefde, Rekken et Apeldoorn. L'unité de Rekken comporte également un centre de détention fermé. En 2003, un nouveau centre sera ouvert à Lelystad qui accueillera 120 à 144 jeunes.

A l'heure actuelle, Rentray dispose de :

- 180 places de traitement en centre ouvert ;

- 42 places en centre fermé ;

- une école d'enseignement spécialisé comptant 360 élèves, dont 220 sont en internat.

Les jeunes qui arrivent au centre n'ont connu que des échecs. Ils souffrent souvent de troubles psychiques, sont déscolarisés et souvent délinquants. Ils sont donc démotivés et peu réceptifs. Les objectifs poursuivis doivent donc être réalistes et forcément limités.

La durée moyenne de placement s'élève à un an et demi. Le type de placement (détention ou traitement) est décidé par le juge des enfants en collaboration avec les institutions de tutelle. Deux catégories de jeunes sont présents :

- ceux qui ont commis des faits punissables ;

- ceux qui ont été mis sous protection de la justice.

Lorsqu'ils deviennent majeurs, les organismes de prévention des jeunes adultes prennent le relais. Les jeunes issus des minorités ethniques représentent 50 à 60 % des jeunes placés.

Au cours d'un séjour, les jeunes peuvent aller successivement dans le centre fermé, le centre semi-fermé ou le centre ouvert en fonction de leur comportement. Des allers-retours entre ces centres sont possibles. Les centres semi-fermés ne sont pas mixtes. Ils comportent une vingtaine de jeunes qui vont à l'école le matin et l'après-midi, mais qui ne peuvent sortir seuls du pavillon. Les fenêtres ne s'ouvrent pas et les portes sont toujours verrouillées.

Cinq principes guident l'action des différents intervenants :

la volonté de diminuer les risques auxquels sont confrontés les jeunes, notamment en matière de toxicomanie. Ainsi, la drogue n'est pas tolérée dans les centres et les contacts des jeunes avec l'extérieur sont surveillés pour éviter tout trafic ;

la nécessité de les couper de leur environnement lorsque celui-ci les conforte dans la délinquance ;

le souci de revaloriser les jeunes : en arrivant à Rentray, ils ont une très mauvaise opinion d'eux. Il s'agit donc de leur redonner confiance, notamment en augmentant leur niveau de compétence ;

la préparation des jeunes à de nouvelles opportunités, notamment en matière d'emploi afin d'éviter la récidive. Leur insertion dans le monde du travail est réalisée en collaboration avec des PME et des sociétés d'intérim et s'organise en trois phases : une phase d'orientation, une phase de stage et de formation (hôtellerie-restauration, menuiserie, accueil d'enfants, jardinage, travail administratif...) et une phase d'accompagnement sur le marché du travail ; l'encadrement continue pendant six mois à un an après le départ du centre ;

l'incitation des jeunes à avoir de nouvelles relations sociales.

Rentray fonctionne sur la base du partenariat : tous les intervenants sont associés pour lutter contre la délinquance dans les quartiers : l'école, la justice, la police, les parents, les associations de quartiers etc.

L'évaluation du travail de Rentray est systématique et est réalisée par les jeunes, par les institutions de tutelle ainsi que par ses collaborateurs à travers des enquêtes de satisfaction.

67 % des jeunes sortant de l'établissement ne récidivent pas pendant l'année qui suit (les adolescents non retrouvés étant comptabilisés comme récidivistes).

III. Visite du bureau « Halt » Haaglander

Les Pays-Bas ont développé une alternative à la poursuite judiciaire pour des jeunes primo-délinquants de plus de 12 ans ayant commis certaines infractions (tirs de pétards, vols à l'étalage, tags, vandalisme). Le dommage provoqué par le délit ne doit pas dépasser 115 euros et les jeunes doivent avouer le délit.

Lorsque le jeune est arrêté par la police4(*), il lui est proposé de réparer directement sa faute plutôt que de faire l'objet d'une procédure pénale stricto sensu. L'avantage pour le jeune est d'éviter que son infraction apparaisse sur son casier judiciaire. S'il accepte, le procès-verbal est envoyé dans un bureau Halt qui convoque le jeune et ses parents au commissariat afin d'établir la peine.

Le premier contact vise essentiellement à connaître l'environnement familial de l'enfant et à s'assurer qu'il n'existe pas de problème plus grave. Le deuxième contact a lieu la semaine suivante en la présence du seul jeune.

Le programme Halt lutte contre la délinquance juvénile par la combinaison de la prévention de la récidive et la sanction de l'infraction.

1. La prévention de la récidive

Avant d'infliger la sanction, les éducateurs discutent avec le jeune pour connaître les motifs qui l'ont poussé à commettre l'infraction et pour lui montrer qu'il pourrait agir de manière différente.

En outre, les bureaux Halt développent des actions de sensibilisation dans les écoles afin de faire prévaloir le sentiment de sécurité. Ils sont également en charge de projets en matière d'assistance sociale vers les jeunes n'allant plus à l'école et n'ayant pas encore un emploi.

2. La sanction de l'infraction

Les bureaux Halt prennent contact avec la victime pour arrêter la sanction. Celle-ci est en lien direct avec l'infraction et vise à la réparer soit directement (nettoyer un mur après y avoir fait un graffiti), soit indirectement (travailler quelques heures dans le magasin victime du vol à l'étalage). La durée des travaux est comprise entre quatre et vingt heures. Si le jeune n'effectue pas la peine, il reçoit un avertissement. S'il l'ignore, son cas est repris par la justice.

3. Bilan

Chaque collectivité de base est tenue par la loi de créer un centre Halt. Il en existe à l'heure actuelle 64 (autant que des bureaux de police) qui fonctionnent de manière différente et accueillent 23.000 jeunes par an. 1.200 jeunes sont concernés chaque année à La Haye. Les 14-15 ans sont les plus représentés.

Le procureur de la Reine fixe le barème des sanctions en fonction de l'âge du jeune, du délit commis et du montant du dommage.

Le taux de récidive s'élève à 6 %. Il convient de remarquer qu'un jeune ne peut être pris en charge par le centre Halt que deux fois. Ensuite, il n'est plus considéré comme un primo-délinquant et fait l'objet de la procédure pénale traditionnelle.

L'alternative aux poursuites s'est développée car elle permet de répondre rapidement et de manière efficace à la primo-déliquance. Ainsi, la sanction est mise en oeuvre dans un délai de deux mois au maximum alors que les poursuites judiciaires s'enlisent en raison de l'engorgement des juridictions.

Il convient de remarquer qu'avant la création des centres Halt en 1985, cette délinquance restait pratiquement impunie (les jeunes recevaient dans les meilleurs cas un avertissement).

Devant le succès de ce dispositif, des actions ont été menées en direction des jeunes de moins de 12 ans (programme « STOP »). S'ils ne peuvent être contraints à travailler, ils sont sensibilisés à l'infraction qu'ils ont commis par un travail éducatif sous forme de jeux informatiques.

La durée du travail infligé aux jeunes du programme Halt ne peut dépasser 20 heures. En revanche, dans le cadre de la procédure pénale, des TIG d'une durée plus longue peuvent être décidés.

Compte-rendu du déplacement en Grande-Bretagne

(22 et 23 avril 2002)

Composition de la délégation : MM. Jean-Pierre Schosteck, président, Jean-Claude Carle, rapporteur, Mme Michèle André, vice-présidente, M. Jean-François Humbert.

I. Visite au « Youth Justice Board »

1. Données générales

En 1908, le « Children Act », qui a donné naissance aux « juvenile courts » a été la première initiative pour distinguer la justice des mineurs de celle des majeurs. En 1963, l'âge de la responsabilité pénale, jusqu'alors fixé à huit ans, a été porté à dix ans. Le « criminal justice act 1991 » a modifié le nom des juridictions pour les mineurs (« youth courts ») et a fixé la majorité pénale à dix-huit ans contre dix-sept auparavant.

En 1997, le nouveau gouvernement s'est fixé pour priorité de mieux prévenir et traiter la délinquance.

Les mineurs sont responsables d'environ 25 % des crimes et délits en Angleterre et au Pays de Galles. Pour s'attaquer aux causes de la criminalité, de nombreuses actions de prévention ont été engagées, notamment pour repérer de manière précoce les enfants à problème, mieux lutter contre l'absentéisme scolaire, considéré comme un facteur essentiel dans la délinquance, prévenir l'usage de drogues et d'alcool, soutenir les familles.

En ce qui concerne la responsabilisation des parents, la loi de 1998 permet au juge de prendre une ordonnance parentale. Cette ordonnance est délivrée obligatoirement aux parents dont l'enfant de moins de seize ans a déjà fait l'école buissonnière ou commis un délit... Les parents sont contraints de surveiller leur enfant et d'assister à des séminaires destinés à les responsabiliser. L'exécution de ces obligations est contrôlée par un agent de probation, un travailleur social ou un membre d'une équipe de prise en charge des jeunes délinquants.

2. Le « Youth justice Board »

Afin d'améliorer le fonctionnement des divers services chargés de la justice des mineurs, le « crime desorder act 1998 » a créé le « Youth justice board », organe indépendant chargé de suivre le fonctionnement et les résultats du système judiciaire des mineurs, d'identifier et de diffuser les bonnes pratiques, de rechercher et d'acquérir des structures de placement pour les mineurs. Composé de 12 membres et employant 145 personnes, le « Youth justice Board » joue un rôle de conseil auprès du ministère de l'Intérieur.

Le « Youth justice Board » dispose d'un budget financé sur des fonds publics pour mettre en oeuvre certains programmes. Il est responsable du « Youth Inclusion programme », action interministérielle engagée pour lutter contre la délinquance des jeunes et l'absentéisme scolaire.

3. Les principales mesures applicables aux mineurs délinquants

- les mineurs primo-délinquants font en général l'objet d'une mesure d'admonestation délivrée par la police ;

- la police peut également donner à un mineur présenté pour une infraction plus sérieuse ou qui a déjà fait l'objet d'une admonestation, un « dernier avertissement », qui peut être assorti d'obligations à mettre en oeuvre sous le contrôle d'une équipe de prise en charge des jeunes délinquants (Youth offending team) ;

- tout récemment, une nouvelle mesure a été introduite, le « referral order » : les mineurs qui plaident coupables et ne sont pas des récidivistes peuvent être traduits devant une commission ad hoc, le « youth offender panel », qui est composée de citoyens et de membres de l'équipe de prise en charge des jeunes délinquants. En présence de ses parents, le jeune délinquant passe un accord avec la commission ;

- les mesures de réparation sont destinées à placer le jeune délinquant face à ses actes et aux conséquences de ceux-ci ; la réparation peut consister en une lettre d'excuses ou en un travail au profit de la victime directe ou de la collectivité ;

- le programme intensif de surveillance et de supervision a démarré en juillet 2001. Il est destiné à permettre de prendre en charge annuellement 2.500 jeunes délinquants multirécidivistes. Ce programme permet une prise en charge sept jours sur sept et vingt-quatre heures sur vingt-quatre des mineurs concernés ;

- le « detention and training order » est désormais la principale mesure d'emprisonnement pour les 12-17 ans. La durée des peines infligées, simultanément ou successivement, ne peut dépasser vingt-quatre mois et ne peut être inférieure à quatre mois.

Le mineur est condamné à une peine qu'il effectue pour moitié en détention (dans un centre d'entraînement spécial, un établissement pour mineurs, un centre d'hébergement local...). Pendant la période de détention, le mineur suit une formation. Ensuite, il est laissé en liberté sous la surveillance d'un officier de probation, d'un travailleur social ou d'un membre d'une équipe de prise en charge des jeunes délinquants.

Il est à noter que tous les mineurs de plus de dix ans peuvent faire l'objet d'un placement sous surveillance électronique depuis le 1er février 2001.

Pour l'année 2002-2003, le Youth justice Board prévoit que 90.000 jeunes feront l'objet d'une admonestation ou d'un dernier avertissement, 19.000 d'un « referral order », 65.000 d'une relaxe ou d'un plan d'action ou de supervision, 2.500 d'un programme intensif de surveillance et de supervision, 6 000 d'une peine de détention et d'entraînement (DTO).

4. Les « Youth offending Teams » (YOTs)

Le « crime and disorder Act 1998 » a confié aux autorités locales, en liaison avec les services éducatifs et scolaires, la mission de créer, dans leur ressort de compétence, des équipes de prise en charge des jeunes délinquants (YOTs).

Ces équipes sont composées d'au moins :

un agent de probation,

un travailleur social,

un fonctionnaire de police,

un représentant nommé par les autorités sanitaires locales,

un représentant choisi par le responsable des services éducatifs.

Ces équipes interviennent pour la mise en oeuvre des diverses mesures ordonnées par la police ou les tribunaux.

Il existe actuellement 150 équipes de prise en charge, dont l'activité fait l'objet d'évaluations régulières. Le « Youth justice Board » assure pour partie le financement des équipes et peut limiter ou supprimer sa subvention en cas d'insuffisance de résultats.

II. Visite d'une « Youth court »

Les « Youth Courts » ont succédé aux « juvenile Courts » en octobre 1992. Tous les trois ans, lors de leur conférence annuelle, les « magistrates » (juges non professionnels siégeant dans les juridictions de première instance) doivent composer un tribunal pour enfants. Les juges faisant partie de cette juridiction doivent avoir reçu une formation dans le domaine du traitement des affaires de mineurs.

Une « Youth Court » doit être composée soit de trois « magistrates » soit d'un « district judge » (juge professionnel). Du fait du non-professionnalisme de la plupart des « magistrates », ceux-ci sont conseillés par un « justice clerk », dont le rôle est essentiel dans le fonctionnement des juridictions.

Certaines infractions très gaves commises par les mineurs ne relèvent pas des « Youth Courts » mais des « Crown Courts ».

Au cours de sa visite, la délégation a pu assister à des audiences conduites tant par un juge professionnel que par des juges non professionnels.

Les « Youth Courts » utilisent régulièrement la vidéoconférence pour procéder à l'audition de victimes ou de témoins dans des conditions qui évitent les pressions.

La procédure appliquée aux mineurs est sensiblement la même que celle qui est appliquée aux majeurs. Les mineurs doivent ainsi choisir de plaider coupable ou non coupable. La délégation a ainsi assisté à une audience où comparaissaient plusieurs mineurs qui plaidaient tous non coupable depuis plus d'un an. L'un d'eux a modifié sa défense, choissant de plaider coupable, ce qui a provoqué la désorganisation complète de la défense des autres, de multiples interruptions de séance et un report de l'audience...

Le délai moyen entre l'arrestation et la condamnation est de 50 jours dans la « Youth court » visitée (71 jours au niveau national).

Compte rendu du déplacement en Guyane

(23 et 24 avril 2002)

Composition de la délégation : MM. Georges Othily, secrétaire, et Jean-Claude Frécon.

I. Le conseil général de la Guyane

1. Le service de prévention de la délinquance

Les principaux obstacles rencontrés par le service de prévention de la délinquance du Conseil général de la Guyane sont la faiblesse des moyens, notamment le manque de personnel qualifié, et le contexte géopolitique et géographique particulier de la Guyane, en particulier l'importance des flux migratoires, en provenance de Haïti, du Guyana, du Brésil et du Surinam. La Guyane connaît une explosion démographique, la moitié de la population ayant moins de 20 ans et plus de 50 % de la population étant étrangère. L'aide sociale générale ne correspond donc pas à la sociologie guyanaise.

Le service de prévention de la délinquance, qui compte environ 10 animateurs, réalise une animation spécialisée mais pas de prévention spécialisée. Aucune association de prévention spécialisée n'a reçu d'habilitation du Conseil général et il n'y a aucun club de prévention en Guyane.

La qualification des personnels fait défaut pour mener une démarche d'expertise et de diagnostic. La course effrénée au recrutement conduit à solliciter les élèves de l'Institut régional du travail social (IRTS) dès leur première année d'école ! La Guyane aurait besoin d'un centre de formation des personnels sur place.

L'absence d'articulation entre l'Etat, le Conseil général, les communes et la protection sociale empêche de bâtir un langage commun en matière d'action sociale, ne serait-ce que pour définir ce qu'est le public en difficulté en Guyane, éviter les doubles dépenses, mettre en commun les personnels et les moyens financiers. Sur le terrain, les professionnels travaillent « sans cadre, sans politique, sans schéma ».

L'absence d'observatoire de prévention de délinquance est déplorée. Le Conseil départemental de prévention de la délinquance (CDPD) est aujourd'hui factice : une première réunion a été organisée le mois précédant la visite de la délégation, après cinq ans d'inactivité.

La délégation a pu constater que l'inefficacité du Conseil départemental de prévention de la délinquance reflétait la mauvaise qualité des relations entre le Conseil général et l'Etat. Celui-ci reproche au Conseil général de ne pas être à la hauteur de sa mission et de ne pas avoir désigné les élus responsables du CDPD. Au contraire, le Conseil général reproche au préfet de ne pas avoir activé le CDPD et de ne pas y avoir convié le président du Conseil général.

2. La faiblesse de l'hébergement

Il n'y a que quatre foyers pour toute la Guyane (habilités par le Conseil général et un par la PJJ), dont trois seulement font de l'hébergement collectif. Pour une capacité théorique totale de 183 lits, seuls 165 mineurs ont été accueillis sur l'année 2001.

Cette situation est aggravée, d'une part, par le fait que le foyer des jeunes travailleurs ne remplit pas sa mission et est beaucoup trop onéreux, d'autre part par l'absence totale de structure d'hébergement pour les adultes, qui génère de nombreux squatts où la violence est importante, et dont de nombreux mineurs errants sont victimes.

Le foyer Courbaril refuse les prises en charge au titre de l'ordonnance de 1945 (pour lesquelles il n'est pas habilité) et les mineurs toxicomanes car la structure n'a ni le personnel ni les locaux pour gérer la violence. Il joue le rôle de structure d'accueil d'urgence à la condition que la durée de placement du jeune soit fixée à l'avance, donc inférieure à une semaine. En 2000, le prix de journée du foyer Courbaril était de 837 F par jour par enfant, tout compris. Le foyer n'emploie pas d'assistante sociale et n'a pas de vacation de personnel médical.

Le problème essentiel est celui des jeunes étrangers qui ont fait la majeure partie de leur scolarité en Guyane, donc ne sont pas expulsables, alors que leurs parents sont en situation irrégulière ou ont été reconduits à la frontière. Quand un jeune scolarisé en Guyane depuis l'âge de 5 ou 6 ans atteint la majorité, il est systématiquement renvoyé à la frontière : « C'est un énorme problème. Il faut leur donner un titre temporaire de séjour, c'est la loi, elle n'est pas appliquée en Guyane, nous subissons le bon vouloir de tel bureau de la préfecture ! »

A son initiative, le foyer Courbaril aide les jeunes expulsés à bénéficier du rapprochement familial. En l'absence de consulat du Guyana, il doit non seulement payer le passage et les actes administratifs, mais aussi envoyer une personne digne de confiance au Guyana pour effectuer les démarches, tout cela avec les 837 francs déjà insuffisants pour organiser l'hébergement collectif.

3. Le Conseil général n'a pas les moyens de sa politique sociale

Deux exemples illustrent la faiblesse des moyens du Conseil général.

Alors que les collèges ont des charges croissantes, la dotation d'équipement n'a pas varié depuis la décentralisation (pour 78 MF de dépenses réelles, la dotation de l'Etat est de 20 MF). Les jeunes devaient faire 200 km pour aller au collège. Depuis la décentralisation, le Conseil général construit un collège par an : de 5 à 23 aujourd'hui. Des collèges conçus pour 200 élèves en reçoivent 800 aujourd'hui.

Les communes ayant des difficultés financières, aucun centre communal d'action sociale (CCAS) n'a de service social. En conséquence, le Conseil général n'a pas de relais locaux. Il peine également à recruter des travailleurs sociaux, pourtant indispensables pour révéler et prévenir des problèmes jusque là cachés, en particulier l'inceste et les maternités précoces (beaucoup de filles de moins de 16 ans sont enceintes, parfois à 12-13 ans). Il n'y a pas d'assistantes sociales à St-Laurent-du-Maroni, car elles préfèrent aller à l'hôpital où les conditions de travail sont plus confortables.

Enfin, l'application de la loi métropolitaine est perçue comme inadaptée à la réalité guyanaise. A titre d'exemple, le transport scolaire fluvial se faisant en pirogue, le Conseil général doit appliquer la loi Sapin au transporteur, donc organiser un CAP de piroguier ! Seuls deux ou trois piroguiers peuvent répondre aux appels d'offres. Le Conseil général procède donc par bons de commande, mais il rencontre des difficultés pour payer les transporteurs, si bien que certains enfants ne peuvent aller à l'école !

II. Commissariat central de Cayenne

La délinquance, qui est perceptible depuis une dizaine d'années en Guyane, est liée à la consommation de drogue (le prix de la dose est dix fois moins cher qu'en métropole : 10 francs pour du crack) et à l'alcoolisme.

En 2001, 131 mineurs ont été mis en cause par les forces de police en Guyane soit 11,3 % des mis en cause. Parmi les délits avec auteurs mineurs figurent 16 % de vols à main armée avec arme à feu et 24 % de cambriolages. L'essentiel de la délinquance se passe sur Cayenne.

Si la part de la délinquance des mineurs n'est « que » de 10,4 % des faits élucidés, contre plus de 20 % en métropole, en revanche la délinquance en Guyane est violente et laisse augurer des difficultés à l'avenir.

La brigade des mineurs, qui emploie trois personnes, a un rôle de protection, elle suit les mineurs victimes, tandis que l'activité d'enquête sur les mineurs délinquants relève de l'ensemble des effectifs de l'unité de recherche et d'investigation.

Pour les mineurs étrangers, qui ne sont pas expulsables et dont certains ont l'habitude du maniement des armes, il n'y a pas de réponse de la Justice, pas de structure dans les foyers, ils sont remis dehors alors qu'ils ont commis un vol avec violence et n'ont ni toit ni à manger. A leur majorité ils seront incarcérés.

Le manque de relations institutionnelles est déploré. Il n'y a pas de structure permettant de faire se rencontrer la police et le Conseil général ; le CDPD ne fonctionne pas. Le contrat local de sécurité de 1998 pour « l'île de Cayenne » a été rédigé dans l'urgence. Il n'a pas fonctionné faute d'impulsion et de suivi.

Enfin, l'absence de structures pour mineurs délinquants ou toxicomanes place la brigade des mineurs en difficulté.

III. Le centre pénitentiaire de Rémire-Montjoly : quartier des mineurs

1. Présentation du centre pénitentiaire

Situé à 15 km de Cayenne, le centre pénitentiaire de Rémire-Montjoly est le plus récent établissement pénitentiaire de France. Construit en avril 1998, il compte 479 places pour 530 détenus.

Plusieurs infrastructures sont communes : bâtiment médical, quartier d'isolement, atelier, terrain de sport, gymnase, bâtiment socio-éducatif, etc. Cet établissement récent a une histoire mouvementée. En juillet 1999, une émeute a ravagé le CP. Depuis son ouverture, l'intégralité des locaux de détention de l'établissement n'a pu être exploitée (insuffisance de personnel, travaux de réparation et de sécurisation).

2. La population pénale, notamment les mineurs

La surpopulation, due notamment à l'augmentation de l'incarcération au dernier trimestre 2001, pose des problèmes de fonctionnement collectif. La population pénale est très particulière : deux tiers sont des étrangers, le plus souvent en situation irrégulière, et 95 à 97 % sont indigents.

Les détenus sont tout le temps armés, ils font des piques avec n'importe quoi. Deux fouilles par semaine permettent de découvrir des armes fabriquées avec des bouts de grillages, les fixations des étagères au mur forment des sabres ou des massues, un simple flotteur de WC constitue une pique en fer de 40-50 cm.

Une baisse du nombre de mineurs incarcérés est enregistrée : 8 aujourd'hui, contre 15 à 21 selon les mois en 2001. Cette baisse s'explique par les mises en liberté et surtout, depuis septembre 2001, la volonté du SEAT et du SPIP de revoir toutes les situations.

Sur les huit mineurs actuellement incarcérés, cinq sont des prévenus et deux ont moins de 16 ans :

- un mineur est en liberté conditionnelle (il suit un stage) ;

- deux mineurs vont aller en CER ;

- un mineur a des problèmes psychiatriques ; depuis l'âge de cinq ans, il n'est pas allé à l'école ; son père s'est fait assassiner sous ses yeux ; il vend du crack ; actuellement, il est sous traitement ;

- trois mineurs sont condamnés pour viol sur mineur de moins de 15 ans ;

- un mineur de 17 ans est en instruction pour assassinat.

La direction départementale de la PJJ a fait une étude sur 2001 pour estimer le nombre des récidivistes : sur 46 mineurs incarcérés, 23 étaient inconnus, or ils commettent des faits graves !

En 2000, 51 % des 71 détenus mineurs étaient Français, 26 % Guyaniens, 16 % Surinamais et 7 % Brésiliens. En 2001, la majorité des détenus avaient 16-18 ans.

L'isolement du centre pénitentiaire par rapport à Cayenne, conjugué à l'absence de transport en commun, et au fait que très peu de familles soient connues, explique qu'en 2000, seuls 21 mineurs sur 71 aient reçu des visites. Très peu ont la visite de leur avocat.

3. Le personnel

Sur un effectif théorique de 154 surveillants, 133 postes sont effectivement pourvus. Depuis son ouverture, le centre pénitentiaire est lourdement déficitaire en personnel. L'absentéisme est très fort.

La spécialisation des surveillants au centre de jeunes détenus est difficile à mettre en place. Sur le quartier des mineurs, deux postes sont tenus par cinq agents. Il y a en outre un chef de service et un agent en poste fixe. Tous les agents n'ont pas reçu une formation spécifique pour mineurs.

4. La réinsertion en panne

Si l'ancienne maison d'arrêt de Cayenne était indigne, à Rémire-Montjoly, il y a des salles de classe, mais les ateliers sont vides : les entreprises ne donnent pas de travail. Il n'y a pas encore de cellule de réinsertion (cellule de préparation à la sortie).

Le problème est que la date de sortie des prévenus n'est pas connue. Les personnes rencontrées par la délégation souhaitent que les magistrats prononcent une mesure éducative à la sortie de prison, afin que le jeune ne sorte pas sans aucun appui. Quand le mineur en longue peine devient majeur, il peut se retrouver livré à lui-même à la sortie, c'est-à-dire finir dans un squatt à Cayenne. Faute de moyens, le SPIP de Remire-Montjoly ne fait pas de milieu ouvert.

5. L'enseignement

Il y a trois enseignants pour 530 détenus. Des instituteurs sont mis à disposition, des enseignants de collège viennent faire des heures supplémentaires. Pour les moins de 16 ans, la scolarité est obligatoire, l'objectif étant de la rendre obligatoire jusqu'à 18 ans. Au minimum 6 heures de cours sont organisées par semaine.

6. Le service pénitentiaire d'insertion et de probation (SPIP)

Le SPIP emploie deux conseillers d'insertion et de probation (CIP) qui interviennent comme référents mineurs. Ils ne sont pas spécialisés, puisqu'il n'y a que 4 CIP pour 530 détenus. Ils font l'interface entre la détention et l'éducateur PJJ, lequel assure le suivi individuel des mineurs. Le SPIP organise les activités collectives ; le sport et la formation professionnelle sont organisés en commun avec des jeunes majeurs.

A force de multiplier les catégories prioritaires (toxicomanes, mineurs, délinquants sexuels), les moyens sur le quartier des mineurs sont insuffisants.

Malgré l'organisation une fois par mois d'une réunion regroupant tous les services, il reste des problèmes institutionnels, notamment pour les sorties : il est arrivé que les juges d'instruction envoient un fax à 11 h pour une sortie de prison à 15 h, plaçant le SPIP et la PJJ en difficulté pour accompagner le jeune.

7. Visite des locaux

La délégation a visité une petite cour, inutilisable en journée (trop de soleil), des cellules, la salle d'activités et les douches (accessibles en libre service). Le quartier des mineurs est composé de dix cellules à 2 places et une cellule individuelle.

Il n'y a pas de régime de détention différencié, permettant de récompenser la bonne conduite et de sanctionner les atteintes au bon déroulement de la vie collective.

Les mineurs peuvent être deux en cellule : soit en cas de surpopulation, soit à leur demande. Il est vrai qu'une circulaire de l'administration pénitentiaire « autorise » une telle pratique, en contradiction avec l'article D. 516 du code de procédure pénale. Si l'exception à l'encellulement individuel est pleinement justifiée pour certains mineurs, qui sont terrorisés à l'idée d'être seuls la nuit en cellule, il est indigne que la surpopulation ait conduit, en 2000, à placer certains mineurs en quartier d'isolement, faute de places en nombre suffisant sur le quartier des mineurs.

Dans le bâtiment socio-éducatif, les activités sont organisés en commun pour les mineurs et les jeunes majeurs : boxe, muay thai, musique, sécurité routière, chant, guitare, sport, cours d'informatique, bibliothèque. Etaler les activités sur l'année est difficile à cause du financement, notamment pour les associations. Le budget est mixte AP-PJJ sur ces actions.

V. Entretien avec M. Jean-Claude Lafontaine, maire de Cayenne

Les relations entre la ville de Cayenne et l'Etat ne sont pas pleinement satisfaisantes. Certes, le préfet fournit au maire des données hebdomadaires sur la mesure de la délinquance, mais celles-ci ne différencient pas les mineurs des majeurs. Le rectorat ne donne pas d'informations sur l'absentéisme à la ville, qui les obtient par les bonnes relations qu'elle entretient avec les directeurs d'établissement. Le maire estime que l'Etat doit davantage partager les informations avec les collectivités locales, qui ne sont pas en compétition avec lui.

Le contrat local de sécurité (CLS) intercommunal pour les quatre communes de « l'Ile de Cayenne », créé en 1997, n'a jamais fonctionné. Il n'y a eu que deux réunions du CLS en quatre ans. La ville de Cayenne absorbe toute la journée les habitants des communes voisines (35.000 entrées et sorties par jour). Il est donc regrettable que le CLS intercommunal n'ait aucune existence réelle.

La ville estime nécessaire de tenir compte du caractère extrêmement violent des vols en Guyane : il n'y a aucun rapport entre la violence de l'agression et le gain escompté, la violence est gratuite. C'est une « violence sud américaine ».

Actuellement, une démarche est en cours pour refaire le diagnostic préalable au futur CLS, qui ne concernera plus que la seule Ville de Cayenne.

Le nouveau CLS devra comporter deux volets importants :

- le volet social : toxicomanes, personnes sans domicile...

- le volet délinquance des mineurs.

La non-prise en charge de la précarité à Cayenne crée les incivilités et l'insécurité : il y a de nombreuses personnes sans domicile. Il n'existe aucun dispositif à ce jour en vue de leur réinsertion.

Un volet très important depuis trois ans concerne la résorption des squats à Cayenne, une quinzaine ayant été démolis. Dans le cadre de l'opération d'amélioration de l'habitat, l'Etat et la ville ont réhabilité 250 habitats en trois ans.

V. Rencontre avec le juge des enfants

1. Des conditions matérielles de travail indignes

La délégation a pu constater que le greffe du juge des enfants était surchargé de dossiers et le bureau minuscule.

Les locaux sont totalement inadaptés : on voit les mineurs se faire juger, au mépris du principe du huis clos. En effet, la salle, entièrement vitrée, est exposée au regard de tous les visiteurs. Cela pose un problème de confidentialité dans un pays où tout le monde se connaît.

Le TGI est soumis à un arrêté de fin d'exploitation, délivré par la mairie de Cayenne, à la suite du constat par la commission de sécurité que les locaux ne sont plus adaptés aux normes. La date limite est le 30 juin 2002.

2. Des difficultés à faire appliquer les décisions

 Faute de temps

La Guyane ne compte qu'un seul juge des enfants. Celui-ci est donc contraint de travailler en permanence en urgence, d'autant plus qu'il siège également en appel, à la chambre détachée, une fois par semaine. L'arrivée d'un deuxième juge des enfants en Guyane devrait intervenir avant fin 2002.

 En raison des caractéristiques de la Guyane

Le juge se rend une fois par mois à Saint-Laurent-du-Maroni (500 km aller-retour), car il existe des difficultés d'application des décisions sur le territoire guyanais.

Si les mineurs ne sont pas des rebelles et n'insultent pas le juge, ils commettent des infractions imprévisibles et violentes : « Ici on passe à l'acte ». Les mineurs se procurent des armes facilement donc les braquages à main armée pour voler un booster sont fréquents.

 Faute de structures adaptées

Il n'y a ni CER, ni foyer habilité PJJ en Guyane pour accueillir les jeunes ayant commis des crimes ou délits : le magistrat utilise les familles d'accueil PJJ ou les associations. Il a du mal à décider un placement car les organismes ont des places limitées : « C'est plus facile d'envoyer un mineur en prison qu'en foyer car [l'administration pénitentiaire] trouve toujours de la place ».

La création de trois CER en Guyane, Guadeloupe et Martinique, ayant le même directeur et comprenant 8 places (jeunes originaires de Paris et locaux) a été actée. Le directeur départemental de la PJJ dispose déjà des personnels volontaires pour aller travailler en CER. Sur le CER de Guyane, il va négocier l'entrée de gamins en cours de session : un centre à entrée permanente permettrait de ne pas sous-utiliser la structure, faute d'avoir pu réunir les huit jeunes à la date d'ouverture de la session.

Le juge regrette les jugements par défaut. Les gens du fleuve ne peuvent se rendre au tribunal qu'avec l'aide de la PJJ à cause du coût élevé des transports en Guyane (absence de transports en commun) : 500 francs pour Cayenne-Saint-Laurent-du-Maroni.

 En raison de dysfonctionnements propres aux magistrats

Le juge d'instruction et le juge des libertés et de la détention sont compétents pour la mise en détention provisoire en matière criminelle. Le juge des enfants ne sait même pas qui sont les mineurs en détention à Rémire Montjoly ! Cela ne fonctionne que par relation entre le juge des enfants et le juge d'instruction, de façon informelle. Le juge des enfants souhaiterait être informé systématiquement.

Les gros délais ne sont pas le fait du juge des enfants mais des juges d'instruction, en matière criminelle. En conséquence, beaucoup de majeurs (18 ans) sont jugés pour des faits commis quand ils étaient mineurs, à cause du délai d'instruction : « On poursuit beaucoup mais on réprime moins ».

VII. Activité de la PJJ

1. Visite de l'Unité d'hébergement diversifié (UHD) et du centre d'action éducative (CAE)

La PJJ emploie 13 à 19 familles d'accueil. La mission de l'UHD est difficile car, normalement, l'UHD vient en complément de l'hébergement classique, or celui-ci est inexistant en Guyane. Pour les professionnels de la PJJ, la Guyane a besoin d'un hébergement, pas forcément d'un CER.

Des projets de rupture sont organisés à l'UHD pour les jeunes non scolarisés ne pouvant s'inscrire ni en insertion ni en stage, par exemple un voyage en voilier jusqu'en Martinique. Il s'agit de développer des moments où les adultes partagent le quotidien avec les jeunes.

La PJJ a déjà fait des activités de CER en Guyane, même si ce n'était pas sur une session de trois mois. Donc elle a l'expérience, le savoir faire. Il faut penser le CER comme un moyen pour le jeune de s'en sortir, non un moyen de se débarrasser de lui, et que la mesure éducative continue à la sortie du CER.

Certains postes étaient prévus pour un foyer d'action éducative au départ, mais le directeur départemental n'a pas les moyens de monter un foyer (un foyer représente 16 personnels). Donc ces postes ont été affectés à l'UHD.

Un poste de directeur est vacant, et le chef de service qui exerce cette fonction n'est pas payé pour ce travail supplémentaire. Or, autant les jeunes éducateurs ne sont pas source de désorganisation du service, autant l'affectation d'un jeune directeur sortant de l'école serait perçue comme un handicap potentiel.

2. La PJJ manque de partenaires et doit pallier le sous-équipement de la Guyane

Le Conseil général de Guyane, le service de l'aide sociale à l'enfance (ASE) en particulier, n'assure pas ses missions, si bien que la PJJ en Guyane travaille sur les nourrissons et jeunes enfants, alors qu'en métropole elle n'intervient qu'à partir de la pré-adolescence. L'absence d'un schéma départemental définissant la compétence du Conseil général est déplorée, de même que l'absence de structures, notamment pour les jeunes mamans. La scolarité est difficile dans le secteur normal de la maternelle à la terminale, par manque de places : « Certains gamins passent une année chez eux car il n'y a pas de place à l'école ! C'est un désert ici, il n'y pas de volonté politique pour que ça change. Le Conseil général est absent. »

La Guyane est sous-équipée. Un service spécialisé en thérapie familiale, actuellement absent, serait indispensable.

3. Les mineurs étrangers

Beaucoup de mineurs étrangers sont pris en charge par la PJJ et nécessitent d'importantes démarches administratives auprès des consulats. Le juge demande parfois à la PJJ de trouver une orientation professionnelle à des jeunes sans papiers, alors que parfois le jeune n'a pas même un papier d'état civil donnant son nom et son âge. Une énergie folle est dépensée à la préfecture et au tribunal civil, qui sont très lents.

4. La classe relais

L'Éducation nationale, la PJJ et le Conseil général ont signé une convention en 1998 afin que des jeunes de 12-16 ans en difficulté au collège puissent effectuer un travail individualisé dans les trois classes relais de Guyane (Cayenne, Kourou, Saint-Laurent-du-Maroni).

Un coordinateur PJJ, un personnel de l'Education nationale, un animateur sportif du département et un agent de Justice (qui intervient en dehors du temps scolaire) composent l'équipe de la classe-relais de Cayenne. Quatre volets sont déclinés : médical, psychologique, éducatif et pédagogique.

4. Les activités d'insertion

En Guyane, la PJJ n'a pas de centre de jour comme en métropole.

Huit jeunes hors âge scolaire, tous sous le coup d'une procédure pénale, sont suivis par un professeur technique. Certains ont été incarcérés. Ils suivent une semaine sur deux une formation en voilier pour passer le diplôme de moniteur premier degré Jeunesse et Sports, afin de pouvoir emmener des touristes en bateau jusqu'à 48 heures.

Par ailleurs, huit jeunes filles sous mandat judiciaire travaillent dans le secteur médico-social, dont six vont être embauchées en hôpital cet été.

La PJJ fait le ramassage de Kourou à Cayenne pour les actions d'insertion sinon ces jeunes ne peuvent pas venir.

Pour le directeur départemental, les foyers échouent parfois à cause des partenaires absents. Ces gamins ont besoin de suivre une formation à l'extérieur. Les solutions manquent de souplesse notamment pour les moins de 16 ans déscolarisés, difficiles à inscrire en pré-stage de qualification ou de découverte : « Personne ne veut s'investir pour eux, notamment la CAF qui ne veut pas fournir un numéro de sécurité sociale. »

Le financement par le Fonds social européen présente des dysfonctionnements ; il n'est pas rare qu'il arrive deux ans après !

5. Le fonctionnement de l'administration de la PJJ constitue un handicap

En ce qui concerne la formation du personnel, les départements d'outre-mer étaient rattachés au centre régional de formation d'Ile-de-France. Désormais il existe un centre régional de formation en Martinique mais le personnel de la PJJ de Guyane ne peut y aller faute de moyens.

Le problème de la PJJ est de raisonner département par département. Cela empêche de dépayser un jeune. Il faudrait faire tourner les jeunes difficiles, en faisant des échanges entre les départements. Le fonctionnement est trop rigide, aucune mutualisation des moyens n'est possible, notamment lorsqu'un foyer est en perte d'activité alors qu'un autre est au maximum de sa capacité.

Si l'avantage du secteur public de la PJJ est d'être un laboratoire, ce que les associations ne peuvent pas faire, faute de moyens, il présente l'inconvénient d'être payé la même somme, que le foyer soit complet ou non, et de ne pas choisir ses personnels.

Le SEAT a une importante activité : 511 mineurs ont été suivis depuis fin 1999. Le directeur départemental se bat pour éviter la suppression du SEAT, estimant important qu'il y ait un bureau au tribunal.

Certains éducateurs ne savent pas faire du pénal car ils n'ont jamais fait que du civil. Les jeunes éducateurs savent mieux faire. A la limite, il faudrait renvoyer un grand nombre d'éducateurs en formation.

VIII. Rencontre avec la substitut du procureur chargée des mineurs

Le traitement en temps réel est intéressant pour les mineurs. Concernant la réduction délai d'audiencement, un certain délai de latence est nécessaire pour juger car les peines sont plus lourdes en comparution immédiate. Pour les mineurs dans la répétition, il faut juger rapidement et obtenir un mandat de dépôt.

Le délai d'audiencement est d'environ un mois, un maximum de six semaines s'écoulant entre les faits et l'audience. Donc, la résorption des stocks est moins un problème de moyens qu'une question d'organisation.

Il faut cerner la population pénale pour ne pas traiter les récidivistes et les primodélinquants de la même façon.

Il faut adapter le travail d'intérêt général pour l'étendre aux moins de 16 ans dans les chantiers de la PJJ.

Le contrôle judiciaire doit prévoir les obligations d'ordre éducatif et des soins, visibles et évaluables, par exemple trouver un travail.

Beaucoup de mineurs sont seuls sur le territoire de Guyane, sans logement, sans ressources, sans adulte référent, déscolarisés ou exclus de tout dispositif d'insertion. Beaucoup relèvent d'une prise en charge médicale.

Deux grandes pistes de travail sont retenues :

- convocation à délai rapproché devant le tribunal pour enfants pour les mineurs connus ;

- pour les primodélinquants : réponse immédiate, rappel à la loi, par courrier, par le délégué du procureur ou devant le substitut du procureur. Le taux de récidive sur 18 mois est très faible. La PJJ mène les réparations.

IX. Foyer Rozo (Cayenne)

Habilité pour 24 jeunes (10 places en ordonnance de 1945, 14 places en article 375 et jeunes majeurs), le Foyer Rozo ne fait pas d'hébergement collectif mais uniquement de l'hébergement diversifié, principalement avec des familles d'accueil et dans les six appartements pour majeurs. Le prix de journée est de 600 F par jour. Sur un an, le foyer suit une cinquantaine de jeunes.

La rémunération de la famille d'accueil est de 150 F par jour net. Le financement est partagé entre le Conseil général et l'Etat (l'Etat finance pour les jeunes majeurs et le pénal), le prix de journée étant identique pour la PJJ et le Conseil général.

Le tissu associatif habilité est composé de jeunes associations fragiles, le gros système d'associations comme la Sauvegarde de l'Enfance en métropole n'existe pas en Guyane.

L'école d'éducateurs spécialisés (IRTS) existe depuis 8 ans en Guyane. Pour travailler dans une association habilitée Justice, il faut être diplômé. Il y a encore beaucoup de métropolitains dans les promotions, même si ça change peu à peu. Tous les secteurs sont demandeurs en éducateurs. A Rozo, les éducateurs ont été recrutés sur promesse d'embauche avant d'avoir obtenu leur diplôme.

Le foyer emploie 6 éducateurs. Rozo est surchargé en assistance éducative et la direction départementale de la PJJ n'a plus de place à Rozo pour les ordonnances de 1945. En Guyane la prise en charge est plus longue : les jeunes sont souvent suivis jusqu'à 21 ans, contrairement à la métropole. Le foyer freine des quatre fers pour ne pas prendre les filles mères avec enfant sinon il risque d'être débordé par les demandes.

Il estime ne pas être assez contenant pour certains jeunes car la famille d'accueil n'est pas professionnelle, mais si ces jeunes étaient en foyer, ce serait beaucoup plus explosif.

Il y a des lacunes dans le dispositif, notamment la capacité de réaction rapide (trouver une solution pour un jeune dans la journée), les jeunes mères avec enfants, les pathologies multiples, les toxicomanes et les jeunes ayant des problèmes psychiatriques.

La direction départementale de la PJJ souhaite qu'une des cinq structures (UHD PJJ, Rozo, Courbaril, Maluana ou La Providence) se spécialise en accueil d'urgence et les quatre autres en service de suite. Il faut une organisation différente, pour spécialiser par tranche d'âge. C'est tout l'enjeu du schéma, qui est écrit mais pas encore signé, entre l'Etat et le Conseil général.

La PJJ a récupéré des éducateurs en détachement c'est à dire des gens du Conseil général, ce qui a désorganisé encore plus leurs services.

X. Rencontre avec Mme Simart, pédopsychiatre

La délégation a tenu à organiser une table ronde, réunissant les parents d'élèves, la substitut du Procureur chargée des mineurs, la PJJ, les services de l'Aide sociale à l'enfance et de la prévention de la délinquance du Conseil général et un médecin psychiatre.

L'intersecteur de psychiatrie infanto-juvénile est mal connu à cause du sous-équipement dramatique. La prise en charge ne va pas au-delà de 16 ans, par manque de moyens, c'est regrettable car les mineurs délinquants ont le plus souvent plus de 16 ans.

Il y a bien une politique en faveur de l'adolescence dans l'intersecteur, 1.400 enfants sont suivis chaque année, mais la liste d'attente est de trois mois.

La Guyane n'a aucune structure d'accueil malgré des projets en cours depuis plus de cinq ans. Or, cela éviterait probablement l'incarcération. Les deux seuls mineurs de moins de 16 ans qui ont été incarcérés à Rémire Monjoly auraient dû relever de l'inter secteur de Saint-Laurent-du-Maroni.

Il manque une structure d'hospitalisation pour adolescents, notamment les adolescents suicidants et les adolescents en compensation psychique qui ont des comportements de violence, ainsi qu'un centre médico-psychologique propre aux adolescents et allant jusqu'à 18 ans. Il faut tenir compte du hiatus entre les moins de 16 ans, les 16-18 ans et les adultes. Ce n'est pas la même prise en charge. Il faut une prise en charge en externe pour les adolescents, sans rendez-vous, ouvert.

Compte rendu du déplacement en Guadeloupe

(25 et 26 avril 2002)

Composition de la délégation : MM. Georges Othily, secrétaire, et Jean-Claude Frécon.

I. Commissariat de Pointe-à-Pitre

1. Mesure de la délinquance

La délinquance des mineurs en Guadeloupe est moins importante en volume que la délinquance métropolitaine, mais plus violente.

Sur le plan quantitatif, dans la circonscription de police de Pointe-à-Pitre, 146 mineurs ont été mis en cause en 2000. Les mineurs représentaient 16 % des mis en cause en 1999 et 9 % en 2000 et en 2001. En zone de Gendarmerie, 226 mineurs ont été mis en cause en 2001. Plus de 80 % de la délinquance est en zone de police, majoritairement sur la circonscription de Pointe-à-Pitre-Gosier-Abymes. Seule Pointe-à-Pitre a une brigade des mineurs.

Sur le plan qualitatif, la délinquance des mineurs est de plus en plus violente. Les infractions les plus commises par les mineurs sont les infractions à la législation sur les stupéfiants (crack) puis les cambriolages et les vols avec violence (vol à l'arraché sur la voie publique, vol avec arme).

2. La brigade des mineurs

La brigade des mineurs emploie cinq personnes. Elle s'occupe essentiellement de mineurs victimes, mais traite également tous les auteurs en cas de violences sexuelles, les violences conjugales, tous les délits liés à la famille et au concubinage (par exemple les pensions alimentaires, les conditions de vie des enfants, les enquêtes sur les familles par les magistrats). La brigade criminelle intervient pour les infractions commises par les mineurs.

L'importance du travail lié à la nouvelle législation, notamment le fait de filmer les gardes à vue de mineurs a été évoquée comme une source de difficultés. En moyenne, il faut consacrer 1 h 30 par mineur. La structure du commissariat ne permet pas ces auditions (bureaux de trois fonctionnaires) : l'audition filmée des mineurs auteurs pour tous les délits n'est pas utile, il faudrait la réserver aux crimes et aux délits importants. Le Parquet admet que personne n'a demandé à visionner les auditions pour les petits délits.

Seuls 66 des 137 mineurs mis en cause ont été placés en garde à vue en 2001, en raison de la complexité de la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence.

Actuellement, la brigade des mineurs n'envisage pas de s'occuper des mineurs auteurs car elle est déjà submergée avec les mineurs victimes et la plupart des mineurs auteurs de faits graves agissent avec des majeurs. Au niveau de la police, il est plus difficile de scinder en deux la procédure comme le fait le Parquet.

L'essentiel des efforts de la police a été porté sur la police de proximité, c'est-à-dire la voie publique, au détriment des services d'enquête, alors même que le temps pour s'occuper d'une procédure a été multiplié par quatre.

La brigade des mineurs regrette la faiblesse des rapports avec le juge des enfants qui lui envoie les ordonnances à faire en urgence : « Hier, j'ai reçu cinq fax pour convoquer des gens dans la journée ! Je dois tout lâcher pour faire ces convocations (COPJ) ! Le juge des enfants, le juge d'instruction et le Parquet n'ont aucun synchronisme, tous nous adressent des demandes urgentes, concurrentes. »

La brigage s'inquiète de l'existence de squatts, qui allonge la durée des fugues. Beaucoup de mineurs sont livrés à eux-mêmes. Elle demande systématiquement aux établissements scolaires de signaler les absences.

II. Entretien avec M. le sous-préfet de Pointe-à-Pitre sur la « coproduction de sécurité »

Participent chaque semaine aux réunions de coproduction de sécurité : le sous-préfet ; la DDSP, la DST, la PAF, les RG, les Douanes ; les quatre chefs des polices municipales ; les maires ou adjoints de ces mêmes villes (Pointe-à-Pitre, Abymes, Gosier, Baie-Mahault) ; le commandant de gendarmerie ; le DDPJJ ; le chef de projet du volet intercommunal du contrat de ville, les chargés de mission pour la politique de la ville, pour la prévention de la délinquance et pour la lutte contre les exclusions ; le recteur ; le médecin inspecteur à la DSDS, chargé de la lutte contre la toxicomanie ; le procureur.

La sécurité est un moteur à quatre temps : Prévention, Dissuasion, Répression, Prévention de la récidive. Les réunions de coproduction de sécurité sont centrées sur la dissuasion et la répression.

L'occupation des forces de police pour le maintien de l'ordre entraîne une augmentation de la délinquance de voie publique : « Hier des jeunes ont incendié cinq voitures aux Abymes car ils savaient que les forces de l'ordre étaient occupées à Basse-Terre » (en raison d'une manifestation).

Chaque réunion se décompose ainsi :

Les policiers, les gendarmes et les policiers municipaux présentent leur activité de la semaine et les faits constatés. Le procureur fait de même. Puis les informations sont croisées et une réponse commune est élaborée. Le recteur fait le point sur tous les établissements scolaires. Des points thématiques sont ensuite abordés (par exemple : chiens dangereux ; toxicomanie ; bilan de l'Éducation nationale ; jeunes délinquants ; prostitution...). Enfin, le suivi des actions décidées aux précédentes réunions permet une évaluation des résultats.

En six semaines, la délinquance a diminué de 30 % sur la circonscription.

III. Les magistrats du parquet

1. Basse-Terre

Le principal problème rencontré est celui des mineurs multirécidivistes sur lesquels les mesures alternatives à la détention sont un échec. Le sentiment d'impunité est clairement évoqué par les mineurs eux-mêmes : ils arrêtent parfois de commettre des délits à 18 ans, bien que leur situation sociale n'ait pas changé. Ce sont toujours les mêmes mineurs qui comparaissent, certains commettent jusqu'à 35 ou 40 cambriolages !

Pour les primaires, le Parquet a mis en place en 2002 la réparation sous forme d'un stage d'instruction avec un suivi assuré par un éducateur, les parents étant reçus.

La substitut du procureur chargée des mineurs estime ne pas avoir rencontré de cas où il aurait fallu placer un mineur de moins de 16 ans en détention provisoire.

Si la comparution immédiate n'est pas souhaitée, le parquet juge nécessaire de raccourcir le délai entre la commission des faits et le jugement.

En l'absence de délégués du procureur pour les mineurs, c'est la PJJ qui fait les réparations, laquelle exclut les agressions physiques et ne concerne que les mineurs primo-délinquants.

2. Pointe-à-Pitre

Il y a six magistrats du parquet à Pointe-à-Pitre, dont le ressort couvre les deux tiers des 420.000 habitants de la Guadeloupe. La substitut chargée des mineurs, qui ne s'occupe pas exclusivement de mineurs, s'est attachée à son arrivée à résorber le stock d'affaires anciennes (un délai de trois ou quatre ans entre les faits et le jugement était constaté). A la limite de la prescription, beaucoup de majeurs ont été jugés pour des faits commis quand ils étaient mineurs.

Les relations avec la PJJ sont jugées excellentes. La recherche de structures d'hébergement est prioritaire.

En 2000, le parquet des mineurs de Pointe-à-Pitre a été saisi de 480 procédures. Cinq ouvertures d'information (= procédures criminelles) ont été enregistrées. Pour 63 requêtes pénales (= par courrier), on dénombre 82 convocations par officier de police judiciaire. Le problème est que la comparution à délai rapproché n'est pas utilisée ici.

Le circuit du défèrement d'un mineur pose problème : en raison de l'éclatement sur plusieurs sites du TGI, un mineur prévenu doit traverser deux fois la place de la Victoire5(*), entre deux gendarmes blancs, avec les menottes.

Le parquet souhaite que la notion de réitérant, consacrée par la loi du 4 mars 2002 soit étendue aux mineurs. En effet, la multiplication des alternatives aux poursuites minore considérablement la récidive.

IV. Les juges des enfants

(Pendant la visite de la délégation, le tribunal de grande instance de Basse-Terre et le Conseil général sont assiégés par des manifestants, les CRS lancent des bombes lacrymogènes, des manifestants lancent des pierres... Ils manifestent pour la libération d'Evans, un commerçant qui a tué deux mineurs venus braquer son magasin ; il s'agissait du dix-neuvième braquage de ce magasin).

Les juges des enfants apprécient que l'ordonnance de 1945 laisse une grande marge au juge, mais regrettent le manque de moyens en aval. Il manque des centres adaptés pour les mineurs et il y a un problème de formation des cadres éducatifs. Pendant longtemps, les mesures éducatives n'ont pas été mises en oeuvre. Les Antilles n'ont pas de CER. Il y a une grande lacune au niveau de la lutte contre la toxicomanie. Or, on achète très facilement du crack en Guadeloupe. En conséquence, des mineurs sont incarcérés par manque de structures adaptées.

Les délais de jugement ont été réduits, mais le problème est post sentenciel, notamment pour les SME et TIG, la révocation n'étant jamais prononcée.

Ici les dossiers basculent très vite de l'assistance éducative au pénal car il n'y a pas de prévention, il n'y a pas d'éducateur de rue.

Le Conseil départemental de prévention de la délinquance ne fonctionne que de manière intermittente, seuls les Conseils communaux de prévention de la délinquance fonctionnent.

Le SEAT de Pointe-à-Pitre est très apprécié mais l'effectif de trois éducateurs est jugé insuffisant.

Il n'y a pas de travail en réseau, y compris dans l'autorité judiciaire. Les relations avec le parquet pourraient être améliorées. Le problème est que le tribunal de grande instance de Pointe-à-Pitre est réparti sur cinq sites, le tribunal pour enfants se trouvant isolé. Le bureau des juges des enfants a été le dernier service informatisé du tribunal de grande instance.

Des pistes de réforme de l'ordonnance de 1945 ont été évoquées, comme le renforcement des pouvoirs du juge en cabinet afin d'alléger les audiences pour tout ce qui ne serait pas une incarcération ferme, ou la comparution immédiate en cas de récidive. S'agissant du contrôle judiciaire pour les moins de 16 ans, les magistrats souhaitent que la loi leur donne les moyens de ne pas être laxistes.

Les juges des enfants exercent également d'autres fonctions. Ils souhaiteraient pouvoir se consacrer à leur spécialisation, en particulier pour pouvoir organiser une permanence pénale des juges des enfants au tribunal.

Le regroupement du service éducatif auprès du tribunal (SEAT) au sein du centre d'action éducative (CAE) n'est pas favorablement accueilli par les magistrats car le CAE est moins orienté vers le pénal.

Les juges des enfants estiment ne pas exercer les mêmes fonctions ici qu'en métropole, un enfant en danger en Guadeloupe n'étant pas le même qu'en métropole.

V. La PJJ

Selon la PJJ, les mineurs qui posent problème sont peu nombreux, ils sont confiés beaucoup trop tard à la PJJ et posent de graves difficultés psychiatriques donc il est difficile de trouver un foyer permettant leur traitement. Il faut développer le versant médical. Or, malgré une convention Justice-Santé depuis trois ans, rien n'est mis en place en Guadeloupe ! A l'intersecteur de psychiatrie, il y a trois mois d'attente. L'hôpital refuse d'hospitaliser les mineurs même en pleine crise de démence. La PJJ peine à trouver des vacations de psychologues car elle les rémunère 95 francs de l'heure, tandis que les autres employeurs les rémunèrent 250 francs. En conséquence, plusieurs mesures d'investigation et d'orientation éducative (IOE) sont actuellement en attente.

L'organisation de la formation des éducateurs est critiquée car ils partent en formation alors qu'ils sont déjà en poste. La relève n'est pas assurée et l'école de formation des travailleurs sociaux a fermé en Guadeloupe.

Il n'y a pas assez d'activités en hébergement, par manque de personnel. Il n'y a qu'une structure publique, elle ne prend que sur le court terme, c'est le CPI ! Il faut trouver d'autres lieux, le CPI ne correspond pas car la prise en charge dure six mois maximum.

Il manque des structures pluridisciplinaires. Il y a d'énormes difficultés dans le département, en l'absence de lieux de vie et de placement. Il n'y a pas de foyer PJJ. Le même problème se pose pour les mineurs en danger : il n'y a pas d'hébergement d'urgence. La Guadeloupe manque de tout : CHRS, foyer de jeunes travailleurs et alternatives à l'incarcération.

VI. Centre pénitentiaire de Baie-Mahault : quartier des mineurs

Le centre pénitentiaire de Baie-Mahault6(*) a ouvert en décembre 1996, sans qu'un quartier des mineurs n'ait été prévu. Celui-ci a été créé dans un quartier de détention ordinaire, ce qui ne facilite pas le respect des exigences légales.

Le projet est d'isoler le quartier des mineurs des adultes, mais il n'y a pas de structure adaptée. Actuellement, le quartier répond seulement à une seule exigence : l'étanchéité.

L'établissement a connu des incidents répétés avec les mineurs : agressions sur le personnel, destruction de matériel, incidents avec les escortes de gendarmerie lors des extractions.

Le nombre de mineurs incarcérés peut varier très rapidement. L'effectif mensuel moyen était de 4 à 23 en 2001 (moyenne 12). Il y a actuellement 9 mineurs incarcérés pour 25 places dans 18 cellules. Cinq criminels, quatre en correctionnelle. Aucun condamné définitif, mais certains sont à la fois condamnés et prévenus.

Le quartier des mineurs n'a que deux surveillants référents. Il répond à la mission de garde uniquement, on ne peut parler d'insertion. Le centre pénitentiaire ne compte que 2,5 travailleurs sociaux pour 420 détenus. Un seul surveillant pour les mineurs doit surveiller les différentes occupations : il laisse donc la salle d'activités ouverte et tente de surveiller les deux groupes. Il faudrait quatre postes de plus sur le quartier des mineurs.

Les éducateurs de la PJJ rendent visite aux mineurs quatre fois par semaine7(*).

Les mineurs sont actuellement un par cellule mais cela n'a pas toujours été le cas.

La délégation a visité une salle d'activité (très dépourvue, sans commune mesure avec celles du CJD de Fleury-Mérogis), des douches (propres et accessibles une fois par jour, voire plus à la demande), des cellules.

Elle a constaté que les échanges entre mineurs et adultes étaient possibles (on peut lancer des objets par dessus le mur ou par les couloirs). L'étanchéité est donc toute relative.

Le bâtiment social avec la salle d'enseignement est commun aux mineurs, adultes, hommes et femmes, condamnés et prévenus. Des activités sont parfois supprimées car le personnel n'est pas assez nombreux pour accompagner les mineurs au bâtiment social.

La salle d'enseignement est en fait un petit bureau, absolument pas fonctionnel. Un suivi individuel est mis en place par l'enseignant qui traite les plus et les moins de 16 ans sur le même régime.

Si la bibliothèque est propre et accueillante, il n'y a pas beaucoup d'ouvrages pour les mineurs. Ceux-ci peuvent aller une fois par semaine dans la salle informatique (quatre ordinateurs).

Le bâtiment d'activités est sous-dimensionné. Si les femmes viennent au bâtiment social, il n'y a aucune autre activité possible pendant ce temps-là pour les autres catégories de détenus.

Le SMPR fonctionne mais il serait nécessaire d'y créer des lits pour diminuer les transfèrements au centre hospitalier. Il n'y a qu'un quart temps de psychiatre pour tout le centre pénitentiaire.

La délégation se rend ensuite dans un bâtiment plus ou moins inutilisé qui servira plus tard de quartier des mineurs. Il est isolé, très fermé, constitué de 15 cellules individuelles. Cela n'aura rien à voir avec l'actuel quartier, « ouvert » sur des patios avec pelouse. Cet environnement est étouffant, bruyant (avions et climatisation), sinistre, beaucoup moins vivable que l'actuel quartier des mineurs. Le directeur du centre comme les membres de la délégation conviennent que ce bâtiment est davantage conçu pour être un quartier disciplinaire et un quartier d'isolement que pour abriter un quartier des mineurs. Son seul avantage est de supprimer la promiscuité.

Les actuels quartiers disciplinaires et d'isolement feraient, à la limite, un meilleur quartier des mineurs que le bâtiment précédemment visité, car ils comprennent deux patios.

Les couloirs très nombreux, qui délimitent les patios, sont l'occasion de recevoir des insultes permanentes, notamment pour le personnel féminin.

VII. Le centre de placement immédiat de Sainte-Anne

Le CPI est isolé en milieu rural, ce qui limite les fugues. Il a ouvert en septembre 2000 et les premiers jeunes ont été pris en charge le 20 octobre 2000. Il y a eu un important mouvement très virulent des riverains contre l'ouverture du centre.

Toute l'ambiguïté du CPI dans un petit département est qu'il a ouvert sur le cahier des charges de l'administration (évaluer en 3 mois, proposer une orientation et la mettre en oeuvre), sans être connecté à d'autres solutions, notamment pour les 13-16 ans déscolarisés depuis des années, et « qui ont tout cramé ».

Pour une capacité de 8 places, 30 jeunes ont été reçus en 18 mois, dont les situations les plus difficiles du département, notamment les 13-16 ans.

Le CPI ne peut fonctionner que s'il lui est adjoint un centre d'activité de jour. Or, il n'y a qu'un centre de jour pour tout le département, avec très peu de moyens. Il est trop éloigné et occupé pour que le CPI puisse en bénéficier.

15 personnels composent l'équipe du CPI : le directeur, un chef de service, 8 éducateurs, 2 ouvriers professionnels de cuisine8(*); 2 ATE pour la veille de nuit, dont un vacataire ; un conducteur d'automobile mis à disposition par le directeur départemental.

Le centre fonctionne 7 jours sur 7, 365 jours sur 365 avec des mineurs difficiles et une violence latente. C'est l'équivalent à l'hôpital du service des grands brûlés : il faut des moyens pour s'en occuper.

Le personnel du CPI pratique la contrainte et la sanction tous les jours. Il estime que les magistrats doivent assurer le suivi des dossiers des mineurs délinquants, notamment que les fugues et les SME et contrôles judiciaires non respectés doivent recevoir une sanction de la part du juge.

Il faut porter un regard thérapeutique sur ces jeunes. En Guadeloupe, malgré la facilité à se procurer du crack, il n'y a pas de centre pour traiter la toxicomanie. Il faut des centres différents pour des pathologies différentes, avec un personnel spécialisé.

Compte rendu du déplacement au centre JET juniors
de La Souchère

(29 avril 2002)

Composition de la délégation : M Jean-Claude Carle, rapporteur.

- La création du centre

L'association JET (jeunes en équipes de travail) a été créée en 1984 par l'amiral Brac de la Perrière. Il s'agissait au départ d'organiser une transition pour des jeunes majeurs détenus entre l'incarcération et le service national. Aujourd'hui, les centres JET visent à la réinsertion de jeunes majeurs ayant connu l'incarcération. Il existe trois centres pour adultes en France : Agnetz dans l'Oise, Fort-Barraux dans l'Isère, Vigeant près de Poitiers.

En 1993, le garde des Sceaux a demandé à l'association d'ouvrir un centre pour mineurs.

Le centre JET juniors a ouvert en 1994 en Haute-Loire, au sein d'une ancienne colonie de vacances. Le centre est situé à 30 km au nord du Puy-en-Velay, au lieu dit La Souchère à Felines.

L'ouverture de ce centre encadré par des militaires a provoqué de vives réactions au sein de la protection judiciaire de la jeunesse, qui se sont estompées avec le temps.

En 1996, l'association a été habilitée pour recevoir des mineurs placés au titre de l'ordonnance de 1945.

La vocation du centre

Le centre JET juniors accueille pour des stages de trois mois et demi une quinzaine de jeunes délinquants de 16 à 18 ans. L'accord du mineur est demandé. Comme l'indique le projet pédagogique du centre « l'objectif unique du stage est d'apporter au jeune le maximum d'atouts pour lui donner envie de modifier son comportement et de démarrer une vie d'adulte normale. Il s'agit, à terme, de permettre aux mineurs d'accéder au sentiment de reconnaissance et d'appartenance sociale afin qu'il puissent dépasser leur problématique personnelle. » Les mineurs accueillis sont souvent très ancrés dans la délinquance.

L'encadrement du centre

Le entre JET juniors est dirigé par un commandant en retraite, M. Bertrand Chanoine. Les mineurs accueillis sont encadrés par des militaires détachés pour la durée du stage. Un sous-officier supérieur de la gendarmerie dirige le stage tandis que quatre sous-officiers encadrent chacun une équipe de quatre jeunes. Les militaires sont présents 24 heures sur 24 pendant toute la durée du stage.

Pendant le stage, les mineurs sont vêtus de treillis ou de bleus de travail. Le début des activités est précédé du lever des couleurs.

Outre les militaires, le centre emploie à temps plein un directeur adjoint, une secrétaire comptable, un formateur menuiserie, un formateur plomberie-soudure, un cuisinier. Il emploie à temps partiel une enseignante, deux femmes de ménage, un agent administratif, un agent d'entretien, un psychologue, un psychiatre (0,142 équivalent temps plein !) et une cuisinière.

Le prix de journée s'élève à 195,90 €, les salaires des militaires d'active n'étant pas inclus.

- Les activités

Pendant la durée du stage, les activités des mineurs sont les suivantes :

remise à niveau scolaire

travail en atelier (menuiserie, plomberie, soudure, ferronnerie) ;

sport : le centre comprend un terrain de sport et un « chalet sportif » accueillant une salle de musculation et une salle de judo peu utilisée, les mineurs délinquants n'étant guère amateurs, contrairement ce que l'on pourrait croire, de sports de combat ;

chantiers extérieurs au profit de collectivités : aménagements de sentiers, réhabilitation de petits patrimoines...

chantiers au sein du centre : le centre est progressivement rénové, agrandi grâce aux travaux des mineurs pendant leur stage.

A l'issue du stage, le centre s'efforce de nouer des liens avec diverses institutions (missions locales, AFPA...) de façon à permettre l'accès des jeunes à des formations professionnelles. Toutefois, la fin du stage demeure le moment le plus délicat, beaucoup de jeunes ayant encore besoin d'une prise en charge intensive.

*

* *

De nouveaux centres JET juniors pourraient voir le jour au cours des prochains mois. Il existe en effet un projet dans l'Oise et un en Midi-Pyrénées.

Compte rendu du déplacement dans les Bouches-du-Rhône

(17 et 18 mai 2002)

Composition de la délégation : MM. Jean-Pierre Schosteck, Président, Jean-Claude Carle, Rapporteur, Mme Michèle André, vice-présidente, MM. Robert Bret, Jean-François Humbert, Bernard Plasait, Simon Sutour, François Zochetto.

I. Visite du quartier des mineurs de la maison d'arrêt d'Aix-Luynes

1. Présentation générale

Le quartier des mineurs comprend 38 places théoriques. Au 16 mai 2002, jour où la délégation l'a visité, 53 mineurs étaient présents. En conséquence, le principe de l'encellulement individuel n'est pas respecté. La durée moyenne de détention est de trois mois, mais les écarts sont considérables. En effet, alors que la plupart des jeunes font l'objet d'un mandat de dépôt d'un mois, le nombre des peines criminelles augmente.

Toutefois, depuis la création de la maison d'arrêt d'Aix-Luynes, les conditions de détention ont connu d'importants progrès. Les détenus mineurs peuvent prendre une douche tous les jours alors que les détenus adultes n'en ont que trois par semaine. Ils sont pris en charge par une équipe pluridisciplinaire comprenant 10 surveillants, 5 enseignants, 1 pédopsychiatre à mi-temps, 1 psychiatre à mi-temps, 1 psychologue à mi-temps et des vacataires chargés du sport effectuant 18 heures par semaine.

Le but recherché est une individualisation de la prise en charge des mineurs. Ainsi, un peu moins d'une fois par mois, la commission de suivi des mineurs incarcérés dresse un bilan du comportement de chaque mineur détenu et des actions menées en sa faveur.

2. La scolarité en prison

Les responsables de la maison d'arrêt s'efforcent de structurer la vie du jeune en prison. Il doit se lever à 7h, faire son lit, prendre son petit-déjeuner puis aller en cours à partir de 8h45 en raison de l'obligation de scolarité. A cet égard, tous les mineurs jusqu'à l'âge de 18 ans sont concernés.

Le contenu de la scolarité varie cependant en fonction du niveau et du comportement des jeunes. Ils peuvent être amenés à passer le certificat de formation générale, qui correspond au premier diplôme de l'éducation nationale. Leur niveau est évalué en une semaine. Les classes comportent en moyenne 6 jeunes. Peuvent également être créés des groupes de remobilisation qui rassemblent un ou deux jeunes seulement.

9 à 10 heures par semaine sont consacrées à la scolarité. Les après-midi sont dédiées au sport. Les journées sont cependant courtes puisque les jeunes réintègrent leur cellule à 17h30.

3. Les difficultés et les limites de la prison

A la question des sénateurs sur les effets bénéfiques de la prison sur le comportement des jeunes, les personnels de l'administration pénitentiaire ont eu une réponse mitigée. Ils ont souligné que l'efficacité de leur action dépendait largement des effectifs du quartier mineur. Lorsque ce dernier n'est pas surpeuplé, un véritable travail éducatif peut être effectué avec les jeunes détenus. Au contraire, lorsque 62 mineurs s'entassent dans les cellules comme ce fut le cas l'année précédente, des violences apparaissent.

Les personnels de l'administration pénitentiaire comme ceux de la protection judiciaire de la jeunesse ont par ailleurs regretté que les mineurs condamnés ne bénéficient pas des mêmes conditions de détention que les majeurs condamnés. En effet, étant mélangés aux mineurs prévenus, ils ne peuvent pas appeler leur famille ou leurs amis et sont plus sévèrement détenus que dans les établissements pour peine.

Ils ont également déploré l'absence de véritables centres de détention pour les mineurs, séparés de manière étanche des détenus majeurs. Ainsi, les personnels de l'administration pénitentiaire ont reconnu qu'ils ne pouvaient pas empêcher les contacts entre mineurs et majeurs à la maison d'arrêt de Luynes.

Ils ont ensuite soulevé le problème des mineurs qui, au cours de leur détention, deviennent majeurs. D'un jour à l'autre, ils sont transférés dans les quartiers des majeurs et, brusquement, ne bénéficient plus des procédures de suivi individualisé.

Ils ont en outre critiqué l'étroitesse des locaux et l'absence de formation qualifiante pour les jeunes.

En revanche, les interlocuteurs de la délégation se sont réjouis de la création d'un quartier des mineurs dans les maisons d'arrêt en construction à Toulon et à Avignon. En effet, jusqu'à présent, la prison de Luynes accueille des mineurs issus des quatre départements de la région, ce qui pose des problèmes en matière de maintien du lien avec les familles.

II. Visite du restaurant d'application « Le chaudron » (centre éducatif renforcé de Grans)

1. Présentation

Le centre d'éducation renforcée de Grans est rattaché à la maison de la Juine, structure associative ouverte en 1966 en région parisienne (Essonne) et qui accueille des mineurs très désocialisés, pour qui ce placement constitue un ultime recours avant une incarcération.

Le projet de service du CER repose sur deux principes : l'éloignement géographique du mineur et un encadrement de ce dernier strictement contrôlé. Les jeunes qui y sont placés sont issus du département de l'Essonne. Ils sont emmenés en minibus au CER par les éducateurs et y effectuent un séjour de trois mois au cours duquel ils sont amenés à participer au fonctionnement d'un restaurant ouvert au public. Chaque éducateur suit un ou deux jeunes et effectue les mêmes tâches que lui afin de renforcer les liens.

Jusqu'à présent, 30 jeunes sont passés au centre d'éducation renforcée : deux ont commis une infraction lors de leur séjour et deux autres ont fugué. Il est prévu que, dès que les éducateurs constatent qu'un délit a été commis, ils doivent porter plainte. En outre, tous les jeunes qui viennent travailler dans le restaurant sont signalés à la gendarmerie pour rassurer la population locale, mais également éviter que tout délit commis dans la commune soit mis sur le dos des jeunes placés au CER.

Les jeunes qui travaillent dans le restaurant sont logés dans un hôtel à proximité. Là encore, ils doivent respecter la règle sous peine de se voir expulser.

Outre l'activité dans le restaurant, le CER propose également à quelques jeunes de participer à la vie dans un cirque accompagnés d'un éducateur. Ils découvrent un milieu à la fois itinérant, mais également très structuré.

D'après les éducateurs rencontrés, le principe de l'éloignement fonctionne bien. En effet, dans leurs quartiers, les jeunes ont des « positions à tenir ». Loin de leurs copains, ils peuvent changer de comportement sans « perdre la face ». En outre, lorsque le jeune revient dans son quartier, ce dernier a évolué : la place occupée auparavant par le jeune a été comblée par un autre et le premier n'a pas forcément l'envie de déployer beaucoup d'énergie pour reconquérir sa place de délinquant.

Le coût de la prise en charge des jeunes dans ce CER est élevé : en 2001, le coût moyen d'une journée s'est élevé à 2.900 francs et il est de 2.500 francs en 2002. Le responsable de l'établissement souhaite pouvoir l'abaisser à 2.300 francs.

Les éducateurs ont insisté sur le profil des jeunes qui sont placés dans le CER et qui se caractérisent par une forte déscolarisation et d'importants problèmes familiaux.

La délégation a constaté que ce dispositif fonctionnait en raison de l'expérience et des capacités d'adaptation des éducateurs. Ces derniers ont souvent commencé leur carrière professionnelle dans un autre secteur d'activité puis se sont tournés vers l'éducation. Ils sont donc capables de s'imposer face aux jeunes. Les éducateurs ont toutefois souligné la pénibilité de leur travail et les difficultés qu'ils rencontrent pour concilier leur vie professionnelle et leur vie privée.

III. Visite du tribunal pour enfants de Marseille

7 magistrats du siège et 4 magistrats du parquet sont chargés de la délinquance des mineurs à Marseille. Tous ont insisté sur la pression permanente des médias à laquelle ils sont soumis en matière de lutte contre la délinquance des mineurs.

Ils ont également souligné les difficultés qu'ils rencontraient pour coordonner leurs actions avec le corps médical, alors même que de nombreux comportements mériteraient d'être suivis médicalement.

1. Réunion avec les magistrats du siège

Un huitième poste de magistrat devrait être créé au début de l'année 2003.

Au pénal, le nombre de procédures s'est élevé à 1402 en 2001 contre 1329 en 2000. En matière d'assistance éducative, le juges ont traité 2460 dossiers, dont 283 mises sous tutelle. Si le nombre des procédures tend à se stabiliser depuis 1992, les mesures d'assistance éducative diminuent au profit des mesures pénales. A cet égard, il convient de remarquer que les moins de 14 ans représentent moins de 4 % des saisines pénales.

Les magistrats ont fait remarquer que la ville de Marseille se distinguait par le nombre de mineurs étrangers isolés en situation irrégulière. 150 mineurs au moins seraient concernés. L'association « jeunes errants » s'efforce de les prendre en charge ainsi que de nouer des liens avec les familles, mais également avec les pays d'origine. Ces jeunes posent un réel problème car ils ne possèdent pas de titre de séjour. Il s'agit essentiellement de jeunes qui fuguent.

En ce qui concerne les noyaux durs, les magistrats ont évalué à 350 le nombre de mineurs qui posent d'énormes difficultés à Marseille.

a) Les relations avec la PJJ

Les magistrats ont regretté l'insuffisance des effectifs et des structures de la PJJ ainsi que le nombre élevé de mesures judiciaires non exécutées par la PJJ et les délais importants qui s'écoulent entre la notification de la mesure par le juge et sa prise en charge par l'éducateur.

Ils ont également fait part de leur difficulté à connaître les capacités d'accueil dans les hébergements dirigés par la PJJ. Ainsi, l'accueil en urgence s'avère très difficile à mettre en place car les établissements ne savent pas gérer les flux : lorsqu'un jeune y est placé, il a tendance à y rester, ce qui empêche de nouveaux placements en urgence. A propos du nouveau centre de placement immédiat situé aux Chutes Lavie, les magistrats ont déclaré qu'entre juillet 2000 et décembre 2001, 5 réunions avaient été organisées pour définir les missions de ce centre. Or, actuellement, ils ne disposent toujours pas du projet de service du CPI.

En ce qui concerne les centres d'éducation renforcée, ils ont souligné la difficulté de faire coïncider le début des sessions avec le placement des jeunes.

Les demandes d'hébergement sont tellement disproportionnées par rapport à l'offre que les établissements associatifs, forts d'un rapport de force qui leur est favorable, en arrivent à exiger des dossiers de candidature pour sélectionner les jeunes qu'ils accueilleront.

Les magistrats ont ensuite constaté que les éducateurs avaient souvent en charge 30 mineurs, ce qui ne permettait pas d'effectuer un travail de fond avec le jeune. Les éducateurs devraient avoir moins de mineurs à suivre afin de pouvoir établir de véritables relations avec le jeune.

Plus généralement, les magistrats ont posé la question de l'encadrement à la PJJ. Ils ont reconnu que cette profession avait été « prolétarisée » et que la gestion des carrières souffrait d'importants dysfonctionnements.

b) Développer les partenariats avec l'école

Les magistrats ont observé que les mineurs rencontraient des difficultés importantes au moment du passage de l'école primaire au collège. Ils ont prôné la présence d'un service éducatif et social au collège afin d'être informés rapidement sur la situation d'un jeune. A l'heure actuelle, l'absence de ce dispositif fait perdre entre 6 mois et un an entre le moment où le mineur est repéré et le moment où le juge ordonne une mesure.

2. Réunion avec les membres du parquet

Le parquet est fortement impliqué par la politique des mineurs : lutte contre la délinquance des mineurs, mais également protection des mineurs, politique de la famille (abandon, non présentation d'enfants, non paiement de pension alimentaire). Or, l'ensemble de ce contentieux doit être pris en charge par seulement 4 substituts sur lesquels pèse une pression psychologique très forte.

Les magistrats du parquet ont constaté une augmentation de la délinquance sur la voie publique, causée à 40 % par des mineurs. Le choix des mesures mises en oeuvre dépend du fait que le mineur soit déjà connu ou non par la justice. S'il n'est pas connu, les magistrats vont insister sur l'avertissement. Le rappel à la loi commence avec l'arrestation du mineur, puis il est prononcé officiellement par le délégué du procureur qui convoque le mineur et sa famille au tribunal.

En revanche, la troisième voie n'est pas utilisée pour les récidivistes et le parquet saisit alors le juge des enfants.

Les magistrats ont reconnu que le système péchait par un bilan insuffisant réalisé après chaque infraction.

3. Réunion avec les membres du service éducatif auprès du tribunal (SEAT)

9 éducateurs travaillent au SEAT, ce qui correspond, au regard de la population de Marseille, à un éducateur pour 108.000 habitants.

Le SEAT a pour missions de conduire des entretiens avec les jeunes et de faire des propositions éducatives. C'est à l'éducateur du SEAT qu'il revient également d'annoncer aux parents la mise en détention provisoire de leur enfant.

Les éducateurs ont regretté l'absence de concertation entre les juges des enfants, le parquet des mineurs et les juges d'instruction. Ils ont souligné qu'aucune réunion ne rassemblait ces différents interlocuteurs afin de coordonner leur politique en matière de délinquance des mineurs.

A propos de la réhabilitation des métiers de la PJJ, ils ont estimé que certaines petites mesquineries entretenaient le mécontentement des éducateurs. Ils ont souligné que les frais de déplacement avec leur propre véhicule n'étaient remboursés qu'à la hauteur de 23 centimes le kilomètre. Ils ont noté que lorsqu'un éducateur accompagne un jeune au tribunal et attend parfois toute l'après-midi que ce dernier soit reçu par le juge, il doit payer le parking (soit jusqu'à 7,5 euros) qui ne lui est pas remboursé.

Evoquant le profil des mineurs qui leur sont présentés, les éducateurs se sont dits frappés de l'absence très régulière d'un parent, en raison soit de son décès soit d'une grave maladie. Ils ont également insisté sur l'idéal de consommation qui marque les jeunes et les parents. Ces derniers se sentent coupables s'ils n'offrent pas à leurs enfants tous les biens de consommation à la mode.

IV. Réunion avec M. Jo Ros, ancien éducateur

M. Jo Ros a insisté sur l'importance pour les éducateurs de se faire comprendre par les jeunes et par les services publics. Actuellement, il y a une crise d'identité du métier d'éducateur. Sont recrutés des éducateurs ayant des formations universitaires mais incapables de faire face aux jeunes délinquants. Ce phénomène est encore aggravé par l'absence de tuteurs au sein des services de la PJJ qui apprendraient leur métier aux éducateurs débutants.

Pour traiter efficacement la délinquance des mineurs, il faudrait créer un corps d'élite d'éducateurs, un véritable « GIGN de l'éducation ».

V. Visite du complexe des Chutes-Lavie

1. Présentation générale de la PJJ dans la région Provence-Alpes-Côte d'Azur

Le secteur public occupe 681 agents (chiffres de 2001) ainsi que 50 agents de justice et le secteur habilité 1.500. Les mesures prises en charge par le secteur public s'élèvent à 15.000 contre 18.000 pour le secteur habilité.

Dans la région, il existe 4 CPI dont 3 sont issus de la transformation de foyers d'action éducative en CPI. Par ailleurs, un CER du secteur public est implanté à Hyères et un autre devrait être ouvert par le secteur habilité à Marseille. Le responsable régional a cependant souligné les difficultés rencontrées par la PJJ pour implanter un centre de ce type face au rejet de la population.

2. Le complexe des Chutes-Lavie

La PJJ dispose d'un immense domaine de 8 hectares dans Marseille (dont 2 hectares de colline boisée) qui abrite un centre de placement immédiat, un service de milieu ouvert, un centre régional de formation, un centre d'insertion professionnelle, une école d'application et trois associations qui organisent des modules d'insertion professionnelle pour les jeunes en difficulté et les jeunes sous mandat judiciaire : l'association ADELIES qui s'est spécialisée dans le forestage et les espaces verts, l'association « impec'auto » impliquée dans la réparation automobile et de carrosserie et l'association « Le temps des cerises » qui fabrique du mobilier de jardin.

Le responsable régional a constaté que ce site devait être restructuré depuis dix ans. Le coût global est évalué à 3 millions d'euros. En réalité, seul le CPI a été créé à partir de la transformation et de la rénovation du foyer d'action éducative. Encore convient-il de noter que la réservation avait pour but d'ouvrir un foyer traditionnel et que la commande a été modifiée pendant les travaux, le bâtiment étant appelé à devenir un CPI... Le centre d'insertion professionnelle et d'activités de jour est en cours de restructuration.

Des négociations ont lieu actuellement entre le ministère de la justice et la ville de Marseille pour la cession du stade et d'une parcelle de terrain sur laquelle est implantée une villa.

3. Les partenariats

Les responsables de la PJJ ont fait remarquer l'absence de partenariat avec le département des Bouches du Rhône : aucun schéma conjoint n'a été signé. Ils ont rappelé qu'en 5 ans, les services du Conseil général avaient vécu quatre réorganisations avec la nomination successive de responsables qui ne sont pas restés assez longtemps en place pour acquérir la dimension politique des dossiers et mettre en place un travail sur ce schéma.

En revanche, la région s'est fortement impliquée dans la lutte contre la délinquance. Ainsi, le contrat de plan Etat-région comporte un important volet « justice ».

La coordination avec le milieu médical mériterait également d'être renforcée face à des jeunes faisant souvent l'objet de troubles psychologiques. A l'hôpital de Nice a été développée une structure intersectorielle pour les jeunes en difficulté à laquelle participent deux personnels de la PJJ. Le nombre de places offertes (6) est insuffisant.

En revanche, la délégation a constaté un important partenariat entre la PJJ et de nombreuses associations chargées des mineurs délinquants ou en danger. De même, les relations entre la PJJ et la mairie de Marseille sont très bonnes. Il faut dire que cette dernière a développé des liens très étroits avec tout une série d'associations très actives dans le cadre du conseil communal de prévention de la délinquance.

4. Centres fermés ou développement des mesures en milieu ouvert ?

Les responsables de la PJJ ont estimé que tout mineur délinquant devait avoir une activité structurante de 9h à 17h. Si l'on parvient à occuper ainsi le jeune, son enfermement devient inutile. Or, aujourd'hui, ces jeunes délinquants ne trouvent pas d'occupation dans les dispositifs de droit commun qui ne leur sont pas adaptés.

Pour autant, ils ont reconnu que certains jeunes se sont laissés aspirer dans une spirale de la violence telle qu'il faut arrêter ce processus mortifère. Mais si le jeune doit être enfermé, il faut faire appel à l'administration pénitentiaire. En outre, l'enfermement doit intervenir rapidement et doit être aussitôt posée la question du suivi en milieu carcéral.

Par ailleurs, il est indispensable de renforcer la prévention, ce qui passe notamment par une augmentation du soutien aux familles. A l'heure actuelle, un éducateur doit suivre 25 mesures. Concrètement, cela signifie qu'il ne reste en moyenne d'une demi-heure tous les quinze jours avec les familles. C'est très insuffisant. Il faut donc renforcer les moyens en milieu ouvert.

A propos des travaux d'intérêt général, les responsables de la PJJ ont déclaré qu'il existait deux places dans la mairie du 13ème arrondissement et deux places dans celle du 14ème arrondissement.

Par ailleurs, la mairie de Marseille a mis à la disposition du service pénitentiaire d'insertion et de probation (SPIP) et de la PJJ 60 places. Toutefois, elles sont peu utilisées pour les mineurs. En effet, si les majeurs comprennent l'intérêt des travaux d'intérêt général, qui leur permettent d'échapper à la prison, ce n'est pas le cas des mineurs. En outre, les moins de 16 ans ne peuvent pas bénéficier de cette mesure.

5. CPI et CER

Les responsables de la PJJ ont constaté que les CER pouvaient contribuer à sortir un jeune réitérant de son quartier et, en conséquence, permettaient d'envisager un travail éducatif. Pour autant, la question de l'après CER se pose, une fois que les trois mois se sont écoulés.

Ils ont ensuite exposé les dysfonctionnements des CPI liés à un détournement de leurs missions. Théoriquement, les CPI sont censés recevoir en urgence des jeunes qui ne sont pas connus (donc qui ne sont pas des délinquants multirécidivistes). C'est tout le contraire qui se produit en pratique.

En outre, les responsables de la PJJ ont regretté que seul un travail sur l'individu soit effectué et que le travail sur le milieu criminogène soit négligé. En conséquence, les centres d'hébergement sont considérés comme des bourses d'échanges des jeunes les plus difficiles, qui sont transférés d'un établissement à l'autre après avoir semé le trouble dans l'établissement où ils avaient été placés.

En réalité, les CPI fonctionnent mal parce que les juges les ont assimilés à des alternatives à la prison. Or, il ne s'agit pas de centres de détention immédiate.

Le CPI des Chutes-Lavie a ouvert le 1er avril 2001. Lors de l'audition des magistrats du tribunal pour enfants de Marseille, ces derniers avaient affirmé que l'effectif théorique s'élève à 15 personnels pour 12 mineurs, son budget de fonctionnement se monte à 610.000 francs et il dispose de trois véhicules de service.

Actuellement, seuls 9 éducateurs y travaillent et encadrent 8 jeunes. La veille de la visite du CPI par la délégation, un jeune avait cassé le nez à un éducateur. Pourtant, aucune sanction n'a été prise par le juge (qui n'a d'ailleurs reçu ni l'éducateur ni le jeune). Les éducateurs ont souligné qu'ils ne se sentaient pas soutenus par la justice et que l'absence de réaction de la part du juge minait leur autorité : tout jeune peut frapper un éducateur, il n'est pas sanctionné immédiatement. Certes, cet acte de violence sera rappelé au moment du jugement, mais il aura à ce moment-là été oublié par le jeune. Selon les représentants de la PJJ, c'est l'absence de traitement en temps réel de telles actions qui crée ou renforce l'impunité des jeunes.

Les syndicats rencontrés par la délégation ont estimé que les CPI constituaient de véritables « cocottes-minute ». Ils se sont par ailleurs opposés à la création de centres fermés qui, selon eux, ne régleront pas le problème de la délinquance.

VI. Les actions des associations et du Conseil communal de prévention de la délinquance

La PJJ a développé un très important partenariat avec de multiples associations qui prennent en charge les mineurs délinquants ou en danger.

Ainsi, le site des Chutes-Lavie abrite plusieurs associations comme l'association Adelies qui vise à faciliter l'insertion des jeunes de plus de 16 ans par l'apprentissage des métiers liés aux espaces verts, impec'auto ou encore « Le temps des cerises » qui fabrique du mobilier de jardin.

Par ailleurs, la PJJ a détaché un éducateur à l'association pour la réadaptation sociale (ARS) qui s'occupe de la protection des mineurs prostitués.

1. Les associations

La délégation a rencontré la plupart des associations qui travaillent en étroite relation avec les services de la mairie et a relevé les principales remarques ou revendications que ces dernières ont exposées.

D'abord, certaines se sont plaintes des difficultés de financement de leurs activités : elles sont obligées de consacrer un temps considérable à monter des dossiers alors qu'elles seraient plus utiles sur le terrain.

L'ARS, chargée également de la réparation pénale, a estimé que la définition retenue pour la réparation était trop limitée : il ne s'agit pas seulement d'imposer aux jeunes de réparer l'infraction qu'ils ont commise, mais de « se réparer eux-mêmes », c'est-à-dire de leur faire comprendre qu'ils ont mal agi et de restaurer leur image par un acte qui les valorise. Le cas d'agression de personnes âgées a été cité : plutôt que d'obliger le jeune à aller s'excuser auprès de la personne qu'il a agressée, il vaut mieux l'envoyer dans une maison de retraite pour lui faire comprendre la vulnérabilité des personnes âgées : s'il passe quelques heures à les promener, son action est valorisée et il aura pris conscience de la laideur de son acte.

Toutefois, ce travail nécessite du temps et le nombre d'heures prévu pour les réparations (12 heures) serait largement insuffisant. L'ARS a estimé avoir besoin de 30 à 35 heures pour effectuer un travail efficace avec le jeune.

Pour Médecins sans frontières, une très courte incarcération provoque un choc chez le jeune. Il faut alors profiter de son désarroi pour travailler avec lui et élaborer un projet. En revanche, au bout de trois semaines, il s'est habitué à la prison et il est déjà trop tard pour engager une démarche éducative.

L'association Adelies, qui prend en charge les mineurs de 4 à 13 ans qui traînent dans les rues, a insisté sur l'importance de la prévention. Elle a jugé indispensable de s'interroger sur les causes de la déscolarisation des jeunes et de comprendre leur perception de l'école.

L'unité de prévention urbaine (UPU) a également développé un partenariat avec l'ARS. Ainsi, deux agents participent deux nuits par semaine aux rondes effectuées de 20 h à 4 h du matin afin d'entrer en contact avec des jeunes prostitués. Son représentant a souligné la nécessité de développer les partenariats, notamment avec l'éducation nationale. Il a également constaté que lorsque les familles viennent chercher leurs enfants au commissariat, elles sont en état de choc et qu'elles sont alors plus perméables au débat avec les institutions. Il faut donc profiter de ce moment pour sensibiliser les familles.

Il convient de rappeler que l'UPU créée à Marseille est la seule instance de ce type en France : 8 fonctionnaires sont répartis dans les quartiers sensibles. Ils ne sont pas armés mais vont au contact des jeunes. Il s'agit d'un travail de longue haleine puisqu'il faut créer un climat de confiance avec la population. Son responsable a déploré que lorsqu'un citoyen est prêt à dénoncer une infraction, il ne soit pas protégé par la loi et risque ainsi de subir des représailles de la part du mineur qu'il a mis en cause.

Les associations ont également regretté que depuis la loi de 1975, seuls l'hébergement et les mesures de milieu ouvert soient financés par l'intermédiaire d'un prix de journée. En revanche, toutes les activités de travail organisées par les associations reçoivent uniquement des subventions. Leur action est ainsi rendue précaire alors même que l'intégration des jeunes par le travail devrait être une priorité.

2. Le Conseil communal de prévention de la délinquance

La délégation a également pu constater le travail important mené par le Conseil communal de prévention de la délinquance. Sa représentante a estimé qu'il constituait l'outil majeur de prévention de la délinquance à Marseille. Elle a regretté l'empilement des dispositifs qui, selon elle, entraîne une dilution des responsabilités et ôte à la politique de prévention de sa lisibilité.

Compte rendu du déplacement à Strasbourg

(23 mai 2002)

Composition de la délégation : MM. Jean-Pierre Schosteck, président, et Jean-Claude Carle, rapporteur.

I. La visite du quartier du Neuhof

La délégation a rencontré l'adjointe au maire déléguée à la sécurité et l'adjointe au maire de la circonscription du Neuhof.

1. Présentation générale du quartier

Le Neuhof est constitué de deux entités très contrastées : le « village » composé de vieilles maisons alsaciennes individuelles et les « cités » dont les bâtiments sont très dégradés : interphones arrachés, marques d'incendie sur de très nombreuses façades souvent lépreuses, cages d'escaliers lugubres...

Le quartier du Neuhof comprend 19.658 habitants au 1er février 2002, dont 12.000 dans les cités parmi lesquels 4.000 ont entre zéro et quatorze ans. 61,2  % des logements sont des logements sociaux. La population étrangère représente 17,8 % de la population (contre 12,9 % à Strasbourg).

L'adjointe au maire de la circonscription a jugé regrettable la surmédiatisation des violences intervenant dans le quartier du Neuhof. Elle a fait remarquer que désormais, pour la Saint-Sylvestre, des équipes de télévision étaient postées dans le quartier, attendant que les jeunes brûlent les voitures. Elle a regretté la stigmatisation dont font l'objet ce quartier et ses habitants et a souligné les difficultés que rencontraient les jeunes du Neuhof pour trouver un travail en raison de cette publicité désastreuse.

Pour autant, elle n'a pas nié les difficultés rencontrées dans ce quartier aux prises avec le grand banditisme, le trafic de drogue et l'économie souterraine. A cet égard, elle a souligné que les gros trafiquants voyaient d'un mauvais oeil la petite délinquance qui, par ses actions provocantes, attirait la police dans le quartier.

2. La violence des jeunes

Un audit sur le bilan du contrat local de sécurité de l'agglomération strasbourgeoise a été demandé à l'IHESI par la municipalité. Il en ressort que si la part des mineurs dans la délinquance est stable (33,48 %), elle est plus élevée qu'au niveau national (21,18 %).

La part des mineurs dans les atteintes aux biens s'élève à 31 %, à 38 % pour les atteintes aux véhicules et à 34 % pour les atteintes à la paix publique.

Selon l'adjointe chargée de la sécurité, la justice apporte des réponses, mais celles-ci sont insuffisamment connues par la population. Il y a un défaut évident de communication préjudiciable pour la crédibilité de l'action de la justice.

En outre, il faudrait arrêter de mettre au pilori telle ou telle institution. Globalement, chaque acteur de la lutte contre la délinquance effectue correctement sa mission. En revanche, un effort important reste à faire pour développer la synergie entre les différentes institutions et dépasser les susceptibilités personnelles.

Elle a ainsi cité l'exemple de l'élaboration de deux projets concurrents : une ligne de bus et la construction d'un complexe sportif. En l'absence de coordination, les deux projets se sont révélés incompatibles. La municipalité a donc renoncé au deuxième projet. Lorsque le premier bus a circulé, il a été aussitôt « caillassé » par des adolescents déçus.

Elle a cependant reconnu que les violences urbaines n'obéissaient pas forcément à une logique et ne devaient pas être assimilées systématiquement à un mouvement de protestation de la part des jeunes.

A propos de l'ordonnance de 1945, elle a estimé qu'avant de chercher à la modifier, il faudrait mettre en oeuvre toutes les dispositions qu'elle contient et doter la PJJ des moyens nécessaires pour accomplir son métier. A cet égard, elle a souligné l'urgente nécessité de réhabiliter le métier d'éducateur. Elle a également insisté sur la difficulté pour la PJJ de trouver des terrains pour installer les centres d'hébergement et a noté l'opposition des élus à accueillir ce genre de structure dans leur circonscription.

Puis elle a présenté les contrats éducatifs locaux : il s'agit de contrats passés entre la mairie, le rectorat et des sportifs ainsi que des artistes afin de sensibiliser les jeunes à des activités sportives et culturelles, mais également à faciliter leur intégration dans la cité, notamment en les sensibilisant à la notion du travail et de l'effort.

3. L'antenne de police et le centre de loisirs et de la jeunesse

L'antenne de police installée au bord de la cité comprend 15 personnels, mais ne dispose que d'une seule voiture de fonction. Elle est ouverte de 9 h à 12 h et de 14 h à 20 h.

Par ailleurs, 6 policiers ont été détachés au centre de loisirs et de la jeunesse chargé de la prévention de la récidive. En effet, lorsqu'un primo-délinquant a commis une infraction et que cette dernière n'a pas connu de réponse pénale, le jeune est invité (il ne peut pas être forcé) ainsi que ses parents à se présenter dans ce centre pour s'interroger sur les causes de son acte.

Concrètement, le centre de loisirs et de la jeunesse organise trois types d'activité : la prise en charge de délinquants primaires mineurs (20 à 25 jeunes viennent le mercredi) ; l'organisation de chantiers pendant les petites vacances scolaires et, pendant l'été, la mise en place d'activités sportives qui attirent les jeunes. Ainsi, l'été dernier, 120 jeunes ont pu faire de la moto.

Les besoins des jeunes sont très variables : soutien scolaire, utilisation d'un dictionnaire etc.

II. Visite du collège du Stockfeld

1. La visite du collège

Le collège était initialement prévu pour 1.100 élèves, mais il n'en contient que 650. Tous les rez-de-chaussée sont occupés par des adultes, ce qui permet de surveiller les allers et venues des élèves et d'éviter l'intrusion de personnes étrangères au collège.

Lorsqu'un élève est exclu d'une classe, il n'est pas pour autant exclu du collège et est envoyé dans la structure Regain qui permet à l'élève, à travers un travail individualisé, de revoir certaines bases et de travailler sur son comportement.

Conscients que beaucoup d'élèves ne prenaient pas de petits-déjeuners, les responsables du collège ont décidé de modifier les horaires de la récréation. Celle-ci a été allongée (25 minutes) et a lieu désormais à 9h30. Des petits-déjeuners sont proposés aux élèves, le foyer des élèves est également ouvert à ce moment là pour mettre à la disposition de ces derniers des jeux ; certains en profitent pour faire leurs devoirs au centre de documentation ou d'information ou dans la cour.

Depuis cette année, le collège dispose également d'une cantine. Elle reste peu utilisée (40 couverts sont servis par jour) mais avec le temps, la demi-pension devrait attirer d'autres élèves.

Partant du constat que beaucoup d'enfants sont désoeuvrés pendant les vacances scolaires, le collège a décidé d'être ouvert à cette époque et d'offrir aux enfants présents du soutien scolaire, mais également des activités sportives et artistiques (Ecole ouverte). Des élèves de CM1 et de CM2 sont également accueillis.

2. La rencontre avec tous les partenaires du collège

Le collège de Stockfeld a développé un réseau avec de très nombreuses associations et institutions qui ont été présentées à la délégation.

Les exemples suivants montrent leur diversité.

L'ASTTU (Association de solidarité avec les travailleurs turcs)

Le collège travaille en collaboration avec cette association pour régler les problèmes de discipline. En effet, un enfant sur trois environ est d'origine turque dans le collège. Traditionnellement, ce sont les mères qui sont impliquées dans la scolarité de leurs enfants. L'association a estimé que les pères devaient également suivre leurs enfants et cherche à les sensibiliser.

L'équipe de prévention spécialisée de la JEEP

Elle vise à proposer aux élèves en difficulté dans leur scolarité une aide éducative en complémentarité aux réponses apportées au collège. Elle incite notamment les parents à s'intéresser à la scolarité de leurs enfants. Son action est très pragmatique puisqu'il s'agit par exemple d'emmener physiquement les parents devant le proviseur lorsque ceux-ci arguent d'une absence de moyen de locomotion pour ne pas assister aux rendez-vous parents-professeurs.

Partenariat avec l'opéra du Rhin

Il s'agit non seulement de faire découvrir l'opéra aux élèves, mais de les sensibiliser au monde du travail. En effet, derrière une production se cachent l'élaboration de décors et de costumes, les répétitions, le travail de grands artistes... Les élèves prennent ainsi conscience de l'effort et apprennent le goût du travail.

Certaines idées fortes ont été rappelées lors de l'entretien de la délégation avec ces partenaires.

Certains ont souligné l'importance d'entrer en contact avec les parents lorsqu'un élève a des difficultés scolaires ou de comportements. En effet, très souvent, l'attitude de l'élève est liée à des problèmes familiaux.

Les associations ont également souligné l'importance du proviseur et d'une équipe pédagogique motivée pour la réussite du partenariat.

La responsable de la PJJ a ajouté que le quartier du Neuhof comportait une cinquantaine de jeunes multirécidivistes qui constituaient le noyau dur. Pour autant, elle a rejeté l'idée qu'il pourrait y avoir une solution unique dans la prise en charge de ce type de délinquance.

Tous enfin ont insisté sur le rôle primordial des moyens humains.

Bilan de la réflexion des élèves du collège du Stockfeld
remis aux membres de la commission d'enquête

1. Le quartier

Ils sont attachés à leur quartier, ils y sont nés, y ont grandi, connaissent tout le monde et sont reconnus. Ils sont à la fois fiers de la « crainte » qu'il inspire, sentiment d'être respectés partout, de ne rien craindre. Ce sentiment se confirme par leur attitude de complicité passive avec les auteurs de certains actes de violence (des dégradations de biens publics ou biens matériels tels que des voitures...) :

- refus de signaler les auteurs de ces actes à la police, refus d'intervenir. Pourquoi cette complicité ? « On n'est pas des balances ! » ;

- peur de ne plus faire partie du groupe, du quartier, d'être isolé, donc vulnérable ;

- peur de représailles.

Les biens matériels ne sont pas des choses graves à leurs yeux, par contre s'il y a des actes qui portent atteinte aux personnes, physiquement, ils sont prêts à témoigner.

2. Le collège

Ils se sentent en sécurité puisque la surveillance est constante.

Pas de violences graves (physiques, racket...) puisque les règlements de compte se font à l'extérieur.

Les échanges entre les élèves restent cordiaux parce que ce sont des connaissances depuis l'école primaire (Stockfeld, Neuhof).

 Notion de respect

Ils respectent les gens dont ils se sentent respectés (médecins, livreurs, ... qui demandent par prudence de surveiller leur véhicule, ou pour certains livreurs c'est le refus total de livrer à domicile suite à des incidents).

Les agressions qu'ils perçoivent sont systématiquement sujettes à représailles et sont en général dirigées sur une personne représentant son entreprise (les actes de violence dont est victime la CTS sont liés au comportement vécu comme agressif d'un de ses membres et non pas l'entreprise elle-même).

 Le rapport des jeunes avec l'autorité

L'autorité est clairement identifiée au collège et le respect des règles ainsi que les sanctions qui y sont attachées sont admis par tous.

Dans le quartier, cette autorité, représentée par les forces de police, rencontre plus de méfiance. En insistant sur le fait de la mise en place d'une police de proximité pour faciliter les échanges avec les citoyens, on constate que les jeunes identifient plus clairement les gendarmes mobiles, autorité qu'ils jugent agressive et imperméable au dialogue, mettant dans le même sac tous les jeunes du quartier.

Ils reprochent le manque de dialogue avec les forces de police, estimant que le respect mutuel faciliterait les rapports. Tenant compte de cette demande, nous informons les responsables de police du quartier et les invitons à venir rencontrer les élèves. Le débat a bien eu lieu, chacune des parties a pu exprimer ses difficultés et pour la police de rappeler les actions déjà mises en place. L'expression des violences des deux parties a permis de constater que c'est bien la loi du plus fort qui règne sur le quartier. Cet état de choses a donné le sentiment de fatalité, de « on ne pourra rien changer ! ».

 Conclusion

En conclusion, les jeunes reconnaissent adopter une attitude différente dès lors qu'ils quittent le collège. Respectueux des règles de l'institution scolaire et des sanctions qui en découlent en cas de non respect, leur comportement redevient soumis à cette loi du plus fort dès qu'ils retrouvent le quartier. A notre question du pourquoi ce changement, ils nous répondent que le collège les « encadre », les connaît et reconnaît, laisse la place au dialogue et prend le temps de l'écoute. L'objectif étant toujours de désamorcer le conflit, de rappeler la loi et de la faire appliquer par la réparation sous forme de sanction dans l'immédiateté.

 Les propositions

L'oisiveté semble être la principale cause des dégradations en tout genre ; ils proposent donc qu'il y ait davantage d'activités dans leur quartier, notamment le soir (centres sportifs qui ne sont pas ouverts le dimanche et les jours fériés ; activités pour tous et pas uniquement sportives).

Rencontre des représentants de la police et de la CTS dans le cadre de l'école, en terrain « neutre », terrain de confiance.

- Rencontrer les agents de la CTS permettrait un dialogue entre les chauffeurs et les usagers, afin de calmer les craintes et les suspicions des uns et des autres.

- Les agents de police pourraient intervenir dès l'école primaire pour éduquer les « petits ».

- La proposition d'organiser un autocontrôle par les locataires des immeubles de la bonne tenue des lieux a reçu un accueil tiède, mais les adultes (parents) pourraient être un lien pour la réalisation de ce projet...

III. Rencontre au tribunal de grande instance de Strasbourg

Les mineurs représentent 27 % des personnes mises en cause. Ils agissent dans deux secteurs : Strasbourg et Haguenau. Leur part dans la délinquance tend à augmenter, notamment en ce qui concerne la délinquance sexuelle. En outre, on observe un rajeunissement des mineurs délinquants. Le procureur adjoint a ainsi cité le cas de racket exercé par des enfants de 8/9 ans.

1. Les problèmes rencontrés par la justice

Le parquet est divisé en deux sections : une section mineurs « auteurs » et une autre section mineurs « victimes ». 2 substituts sont chargées de gérer l'ensemble de la délinquance des mineurs ; les effectifs sont donc très insuffisants.

Le parquet fait l'objet de 400 à 500 signalements par an de la part des écoles, ce qui tend à asphyxier son activité. D'une manière générale, il a fait remarquer que, le seuil de tolérance des adultes ayant été atteint, ces derniers portent de plus en plus plainte pour des actes qui, il y a encore quelques années, étaient réglés sans l'intervention de la justice.

Le parquet a cité l'exemple du non-paiement des pensions alimentaires et de la non-présentation d'enfants qui représentent une vingtaine de plaintes par jour. Il a rappelé que dans certains pays (comme l'Allemagne), il revient à l'administration de payer les pensions alimentaires puis de se retourner contre le mauvais payeur. En France, au contraire, pour toucher certaines allocations de la caisse d'allocations familiales, il faut porter plainte contre l'autre parent.

Les magistrats ont manifesté leur inquiétude face à la déliquescence du droit dans certains quartiers et la perte de notion de bien et de mal. Ainsi, ils ont témoigné que les jeunes estimaient le recel normal et qu'ils étaient persuadés que la consommation de cannabis était légale jusqu'à 4 grammes.

Les magistrats se sont estimés très dépourvus pour traiter efficacement la délinquance des 13-16 ans.

Les juges pour enfants ont par ailleurs reconnu que le délai entre la mise en examen d'un jeune et sa présentation devant le juge ou le tribunal pour jugement n'était pas raisonnable. Ainsi, certaines affaires jugées actuellement remontent à l'an 2000.

En outre, le manque d'effectif de greffiers ne permet pas de notifier rapidement les décisions.

Les juges ont également soulevé le problème de la non présentation des jeunes le jour de leur mise en examen. Ainsi, en moyenne, sur 15 convocations, seuls 4 jeunes répondraient présents. Comme le juge ne peut pas mettre en examen le jeune en son absence, il est obligé de le reconvoquer, puis, le cas échéant, de prononcer un mandat d'amener. La police doit alors rechercher le jeune, signaler son échec auprès du juge qui peut enfin mettre en examen ce dernier malgré son absence. Cette procédure apparaît beaucoup trop lourde dans les cas où la culpabilité du jeune est avérée et où aucun complément d'enquête n'est nécessaire.

Pour autant, le développement de la comparution immédiate lorsque les affaires sont simples soulèverait des difficultés car les assesseurs ne sont pas présents tous les jours au tribunal.

Les magistrats ont également dénoncé l'effet catastrophique des lois d'amnistie et des décrets de grâce qui décrédébilisent les sanctions pénales.

Les juges pour enfants se sont par ailleurs demandés s'il était pertinent qu'ils soient compétents pour les contraventions de cinquième classe.

2. Les problèmes rencontrés par la PJJ

Les magistrats ont également dénoncé l'inexécution des mesures qu'ils ordonnent par les services de la PJJ. Ils ont cité l'exemple d'un contrôle judiciaire, qui, après des mois d'attente, avait été confié à un éducateur la veille de l'audience de jugement du jeune.

Ils ont également constaté que les mesures de liberté surveillée n'étaient pas appliquées.

Ils ont rappelé que 63 mesures étaient en attente sur 300.

Cette situation est largement liée à l'insuffisance des effectifs de la PJJ. Actuellement, 7 éducateurs doivent suivre l'ensemble des mesures tandis que deux postes sont vacants. Le SEAT rencontre également des difficultés puisque sur les 5 éducateurs qui y sont affectés, 2 sont issus du concours exceptionnel et ne travaillent donc pas à temps plein en raison des formations qu'ils doivent suivre.

Le placement des mineurs délinquants s'avère aussi problématique puisque les juges ne peuvent s'appuyer que sur deux CER qui totalisent une dizaine de places. Un CPI devrait ouvrir en septembre. En conséquence, les juges demandent parfois un mandat de dépôt lorsqu'il n'y a pas de solution de placement ou d'éloignement.

La délinquance féminine pose un problème particulièrement préoccupant en l'absence de structure adaptée : actuellement, il existe un seul CER pour filles dans toute la France.

IV. Visite du foyer d'action éducative et rencontre avec les directeurs régional et départemental de la PJJ

Le directeur régional et le directeur départemental ont fait remarquer que le développement en Alsace du secteur public en matière de protection judiciaire de la jeunesse était assez récent. Ainsi, ce n'est qu'en 1994 qu'une direction régionale a été créée en Alsace avec un effectif global de 56 agents. Aujourd'hui, les services de la PJJ ont été étoffés puisqu'ils bénéficient de 141 postes théoriques (mais seulement 121 sont véritablement pourvus).

Le poids du secteur associatif habilité reste encore prépondérant puisqu'il bénéficie de 70 % des moyens financiers contre 30 % pour le secteur public en 2000.

A cet égard, les responsables de la PJJ ont fait remarquer que leur apparition dans le paysage de la protection judiciaire de la jeunesse en Alsace avait été regardée d'un mauvais oeil, le secteur habilité refusant de perdre son monopole et les magistrats étant habitués à traiter avec leur réseau traditionnel.

Ils ont également souligné l'impossibilité, avant l'adoption de la loi de janvier 2002, de contrôler les lieux de vie. Ils ont ainsi cité l'exemple de Cheval pour tous, pour lequel ils ne savaient pas le nombre exact de mineurs pris en charge par cette institution.

Puis ils ont présenté rapidement l'activité de la PJJ. Ils ont fait remarquer qu'un premier CER avait été créé en janvier 2000 et qu'un deuxième avait ouvert en février dernier.

En ce qui concerne le milieu ouvert, ils ont reconnu les difficultés de la PJJ à exécuter correctement sa mission en raison d'une pénurie d'éducateurs, même si la situation s'est améliorée depuis 1999. En effet, à l'époque, 120 mesures étaient en attente contre 63 au 18 avril 2002. Ils ont fait remarquer que si les juges critiquaient les retards pris par la PJJ dans l'exécution des mesures judiciaires, il arrivait fréquemment que les éducateurs ne reçoivent les notifications que des mois après l'intervention de la décision du juge en raison des dysfonctionnements des greffes..., les mesures leur étant cependant signalées comme étant naturellement urgentes et donc à exécuter immédiatement. Ils ont alors regretté l'absence de concertation entre les juges et leurs services pour mettre à plat les difficultés de chacun et essayer de trouver des compromis plutôt que de stigmatiser systématiquement la PJJ alors que les responsabilités sont partagées.

Ils ont assimilé le travail demandé aux éducateurs, qui doivent parfois suivre plus de 40 mesures alors même qu'ils sortent de formation, à de l'abattage.

Ils ont constaté que des postes budgétaires avaient été créés, mais que le nombre de postes vacants avait augmenté parallèlement en raison de la faible attractivité de l'Alsace et de la concurrence des pays limitrophes (Allemagne et Suisse) en matière de salaire.

Les responsables de la PJJ ont également tenu à défendre leur indépendance vis-à-vis des mesures ordonnées par les juges. Ainsi, en ce qui concerne le contrôle judiciaire, ils ont souligné que leur travail ne se résumait pas à vérifier si tel jeune à qui le juge a interdit d'aller dans tel bar respectait cette obligation, mais également à développer avec le jeune un travail éducatif. Ainsi, s'il ne respecte pas l'interdiction, l'éducateur doit discuter avec le jeune des raisons de sa conduite. Ils ont estimé que l'éducateur disposait d'une marge de manoeuvre et n'avait pas forcément à mentionner au juge l'incident lorsqu'il le constatait pour la première fois.

Enfin, ils se sont montrés favorables à la réforme des SEAT en estimant préférable que le juge s'adresse à un service, en l'occurrence la PJJ, qui ensuite affecte en son sein la mesure à exécuter en fonction des charges de travail de chaque éducateur.

PROCÈS-VERBAUX DES AUDITIONS
EFFECTUÉES PAR LA COMMISSION D'ENQUÊTE

Audition de M. Sébastian ROCHÉ,
sociologue

(6 mars 2002)

Présidence de M. Jean-Pierre SCHOSTECK, Président

M. Jean-Pierre Schosteck, président - Nous allons entendre M. Sebastian Roché, sociologue, chargé de recherches au CNRS et enseignant à Grenoble, Paris et Lyon.

Vous êtes, en outre, Monsieur Roché, l'auteur d'un ouvrage intitulé : La délinquance des jeunes : les 13-19 ans racontent leurs délits.

(M. le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

Vous avez la parole.

M. Sebastian Roché - Mesdames, messieurs les sénateurs, je vous propose de récapituler ce qu'est la délinquance des mineurs et d'essayer de décrire quelles sont les explications du phénomène.

Ce qui me frappe, tout d'abord, c'est le fait que ce phénomène et son augmentation ont été négligés depuis un certain nombre d'années au motif que les comportements des jeunes n'étaient pas aussi nombreux ni aussi graves que cela.

Or, nous savons que cette délinquance augmente depuis les années soixante-dix. Je voudrais donc attirer votre attention sur le fait que ce développement de la délinquance des mineurs dure maintenant depuis longtemps et qu'il faut sans doute rechercher les moyens de mieux comprendre et de mieux agir contre cette délinquance. C'est le premier élément.

Deuxième élément liminaire : j'ai souhaité faire une sorte d'équilibre entre le fait de ne pas dramatiser la situation et celui de souligner les tendances réelles à l'aggravation de cette délinquance. A chaque fois, j'ai essayé de le faire à partir d'éléments qui ne soient pas mon opinion, mais qui soient appuyés sur des travaux empiriques à caractère universitaire.

En ce qui concerne la réalité de la délinquance et ses caractéristiques, la première chose qui me vient à l'esprit est que les jeunes auteurs de délits sont d'abord des jeunes victimes de délits. Par conséquent, la répression des auteurs ne saurait suffire ; il faut également se tourner simultanément vers la protection des jeunes qui seront leurs victimes.

Structurellement, la délinquance des jeunes a toujours existé. Ce qui a varié, c'est le volume et la gravité des actes. Dès lors, comment peut-on enregistrer cette augmentation du volume et de la gravité des actes ?

Depuis 1972, nous pouvons le faire à travers les mises en cause auxquelles procèdent la police et la gendarmerie. Ces mises en cause de mineurs depuis 1972 montrent en fait deux grandes tendances : la période 1972-1993 au cours de laquelle il y a une augmentation substantielle mais légère des délits, et la période 1993-2001 où cette fois l'accroissement du nombre de mises en cause est extrêmement sensible. Ainsi, l'on passe de 93 000 mises en cause en 1993 à 175 000 autour de l'an 2000.

Nous assistons donc à un phénomène d'accélération qui, à mon avis, n'est pas anodin puisqu'il fait suite à une trentaine d'années d'augmentation des comportements de vol. Je note d'ailleurs que cette grande facilité de réalisation des vols a sans doute fini par porter ses fruits en termes de passage à la vitesse supérieure, y compris à des comportements violents qui font l'objet de mises en cause.

A travers cette évolution, nous constatons - c'est une banalité, mais il n'est pas inutile de le rappeler - que la délinquance des jeunes n'est pas quelque chose d'unifié, de palpable, mais qu'il y a au contraire une diversité d'actes et de motifs.

Pour ce qui est de la diversité des actes, viennent en premier lieu les dégradations qui sont les actes les plus fréquemment commis par les jeunes en quantité ; puis les actes de vols motivés par le profit ou par l'économie. Ensuite, viennent les actes d'une intensité supérieure, je veux parler des agressions physiques. Or, évidemment, les causes qui valent pour certains actes ne valent pas nécessairement pour les autres.

Il existe toute une série de comportements, je pense, notamment, au commerce d'objets volés ou au commerce de cannabis essentiellement - beaucoup plus rarement au commerce de drogues dures qui intéresse surtout les jeunes majeurs. Il ne faut pas oublier non plus les comportements anti-institutionnels tels que les incendies de postes de police, éventuellement de gendarmeries, voire d'établissements scolaires, par exemple.

Tous ces actes existaient déjà dans les années soixante et nous les retrouvons aujourd'hui dans toute leur diversité. Simplement, aujourd'hui ils sont plus nombreux et plus violents dans leur manifestation.

En ce qui concerne les explications que l'on peut essayer de développer, je voudrais d'abord faire une différence entre expliquer quelque chose, le comprendre et agir. Cela vous paraîtra peut-être un peu trivial, mais il me semble important de le dire.

En tant que sociologue, je peux procéder à une explication, mais il n'est pas du tout certain qu'une fois que l'on aura isolé les facteurs qui alimentent un phénomène, l'on soit en mesure d'agir. Cela est dû bien souvent au fait que certains des facteurs sont des facteurs qui ont eu lieu dans le passé et qui continuent à agir. Or, puisqu'on ne peut retourner dans le passé, on ne peut pas agir sur les facteurs qui sont à l'oeuvre au temps « t ».

Imaginons, par exemple, l'évolution de société que représente la multiplication des familles monoparentales, évolution contre laquelle on ne peut pas agir au sens où l'on pourrait forcer les gens à vivre ensemble. De la même façon, en ce qui concerne les effets du divorce qui, d'ailleurs, sont moins marqués que les effets des familles monoparentales sur la délinquance des enfants, on ne peut faire diminuer le taux du divorce, on ne peut forcer les gens à rester ensemble. Le pourrait-on que les conditions de vie à l'intérieur des familles et les relations entre parents ou entre parents et enfants ne seraient pas meilleures.

Nous avons donc affaire à des causes sur lesquelles nous n'avons pas de prise directe. C'est la raison pour laquelle, à mon sens, l'analyse des facteurs qui permettent de limiter la délinquance doit être différente de l'analyse qui porte sur les causes. En d'autres termes, savoir ce qui motive un phénomène est une chose, savoir ce qui permet de le freiner en est une autre.

Je vais maintenant essayer de décrire quelques caractéristiques de la délinquance sur un modèle d'explication relativement concentré. Je le ferai à partir d'une enquête que j'ai dirigée et qui portait sur 2300 jeunes dans les deux agglomérations de Saint-Etienne et de Grenoble, donc des villes-centres contenant à leur périphérie des villes importantes ainsi qu'une trentaine de petites communes qui se situent en fait en zone gendarmerie. Il s'agit donc d'un échantillon qui représente bien, à mon avis, la situation des grandes villes et des villes moyennes en France, à l'exception de Paris intra muros qui est une ville tout à fait unique et spécifique, y compris en matière de délinquance.

Avant de passer en revue les éléments que fait ressortir cette enquête, je voudrais signaler l'importance de tenir des discours qui soient documentés empiriquement, c'est-à-dire qui ne soient pas seulement fondés sur des impressions.

En premier lieu, on trouve une très forte concentration de la délinquance sur un petit ensemble de personnes : c'est ce que l'on appelle la théorie des 5 %. En effet, d'après les jeunes auteurs de délits eux-mêmes, il y a bien 5 % qui « pèsent » 60 % à 85 % du total des actes -60 % des actes tels que le vol, mais 85 % des actes de trafic. Ces 5 % de jeunes sont motivés par une activité de délinquance qui n'est pas seulement démonstrative, mais qui est ancrée dans la production de richesses- par des moyens illégaux, certes, mais il s'agit tout de même de production de richesses.

Or il est évident qu'il existe ici deux sortes de délinquants : ceux qui volent par occasion et qu'il suffit d'intimider et ceux qui tirent des revenus substantiels de la revente du cannabis essentiellement ou, secondairement, d'objets volés. Il est clair que ces deux populations ne répondront pas aux mêmes politiques de prévention et de répression.

Cela m'amène à développer un deuxième élément important, je veux parler du rajeunissement des délinquants. D'après les déclarations des jeunes auteurs de délits eux-mêmes, on note une augmentation du nombre de ceux qui réalisent des délits avant 13 ans. Lorsqu'il y a augmentation du niveau de violence des jeunes, cela suppose qu'ils sont entrés plus tôt dans la délinquance. Par conséquent, le rajeunissement et l'augmentation du niveau de violence des actes sont un seul et même phénomène, selon moi. C'est un peu comme au tennis : pour être un champion, il faut commencer à s'entraîner jeune.

Dès lors, la délinquance étant une activité comme une autre, elle nécessite l'acquisition d'un savoir-faire, la levée de toute une série d'inhibitions, l'expérience du frisson du cambriolage. Quant à l'utilisation d'armes -12 % des jeunes reconnaissent en avoir une occasionnellement- elle correspond à un outil de productivité : il est plus simple de convaincre quelqu'un vite si l'on a un couteau à la main que si l'on n'en a pas !

C'est donc l'entrée précoce dans la délinquance qui permet d'atteindre à l'âge de 16 ans, par exemple, la possibilité de réaliser un certain nombre de comportements relativement offensifs, voire très offensifs vis-à-vis des cibles qu'ils se sont données.

J'ai également pointé tout à l'heure, mais je voudrais y revenir, l'importance du trafic qui doit également être liée, me semble-t-il, à l'augmentation de la violence des actes. En effet, lorsqu'il y a une motivation économique à être violent, il y a beaucoup plus de chances de passer réellement à l'acte. Autrement dit, une fois qu'il est entré dans le trafic, le jeune délinquant va devoir se faire respecter des autres trafiquants, des autres caïds, comme il va devoir se faire respecter de la population et de la police. Or, dans ce contexte, la violence est un moyen utile, je dirai presque indispensable.

J'essaie ici simplement de montrer les liens qui existent entre le rajeunissement, la violence et le commerce à un moment où le chômage a tout de même considérablement diminué et où, parallèlement, il y a une explosion des mises en cause des jeunes pour des actes de plus en plus graves. Il faut bien trouver une explication à ce phénomène.

Je ne m'étendrai pas sur d'autres caractéristiques qui sont bien connues : ainsi le fait, par exemple, que la délinquance touche les jeunes garçons et non pas les jeunes filles ou le fait qu'à 13 ans la délinquance soit essentiellement une délinquance de dégradation que j'appelle démonstrative et qui ne rapporte rien à ses auteurs : on se fait voir et on ne gagne rien !

Plus l'on s'approche de l'âge de 19 ans, plus ces dégradations s'effondrent en quantité au profit des actes qui rapportent, c'est-à-dire les vols et les trafics. Il y a donc ici ce que l'on appelle rationalisation de l'activité délinquante. En même temps que les jeunes apprennent à compter à l'école, ils transfèrent ce savoir-faire dans la rue. Il s'agit là d'un élément important car la délinquance à 13 ans n'est pas la même qu'à 19 ans, de même que la prévention et la répression ne sont pas les mêmes à 19 ans et à 13 ans.

En ce qui concerne la consommation de cannabis, elle est liée avant tout au plaisir et cette recherche est souvent présente chez les jeunes délinquants. Mais, dans ce domaine, les comportements varient en intensité de violence et peuvent aller du simple trafic à des comportements violents physiquement lorsque le jeune délinquant est précisément sous l'emprise de psychotropes légaux ou illégaux, c'est-à-dire surtout l'alcool et le cannabis, et plus l'on s'approche de la majorité, plus ce phénomène est fréquent.

J'en viens aux causes de tous ces phénomènes, causes qui interviennent avant le délit, au moment du délit et après le délit.

Tout d'abord, les sociologues, en tout cas ceux qui s'appuient sur des données empiriques, ne peuvent aujourd'hui parler de détermination. Par exemple, les jeunes qui habitent dans les banlieues, c'est-à-dire dans l'habitat social hors centre ville, ne sont pas tous auteurs de délits graves et la plupart de ces jeunes se retiennent de passer à l'acte en matière de délinquance violente. Inversement, dans les milieux urbains, une partie non négligeable des jeunes passe à l'acte, je pense, notamment, au trafic de cannabis. Par conséquent, en aucun cas on ne peut dire que le milieu social détermine les comportements au sens où une catégorie donnerait 100 % de délinquants dans cette catégorie.

Quelles sont donc les motivations internes qui préparent à la réalisation des actes ?

J'évoquerai en premier lieu l'échec scolaire. En effet, lorsqu'un enfant est « mauvais » à l'école, eh bien, il est mauvais obligatoirement jusqu'à 16 ans, six heures par jour ! Cette situation est vécue par les jeunes comme une sorte d'humiliation, une confrontation à une institution qui leur renvoie une image négative d'eux-mêmes. Cet échec sur le plan scolaire est l'un des premiers prédicteurs du comportement délinquant.

De la même façon, dans les milieux favorisés, les jeunes qui ne sont pas à la hauteur des espérances mises en eux par leurs parents - et Dieu sait si ces espérances sont grandes ! - se tournent vers une autre réalisation qu'à l'école, dans la rue.

En deuxième lieu, je mentionnerai les blocages à l'intérieur de la famille. Au cours de l'enquête sur la délinquance que j'ai dirigée se trouve une liaison entre famille monoparentale et délinquance violente. Dans cette optique, les principaux facteurs qui jouent sont au nombre de deux : il s'agit, d'une part, du climat de la famille plus que de la structure familiale, qui paraît prépondérant, et, d'autre part, plus encore que du climat familial, il s'agit de la supervision des parents par rapport aux enfants concernant notamment leur emploi du temps.

Ainsi, la scolarisation de masse et l'entrée tardive sur le marché du travail constituent deux éléments essentiels de la plus grande latitude laissée aux jeunes.

En milieu urbain, il est relativement compliqué pour les parents de surveiller leurs enfants s'ils ne leur ont pas fait accepter les règles. Or ces règles sont simples et pourraient s'énoncer ainsi : « Avec qui tu sors ? Où tu vas ? A quelle heure tu rentres ? » Eh bien, des choses aussi simples sont des excellents prédicteurs de la délinquance des jeunes.

Si les parents ne sont pas dans la position de faire naître ces exigences à l'intérieur de l'enfant, celui-ci naturellement échappera à leur contrôle et ira se réaliser ailleurs, dans la rue. La contrainte doit donc être apprise et intériorisée. A cet égard, le pire est sans doute un père qui a des bouffées de colère et qui s'emporte parfois jusqu'à frapper son enfant. Cette attitude ne marche pas en termes de prévention de la délinquance ; ce qui marche, c'est la continuité de la veille éducative, la continuité de la supervision.

Enfin, il est un dernier élément sur lequel je serai bref : les groupes de pairs qui sont des facteurs de motivation. En d'autres termes, quand les copains disent à un jeune : « Tu seras le meilleur si tu parviens à caillasser le car de police ou le bus qui passe », la motivation est très forte car le jeune trouve une estime de soi auprès des copains. C'est là un moteur plus fort que la sanction. En effet, ce qui est pris en compte par les plus jeunes des jeunes, les 13-15 ans, ce ne sont pas tellement les sanctions qui arrivent après les actes, mais la réussite des actes eux-mêmes et l'encouragement à la réussite par les groupes de pairs.

Evidemment, il ne faut pas oublier l'origine socio-économique des enfants, mais je serai également bref sur ce point.

Entre 1970 et aujourd'hui - ou même depuis la fin de la Seconde guerre mondiale - on a remplacé une population de personnes âgées pauvres par une population de jeunes pauvres qui sont sortis du système scolaire et qui n'ont pas encore trouvé d'emploi. En fait, la pauvreté a été massivement réduite dans notre pays mais ce qui a surtout changé, c'est la structure démographique de la pauvreté, c'est-à-dire qu'au lieu d'avoir des personnes âgées pauvres, on a des jeunes pauvres, ce qui, en matière de délinquance, est tout à fait différent.

En revanche, je voudrais insister sur un autre élément extrêmement important quand il s'agit du passage à l'acte : c'est le fait d'anticiper le succès de son comportement. Je ne parle pas là de l'impunité par rapport aux réactions et je dissocie la réalisation des actes des conséquences de celui-ci. Ce qui est frappant, c'est que les jeunes ne s'engagent que dans des actes dont ils ont la certitude de les réussir.

Je prendrai un exemple : avant 13 ans, les jeunes délinquants s'attaquent essentiellement à des lieux publics qui ne sont surveillés par personne. A cet âge, les délinquants entrent par les portes ouvertes. Ils ne font pas preuve d'une très grande inventivité.

C'est la même chose pour ce qui concerne les vols : avant 13 ans, les jeunes délinquants volent en supermarché ou en hypermarché, c'est-à-dire dans des lieux où le système de distribution est tel que les produits sont à portée de la main. Ce genre de vol est extrêmement simple à réaliser car il n'y a pas de résistance au sens propre.

Ce n'est que lorsqu'il aura acquis les réflexes nécessaires que le jeune passera à la vitesse supérieure, c'est-à-dire lorsqu'il sera sûr de réussir compte tenu de la résistance de sa cible. C'est la raison pour laquelle les jeunes s'attaquent d'abord à d'autres jeunes, ceux-ci étant moins résistants que les adultes et aussi parce qu'ils portent beaucoup moins souvent plainte que les adultes. En ce sens, les jeunes sont particulièrement vulnérables car, en s'attaquant à un jeune de 16 ans, le racketteur sait très bien que le jeune n'ira pas porter plainte ; c'est un problème sur lequel nous pourrons revenir si vous le souhaitez, mesdames, messieurs les sénateurs.

Succès et anticipation sont donc des éléments fondamentaux et l'on ne pourrait pas comprendre l'explosion des vols si l'on ne comprenait pas la mise en place de la grande distribution et le fait que des villes anonymes ne cessent de grandir. C'est aussi simple que cela, il ne s'agit pas de déplorer cette évolution mais d'en tenir compte. De ce point de vue, le meilleur prédicteur statistique de la délinquance, ce sont les conditions d'urbanisation dans tous les pays du monde et également en France.

Voyons maintenant ce qui se passe après l'acte. Cette fois, le jeune va se trouver face à la double réaction de la justice et de la société civile. Or il est à noter la faiblesse de cette double réaction. Ainsi, lorsqu'on demande à un jeune qui réalise un délit : « Est-ce que vous avez été vu ? », pour la plupart d'entre eux ils ont effectivement été vus par un public passif, ce qui leur donne évidemment un sentiment de puissance.

Pour ce qui est des sanctions proprement dites, il convient de séparer les délits peu graves des délits graves. Pour les délits peu graves, environ 10 % des auteurs ont été confrontés à un policier à la suite de la réalisation d'un délit et 2 % ont été présentés à un magistrat. Concernant les vols avec violence, le pourcentage augmente puisqu'il est de 15 % dans le premier cas et de 5 % dans le second. Il reste donc entre 80 % et 85 % des jeunes qui jamais, au cours de leur vie, n'ont été confrontés à l'autorité du système pénal.

Ce dont je parle ici, c'est de la prise de risque d'être sanctionné par le délinquant, prise de risque qui est extrêmement limitée. Cela est encore plus vrai en matière de drogues où le taux est inférieur à 2 %. Le trafic ne fait pas de victimes ; il se fait entre personnes consentantes. Par conséquent, il est peu ou pas signalé aux autorités. C'est la raison pour laquelle le principal acte de délinquance en milieu scolaire est lié au trafic. Cet acte ne fait pas de bruit, pas de vague, il n'est repéré par personne. Il n'y a donc aucune contradiction entre le sentiment de surcharge des magistrats qui condamnent les mineurs lorsque ceux-ci leur sont présentés et la faiblesse des risques courus par les délinquants.

Enfin, je voudrais insister sur la difficulté qu'il y a à prononcer des peines qui sont à la fois éducatives et proportionnées aux actes. En général, la justice garde les peines pour plus tard. Le système pénal étant surchargé, il se réserve de traiter les actes les plus graves qui se produisent vers l'âge de 17, 18 ou 19 ans. Alors, le système pénal fonctionne mais son énergie est dépensée à sanctionner des actes quand il est trop tard, d'une certaine façon, trop tard en tout cas pour faire de la prévention.

M. le président - La commission d'enquête vous remercie de cet exposé très intéressant, monsieur Roché.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur - Je voudrais revenir sur les motivations de l'acte et sur la certitude pour le mineur qui commet cet acte de réussir. Vous avez parlé de l'anonymat des espaces publics ainsi que du manque de sanctions pénales. Dès lors, que peut-on faire pour essayer de contrecarrer cette situation ?

M. Sebastian Roché - Mon sentiment est qu'il n'y a structurellement pas grand-chose à faire pour aller contre l'anonymat des villes tant il est vrai que la nature même des villes est de faire circuler des flux. Aujourd'hui, les lieux de travail sont dissociés des lieux de résidence qui, eux-mêmes, sont dissociés des lieux de loisirs, etc. La ville est donc en permanence un système de flux dans lesquels il ne peut y avoir de surveillance ou de veille mutuelle.

Cette situation est intéressante du point de vue de la délinquance des jeunes car ceux-ci sont les meilleurs connaisseurs des espaces autour de leur domicile alors que, pour les adultes, ce ne sont finalement que des espaces traversés. Il y a donc une socialisation territoriale des jeunes qui est en complet décalage avec la socialisation territoriale des adultes.

Cela étant dit, il me semble que l'on pourrait développer une logique de « garant des lieux », autrement dit de garant des espaces, à l'instar des correspondants de nuit dans certaines villes. Par exemple, pourquoi, dans les établissements scolaires, les agressions ont-elles lieu dans la cour ? Parce que, dans la cour, il n'y a pas de surveillants et c'est la même chose dans les transports, dans la rue, etc. Le garant des lieux serait ainsi une personne chargée de veiller à la qualité des espaces et à ce qui se passe dans ces espaces. Il est, selon moi, possible d'aller dans cette direction.

De plus, je suis évidemment partisan d'une réaction plus rapide lorsque les délits sont commis par de très jeunes personnes.

Mais il est très difficile de savoir « qui fait quoi ? » et de distinguer un jeune de moins de treize ans qui commet un vol pour la première et peut-être pour la dernière fois d'un autre jeune du même âge pour qui ce sera le premier d'une longue série. Les Canadiens travaillent sur ce sujet ; je ne suis pas très au fait des études de criminologie appliquée mais il y a sans doute des pistes à creuser dans cette direction, pour mieux identifier le profil de l'auteur et pour apporter la réponse adéquate.

Dans la mesure où l'on décide qu'une réponse pénale doit être apportée, je vous ai indiqué ma préférence : définir des peines de substitution à l'emprisonnement ou à l'amende -car celles-ci ne font pas sens pour les jeunes mineurs- permettant une réaction non pas plus dure, mais plus systématique et un petit peu moins erratique qu'aujourd'hui. En effet, actuellement, la peine n'est pas respectée : elle est tellement rarement prononcée que les jeunes délinquants ne lui accordent aucun crédit. C'est un peu comme une loterie : on se dit « pourquoi moi ? », « pourquoi serais-je pris ? ». La peine est considérée comme illégitime parce qu'elle est devenue trop rare. Il serait donc intéressant de la rendre un tout petit peu plus systématique et de développer notamment la collaboration avec les collectivités territoriales pour l'exécution des travaux d'intérêt général.

M. le rapporteur - D'après vos chiffres, moins de 5 % des mineurs qui commettent un délit sont connus des services de justice ; il me semble même que le taux est de 2 % pour les délits peu graves. D'où cela vient-il ? Les moyens sont-ils insuffisants ou inadaptés ? Que peut-on faire ?

M. Sebastian Roché - En fait, plusieurs éléments contribuent à expliquer ce phénomène.

L'anonymat est évidemment un premier élément : à partir du moment où aucune victime ne constate l'infraction et n'en reconnaît l'auteur, les services de police et de gendarmerie sont souvent dans l'incapacité d'identifier celui-ci.

Le deuxième élément, également bien connu  et extrêmement préoccupant, est le faible niveau du taux d'élucidation des vols qui est de l'ordre de 10 %. Il est d'ailleurs surestimé puisque les statistiques officielles de la police et de la gendarmerie considèrent un acte comme élucidé si au moins un des auteurs a été trouvé. Si un « coup » est réalisé par trois personnes, mais qu'un seul est identifié, cet acte est considéré comme élucidé.

On se trouve donc devant une difficulté structurelle qui repose en partie sur l'anonymat bien sûr, mais aussi sur la faiblesse des moyens d'identification des auteurs des délits. Plusieurs points importants sont à souligner à cet égard.

Premièrement, le travail de police judiciaire est très loin d'être fait systématiquement, ne serait-ce que pour les cambriolages. Les empreintes ne sont pas toujours relevées et ne peuvent donc pas être informatisées dans un fichier départemental : les policiers sont alors incapables de faire la liaison entre certaines affaires.

Deuxièmement -mais vous le savez très bien- les effectifs de la police et de la justice les plus importants se trouvent dans les départements ruraux dans lesquels moins de délits sont commis. En fait, l'Etat n'a pas su se moderniser ; pour être un peu caricatural, je dirais qu'il a « creusé sa propre tombe », en ne modernisant ni son administration ni son implantation territoriale. Pourtant, il a su ouvrir des écoles là où des villes se construisaient et fermer des casernes militaires suivant l'évolution des réalités géopolitiques mondiales. Il a également su fermer -et Dieu sait si les élus locaux n'ont pas apprécié !- un certain nombre de cliniques qui n'étaient plus aux normes. Mais il n'a su adapter ni les effectifs de la police, ni ceux de la gendarmerie, ni ceux encore -ce qui est peut-être moins connu- de la justice pénale au développement de la France urbaine.

Troisièmement, il faut noter un déficit en matière d'exécution des peines : une très grande partie des peines prononcées n'est en effet pas appliquée. En ce qui concerne les travaux d'intérêt général, nous ne disposons pas de chiffres précis. Les statistiques officielles de 1990 indiquent un taux de l'ordre de 60 % pour les travaux d'intérêt général exécutés au premier jour. Mais elles ne précisent pas le taux des travaux d'intérêt général intégralement exécutés. Les syndicats de magistrats de leur côté n'avancent qu'un pourcentage de 25 % d'exécution des travaux d'intérêt général pour ces dernières années.

C'est donc toute la chaîne pénale qui est très faible, qu'il s'agisse des taux d'élucidation, de la mauvaise implantation des effectifs ou de la non-exécution des peines.

M. le rapporteur - Je vais maintenant évoquer une question centrale que tout le monde se pose : le cadre législatif qui régit la délinquance des mineurs est-il bien adapté ? Que faudrait-il faire pour restaurer l'autorité, que ce soit celle de la famille ou celle de l'école ?

M. Sebastian Roché - J'ai essayé de souligner l'ampleur des dysfonctionnements des administrations publiques et leur inadaptation aux réalités de la France du début du XXème siècle. Mais je ne pense pas que la solution soit dans l'élaboration de nouveaux textes de loi.

Vous pouvez disposer du meilleur texte du monde sans être garanti de son efficacité Si vous ne placez pas les policiers et les gendarmes là où se commettent les délits, vous aurez très peu de chances d'arriver à faire fonctionner la chaîne pénale.

Prenons l'exemple de la Protection judiciaire de la jeunesse : c'est une administration extrêmement féminisée. Face à des délinquants qui sont particulièrement endurcis, c'est un élément de dysfonctionnements qui rend impossible l'application de textes si durs, si intelligents ou si novateurs soient-ils.

Une grande partie du problème de l'insécurité tient donc à l'inadaptation de l'Etat.

Pour autant, il n'est pas nécessaire d'augmenter le nombre de fonctionnaires : ceux-ci sont simplement mal répartis sur le territoire, entre les communes riches et les communes pauvres. Il y a une inégalité de distribution qui ne correspond pas à la réalité de la délinquance, celle-ci étant d'autant plus grande que les problèmes sociaux sont plus intenses.

Comment restaurer l'autorité de l'Etat ? C'est une question très vaste. On peut certes agir sur les trois grands groupes de facteurs que j'ai déjà développés. Mais il faudrait aussi insister sur la socialisation de l'enfant qui doit se faire à la fois et à l'école et dans la famille.

A cet égard, je ne suis pas très partisan de la suppression des allocations familiales aux parents de mineurs délinquants. Je ne crois pas tellement à l'efficacité de la mesure. En effet, les parents qui ont perdu toute autorité sur leurs enfants ne la regagneront pas, même si l'Etat exerce sur eux cette pression supplémentaire, car il s'agit d'une autorité morale : il ne s'agit pas dès lors de contraindre physiquement l'enfant, il aurait fallu lui inculquer auparavant des règles qu'il aurait pu intérioriser et faire siennes. A posteriori, la contrainte n'est pas suffisante. En revanche, je ne dis pas qu'il ne faille pas prévoir des mesures pénales spécifiques à l'encontre des familles qui organisent la délinquance de leurs enfants ; mais il s'agit d'un autre cas de figure.

Sur le plan scolaire, l'augmentation du niveau général a entraîné un effet non désiré : lorsque 80 % des jeunes vont jusqu'au baccalauréat, 20 % restent « sur le carreau ». L'idée d'emmener tout le monde à un niveau très haut pose problème et engendre fatalement ce genre de mécanisme contre-productif. Il serait intéressant de creuser la piste de la revalorisation des enseignements moins généralistes, dotés de bons enseignants, enseignants qui auraient un intérêt, y compris économique, à enseigner dans ce secteur.

S'agissant de la facilité de réalisation des délits, les organismes de logement, de transport et de distribution ont également, à leur niveau, des responsabilités. L'une des logiques à respecter serait d'intégrer la notion de sécurité dans la prestation du service, que ce soit dans le domaine du logement, des transports, etc. Il faudrait concevoir la sécurité en amont comme une activité ordinaire et rompre ainsi avec la conception de la sécurité comme mission régalienne, ce qui ne permet pas de l'inclure dans la prestation d'un service de qualité.

M. le président - En tant que rapporteur du projet de loi relatif à la sécurité quotidienne, j'avais proposé, non pas de supprimer les allocations familiales versées aux parents de mineurs délinquants, mais de prévoir des possibilités d'élargissement de mise sous tutelle de ces allocations. Votre réserve sur ce sujet demeure-t-elle dans ce cas là ?

M. Sebastian Roché - J'ai quelques réticences à me prononcer plus complètement sur ce sujet, parce qu'il faudrait auparavant mener une consultation. Je souhaite qu'une étude soit menée en collaboration avec la Caisse nationale d'allocations familiales. Effectivement, certains départements prononcent ces mesures beaucoup plus fréquemment que d'autres, cela dépend des choix politiques. Une étude permettrait alors de constater, d'un point de vue statistique, l'effet et l'apport de telles mesures.

Je préférerais me prononcer, non pas à partir d'une conviction, mais de faits constatés, ce qui n'est pas possible actuellement. Bref, pour l'instant, ma réserve est la même, mais elle pourrait être levée si les faits constatés pouvaient nous permettre vraiment d'orienter la politique.

C'est d'ailleurs une remarque que l'on peut faire plus généralement : s'il était possible en France de travailler à l'évaluation des effets plutôt que de se lancer dans des discussions sur ce qui est théoriquement vrai ou faux, ce serait extrêmement utile. Certains pays prévoient ainsi, dans les textes législatifs, donc au moment de la conception des mesures, des articles qui rendent obligatoire leur évaluation en la « budgétant ». C'est un exemple à suivre.

De la même manière, s'agissant des homicides commis par les mineurs, qui sont tout de même relativement peu fréquents -environ 6 %, à comparer aux 48 % que connaissent les Etats-Unis- il serait intéressant de disposer d'une rétrospective à l'échelle d'une grande ville de France, Lyon par exemple, qui permette de retracer l'évolution de ce type de délits. Il est en effet techniquement tout à fait possible d'avoir des données fiables sur la « contribution » -si j'ose dire- des jeunes à la criminalité violente.

M. Bernard Plasait - Vous avez dit que le risque d'être sanctionné pour les jeunes délinquants était très faible et que, dans leur « carrière » de jeune délinquant, 85 % d'entre eux ne rencontraient ni policier ni magistrat. Est-ce bien cela ?

M. Sebastian Roché - Absolument.

M. Bernard Plasait - Par conséquent, je commets sans doute une erreur lorsque, dans la « chaîne de production » de sécurité, je considère la justice comme le maillon le plus faible, dans la mesure où celle-ci est embouteillée et ne réussit pas à traiter les affaires avec la célérité nécessaire et où elle ne dispose pas des possibilités de prononcer des sanctions appropriées - je pense à cet égard au problème des places de prison.

Autrement dit, j'avais le sentiment que la police était sans doute plus efficace que la justice, mais qu'elle « butait » contre la justice. Ainsi, la police arrête le délinquant, le présente à la justice, qui manque de moyens. On a alors le sentiment que la justice est « laxiste ». En réalité, elle n'a sans doute pas les moyens de prononcer les sanctions qu'elle voudrait voir appliquer.

Cela signifie-t-il que la difficulté de traiter la délinquance est aussi liée au fait que la police n'est pas suffisamment présente sur le terrain ou n'est pas suffisamment efficace pour « entrer en contact » avec les jeunes délinquants dans 85 % des cas ?

M. Sebastian Roché - En fait, toute la chaîne pénale est en cause : il ne faut donc pas se polariser sur l'un des maillons. En effet, améliorer un seul des maillons et ne pas renforcer les autres ne renforce pas la solidité de l'ensemble de la chaîne. Actuellement, l'ensemble des maillons fonctionne relativement mal ; mais il faut bien admettre qu'élucider les délits n'est pas chose facile !

J'en reviens à nouveau à l'anonymat. La délinquance sort des villes et se déplace vers leurs périphéries. Or, dans ces périphéries, on vit désormais comme dans des villes et non plus du tout comme dans des villages : l'anonymat y est le même, les couples d'actifs partent le matin travailler, laissent leur maison pleine de biens pendant la journée, et reviennent le soir. Ces espaces sont de plus en plus difficiles à surveiller et sont donc des cibles accessibles et faciles pour les mineurs délinquants.

Dans les faits, la police de proximité, annoncée dans un certain dispositif législatif -je pense à la loi « Pasqua »- est très peu présente ou n'existe même pas. Les difficultés que connaissent la police et la justice ne sont donc pas seulement dues à un manque de moyens.

Les moyens de la justice sont également mal répartis et mal utilisés. Un certain nombre de magistrats ne croient pas à la sanction et continuent à considérer les actes des mineurs comme des « symptômes ». A l'intérieur même de la justice des mineurs, certains magistrats ne croient pas à l'utilité de la réaction rapide de la justice. Ainsi trouvez-vous en marge de certains dossiers des mentions comme « laisser prescrire », ce qui permet de « laisser courir » les délais et de ne pas donner aux délits de suite pénale.

Par ailleurs, les risques pris par les mineurs délinquants sont faibles. Il est intéressant de s'apercevoir que l'estimation des risques par les délinquants eux-mêmes ne joue pas directement sur leurs décisions de passer à l'acte, mais a un effet sur leur perception de la gravité de cet acte : autrement dit, les jeunes qui pensent qu'un acte n'est pas risqué pensent en fait qu'il n'est pas grave. Dans leur esprit, si rien n'est fait pour empêcher l'acte, c'est qu'il n'est pas si grave. La perception de la gravité par les jeunes est un excellent indicateur de leur passage à l'acte : s'ils pensent qu'agresser physiquement n'est pas grave, alors ils vont le faire.

M. Jacques Mahéas - Monsieur le président, je voudrais faire une proposition : pourrait-on avoir le livre de M. Roché ? A moins qu'il ne soit épuisé !

M. Sebastian Roché - Malheureusement non ! Mon éditeur était content mais il n'est pas épuisé quand même !

M. Jacques Mahéas - Ce qu'il nous a dit est fort intéressant. Nous pourrons certainement « puiser » des compléments dans cet ouvrage.

Monsieur Roché, j'ai noté dans vos propos un très grand pessimisme. Selon vous, la répression d'un mineur délinquant est extrêmement difficile car la police et la justice sont mal adaptées ; je le crois aussi et je recherche donc dans l'éducation et dans la vie antérieure de ce jeune les causes que vous avez définies et dont le traitement me semble effectivement prioritaire. En revanche, vous n'avez pas évoqué un certain nombre de causes sur lesquelles je voudrais vous interroger.

Vous avez évoqué l'échec scolaire. Il y a d'autres causes : notre société ne maîtrise rien dans l'éducation télévisuelle, dans les jeux vidéos extrêmement agressifs. Elle ne maîtrise pas grand chose non plus dans le marché parallèle ou dans le domaine de l'urbanisme et des grands ensembles urbains qui continuent à se construire.

Il faut également parler de l'échec des bonnes volontés. Ainsi, j'ai formé dans ma ville quarante employés communaux pour encadrer les jeunes condamnés à des travaux d'intérêt général. Or il n'y a pratiquement pas de condamnation à ces travaux d'intérêt général. Hier encore, j'ai eu connaissance d'un jugement concernant des enfants qui avaient mis le feu à une voiture, ce qui devient commun maintenant. Ils ont été pris et ont reconnu les faits. Mais alors que les faits se sont passés en 1998, le jugement n'est intervenu que récemment ! Nous avions demandé 30 000 francs de dommages-intérêts. Ils n'ont reçu qu'une simple admonestation et n'ont été condamnés qu'à un franc de dommages-intérêts.

Ne pourrions nous pas, nous législateur, mieux adapter les lois aux mineurs ? Je ne comprends pas qu'on ne puisse pas mettre en place, pour la répression de certains litiges, certaines mesures qui seraient pourtant assez faciles à appliquer. Il faudrait certes une présence policière extraordinaire pour réprimer tous les actes de délinquance. Mais les faits constatés sont souvent des faits qui seraient faciles à réprimer. Par exemple, la prise d'un mineur en possession de cannabis constitue un fait constaté et un fait résolu : c'est extraordinaire pour la police ! Si on enlevait des statistiques ce type de délits, qui sont en grand nombre, on verrait que les phénomènes de dégradation sont encore pires que ce que l'on croit.

Ma réflexion va dans votre sens. Mais que peut-on faire pour « rééduquer » la société ? Pour être un peu moins pessimiste, je pense que l'on pourrait définir des règles établissant des limites dans les phénomènes de violence, parce que ces jeunes finissent par concevoir la violence comme une valeur.

M. Sebastian Roché - Je ne peux que souscrire à ce que vous avez dit à propos des faits qui sont constatés et élucidés. Ainsi, la consommation de cannabis est, en réalité, quasiment dépénalisée en France et ne fait l'objet d'une procédure pénale que si elle est liée à d'autres délits.

S'agissant des vols, leur nombre est tellement important -plus de 2,5 millions- que la connaissance, même imparfaite, des taux d'élucidation donne une bonne idée de la difficulté d'action de la police et de la justice.

Sans être pessimiste, il faut être conscient du fait que la délinquance augmente en France depuis 1960 ; il faut bien donner une explication à un phénomène qui s'étale sur quarante ans. Les causes en sont lourdes et multiples. J'ai essayé de vous présenter celles qui me paraissent essentielles. En fait, parce que les meurtres n'ont pas augmenté, la gravité de la délinquance a été sous-estimée. Effectivement, il n' y a pas substantiellement plus d'homicides, mais le problème est ailleurs : c'est celui de l'augmentation des comportements violents, à caractère sexuel ou non, et des vols avec violence.

En ce qui concerne la réaction de la justice, il y a une vraie difficulté ; vous l'avez illustrée par votre exemple, monsieur le sénateur. Le problème ne vient pas seulement de dysfonctionnements de la police ou de la gendarmerie. A l'évidence, il y a également des dysfonctionnements et des lourdeurs du côté de la justice : cela a déjà été souligné cinquante fois. Même si les procédures ont été accélérées, la lenteur des traitements est flagrante. Même lorsque les auteurs sont identifiés, une grande partie des affaires est classée -le taux est de 45 % environ pour la décennie quatre-vingt dix. Une grande partie des actes n'est même pas traitée.

Quant aux travaux d'intérêt général, ce sont parfois les élus locaux qui ne sont pas très « chauds », mais, en outre, les magistrats ne sont souvent pas prêts encore aujourd'hui à prononcer ce type de peines. Les magistrats n'étaient pas non plus très « chauds » pour le développement des maisons de justice et du droit. On en dénombre actuellement à peine 70, ce qui, pour un pays de 60 millions d'habitants, est relativement faible.

De ce point de vue, la modernisation de la justice est donc très insuffisante. Les choses peuvent évoluer : il est possible de modifier les relations entre les collectivités locales et la justice, afin de faciliter la passation de conventions entre elles et d'offrir ainsi la possibilité de prononcer certaines peines de substitution. Un certain nombre de conventions existent déjà au niveau local. Au demeurant, si les collectivités territoriales ne créent pas les services nécessaires pour accueillir les jeunes qui auront été condamnés, les peines prononcées ne seront pas exécutées. Peut-être y a-t-il une impulsion à donner au niveau national à ces conventions ?

Par ailleurs, je suis un peu réservé par rapport aux arguments développés dans certains ouvrages -j'en ai parlé récemment avec une collègue psychosociologue qui connaît bien le sujet- qui tendent à montrer que l'exposition aux médias a un effet sur la délinquance des mineurs, notamment en raison de l'identification de ceux-ci à des acteurs de séries télévisées. Mais la consommation des médias est liée à la manière dont les parents contrôlent ou non l'accès au poste de télévision et apprennent à l'enfant à regarder et à interpréter ce qu'il voit. Ce n'est pas un effet à isoler : il se combine avec la manière dont la socialisation de l'enfant s'effectue au niveau de la famille. Je voulais développer à ce sujet un programme de recherches en France, afin de disposer d'éléments empiriques très concrets ; j'ai cherché des financements auprès de fondations privées mais je n'ai pas réussi à en trouver.

L'urbanisme n'est pas non plus maîtrisé, toutefois pas moins en France que dans les autres pays. La concentration de population dans les grands ensembles pose évidemment un problème d'ordre public. Mais un nouveau défi apparaît, celui de la surveillance d'étendues extrêmement larges. Du fait que la délinquance se « ruralise », le problème s'inverse : il faut désormais savoir gérer l'espace.

En tout état de cause, des défis nouveaux sont à relever ; je n'ai pas du tout de « clés » en la matière.

Mme Nicole Borvo - Vous avez beaucoup insisté sur les cadres que constituent la famille et l'école tout en élargissant un peu sur la responsabilité collective.

On ne peut quand même pas complètement séparer la délinquance des mineurs de celle des majeurs sous toutes ses formes. Au cours de la période 1970-2000, cette dernière n'a fait que croître, en raison notamment de l'idée de l'argent facile.

Il est bien évident que les médias ont un impact lié à l'éducation des enfants et à la façon dont ils sont livrés à eux-mêmes. Ce serait intéressant justement de mener des études concrètes sur ce sujet. Je me garderai de faire les amalgames qu'on entend souvent à ce sujet, mais force est de constater que la profusion de violence liée à l'argent facile, que l'on trouve dans bien des séries télévisées, particulièrement dans celles qui nous viennent des Etats-Unis, ne peut qu'avoir un effet amplificateur sur la délinquance des mineurs.

S'agissant des diverses formes de prévention, il est intéressant de vous entendre dire que la solution aux problèmes n'est pas tant dans l'augmentation en nombre des moyens que dans leur adaptation, leur modernisation et leur répartition géographique en fonction du développement de la société.

Pour ce qui relève de la prévention, vous avez évoqué l'exemple des correspondants de nuit, mais vous n'avez pas du tout parlé des différentes formes de protection de la jeunesse qui relèvent de la protection judiciaire de la jeunesse, ou de diverses formes d'éducation de rue.

Or les gens qui travaillent dans ce domaine disent souffrir d'un manque de moyens considérable. Lorsqu'ils peuvent faire un travail ciblé de prévention auprès de primo-délinquants -il ne s'agit pas bien sûr d'actions générales pour la jeunesse- ils disent en revanche avoir des résultats et des taux de réussite très importants. Mais ils estiment que les moyens dont ils disposent sont absolument dérisoires. J'aimerais avoir votre avis sur ce point.

Ne pensez-vous pas finalement qu'on aurait tout intérêt à être beaucoup plus attentif à ce qui fonctionne, à ce qui produit des résultats réels, plutôt que de se laisser distraire par un discours fait d'amalgames d'idées plus ou moins maîtrisées sur ce qu'il faudrait faire ?

M. Sebastian Roché - En vous présentant les divers facteurs qui contribuent à la délinquance des mineurs - que ce soit la pauvreté des jeunes, la facilité de réalisation des délits ou la faiblesse de la réaction -, j'ai voulu insister sur le caractère plurifactoriel de cette délinquance. C'est un phénomène complexe, varié dans ses manifestations. Aussi, le traitement de la délinquance sera très difficile à mettre en oeuvre s'il ne prend pas en compte ces différents éléments.

D'une manière plus générale, on peut représenter la délinquance comme un escalier dont il faut absolument éviter de monter la première marche qui est déterminante. Or il est extrêmement difficile de convaincre un jeune que le vol est illégal, cela lui semble tellement facile au supermarché, même si les jeunes âgés de moins de treize ans manifestent une opposition morale au fait de voler. En effet, d'après les résultats des échelles d'attitude auxquelles on les soumet, on constate que c'est à cet âge que l'on croit le plus aux normes. Ensuite, jusqu'à dix-neuf ans, la croyance en des normes décline.

C'est pour cela que j'ai insisté sur les causes qui favorisent le passage à l'acte jeune, ce qui rend ensuite très difficile le travail de prévention.

A ce sujet, je serai aussi sévère pour les éducateurs que je l'ai été pour le fonctionnement du système pénal ; finalement, ils tiennent le même discours : « donnez nous plus de moyens ». Je ne suis pas persuadé que les éducateurs de rue, par exemple, fassent véritablement un travail sur les groupes. Or, les rétributions symboliques des actes commis par le délinquant sont données dans le groupe. Si le groupe pousse le jeune à agir, s'il lui reconnaît un statut parce qu'il agit, alors celui-ci va passer à l'acte. Ce n'est peut-être pas le bon terme, mais il y a actuellement chez les éducateurs une « dérive » vers le traitement individuel, au détriment du traitement collectif, parce que c'est plus facile et que cela correspond aux modèles qu'ils apprennent lors de leur formation. Le problème n'est donc pas non plus ici uniquement lié à un manque de moyens ; il est également lié à la façon dont les éducateurs se représentent leur travail et sur ce qu'ils sont prêts à faire.

Autre problème : je ne connais pas de corporation plus opposée à l'idée de résultat ; ils ont une « sainte horreur », encore plus que la justice, et ce n'est pas peu dire ! des chiffres et de l'évaluation externe. Ils auraient pourtant intérêt à essayer de montrer qu'ils obtiennent des résultats. Cela leur servirait à légitimer certaines de leurs actions, ce qui n'est absolument pas le cas aujourd'hui.

En fait, les travailleurs sociaux sont « désarticulés ». Une étude concrète a été réalisée par Gilbert Berlioz, dans un des quartiers de Lyon, sur la connaissance mutuelle des différentes structures de prévention. Les travailleurs sociaux devaient chiffrer eux-mêmes la part de la population sur laquelle ils travaillaient seuls, celle sur laquelle ils travaillaient en commun avec d'autres structures et décrire les procédures communes à plusieurs structures sur un même territoire. Il en ressort que les structures de prévention s'ignorent toutes mutuellement et qu'elles ne connaissent pas les objectifs poursuivis par les autres structures. Après quoi les travailleurs sociaux viennent nous parler de coordination ! Or, comment peut-on se coordonner avec des partenaires dont on ignore à la fois le mode d'action et les priorités ?

Au-delà des moyens, les méthodes de travail posent également problème : une sérieuse réflexion est donc à mener en direction des méthodes utilisées pour atteindre les objectifs.

M. le président - Merci infiniment de toutes ces explications. Pourriez-vous nous transmettre cette étude ?

M. Sebastian Roché - Bien sûr.

Audition de Mme Sophie BODY-GENDROT, politologue,
et de Mme Nicole LE GUENNEC, sociologue

(6 mars 2002)

Présidence de M. Jean-Jacques HYEST, vice-président

M. Jean-Jacques Hyest, président - Nous allons à présent entendre Mme Sophie Body-Gendrot et Mme Nicole Le Guennec. Madame Body-Gendrot, vous êtes professeur des universités à la Sorbonne, chercheur au CNRS. Vous avez écrit de nombreux ouvrages sur les politiques urbaines et notamment sur la violence dans les villes. Madame Le Guennec, vous êtes sociologue et professeur des universités. Vous avez écrit plusieurs ouvrages, en particulier sur les violences urbaines.

En 1998, vous avez été chargées, ensemble, d'une mission sur les violences urbaines et c'est à ce titre que nous avons souhaité vous entendre, notamment pour connaître votre sentiment sur l'évolution de cette question depuis que votre mission s'est achevée.

(M. le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

Vous avez la parole.

Mme Sophie Body-Gendrot - Ce serait une banalité de dire que, actuellement en France, la délinquance des mineurs est un enjeu central dans le débat public. Aussi bien dans le discours des médias que dans le discours politique, elle est souvent présentée comme un phénomène nouveau dans ses formes, connaissant une aggravation continue dans son intensité : les mineurs délinquants seraient de plus en plus nombreux, de plus en plus jeunes et de plus en plus violents. Elle est présentée comme étroitement corrélée à des espaces urbains spécifiques, relégués, dépréciés, qu'on appelle par euphémisme « quartiers sensibles », lesquels regroupent souvent des grands ensembles de logement social en marge des villes, et qui accueillent des populations jeunes, d'origine étrangère, qui se situent aux plus bas échelons du marché du travail.

Or, pour nous chercheurs, ce tableau est à « déconstruire » et tous les termes que je viens de citer sont suspects et sont à reprendre.

Déjà, l'utilisation abusive des statistiques officielles émises par la police chaque année, en particulier au mois de janvier, permet aux médias, au discours politique et aux porte-parole « auto-proclamés » de l'opinion de tirer avantage de l'anxiété diffuse de la population pour la concentrer sur des faits précis, tandis que, dans le même temps, des problèmes difficiles et presque ingérables politiquement, sont occultés. Or ces problèmes pourraient expliquer cette anxiété de l'opinion, qu'il s'agisse de la ségrégation, de la xénophobie, d'un sentiment d'exclusion par rapport au reste de la société, du non-partage ou des dysfonctionnements des services de l'Etat. Toutes ces questions sont éludées au profit d'une concentration sur les fauteurs de troubles que seraient les « jeunes des cités ».

Il est donc facile, en suivant cette logique, d'associer à la ville -espace géographique, fait social, mais aussi promesse de vivre ensemble- tout le malaise existant au tournant de ce siècle.

Ce malaise presque existentiel trouve pourtant son origine dans d'autres facteurs : macro-mutations, émergence de risques, indétermination éprouvée par les parents à l'égard de l'avenir qu'ils vont donner à leurs enfants, indétermination également des individus qui sont sur le marché du travail. Je le répète, la logique actuelle veut que l'on recentre cette anxiété sur certains sujets présentés comme exogènes au corps social majoritaire, à savoir les jeunes de banlieues, sous-entendu « issus de l'immigration », qui troubleraient la tranquillité du corps social.

J'ai contribué à créer un réseau de chercheurs sur les dynamiques de violence dans les pays européens : dix-huit pays se sont joints à cette recherche et le sous-groupe que je dirige en particulier concerne les jeunes et la violence.

Je suis très frappée par le fait que chaque pays a ses critères propres pour désigner l'Autre -avec un A- comme une source de danger et de mal-vivre. Ainsi, en Italie du Nord, les Albanais sont la source de tous les maux ; en Scandinavie et en Allemagne, ce sont les groupes néo-nazis, les hooligans ; et en Angleterre, les demandeurs d'asile.

En France, c'est le « péril jeune », avec encore une fois toute sorte de sous-entendus derrière ce terme. Depuis les années quatre-vingt, la manière d'en parler a évolué. A l'époque des troubles des Minguettes et ses fameux « rodéos », il s'agissait d'un problème lié à l'immigration, à des populations qui co-existaient mal dans les grands ensembles. Puis, cela a évolué pour devenir vite un problème lié aux jeunes. Les journalistes, qui étaient d'ailleurs de moins en moins sur le terrain, en ont fait, petit à petit, la cause de la rupture du pacte républicain et de la difficulté, dans des sociétés modernes individualistes, à s'accepter les uns les autres.

Or, pourquoi les médias choisissent-ils cette vision pour traduire notre malaise et non les accidents de la route, qui font 8 000 morts, ou bien les conflits de paysans ou d'ouvriers qui « cassent » tout autant dans la ville ? Pourquoi les médias choisissent-ils aussi de toujours mettre l'accent sur l'absence de sens dans les actions de ces jeunes, comme si l'on était dans le nihilisme ?

Il est vrai qu'il y a différents types de violence juvénile. Certaines transgressions liées à l'adolescence sont presque « banales ». La délinquance des mineurs peut être la conséquence de troubles psychologiques ou mentaux ; on peut y ajouter aussi les problèmes de drogue ; mais il y a également ce que Denis Salas appelle la « délinquance d'exclusion », qui serait la conséquence d'une socialisation mal faite à un moment donné et qui ferait en sorte que certains de ces jeunes se sentent exclus et ont l'impression que personne n'a de projet pour eux : ils sont donc livrés à eux-mêmes et retrouvent dans le groupe, plus ou moins précaire d'ailleurs, qui les entoure, une espérance et en tout cas une raison d'agir.

Je suis frappée de constater que c'est un phénomène français et qu'en Allemagne, par exemple, où il y a également des quartiers difficiles, des quartiers d'habitat social, le débat public ne se concentre pas sur cette grande interrogation à propos du « péril jeune ».

Est-ce dû au fait qu'en France l'Etat a été longtemps un Etat protecteur, et que les choses ont changé au cours des vingt dernières années ? Dominique Duprez et moi-même avons retracé l'évolution des mesures de prévention contre la délinquance depuis les années soixante-dix, lorsque les internats ont fermé et que le traitement de la délinquance a été confié à l'éducation spécialisée qui est « descendue » dans la rue pour se concentrer géographiquement sur certains espaces, en direction de jeunes potentiellement fauteurs de troubles.

Au cours de cette période, il est bien évident qu'elle a empêché une « municipalisation » des mesures de prévention : les élus n'ont pas eu la capacité de s'impliquer dans la lutte contre l'insécurité.

La situation a bien sûr évolué au début des années quatre-vingt, non sans quelques contradictions d'ailleurs. Le secteur de prévention sociale et d'éducation spécialisée était autonome et novateur : il était plus attirant bien sûr que les internats d'autrefois pour les jeunes à risque. Mais il avait également ses faiblesses : c'était un secteur anomique, peu évalué et offrant peu de travail en équipes.

La nouvelle politique de prévention sociale constituait donc une sorte de réaction aux insuffisances de la prévention spécifique et du travail social en général.

Je ne retracerai pas l'évolution de la prévention sociale de la délinquance. Elle est bien connue. Elle s'est construite par étapes, au fur et à mesure que les émeutes obligeaient les autorités à réagir. L'innovation était souvent le fait de petits noyaux de professionnels issus de différents ministères. Ils montaient des opérations, les étés chauds par exemple, relayées par une forte couverture médiatique.

Cette politique fut présentée, à l'époque, comme un modèle pour d'autres pays qui avaient choisi la prévention en situationnel, c'est-à-dire l'entrave des desseins des délinquants par des techniques de surveillance et de répression.

Toutefois, cette politique très générale, insuffisamment ciblée, inflationniste, peu visible, ne convainquait pas les habitants qu'on essayait vraiment de les aider. Le sentiment d'insécurité se nourrissait d'actes divers, que l'on désigne du terme fourre-tout d' « incivilités » dans lequel on met tout et n'importe quoi. Les gens avaient l'impression que l'on ne traitait pas vraiment l'insécurité et que la politique mise en place servait tout au plus à contenir les conflits.

Certains ont dit que l'on mettait en oeuvre une politique de sparadrap pour lutter contre un traumatisme majeur -la crise économique- dans des quartiers fordistes qui n'avaient pas été conçus pour l'économie postindustrielle.

Ces quartiers sont occupés par trois types de population en grand malaise, exclusion faite des personnes qui utilisent les quartiers comme dortoirs.

Il s'agit d'abord des habitants de longue date qui ont eu l'impression d'être abandonnés par un Etat en retrait par rapport à son rôle protecteur. Ils ont pris comme symbole de leur malaise les jeunes qui s'agglutinaient dans les halls d'entrée des immeubles, qui crachaient et faisaient trop de bruit. Ils se sont sentis pénalisés par rapport aux autres Français.

Il s'agit ensuite des agents publics qui travaillaient au contact des habitants. Ils souffraient souvent d'un sentiment de déclassement alors que leurs entreprises se transfiguraient. La moindre altercation avec un jeune était la goutte d'eau qui faisait déborder un vase de frustrations déjà trop rempli.

Il s'agit enfin des jeunes eux-mêmes. Selon moi, ils continuent d'être l'objet d'une double fracture : la pauvreté dans une société qui met l'accent sur la consommation ; la pénalisation pour délit de faciès.

Des jeunes vivant dans la banlieue parisienne me parlaient, la semaine dernière, de leurs rapports difficiles avec la police. Il est bien évident que, dans notre pays, la guerre d'Algérie pèse durablement sur les rapports entre les jeunes et les institutions. Cette question n'a jamais vraiment été résolue. Les jeunes issus de l'immigration font très souvent allusion à leurs parents. Ils doutent beaucoup de leurs droits, des promesses de la République et de la justice. Ils se réfugient alors dans un contremonde, dans un territoire situé au fondement de leur identité.

A l'inverse des phénomènes que l'on observe aux Etats-Unis, pays que je connais assez bien, les bandes ne regroupent pas des jeunes issus d'une seule ethnie. On peut y trouver des blondinets aux yeux bleus. Elles sont intégrées dans une culture de quartier qui sert de ciment de solidarité. Leur comportement violent est une manière d'établir une forme de respect. C'est une sorte de protection contre les attaques d'autres jeunes ou d'autres bandes. C'est aussi une façon de se valoriser. En effet, ces jeunes sont bien conscients, dans une société de compétition, d'avoir été recalés dans bien des domaines.

Je nuance immédiatement mon propos. Nous parlons en fait d'une minorité de jeunes. En matière de délinquance juvénile, il n'y a que 10 % de multirécidivistes dont personne d'ailleurs ne veut se charger. C'est en effet le sale boulot par excellence. Sait-on bien ce que l'on fait lorsqu'on demande à des jeunes femmes de vingt-deux ans qui sortent de l'école de prendre en charge des caïds qui ont presque le même âge qu'elles ?

Je rappelle que 80 % des jeunes qui passent pour la première fois devant le juge ne récidivent pas et, surtout, que 80 % de la délinquance vient des adultes. Nous sommes confrontés à une véritable inflation.

Par ailleurs, et j'insiste sur ce point, il s'agit d'une histoire de garçons. Les filles d'origine étrangère qui suivent mes cours, à la Sorbonne ou à Science po, bénéficient du modèle républicain et de la non-reconnaissance des différences. Elles progressent silencieusement, tirent le meilleur parti de l'école républicaine pour se fondre petit à petit dans la société. La délinquance concerne donc les jeunes qui enragent de ne pas être dans la société gagnante, qu'ils voient touts les jours à la télévision, et qui ont l'impression que tout se fait sans eux.

J'apporterai une autre nuance. Des chercheurs du CNRS viennent d'achever une enquête de victimation sur la région parisienne. Ils ont obtenu la confirmation que 7 % des Franciliens ont, dans les six derniers mois, été victimes d'un délit grave. On constate d'ailleurs les mêmes pourcentages aux Etats-Unis. Les délits graves qui entraînent un arrêt de travail et un séjour à l'hôpital sont assez rares.

Les chercheurs sont confrontés à un phénomène très enflé par les médias et politiquement exploité. On ne peut pas prétendre pour autant que l'on est dans le fantasme. La violence remplit des fonctions instrumentales. J'ai passé une journée, dans la prison de Saint-Maur, avec des détenus condamnés à perpétuité. Je n'oublierai pas les propos de l'un d'eux. Il déclarait en substance : nous avons le pouvoir, dans une vie sans pouvoir, de priver les autres d'un bien précieux, à savoir la tranquillité sociale.

Certains jeunes ont l'impression d'être invisibles. Ils se servent alors de la violence pour entrer en contact avec des adultes, pour attirer l'attention sur eux. Des maires se sont plaints que les voitures brûlaient toujours avant l'été parce que des jeunes voulaient négocier des séjours de vacances. Mme Le Guennec et moi-même avons étudié ce phénomène à Strasbourg. Il s'agit parfois de ritualisation, parfois de trafic de voitures volées. N'oublions pas que les adultes brûlent également des voitures. Il faut cesser de tout mettre sur le dos des jeunes. Il s'agit d'un phénomène complexe que l'on présente de manière simpliste. Il ne faut pas être dupe.

Le dernier point important que j'évoquerai tient aux ratés de la République. Des jeunes me disent : « Moi, je me sens français mais, pour les autres, je sais très bien que je ne suis pas français. Il y a un délit de faciès, je n'ai pas les mêmes chances ».

M. Dominique Duprez, dans l'enquête qu'il a conduite sur l'université de Lille Sud, a constaté que parmi les 10 % des diplômés de l'enseignement supérieur au chômage, 59 % étaient d'origine maghrébine. Qu'on ne me dise pas qu'ils avaient tous un problème ! On doit envisager la plausibilité du refus d'embauche.

C'est dès le départ, dès l'école et ses filières, où l'on sépare les garçons maghrébins des filles gauloises, que certains sentiments se créent. Les services publics français, contrairement à ceux d'autres pays, ont mis beaucoup de temps à donner à ces jeunes une impression d' inclusion. L'école Polytechnique compte moins d'élèves d'origine ouvrière aujourd'hui que dans les années cinquante. A aucun moment on ne dit à ces jeunes : les prix Nobel sont chez vous, on ne peut pas vivre sans vous. Aux Etats-Unis, des membres des fondations Falk ou Rockfeller, disent aux jeunes qui vivent dans le Bronx : « On ne peut pas vivre sans vous, vous êtes indispensables et l'hybridation est l'avenir de l'Amérique. » Il n'y a pas l'équivalent chez nous.

Si des solutions existent, elles ne peuvent qu'être très complexes. En tout état de cause, leur mise en oeuvre signifierait que la société est prête à payer le prix de la paix sociale, à payer le sale boulot, c'est-à-dire à envoyer sur le terrain des professionnels aguerris, expérimentés, correctement rémunérés, pour prendre en charge les jeunes des quartiers difficiles au lieu de confier cette mission aux fameux adjoints locaux de sécurité ou à des personnes titulaires d'un emploi-jeune.

Aujourd'hui, on se demande pourquoi on ne parvient pas à recruter de gardiens d'immeubles sociaux. Un éducateur me disait  récemment : croyez-vous que je vais, pour un salaire de 7.000 francs par mois, sortir le soir et prendre le risque de recevoir des coups de barre de fer ?

Il faut savoir ce que l'on veut. L'opinion peut être éduquée. On peut lui expliquer qu'il est onéreux de remettre à niveau des quartiers dont les habitants ont l'impression d'être marginalisés.

Par ailleurs, il faut encourager les initiatives issues de la société civile. Il n'est pas question que les institutions fassent tout. Je connais suffisamment d'exemples pour pouvoir vous affirmer que la situation s'améliore avec l'ouverture de la société locale, avec la création de forums dans lesquels les habitants peuvent parler ensemble des problèmes communs, avec l'instauration de passerelles. J'étais à Onex voilà une semaine. J'ai rencontré des gens qui avaient la démocratie participative chevillée au corps, la citoyenneté toujours en tête. Cela fait vraiment plaisir. Parlons des expériences qui réussissent, des personnes qui se battent tous les jours pour donner un avenir à des quartiers. Je pourrais vous citer de nombreuses expériences, riches d'imagination, dans lesquelles des gens prennent des risques pour améliorer la vie d'un quartier.

Je l'ai déjà dit à certains élus, je le répète aujourd'hui devant vous, il faut, dans ce pays, parler des expériences positives et agir avec pragmatisme. La responsabilité individuelle est souvent fondée sur le contrat, sur le donnant-donnant. Ici, les groupements locaux de traitement de la délinquance, les GLTD, ont obtenu de très bons résultats. Ailleurs, les institutions ont fait front et proposé des contrats aux délinquants. Et cela a marché : les délits très graves ont cessé et, surtout, les institutions ont démontré qu'elles pouvaient mettre de côté leur rituel de méfiance. Dans certains quartiers, des éducateurs sont montés dans les voitures des policiers pour s'assurer qu'il n'y avait pas de business le soir. Ils ont ainsi appris à s'estimer.

Il faut ouvrir des voies d'expression aux jeunes. Tous se plaignent de ne pas être reconnus. Les commissions aux droits de certains quartiers font des propositions, invitent des élus, mais ces derniers ne viennent pas. Les jeunes pensent que les adultes ne se déplacent qu'au moment des élections. Tout cela est assez décourageant pour eux. Or, c'est seulement en les responsabilisant que l'on parviendra à leur donner la dignité à laquelle ils aspirent.

Il faut trouver un moyen terme, sanctionner les actes illégaux, comme nous le faisons pour nos propres enfants mais, dans le même temps, leur apporter une sorte d'encouragement. Il faut leur donner le sentiment qu'ils sont partie intégrante de la société en précisant qu'on ne laissera pas passer les atteintes aux victimes. Parler des victimes n'est le privilège d'aucun parti politique. Nous devons tous être solidaires des victimes et, parallèlement, poursuivre la prévention sociale de la délinquance qui avait, au moins dans sa démarche, donné des résultats au début des années quatre-vingt.

M. le président - Je vous remercie, madame. La parole est à Mme Le Guennec.

Mme Nicole Le Guennec - Je ne peux que confirmer les propos de Mme Body-Gendrot. Je vais m'efforcer de vous apporter quelques éléments supplémentaires.

Tout d'abord, la plupart des services de police et de justice constatent la progression continue de la délinquance des mineurs et la permanence des émeutes. Ces dernières fonctionnaient auparavant par épidémies : 1981, 1983, 1989, 1990. Aujourd'hui, il ne se passe pas un jour sans qu'une émeute éclate dans un quartier.

Votre commission entendra sans doute des représentants des services de police. Il n'est donc pas utile que je détaille les données chiffrées. La vision de ce phénomène est toutefois quelque peu brouillée puisque les chiffres émanent de plusieurs sources : les services judiciaires, l'Inspection générale des affaires sociales, l'Inspection générale de l'administration, la police. Néanmoins, ces données font apparaître que 143 000 mineurs étaient mis en cause en 1996, soit 20 000 de plus par rapport à 1992, alors qu'ils n'étaient que 72 000 en 1972. Le nombre de mineurs mis en cause a donc été multiplié par deux durant les vingt dernières années, avec une augmentation très forte depuis 1993.

Le nombre des délinquants est une chose, la qualité des délits commis en est une autre. Alors que, dans les années soixante-dix, les mineurs volaient des bicyclettes, aujourd'hui, ils sont impliqués dans des vols avec violence, des rackets, des razzias dans les supermarchés, des attaques de voitures de police.

Comme le constate la Direction centrale des renseignements généraux, la DCRG, la délinquance a changé de forme, elle est devenue collective, urbaine. Il existe bien évidemment des délits individuels, mais, d'une certaine manière, la délinquance s'exerce en groupe.

Naguère, sévissaient des blousons noirs, Pierrot le Fou ; aujourd'hui, des bandes n'hésitent pas à attaquer des commissariats de police avec des voitures béliers. Ces actions sont plutôt inquiétantes.

Selon la direction centrale de la sécurité publique, la DCSP, 48 000 mineurs étaient impliqués dans des actes violents en 1986, contre 98 000 en 2000. La part des mineurs par rapport au nombre total des délinquants est passée de 17 % à 23,3 %. La DCRG fait état du climat délétère qui règne dans les banlieues et de la progression du nombre des attaques, en particulier contre les institutions policières. Les quartiers touchés sont eux aussi de plus en plus nombreux.

La Direction centrale des renseignements généraux constate également la rurbanisation des violences urbaines. En d'autres termes, avec l'effondrement de certaines catégories de la population dans les petits villages ou dans les villes moyennes, le phénomène n'est plus limité aux grandes villes, il touche la France entière. En 1991, on comptait 78 quartiers touchés par les émeutes contre 485 en 1993 et 818 en 2000.

Par ailleurs, les formes d'attaques évoluent, deviennent plus impressionnantes. Il ne s'agit plus d'arracher un sac en roulant sur un scooter. Désormais, on tend des embuscades et des guets-apens pour attaquer des voitures de police ou de pompiers. Ces actions, beaucoup plus graves, relèvent d'une sorte d'organisation, certes limitée -ces gangs ne sont pas capables d'attaquer une banque- mais à laquelle il convient néanmoins de prêter attention.

Les populations, elles, ont le sentiment de ne plus être protégées. Quant à la police, elle pense que son rôle consiste désormais à déminer les conflits et à éviter les ratonnades, c'est-à-dire à ne pas s'en prendre à l'ensemble d'une catégorie de population, maghrébine par exemple, ce qui n'est pas aisé, car il est difficile d'identifier les auteurs des violences.

On constate également une montée du caïdat et une augmentation du nombre des conflits entre les bandes. Les jeunes gens entrent dans la délinquance de plus en plus tôt. Une étude que j'ai menée auprès de l'inspecteur d'académie de Seine-saint-Denis fait apparaître que les jeunes deviennent membres d'une bande dès la fin du cours moyen deuxième année, c'est-à-dire avant l'entrée au collège, parce qu'ils ont le sentiment que seule la bande peut les protéger.

Il convient de s'interroger sur ces pratiques. Si les institutions donnent à ces jeunes gens le sentiment de les menacer et non plus de les protéger, c'est grave.

Les nouvelles formes de délinquance résultent aussi du bricolage d'une identité morcelée, fondée sur la violence, la débrouille, la capacité de faire peur, l'angoisse, une espèce de souffrance à blanc et l'impression d'être les premières victimes de la crise, d'être sans cesse importuné, d'être l'objet d'injustices. La façon dont certains jeunes parlent de la police -crevards, violents, bâtards, racistes, fils de pute- ou des juges -sans scrupules, trop sévères, vengeance, prisons, tapés, racistes- est assez impressionnante.

Selon le sociologue Anthony Giddens, conseiller de Tony Blair, les sentiments à l'égard du voisin ont changé. Naguère, le voisin était quelqu'un avec qui on labourait la terre, faisait la moisson, avec qui on allait à l'usine, bref, que l'on connaissait bien. Il se créait ainsi une espèce de pouvoir de police. Le voisin venait vous dire : ton fils a volé mon vélo, il faut qu'il me le rende. Avec l'évolution du monde du travail et l'effondrement du syndicalisme, cette relation a disparu. La défiance s'est installée. Les jeunes gens ne sont plus dirigés. Il en résulte des phénomènes qui me paraissent très sévères.

Les jeunes ne font plus confiance au voisin. Ils font confiance uniquement à ceux qui ont été à l'école primaire avec eux, qui habitent le même escalier, le même quartier. Les bandes qui se forment sont parfois très petites.

Par ailleurs, ils ne croient pas que les institutions veuillent les protéger. On assiste, selon Anthony Giddens, à une « délégitimation » de l'Etat. Ces jeunes estiment que l'Etat est injuste à leur égard, que l'école ne leur apprend rien de ce qui pourrait leur être utile dans la vie. Parfois même, des policiers les tuent. Ils ne supportent absolument pas cette situation.

En outre, leur famille vit souvent avec 2 000 ou 3 000 francs par mois et a du mal à s'en sortir. Je travaille dans un quartier de Grigny. Des femmes m'ont expliqué qu'elles vivaient seules avec leurs enfants, sans téléphone ni carnet de chèque. Elles ne disposent que d'un peu d'argent liquide qu'elles gardent dans leur poche. Lorsqu'elles n'en ont plus, pour pouvoir donner le biberon à leur bébé, elles vont voir l'assistante sociale, puis elles se rendent de l'autre côté de l'autoroute A 6, avec leur famille, pour obtenir un bon d'alimentation.

Une d'elles m'a raconté que son enfant de sept ans avait été pris d'une crise d'asthme au milieu de la nuit. Elle avait dû réveiller ses deux autres enfants, âgés de deux et cinq ans, pour aller à l'hôpital, situé à cinq ou six kilomètres, parce qu'elle n'avait pas le téléphone et qu'elle ne pouvait faire appel à personne. De telles situations me semblent limites dans un pays riche. Elles peuvent expliquer pourquoi les jeunes gens concernés se sentent aussi mal à l'aise.

L'origine de cette situation réside en partie dans la fin d'un espoir social, dans la faillite des grands équipements qui avaient fait la gloire de la France. L'Etat providence, en France, ne se réduisait pas aux syndicats et aux conventions collectives. Il avait construit des équipements de progrès : les maisons des jeunes et de la culture, les centres sociaux.

Aujourd'hui, tous ces lieux sont fermés. Il n'y a plus de personnels. D'une certaine façon, les jeunes gens demandent le rétablissement de ces équipements de progrès. Il s'agit non pas de les restaurer dans leur forme républicaine traditionnelle -c'est trop tard, tout a été détruit- mais de trouver des solutions différentes, la gestion associative par exemple. Ils brûlent les établissements sportifs, car ils leur paraissent ne plus être à leur portée.

Le remède réside, me semble-t-il, dans la reconstruction d'un Etat plus actif, en particulier dans les formes nouvelles de l'Etat républicain. Jusqu'à présent, on a eu tendance à minimiser les actes de violence tant des jeunes que des adultes. N'oublions pas que les jeunes ne sont pas seuls en cause. Certains adultes prennent également des positions très dangereuses. On a minimisé ces faits avant de les diaboliser. Il existe peut-être un discours intermédiaire qui permettrait de pacifier les quartiers et d'y rétablir la paix sociale.

Plutôt que de répondre dans l'urgence aux situations difficiles en distribuant, comme le rappelait Mme Body-Gendrot, des séjours de vacances, recherchons des solutions susceptibles de stabiliser un peu ces populations afin qu'elles s'inscrivent dans le progrès, comme chacun le souhaite.

M. le président - Madame Body-Gendrot, je pense que vous faisiez allusion à l'étude de victimation qui a été conduite sur l'initiative de la région d'Ile-de-France et dont la presse nationale s'est fait l'écho.

Mme Body-Gendrot - Tout à fait !

M. Jean-Claude Carle, rapporteur - Madame Body-Gendrot, vous nous avez dit, en termes assez forts, que la France se considérait confrontée à un péril jeune, ce qui ne semble pas d'être le cas d'autres pays européens. Cela m'inspire deux questions. La mesure des violences urbaines est-elle pertinente ? Quelle est la situation dans les autres pays par rapport à notre échelle de mesure ?

Mme Sophie Body-Gendrot - La notion de violences urbaines recouvre des actions collectives. Des jeunes issus de quartiers dits sensibles s'en prennent à des symboles ou à des agents de l'Etat.

A Milan, on ne caillasse pas les autobus, on n'attaque pas les pompiers. Une des mes étudiantes travaille pour le SAMU social. Elle me disait que, lors de leurs interventions, les personnels prennent un luxe de précautions pour entrer dans les cités, car ils ont toujours peur de se faire attaquer.

Les chercheurs étrangers sont ébahis lorsque je leur décris la situation de notre pays. Eux ont affaire à des groupes néo-nazis qui s'en prennent essentiellement aux immigrés et aux demandeurs d'asile. C'est le cas en Norvège, en Suède, en Italie ou en Allemagne. Je me suis rendue à Berlin pour participer à une conférence. Mon homologue allemand a évoqué les attaques xénophobes qui se produisent dans le Brandebourg.

Comme je l'ai indiqué tout à l'heure, nous n'avons pas géré la question coloniale. Ce ne sont pas les Chinois du XIIIe arrondissement qui posent des problèmes. Ce sont les enfants issus de l'immigration postcoloniale. Et ils en parlent. Un jeune qui avait eu affaire à la police m'a dit : « Ah, la façon dont ils ont parlé de mes parents. » Je suis frappée de constater que cet aspect reste présent à l'état larvaire dans les rapports sociaux.

Mme Nicole Le Guennec - Permettez-moi d'ajouter que ce sont les Anglais qui ont, si je puis dire, « inventé » l'émeute. La première émeute a eu lieu en 1981 à Brighton. Les troubles durèrent huit jours et provoquèrent de nombreux incendies. Trois cents maisons furent détruites. Dix ans plus tard, la ville connaîtra une nouvelle émeute.

A la frontière nord des Pays-Bas, vers Groningen, dans la nuit de la saint Sylvestre, des jeunes gens ont cambriolé les maisons des notables qui réveillonnaient. Ils se sont ensuite retranchés derrière des troncs d'arbres auxquels ils avaient mis le feu pour éviter l'approche des voitures de police. Des phénomènes identiques se produisent dans d'autres pays européens, même si on ne les qualifie pas de la même manière ou si l'on y prête moins attention.

Mme Sophie Body-Gendrot - Le nord de la Grande-Bretagne a connu cet été des journées d'émeutes provoquées par un sentiment fort de ségrégation, par une absence de perspective, et l'extrême droite a jeté de l'huile sur le feu.

M. le rapporteur - Madame Body-Gendrot, vous vous êtes demandé si la société était prête à payer le prix de la paix sociale. Par ailleurs, dans votre rapport, vous dénoncez les « tentatives d'acheter la paix sociale en donnant du RMI, en embauchant des agents d'ambiance, en cooptant des grands frères mais sans traiter les causes de la violence. » Pensez-vous que ces politiques ont échoué et, dans l'affirmative, quelles stratégies alternatives peut-on mettre en oeuvre ?

Mme Sophie Body-Gendrot - Je ne pense pas qu'elles aient échoué. Comme le souligne à juste titre M. Belorgey, on ne sera jamais en mesure de dire si la situation aurait été pire sans ces politiques. Je prétends en revanche qu'elles ont servi à contenir la dégradation. On a posé un sparadrap sur un traumatisme majeur. Il s'agit de ce que j'appelle une « politique de troisième type », riche en rhétorique, se référant beaucoup à la politique de la ville. Mais la cause profonde de la violence, c'est-à-dire la volonté de se sentir inclus, d'avoir un avenir, de vivre comme les autres, n'a pas vraiment été traitée.

En fait, nous avons péché par arrogance. J'ai participé, cet été, aux entretiens de Pétrarque. Pendant une semaine, nous avons réfléchi à la fracture sociale par rapport à la République. Nous avons été un peu arrogants en pensant que des populations originaires de plusieurs pays comprendraient, du seul fait de leur présence, des siècles de civilisations dans les villes. Non, pour réussir, il faut de bons alchimistes, il faut expliquer, apprendre aux gens à se faire confiance. Je n'ai pas l'impression que la situation s'améliore depuis le 11 septembre.

Mme Nicole Le Guennec - Dans les années soixante-dix, l'Etat a mené une politique ambitieuse, construit de nombreux équipements et favorisé l'émergence des professions sociales, notamment avec la loi de 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales.

Depuis le début des années quatre-vingt, nous avons assisté à la mise en oeuvre de plusieurs dispositifs. Or, un dispositif n'a pas de murs, n'emploie pas de professionnels. D'une certaine façon, n'importe qui peut tenir la maison.

Puis la crise s'est approfondie, amenant avec elle de nouvelles difficultés. Nous n'avons pas été en mesure - peut-être ne l'a-t-on pas souhaité - de construire quelque chose à la hauteur de ce qui avait été fait dans les années soixante-dix. Tout le monde en est conscient. Les dispositifs qui ont été élaborés sont très fragiles. Comme le souligne Sophie Body-Gendrot, personne ne connaît bien leurs résultats. Les ZEP ont sans doute été utiles...

M. le président - Il paraît que oui. (Sourires)

Mme Nicole Le Guennec - Elles auraient permis d'atténuer certains effets !

M. Jacques Mahéas - Vous avez lu les articles.

Mme Nicole Le Guennec - Oui. En tout état de cause, leurs résultats ne sont pas manifestes et restent difficiles à cerner.

M. Jacques Mahéas - A Neuilly-sur-Marne, dont je suis élu depuis 1993, les évaluations sont très positives. Les résultats de certains collèges ont soit atteint soit dépassé la moyenne nationale. Des moyens supplémentaires ont été alloués à ces établissements. En outre ...

M. le président - Monsieur Mahéas, vous pourrez vous exprimer plus tard. Pour l'instant, je vous invite à poser votre question.

M. Jacques Mahéas - Madame Body-Gendrot a, en évoquant les milieux postcoloniaux, parlé de ségrégation, de xénophobie, de marginalité et de délit de faciès. Ces phénomènes ne valent pas pour les filles.

Mme Sophie Body-Gendrot - C'est ce que j'ai dit.

M. Jacques Mahéas - Le délit de faciès ne peut s'appliquer aux seuls garçons et épargner les filles.

M. le président - Mais si !

M. Jacques Mahéas - N'y a-t-il pas une culture qui, dans certains cas, rend l'intégration beaucoup plus difficile ?

Mme Sophie Body-Gendrot - La vérité est certainement entre les deux. Il ne s'agit pas de nier que les mères peuvent élever leurs garçons et leurs filles d'une manière différente. A l'inverse, les employeurs préfèrent embaucher une jeune femme d'origine étrangère qui a les compétences nécessaires plutôt qu'un garçon. Ils pensent qu'ils rencontreront moins de difficultés. Il y a certaines adresses qu'il vaut peut-être mieux ne pas donner dans les agences d'intérim.

M. le rapporteur - Vous avez indiqué, Madame Body-Gendrot, que personne ne veut prendre en charge les multirécidivistes. Ils vivent souvent grâce à une économie souterraine qui limite l'implosion des quartiers. Quelles sont les mesures de nature à éviter cette implosion, d'une part, et la multiplication des actes délictueux, d'autre part ?

Mme Sophie Body-Gendrot - Il est très difficile de répondre à cette question. Peut-être avons-nous la chance, en France, de ne pas croire à la prison. Les prisons, telles qu'elles fonctionnent à l'heure actuelle, accroissent plus qu'elles ne les réduisent les dispositions des jeunes à la délinquance. Ce n'est pas en prison que les jeunes vont trouver les meilleurs moyens de se discipliner, de se doter d'un moral d'acier.

M. le président - Sauf si on conçoit la prison autrement.

Mme Sophie Body-Gendrot - Tout à fait ! A New York, je me suis rendue dans la grande prison de Rock Island. Des associations, souvent gérées par d'anciens détenus, y font un travail magnifique. J'ai fait le même constat dans une prison de San Francisco. Les jeunes ont la certitude, dès le jour de leur sortie, et pour une durée de trois ou quatre mois, d'avoir un travail, de toucher leur chèque à six heures du soir et de disposer d'un logement.

On ne parle jamais des expériences réussies. Ce serait sans doute souhaitable. La prison, oui, parce qu'il faut une sanction, mais on ne vous laisse pas tomber.

M. le président - Je vous remercie.

Audition de M. Alain BAUER,
Président de AB Associates (audits de sécurité)
et M. Xavier RAUFER, enseignant et journaliste

(13 mars 2002)

Présidence de M. Jean-Jacques HYEST, vice-Président

M. Jean-Jacques Hyest, président - Mes chers collègues, nous allons entendre M. Alain Bauer et M. Xavier Raufer.

Monsieur Bauer, vous êtes président d'AB Associates, société de conseil en sécurité urbaine.

M. Christian de Bongain -je suis obligé de donner votre vrai nom même si vous êtes plus connu sous le nom de Xavier Raufer- vous êtes chargé de cours à l'Institut de criminologie de Paris.

Vous avez l'un et l'autre écrit plusieurs ouvrages sur les violences et les différentes formes de criminalité et, notamment ensemble, un ouvrage intitulé Violence et insécurité urbaines.

(M. le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

Monsieur Bauer, vous avez la parole.

M. Alain Bauer - Monsieur le président, je vous remercie de votre invitation. Je pensais, en écoutant le serment que vous venez de nous faire prêter, que le reproche qui nous était fait en général était davantage d'en dire trop que pas assez. Nous avons donc prêté serment avec bonne volonté.

En termes d'analyses, que celles-ci soient universitaires, scientifiques ou qu'elles émanent du terrain, la France est un pays merveilleux où l'on parle de violence et d'insécurité alors qu'on ne les connaît pas. Aujourd'hui, malheureusement, deux intégrismes à caractère scientifique ou pseudo-scientifique coexistent. Le premier vise à expliquer qu'il n'y a ni délinquance ni délinquants dans ce pays. Il n'y a que des victimes sociales -elles existent, certes -mais que des victimes sociales, qui ont une sorte de droit naturel à la victimation des autres parce que la société serait coupable à leur égard. Il ne s'agit donc pas de s'occuper de la délinquance et des délinquants, mais de faire la révolution pour régler le problème.

L'autre intégrisme, qui se satisfait d'ailleurs très bien de l'existence du premier, est celui de la répression aveugle. On ne recherche pas les motifs du passage à l'acte. Qui vole un oeuf vole un boeuf. Miradors, mitrailleuses, élimination sociale et, grosso modo, on sera ainsi débarrassé de la délinquance.

Aucun de ces deux intégrismes ne s'occupe d'ailleurs des victimes. Le problème est que, dans notre pays, le dispositif statistique visant à permettre de mesurer l'insécurité a été élaboré pour donner tout sauf cela. Il vise en effet d'abord à masquer les faits quantitativement et ensuite à ne pas les gérer qualitativement. Depuis de très nombreuses années, ce dispositif est manipulé, instrumentalisé et modifié, pour des raisons qui ont peu à voir avec la statistique au sens scientifique du terme.

On peut en fait considérer que le système est partiel, parcellaire et partial. Il ne donne en effet qu'une faible idée de la réalité. Les contraventions, notamment les délits qui sont dépénalisés et contraventionnalisés depuis 1972, n'apparaissent pas dans les statistiques. Seuls sont pris en compte les délits qui sont connus, déclarés ou constatés. Une très grande partie de la victimation, notamment la vraie victimation sociale que constituent les violences domestiques, n'apparaît pas dans les statistiques.

Enfin, depuis qu'il existe, le dispositif statistique est manipulé par les services de l'Etat, que ce soit au niveau local ou national, et ce dans des conditions assez intéressantes, qui traduisent même des volontés curieuses : lorsque les chiffres sont trop bons dans un commissariat, celui-ci perd des effectifs ; lorsqu'au contraire ils sont trop mauvais, les policiers sont vivement mis en cause. La gestion du tas de sable annuel n'est pas inintéressante.

De même, lorsque les statistiques d'un mois de décembre sont difficiles pour un gouvernement en période électorale -quel que soit le gouvernement et quelle que soit la période électorale -, celles-ci sont systématiquement reportées sur le mois de janvier. Le bug de l'an 2000 ou encore la tempête de 1999 ont également permis de gérer intelligemment une année de onze mois et ainsi de stabiliser une hausse des statistiques. Annuellement, la statistique ne nous dit donc rien d'intéressant.

Toutefois, puisqu'elle est manipulée et instrumentalisée dans les mêmes conditions depuis près de cinquante ans, elle nous dit des choses extrêmement intéressantes en tendance. Elle nous montre d'abord une double mutation, qui est récente mais non historique, notamment en matière de délinquance des mineurs. Il faut traiter de deux phénomènes pour bien comprendre cette délinquance.

Dans un premier temps, il ne s'est rien passé en France de 1950 à 1964. On dénombrait alors cinq cent mille crimes et délits. Il n'y a pas eu de phénomène de dépénalisation ou de décriminalisation durant cette période. La situation est demeurée stable. Puis, de 1964 à 1994, on a assisté à une forte progression liée à une délinquance contre les biens. C'était la délinquance de la prospérité. On avait envie des produits de toutes natures qui étaient alors offerts. Naturellement, la délinquance contre les biens a progressé jusqu'à atteindre environ 3,9 millions de faits en 1993-1994.

Entre 1994 et 2001, un phénomène de yo-yo s'est produit, qui a entraîné une augmentation et une baisse du nombre de crimes et de délits. Il est à noter d'ailleurs qu'une augmentation intervient en général lorsque le chômage diminue et qu'une baisse se produit quand le chômage augmente, c'est-à-dire que le lien entre le social et le sécuritaire est beaucoup plus complexe qu'on ne le croit. Il faut donc faire attention aux simplifications mécaniques.

Une vraie mutation de la délinquance française est intervenue en 1994. Ce fut alors le retour de la violence contre les personnes. Jusque là, on était spectateur d'un acte délictuel. C'était désagréable, mais l'on n'avait subi qu'un vol de voiture ou qu'un cambriolage. Cette mutation a d'abord été voulue par le monde des assurances, moins préoccupé de sécurité publique que par une relation comptable entre la prime et le dommage. En effet, les compagnies en avaient assez de dédommager les victimes de centaines de milliers de vols de voitures et de cambriolages. En France, les biens sont donc mieux protégés que les personnes. Naturellement, le petit délinquant occasionnel est passé du cambriolage et du vol de voitures à la délinquance de voie publique, sur laquelle sont apparus de nouveaux sujets d'intérêt : les distributeurs automatiques de billets et les téléphones portables. Il leur faut donc désormais s'en prendre aux personnes. Les spectateurs sont alors devenus des acteurs de leur propre victimation. Ils subissent une violence qui génère un stress post-traumatique. La demande de sécurité est donc devenue ce qu'elle est aujourd'hui.

La statistique fait d'ailleurs apparaître un net décrochage. Les victimes ne sont pas inventées. On ne peut faire comme si elles n'existaient pas, ces agressions donnant lieu en effet à des arrêts de travail temporaires et à des admissions dans les services des urgences. La statistique est relativement stable dans ce domaine. Elle sous-évalue, mais ne surévalue jamais.

L'apparition des mineurs dans cette affaire est une nouveauté relative. Avant 1980, le nombre de mineurs délinquants était très élevé. Puis ce chiffre a commencé à diminuer tendanciellement, en proportion. En 1979, les mineurs représentaient 15,4 % du nombre total de personnes mises en cause. Ce chiffre est tombé à 11,2 % en 1985. Il se situe aujourd'hui aux alentours de 21 %. Il s'agit donc d'un phénomène en « U », qui est d'ailleurs traditionnel. Il est lié à la fois aux mécanismes de poursuite des mineurs et à un changement de la nature des interventions de ces derniers.

En effet, le mode d'intervention des mineurs a évolué. Ceux-ci sont passés des petits vols aux agressions, y compris aux agressions en bande. Le vrai problème des mineurs n'est pas leur violence. Ils ont toujours été très violents. En 1900, il y avait les Apaches, de jeunes mineurs délinquants des faubourgs. Ils sont ensuite devenus les Blousons noirs, puis les Loubards. Plus récemment, M. Chevènement leur a donné le joli nom de « sauvageons ». Ils sont en train de devenir des Etourneaux. Je ne sais pas si c'est là une progression.

Les mineurs interviennent plus jeunes qu'auparavant, c'est-à-dire qu'avant 1970. Les phénomènes de violences physiques ne sont pas nouveaux. Au XVème siècle, en France, il y avait 100 à 150 homicides pour 100.000 habitants. Aujourd'hui, ce chiffre est tombé à deux. Ce n'est pas la ville qui créé le crime. La ville a civilisé le crime, notamment les violences physiques, mais il y a cependant des évolutions, des mutations et des retours en arrière.

Nous vivons en effet depuis 1994 un grand retour en arrière en matière de délinquance. Les délinquants sont plus jeunes, ils agissent en réunion et ils sont plus violents. Soit la justice les condamne très peu parce qu'elle ne sait pas gérer les primo-délinquants, soit au contraire elle les condamne sévèrement parce qu'elle ne sait gérer les délinquants que lors de leur trentième ou quarantième méfait, et ce par des mesures extrêmement dures. La prévention en France n'a pas échoué. Pour échouer, encore faudrait-il qu'elle existe ! Pour 170.000 mineurs délinquants et 150 000 mineurs en danger, les services sociaux -les conseils généraux, les services de la protection judiciaire de la jeunesse, les magistrats- ne disposent que d'un peu plus de 1.100 places, et encore n'en est-on pas sûr !

De même, la sanction n'existe pas non plus. La France est le grand pays de l'impunité où le taux réel d'intervention, le taux d'élucidation de la police comme le taux de poursuite par les parquets, est infinitésimal. Cela pose un vrai problème de gestion, et donc de réponse au problème de la délinquance.

Enfin, pour terminer, j'évoquerai l'Education nationale. Elle ne connaît rien à l'absentéisme scolaire, qu'elle ne veut pas quantifier. Elle ne se préoccupe pas particulièrement de gérer les mineurs en déshérence. Personne n'a jamais fait le lien entre mineur en danger et mineur auteur parce que l'on ne souhaite pas mettre à mal un pseudo anonymat. La France est le seul pays où l'on ne peut dire ce que tous les autres savent : un mineur auteur est souvent un mineur victime. Or, l'on traite davantage des conséquences que des causes, et ce dans une sorte d'indifférence générale, notamment scientifique. C'est un vrai problème. La France est le pays de l'impunité. Il n'y a ni prévention, ni sanction, ni réponse publique à la problématique de la délinquance en général, des violences en particulier, notamment de celles des mineurs, qui est la plus visible.

Je crois qu'il faudrait enfin commencer par faire ce que l'on n'a pas voulu essayer, à savoir établir un diagnostic, ce qui nous permettrait de dire ce qui est vrai. Aujourd'hui, en général, lorsque l'on montre le soleil et que l'on dit qu'il se lève à l'est, une partie de l'intelligentsia nationale explique que c'est peut-être le soleil, mais que l'on n'est pas sûr qu'il s'agisse de l'est ! Cela permet de mettre immédiatement fin à la discussion. Nier la vérité sur les questions d'insécurité et de délinquance pave la voie à ceux qui n'ont de réponse qu'extrémiste, xénophobe, antisémite et raciste. En la matière, les deux intégrismes vont très bien ensemble.

J'espère que nous ferons entendre, au cours de cette séance, que les choses méritent d'être étudiées de manière plus importante.

Quand un médecin vous reçoit et vous prescrit une thérapeutique sans vous ausculter, il faut rapidement en changer.

M. le président - La parole est à M. Raufer.

M. Xavier Raufer - Monsieur le président, je voudrais insister sur les autres conséquences de la délinquance des mineurs pour la vie française.

Après avoir fait un long diagnostic et rencontré de nombreuses personnes sur le terrain, dans les hautes sphères, à droite comme à gauche, il nous semble que ce qui explique à la fois notre présence à tous ici aujourd'hui et de multiples phénomènes qui affectent la société française depuis maintenant une vingtaine d'années, c'est que la France vit une très grave crise de l'autorité de l'Etat. Je ne parle pas d'instaurer une dictature, mais simplement d'appliquer les mesures que la Constitution et le code pénal mettent à la disposition des représentants du peuple.

Cette crise de l'autorité de l'Etat est à l'origine de l'aggravation de la délinquance des mineurs mais également de ce qui se passe en Corse, tout comme elle est à l'origine de l'explosion du grand banditisme et du nombre des attaques à main armée sur le territoire français et, de façon spectaculaire et extrêmement récente, de cette invraisemblable affaire de narco-trafiquants qui sont venus attaquer une gendarmerie afin de récupérer les 330 kilos de cocaïne qui leur avait été « indûment » dérobés !

L'Etat français a fini par ne plus faire peur à personne parce que l'on fait souvent preuve à sa tête -toutes sensibilités politiques confondues- d'une grande arrogance qui révèle en réalité une grande faiblesse et parfois une grande lâcheté. Faire preuve d'une attitude arrogante ne signifie pas pour autant avoir de l'autorité.

S'agissant des problèmes qui nous concernent aujourd'hui et du grand banditisme, nul n'a mis en place dans ce pays depuis vingt ans de véritable politique criminelle. Alain Bauer l'a dit d'une autre manière, mais cela revient à poser le même diagnostic. Le travail d'un gouvernement, quel qu'il soit, est de mettre au point des politiques puis de les appliquer en fonction d'un environnement juridique et judiciaire, d'une Constitution et de la volonté du peuple. Or, au lieu de mettre en place une politique criminelle, on a utilisé toutes sortes de produits de substitution ou de médicaments de confort. On a fait du social, mais le social n'est pas une politique. Il accompagne une politique mais il n'en est pas une. On a fait de la communication, mais la communication n'est pas une politique. Elle est un adjuvant à la politique. Enfin, et pire que tout, on a fait du lacrymal-moralisme, à savoir que l'on a plaint, que l'on a gémi et que l'on a abordé les problèmes de façon moralisatrice. Naturellement, le moralisme n'est pas la morale. Il en est une exagération, un dépassement et une caricature. Cela n'a pas donné lieu à la mise au point et à l'application concrète d'une politique criminelle.

En Corse -le problème corse est un problème criminel qui n'a rien à voir avec le nationalisme-, dans le midi de la France avec le développement et l'agitation de plus en plus grave du grand banditisme et dans les banlieues françaises, nous avons affaire aux diverses facettes de cette crise de l'autorité de l'Etat.

Quand un patient a une maladie, quand une voiture cesse de bien fonctionner, quel que soit le type de dysfonctionnement, cela se traduit toujours par des symptômes. Le symptôme clair et évident de cette crise de l'autorité de l'Etat, c'est la dévaluation sémantique. Les autorités françaises ne savent plus appeler les choses par leur nom. J'ai été ainsi frappé de voir que la commission d'enquête du Sénat s'intéressait à la délinquance des mineurs, alors que, naturellement, le problème crucial en France aujourd'hui n'est pas un problème de délinquance mais de criminalité.

Lorsqu'à Béziers un mineur tire sur un car de police avec un lance-roquettes, lorsque de jeunes mineurs assassinent un père de famille à coups de pieds et à coups de briques, comme cela s'est produit hier à Evreux, ce ne sont pas des délinquants mais des criminels. Ce qui rend la vie des Français impossible aujourd'hui, ce n'est pas le fait que des gamins un peu joueurs tirent des sonnettes puis s'en aillent en courant, ce ne sont pas les délits mais les crimes.

Je rougis d'avoir à le rappeler, mais je le fais quand même : entre la moitié, au minimum, et les deux tiers des 125.000 agressions violentes qui ont été commises en 2001, ce que l'on appelle les vols avec violence -ces chiffres peuvent être vérifiés au cas par cas puisque chacune de ces agressions a fait l'objet d'un procès-verbal- et qui sont portés à la connaissance des instances de répression, sont ce que le code pénal qualifie de vol en réunion avec usage d'une arme. Or, le vol en réunion avec l'usage d'une arme est un crime passible de la cour d'assises et punissable, pour un majeur, de trente ans de prison, la peine encourue étant naturellement adaptée pour les mineurs.

Il me semble donc qu'il n'est pas innocent que la France vive aujourd'hui une grave crise criminelle et que l'on s'acharne à ne parler que de délinquance. Que cela soit conscient ou non, ce n'est pas innocent. Permettez-moi une brève incursion dans le domaine de la philosophie : ne pas être capable d'évaluer les choses, c'est se condamner à les dévaluer. On en arrive ainsi à la situation actuelle où, par dévaluation, les crimes deviennent des délits, les délits des contraventions et les contraventions des incivilités. C'est envoyer un signal terrible aux jeunes malfaiteurs, c'est leur dire « tu peux y aller ». Les conséquences seront soit médiocres, soit nulles.

En France, aujourd'hui, nous avons affaire à des bandes de jeunes malfaiteurs. La fraction la plus idéologique de la sociologie nous prédisait que de telles bandes n'existeraient jamais et que la France était miraculeusement à l'abri de ce qui s'était passé partout dans le monde où l'on avait laissé une sorte d'impunité s'instaurer. Tout comme le nuage de Tchernobyl s'était arrêté sur le Rhin, nous n'aurions pas de bandes juvéniles en France. Or, ces bandes, nous les avons. Elles commencent à hériter de l'armement lourd, de l'armement de guerre en provenance des Balkans.

Je rappelle qu'en France, en 2001, près de 60 fusils d'assaut, des Kalachnikov 56 précisément, et -selon les sources- entre 25 et 27 lance-roquettes anti-chars, tel celui qui a été utilisé à Béziers, ont été récupérés par les services de police. C'est suffisant pour mettre la France à feu et à sang pendant un semestre. Toutefois, à l'heure actuelle, les jeunes malfaiteurs des banlieues ne savent pas encore se servir de ces armes. La preuve en est que récemment une grenade défensive extrêmement meurtrière a été jetée sur le commissariat de Vitry, dans le Val-de-Marne. Mal dégoupillée, cette grenade n'a pas explosé, mais vous le savez peut-être, les sources de nature policière le confirment, le nombre de jeunes gens qui sont allés combattre en Afghanistan avec les troupes d'Oussama ben Laden s'élève à une centaine. Quelques uns d'entre eux sont morts. Certains ont été arrêtés. D'autres sont en fuite à l'étranger. Toutefois, un certain nombre de ces jeunes gens sont revenus en France. Ils ont appris à se servir des armes que leurs collègues ne savaient pas utiliser. Il n'y a qu'à attendre pour qu'un drame se produise.

A Béziers, pendant l'été 2001, on n'a déploré aucun mort dans la police uniquement parce que le jeune malfaiteur ne savait pas se servir du lance-roquettes, de même qu'à Vitry il ne savait pas se servir de la grenade.

Il est regrettable d'avoir à en tirer la conclusion que, une fois de plus, en France, il faudra attendre qu'un drame se produise, qu'un car de police brûle avec dix policiers à l'intérieur, pour que l'on prenne la mesure de la gravité du phénomène. Il s'agit là d'une crise criminelle et non à une crise de délinquance. Comme toujours en pareil cas, si l'on n'y prend garde, les choses ne pourront que s'aggraver.

Ce qui me frappe, notamment à la lecture des programmes des partis politiques à l'occasion de la campagne électorale, c'est que l'on parle beaucoup de sécurité mais en des termes étranges. Les réponses que proposent aujourd'hui les principaux candidats ne sont pas adaptées à la criminalité telle que nous la connaissons en 2002, mais à ce qu'elle était en 1992-1993. Il a sans doute fallu un temps de latence assez long pour que les faits sur la délinquance et la criminalité parviennent jusqu'aux principaux dirigeants politiques, tout en haut, dans les sphères où ils se trouvent !

Il serait naturellement extrêmement utile que vos travaux -c'est en tout cas le voeu que je forme- s'intéressent, à partir du terrain, à la criminalité telle qu'elle est aujourd'hui, en 2002, dans les milieux juvéniles les plus atteints et qu'ils permettent aux pouvoirs publics de la prendre en compte.

Je vous remercie.

M. le président - La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur - Je vous remercie, messieurs, de vos exposés particulièrement clairs. Notre souci est bien de nous intéresser à ce qui se passe sur le terrain et à la réalité puis d'essayer d'en dresser un bilan afin d'apporter des ébauches de solutions. J'ai plusieurs questions à vous poser. Selon vous, l'âge des délinquants a-t-il baissé ? La gravité des actes commis a-t-elle augmenté ?

M. Alain Bauer - S'agissant de l'âge, il faut distinguer les délinquants âgés de moins de treize ans de ceux de plus de treize ans. En dessous de treize ans, il est très difficile de savoir si l'âge a baissé à huit, neuf, dix, onze ou douze ans. En revanche, on constate une féminisation accélérée de la délinquance. On connaît en effet le nombre de jeunes filles qui sont mises en cause, c'est-à-dire identifiées et donc interpellées. Ces jeunes filles, notamment celles qui sont mises en cause pour des activités en bandes, sont plus jeunes qu'elles ne l'ont jamais été.

Le taux d'élucidation en France est aujourd'hui de 42 %, comme en 1965. En fait, à statistiques comparables, il est de 25 %. Vous voyez que l'on peut faire dire ce que l'on veut aux chiffres ! Nous ne parlons en fait que du quart de ce que nous pourrions connaître. Dans ce quart, les mineurs représentent un dixième. Tout ce que je vais vous dire porte donc sur un dixième de la réalité.

Il suffirait que le taux d'élucidation passe de 10 à 20 % pour que tout ce que je suis en train de vous dire devienne totalement faux. En effet, si l'on doublait la surface de la connaissance, si le taux d'élucidation des mineurs était égal à celui des majeurs, on se rendrait peut-être compte que l'âge des mineurs délinquants n'a pas baissé.

Si l'on se base sur ce dixième de la réalité, on constate un net rajeunissement des jeunes qui sont mis en cause dans les phénomènes de délinquance, particulièrement dans les cas de violence sur la voie publique. Ce concept est d'ailleurs une création assez intéressante. On ne sait pas exactement qui a créé cet agrégat -qui date de 1994, me dit Xavier Raufer, qui y est fermement opposé- qui n'existe qu'en France et qui n'a aucun sens. J'y suis moi-même opposé parce que la délinquance de voie publique prend en compte des choses assez étonnantes, comme par exemple les cambriolages, parce que les cambrioleurs viennent de l'extérieur nous a expliqué le ministère de l'intérieur !

M. Xavier Raufer - Les livreurs de pizzas aussi !

M. Alain Bauer - Il s'agit là d'un argument puissant qui mérite que l'on s'y arrête. Les jeunes qui sont interpellés et mis en cause pour violences sur la voie publique sont plus jeunes. On constate également une féminisation. En proportion, les treize/dix-huit ans représentent une très large majorité des délinquants, mais on constate toutefois une poussée des huit/douze ans, ce que démontrent d'ailleurs les enquêtes d'auto-incrimination. Je vous invite à en discuter avec Sébastian Roché, si vous ne l'avez pas déjà fait, ou avec Hugues Lagrange, qui vous montrent l'un et l'autre ce que sont ces évolutions. Il ne s'agit que de tendances parce que nous ne nous basons que sur de petits chiffres. Selon les indications des renseignements généraux, des services de la protection judiciaire de la jeunesse et de la police, les délinquants sont donc plus jeunes, ils agissent davantage en réunion et ils sont bien plus violents qu'au cours des dix dernières années.

M. Xavier Raufer - Il y a une autre manière de percevoir ce qui se passe dans les milieux de la délinquance juvénile, c'est d'interroger les travailleurs sociaux. Les étudiants de l'Institut de criminologie exercent dans les milieux du travail social. De façon parfaitement empirique, voilà ce que l'on tire de leurs connaissances lorsque l'on discute avec eux. L'âge moyen d'entrée dans les bandes -on ne parle pas de groupes de copains allant ensemble au cinéma le samedi mais de bandes qui se constituent de manière durable dans le but de commettre des délits- a tendance à baisser environ tous les trois ans.

M. Alain Bauer - Ce sont des organisations tribales.

M. Xavier Raufer - Voilà. Il y a à peu près six ans, cet âge se situait vers douze ans, cette moyenne cachant les disparités les plus grandes. Il y a trois ans, cet âge est passé à dix ans. Aujourd'hui, il est plus près des huit ans. Les travailleurs sociaux constatent aujourd'hui que de tout jeunes enfants de cinq ou six ans se rendent à l'école avec des couteaux parce qu'ils doivent se défendre contre une autre bande dont fait partie le grand frère. Dans ces secteurs du territoire français où vivent la plupart de ces jeunes malfaiteurs, la réalité n'est pas la même que devant la porte du Sénat ou dans la société française en général, il s'agit d'une réalité clanique.

Lorsque dans notre centre de Paris II, en tant qu'enseignants, nous rencontrons des étudiants ou des professionnels, qu'il s'agisse de policiers ou de gens de l'armée, qui doivent intervenir sur des théâtres extérieurs, nous avons un travail préliminaire très important à faire. Nous devons leur expliquer ce qu'est la vie dans une société tribale ou clanique, ce que tout le monde ignore. Le seul endroit sur le territoire français où l'on a encore vaguement une idée de ce que c'est, c'est en Corse.

Adhérer à un parti politique ou à une association, entrer dans les ordres ou se marier, sont des actes que l'on accomplit seul, en fonction d'un jugement ou d'une volonté personnelle. Tel n'est absolument pas le cas dans une société tribale ou clanique. Pour prendre un exemple proche de la France, quand, dans le sud du Liban, on doit se déterminer pour savoir si on entre dans la milice Amal ou au Hezbollah, c'est tout un clan, toute une famille, tout un village ou toute une tribu qui adhère. L'adhésion n'est en rien un acte personnel. Dans les écoles, les petits frères sont comptables des bagarres des grands frères ou du clan. La guerre, on y est nolens volens.

Naturellement, cette attitude entraîne un rajeunissement permanent des gens en cause parce que, lorsque vous êtes petit, vous pouvez subir des représailles parce que votre frère a frappé quelqu'un dans la cour de récréation, dans la ville d'à côté ou à cause d'une bagarre dans un centre commercial.

Il y a donc un rajeunissement, que l'on observe de manière empirique parce que -Alain Bauer a insisté sur ce sujet- nous ne disposons pas de l'appareil de connaissance et des statistiques qui nous permettraient de l'établir d'une façon formelle. Toutefois, le peu de choses que l'on sait, qu'elles émanent des instances de répression ou qu'elles soient le fruit d'observations sur le terrain, révèlent un rajeunissement. Ce rajeunissement est mécanique, si l'on peut dire, puisqu'il affecte des individus dont la mentalité est encore, le plus souvent du fait de la provenance de leurs parents, à dominante clanique ou tribale.

M. Alain Bauer - Il existe en revanche des éléments statistiques stables ; ce sont la forte progression du nombre de mineurs en prison, le rajeunissement de l'âge auquel ils sont incarcérés et l'augmentation massive des peines auxquelles ils sont condamnés. Ces indicateurs sont stables. Le nombre de mineurs qui sont incarcérés a presque quadruplé en une vingtaine d'années. Les mineurs sont aujourd'hui condamnés plus jeunes à des peines plus longues.

M. le rapporteur - Vous nous dites qu'il y a un rajeunissement des mineurs délinquants puisque leur âge moyen est passé de douze ans il y a six ans à huit ans aujourd'hui, âge auquel ils entrent dans les bandes. Vous nous avez également dit qu'il n'y avait ni prévention ni sanction en France, qui est le pays de l'impunité, où l'Education nationale a une part de responsabilité en ne traitant pas, notamment, le problème de l'absentéisme. Selon vous, la sanction pénale n'est-elle pas insuffisamment adaptée au problème de la délinquance ou, pour reprendre votre terme, au problème, dans certains cas, de criminalité, comme à Evreux ?

M. Alain Bauer - Je me base sur le dispositif pénal et civil tel qu'il existe en France. Je suis toujours stupéfait du débat en France sur l'ordonnance de 1945. On ne doit pas lire la même ordonnance. L'ordonnance du 2 février 1945 et celle du 23 décembre 1958 permettent de répondre à presque tous les problèmes.

Quelques propositions du Sénat lors de la discussion du projet de loi sur la sécurité quotidienne me plaisaient, notamment celle visant à instituer des poursuites pour incitation à la criminalité des mineurs, ce qui n'existe pas dans le dispositif actuel. Je pense que cette disposition irait bien avec l'incitation à la débauche, par exemple. Cette proposition partait d'un sentiment compréhensible. Il est en effet difficile de trouver la vraie intentionnalité, notamment dans les organisations criminelles et dans les groupes criminels.

Sur le fond, les débats sur le code pénal, sur le code civil, sur l'ordonnance de 1945 et sur celle de 1958 -qui vont ensemble- sans oublier sur la convention de Pékin, qui a été signée en 1984, est un débat entre incantations, imprécations et lamentations, assorti de quelques claquements de pupitres parce que cela fait partie de l'animation parlementaire.

Le vrai problème en France n'est pas l'inexistence de la loi mais sa non-application. Je vous invite à vous pencher sur les conditions du débat au sein de la Chancellerie en 1972. Ce débat était public et il a fait l'objet d'une longue étude dans les Cahiers de la sécurité intérieure il y a une dizaine d'année. En 1972, le débat était simple : il y avait plus de douze millions de crimes et de délits, dont de nombreuses émissions de chèques sans provision, et beaucoup de délinquance automobile.

Le problème qui a alors été posé par la Chancellerie en 1972 portait sur la manière de résoudre la question. Il y en avait deux : la première consistait à créer des postes de magistrats et dans les services de la protection judiciaire de la jeunesse, des institutions pour mineurs, des places de prison, d'ouvrir de nouveaux palais de justice et de répondre ainsi à la crise quantitative à l'aide d'un appareil judiciaire disposant d'un peu plus de fonctionnaires qu'en 1867. En effet, le nombre de magistrats en France vient seulement de dépasser celui de 1867 ! Le seconde manière consistait à décriminaliser, à dépénaliser, à contraventionnaliser et, accessoirement, à classer sans suite. C'est ce choix que l'exécutif et le Parlement de l'époque -tout le monde y a mis de la bonne volonté- ont fait au grand jour en 1972.

Ce système perdure aujourd'hui imperturbablement. La plupart des délits sont tombés en déshérence, mais n'ont pas disparu du code. On a décidé aujourd'hui de ne pas appliquer la loi. Le code pénal comme le code civil, notamment en ce qui concerne l'autorité parentale, permettent de répondre à presque tous les problèmes. Je pense que l'on a davantage de parents licenciés que de parents démissionnaires.

Il y a tout ce qu'il faut dans l'arsenal juridique français. La vraie difficulté est qu'une partie des magistrats et du parquet -des décisions d'opportunité existent- ont décidé de classer sans suite 82 % des plaintes, celles-ci ne correspondant qu'aux quatre cinquièmes de celles qui sont déposées dans les commissariats. En effet, un million de plaintes de victimes ne sont pas comptabilisés grâce à l'invention merveilleuse qu'est la main courante. M. Haenel a d'ailleurs rédigé pour le Sénat un rapport exceptionnel sur cette question. Les cinq millions en question coïncident d'ailleurs de manière lointaine avec les 16,7 millions d'actes de victimation dont fait état la seule et unique enquête qui a été effectuée avec beaucoup de courage et de lucidité en 1999. Cette enquête n'a pas été effectuée en 2000, ce qui nous aurait permis de savoir ce qui se passait.

J'ai été auditionné à l'Assemblée nationale par la commission de Christophe Caresche et de Robert Pandraud. Nous étions, je le crois, d'accord en général. Les conclusions de cette commission sont vraies : nous ne voulons pas connaître la vérité. Si l'on étudie ce que l'on connaît déjà, à savoir notre taux d'inexécution absolu, qu'il s'agisse du taux d'élucidation, c'est-à-dire d'identification des auteurs, ou du taux de poursuite, c'est-à-dire le nombre de passages devant un tribunal ou devant une quelconque institution -si je comprends qu'il y ait des dispositifs alternatifs aux peines, je suis en revanche toujours surpris qu'il y ait des dispositifs alternatifs aux poursuites ; un tel concept me pose, sur le principe, un problème juridique- on s'aperçoit qu'aujourd'hui le taux de productivité du système judiciaire français est de 1 %. Tel est le pourcentage de peines qui sont prononcées et exécutées en France par rapport au nombre d'actes recensés. Cela pose un problème pratique. Je parle des peines qui sont exécutées et non de celles qui sont prononcées. L'Union syndicale des magistrats a réalisé une étude sur l'inexécution des peines en France. La Chancellerie en a contesté les résultats tout en disant qu'elle ne pouvait fournir de statistiques parce qu'elle n'en avait pas !

M. Xavier Raufer - Je souhaite revenir sur la crise de l'autorité de l'Etat. Le bon sens populaire dit que les mauvais ouvriers ont toujours de mauvais outils. Or, il ne manque pas un bouton de guêtre aux instruments judiciaires. La fameuse ordonnance de 1945 est une boite à outils qui a permis la création de maisons de correction rigoureuses. Si l'on a demain la volonté politique d'en créer d'autres, même sous un autre nom, pour être politiquement correct, elles fonctionneront aussi bien.

On parle beaucoup chaque été des couvre-feux pour les mineurs. Cette mesure, comme la réforme de l'ordonnance de 1945, est un pur et simple gadget électoral dont on parle à la télévision au journal de vingt heures lorsque l'on ne sait pas quoi dire. L'article 227-17 du code pénal dispose que « le fait, par le père ou la mère légitime, naturel ou adoptif, de se soustraire, sans motif légitime, à ses obligations légales au point de compromettre gravement la santé, la sécurité, la moralité ou l'éducation de son enfant mineur est puni de deux ans d'emprisonnement et de 30.000 euros d'amende. » J'ai demandé aux magistrats qui publient leurs travaux dans la collection que je dirige s'il était déjà arrivé qu'une seule personne soit condamnée dans leur ressort à un franc d'amende au titre de l'article 227-17. Jamais personne !

L'article 227-21 dispose que « le fait de provoquer directement un mineur à commettre habituellement des crimes ou des délits est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 150.000 euros d'amende. » Cet article met immédiatement fin aux affaires de grands frères dans les cités. Les jeunes malfaiteurs sont en effet sensibles à la vertu de l'exemple. Si plusieurs d'entre eux étaient punis de trois ans de prison pour avoir incité un gamin à faire le « chouffe » à l'angle d'une cité pour annoncer l'arrivée de la police lorsqu'ils trafiquent du haschich, les autres arrêteraient immédiatement.

Ce n'est pas à vous que j'apprendrai que le code pénal est récent. Il est moderne. De plus, il est « bipartisan » puisqu'il a été commencé sous Pierre Bérégovoy puis terminé sous Edouard Balladur, qui l'un et l'autre ne sont pas Gengis Khan. Voilà un texte modéré. Le code pénal n'est pas parfait, mais il a le mérite d'exister.

Les professeurs de droit avec qui je discute à la faculté de droit disent que la machine fonctionne et qu'il ne reste plus qu'à s'en servir, ce qui n'est pas le cas à l'heure actuelle. Avant de créer de nouveaux articles, d'en modifier certains, la sagesse impose de faire fonctionner cette machine puis seulement ensuite de réformer ce qui ne marche pas.

M. Bernard Plasait - Il est clair qu'en France nous sommes loin de réaliser le voeu formulé par Montesquieu de se garder de la fureur de légiférer, car nous passons notre temps à faire des lois, alors même que nous ne nous sommes pas donné les moyens d'appliquer celles qui ont été votées.

S'agissant de l'ordonnance de 1945, M. Raufer a estimé qu'il ne manquait pas un bouton de guêtre à ce dispositif. Pouvez-vous me confirmer qu'il est suffisant tel qu'il est, sans qu'il soit besoin de le modifier, pour traiter de façon convenable et efficace la délinquance des mineurs de moins de treize ans et pour compléter la palette des outils qui sont à la disposition des magistrats, en particulier en matière d'établissement adapté ?

M. Alain Bauer - Je confirme tout à fait les propos tenus par M. Raufer.

Comme je l'ai indiqué tout à l'heure, il y a probablement des améliorations à apporter au traitement de la responsabilité en matière d'incitation d'un mineur à produire des actes délinquants.

A cet égard, le Sénat avait proposé une série d'amendements parmi lesquels j'ai salué la disposition visant la poursuite pour mise en danger d'un mineur en le forçant à la délinquance. Cette mesure constituerait non pas une révolution, mais un aménagement permettant de compléter le dispositif existant.

L'ordonnance de 1945 a été réformée vingt-cinq fois, et je n'ai pas eu le sentiment que la République s'était effondrée pour autant. Je suis persuadé que des petites corrections sont à apporter ici ou là. Les violences des moins de treize ans commises en réunion et à main armée devraient peut-être faire l'objet d'une attention particulière. Ce cas est d'ailleurs prévu implicitement par les textes.

En revanche, s'agissant de la prédominance de l'éducatif sur le répressif, de l'existence de juridictions spécialisées et de la minoration de peines pour les mineurs, il me paraît hors de question d'y changer quoi que ce soit.

Si l'évolution de la société démontre la nécessité de compléter les textes existants sur quelques points, dès lors que le besoin en est exprimé, je ne pense pas que de telles modifications suscitent un drame entre les républicains dans l'hémicycle, toutes couleurs politiques confondues.

Je crois donc que tous les textes nécessaires sont effectivement disponibles.

Au-delà de cet aspect, je souligne quelques chiffres : 170.000 mineurs mis en cause, 140.000 mineurs en danger et 1.100 places ! Moi je veux bien que l'on traite d'un cent soixante-dixième du problème en posant la question suivante : la prévention a-t-elle échoué en France ?

Il faut savoir comment cela se passe lorsqu'un vendredi soir un magistrat pour les mineurs supplie à genoux un centre surchargé de récupérer un gamin en fugue ayant commis un certain nombre de violences ou d'agressions, de le garder pour le week-end, tout en sachant que le gamin sera libéré le lundi, s'il ne s'est pas enfui de nouveau entre-temps, le centre n'ayant pas les moyens de le surveiller !

Pour appliquer la loi, encore faudrait-il avoir la volonté et les moyens de le faire !

Pour ma part, je suis vivement intéressé par l'analyse de la relation entre le mineur auteur et le mineur victime. Une telle approche nous donnerait des indications importantes sur le moment où il convient d'agir.

Je me souviens des grands éclats de rire qui accueillaient le récit des expériences canadiennes et plus particulièrement l'expérience québécoise sur les tout petits enfants qui se montraient très violents à l'encontre tant de leurs camarades que des puéricultrices ou des institutrices de l'école maternelle. Tout le monde s'esclaffait. Des délinquants en maternelle !

Après vingt ans de travail -ils se sont donné les moyens et le temps de la réflexion-les Canadiens affirment que les enfants très violents ont eux-mêmes subi des violences et qu'ils effectueront six fois plus de séjours en prison que les autres délinquants.

Si nous traitions des causes et non pas seulement des conséquences, nous nous épargnerions des débats quelque peu compliqués et, surtout, nous toucherions à l'élément central que l'on connaît le moins, celui des violences domestiques, où l'auteur et la victime vivent ensemble, où les enfants sont victimes de leurs parents ou inversement, ou de la fratrie.

Pour des raisons qui restent mystérieuses, notre pays accuse un grand retard dans ce domaine, y compris sur l'Espagne, la Grèce et l'Italie, pourtant connues pour avoir des ressorts plutôt machistes en termes d'organisation sociale, qui ont su surmonter, avec l'opinion, la difficulté de traiter de ces questions.

La France se penche beaucoup aujourd'hui sur le problème des enfants victimes de violences sexuelles. C'est très bien. Des moyens considérables ont été mis en oeuvre. Il y a eu la volonté de rechercher la vérité, si pénible soit-elle. Des affaires de ce type surgissent continuellement, non pas parce qu'elles sont plus nombreuses qu'auparavant, mais simplement parce qu'elles deviennent plus visibles.

Il en a été de même pour les femmes violées. Le temps est révolu où le policier accueillait la jeune femme dans un état difficile avec ces mots : « Ma brave dame, vous avez été violée ; racontez-moi donc cela !». Il existe maintenant un accueil spécialisé, isolé, par des policières et des policiers ayant reçu une formation spécifique.

Lorsque nous abordons la délinquance des mineurs, nous ne faisons pas l'effort de savoir et de comprendre. Nous essayons seulement de réprimer, alors que nous devrions instaurer un équilibre entre la prévention, la dissuasion et la sanction.

En matière de sanction, il existe toute une panoplie, qui passe notamment par le retour à l'école, mais aussi par l'emprisonnement. La sanction est fonction du mode de passage à l'acte.

Le mode de passage à l'acte diffère selon qu'il est motivé par le besoin, l'envie ou le plaisir. Je vole du pain pour manger parce que je réponds à une violence plus grande encore, grosso modo la violence sociale qui a, elle, une légitimité historique -cf. Jean Valjean. Je vole une voiture parce que je ne possède qu'un vélo, parce que le système des transports publics est compliqué. Il peut y avoir des circonstances atténuantes ou aggravantes. Je viole n'importe qui parce que j'obéis à une pulsion irrésistible. Le violeur n'est pas un militant de la cause sociale ou de la révolution. Danger public, menace pour tous, il est nécessaire de le réprimer.

Aujourd'hui, on fait semblant de croire que les auteurs de tels actes sont simplement des militants sociaux qui agissent ainsi pour changer la société. Et l'on découvre subitement que ceux qui volent des voitures peuvent aussi bien brûler des synagogues, ou des églises.

On me dit qu'ils ont changé. Non, ils n'ont pas changé. Ils ont simplement élargi leur champ d'activité. Au surplus, ils ont un bonus puisqu'ils brandissent maintenant une idéologie pour masquer la voyoucratie. C'est un prétexte complémentaire. On vole les voitures et, en plus, on brûle la synagogue. L'un ne remplace pas l'autre. Si tel était le cas, on pourrait parler de mutation de la délinquance française vers une forme d'antisémitisme. Il n'en est rien.

Derrière nos débats, se pose aussi un problème de redéfinition. L'incendie volontaire d'un véhicule ou d'une poubelle n'est pas une dégradation de biens. S'il est commis en réunion, c'est un crime. S'il n'est pas commis en réunion, c'est un délit particulièrement grave. Aujourd'hui, il est considéré comme étant une dégradation de biens.

Quant aux incivilités, demandez à Sebastian Roché de vous dire comment on a manipulé ce concept pour passer de l'infrapénal au pénal que l'on ne poursuit plus. Heureusement qu'en 1994 on a supprimé le seul sujet vraiment intéressant du code pénal qui s'appelait la forfaiture ! Cela doit être un hasard !

M. Xavier Raufer - Quand on a affaire à des bandes, la délinquance des mineurs est un faux problème.

Ceux qui se préoccupent uniquement du phénomène de la délinquance des mineurs ignorent totalement ce qu'est une bande de délinquants. Il ne s'agit pas de gamins de huit ans qui se réunissent pour former une bande.

La bande se constitue un peu comme on fait de la mayonnaise. On la « touille » et on ajoute une goutte de temps en temps. Une bande comprend d'abord des meneurs, généralement appelés grand frères. Eux ont vingt-cinq ans et sont bel et bien intégrés dans le processus d'une carrière criminelle lucide et consciente. En dessous des meneurs, il y a le gros de la bande, dont les membres sont âgés entre quinze et dix-huit ans. Puis, de temps en temps, un petit entre dans la bande et y fait ses classes.

En France à l'heure actuelle, la décision n'a pas été prise d'identifier les éléments des bandes. Vous évoquiez à l'instant le diagnostic. Tout comme dans le domaine médical, la phase de diagnostic est essentielle en matière de lutte contre le crime. Ce n'est pas un mot utilisé à la légère, pour faire joli ou savant. Si le chirurgien ne dispose pas de radios ou de scanners, il se réserve des surprises lors de l'intervention. De même, dans le domaine qui nous occupe, la phase de diagnostic doit permettre de distinguer les éléments simplement un peu turbulents des vraies bandes criminelles afin de les démanteler.

Les noyaux durs des bandes criminelles ne sont pas les gamins de huit ans. Ce sont les éléments âgés de dix-huit à vingt-cinq ans. Si jamais vous démantelez les noyaux durs, les gamins de huit ans n'ont plus de bande vers laquelle aller. La constitution de bandes criminelles graves suit partout le même schéma. Mais vous savez que les Français vivent sur une île. Pour eux, rien n'existe en dehors de la France. Nous avons publié un livre intitulé « Les bandes criminelles » dans la collection des Presses universitaires de France, à partir de l'expérience des bandes criminelles en Californie. On le voit très bien, le mécanisme est connu. Si l'on devait ne retenir qu'un seul constat en matière de sociologie criminelle, c'est que les malfaiteurs procèdent toujours et partout de la même manière.

La raison en est que la vie criminelle est une des modalités d'évolution de l'être humain dans un milieu hostile.

Le cosmonaute évolue dans un milieu hostile. Il n'y a pas une manière soviétique ou américaine d'être cosmonaute. Tous les cosmonautes ont un scaphandre. De même, en matière de plongée sous-marine, il n'y a pas une manière de droite ou de gauche de faire de la plongée. Tous les plongeurs agissent de même pour ne pas se noyer. Pour l'alpiniste, c'est la même chose. Et ainsi de suite.

Les malfaiteurs évoluent dans un milieu hostile. Par conséquent, qu'ils sévissent au Chili, aux Etats-Unis ou en France, ils tendent tous à faire la même chose et la manière dont les bandes s'agrègent et se constituent est à peu près toujours la même.

On constate que deux ou trois gamins de huit ou neuf ans rejoignent chaque année une bande constituée. Ils sont chargés de « choufer » (regarder) à l'angle de la rue pour voir si les « flics » arrivent et de porter les « barrettes » (de drogue) parce que, comme ils sont petits, ils ne risquent pas de se faire arrêter.

S'il n'existe plus de bandes de quasi-adultes auxquelles se raccrocher, les gamins de huit ans ne s'y agrègent pas. A partir de ce moment-là, pourvu que la justice et la police s'avisent de faire leur travail, l'ordonnance de 1945 devient résiduelle et même quasiment inutile.

Commençons donc par faire ce qu'on sait faire. Nous disposons en France de l'article 227-17 du code pénal sur la responsabilité parentale. Or les autorités de ce pays ont l'attitude absolument incroyable de se demander ce qu'il faut faire, maintenant qu'il y a des familles monoparentales.

Monsieur le ministre, commençons par régler les problèmes que l'on peut régler. Lorsque vous en aurez réglé 40 % ou 50 %, vous vous féliciterez de voir baisser d'autant vos statistiques criminelles. La première impulsion aura été donnée et vous serez en mesure de constituer le petit instrument qui permet d'être efficace. Compte tenu de l'effet de rendement décroissant, il sera plus difficile de traiter plus de 50 % des cas. Peut-être faudra-t-il envisager la nécessité de concevoir un instrument spécifique pour passer de 50 % à 70 %.

Les codes existent. Nos interlocuteurs sur le terrain et ceux que nous avons consultés sont unanimes pour dire que nous possédons les instruments permettant de régler le problème à 70 %. La seule chose qui manque, c'est l'autorité de l'Etat, la volonté politique d'utiliser ces moyens. C'est tout. Le reste, c'est de la poésie.

M. le président - Vous avez dit tout à l'heure que la prévention n'existait pas.

M. Alain Bauer - Un jour, il nous a été demandé d'évaluer la prévention. J'ai répondu que nous le ferions quand il y en aurait. Traiter un cent soixante-dixième du problème peut donner des résultats ou non. Mais il demeure 169.000 mineurs délinquants mis en cause et 150.000 mineurs en danger.

Il faut bien comprendre que le dispositif actuel est conçu pour traiter de la même manière les huit-douze ans et les quinze-dix-huit ans, par une même association pilotée par le Conseil général, selon la politique du « guichet » local, qui ne correspond d'ailleurs pas toujours avec celle de la ville principale, la couleur politique du maire et du président du conseil général ne coïncidant pas totalement. J'ai vécu la situation dans le cadre de nombreux contrats locaux de sécurité.

Mon propos ici n'est pas de mise en cause, mais j'ai pu constater comment l'agrégation entre HLM, réseaux de transports urbains, ville, police, justice, Education nationale et conseil général échappait à la règle habituelle des trois tiers. Sur le sujet, je partage la vision que vous avez exposée dans le rapport Hyest-Carraz !

M. le président - Oui.

M. Alain Bauer - Il faut tout de même dire les choses !

M. le président - Cela n'a aucune importance aujourd'hui, vous le savez bien.

M. Alain Bauer - Oui, mais il restera votre rapport, ceux des sénateurs Gélard et Haenel. Ils ont constitué des bases de références qui nous sont utiles et qui nous serviront toujours.

L'acceptation de la réalité est toujours compliquée en France. Elle est progressive. En attendant, il n'y a pas de réponse. Les dispositifs de prévention ne peuvent pas avoir échoué puisqu'ils ne sont pas opérationnels. Lorsqu'ils seront mis en place, il sera possible de déterminer s'ils sont efficaces ou non.

Pour l'instant, la prévention se résume à une sorte de course à l'échalote pour obtenir la seule place qui reste dans le centre. Ce dernier, surchargé, ne peut pas répondre aux questions. Il fonctionne de huit heures à dix-huit heures du lundi au vendredi et accueille dans la même salle les jeunes de huit à treize ans et ceux de quatorze à dix-huit ans, comme si le problème était le même et se traitait de la même manière.

Lorsque vous découvrez cela, vous comprenez que la politique du guichet n'est pas une politique de projet, que la subvention n'est pas une réponse systématique au problème, même si le soulagement est grand d'avoir trouvé une association qui fera à votre place, sans observer ni évaluer ni contrôler, ce que vous avez décidé que vous ne pouviez ni ne vouliez faire, a fortiori tout seul.

Je pense que l'investissement sur la prévention est la première réponse au problème, l'objectif étant d'instaurer un équilibre naturel entre la prévention, la dissuasion et la sanction. Le mode de passage à l'acte est l'élément d'aiguillage.

Au chapitre de la sanction, il convient de considérer toutes les échelles de peine, y compris l'incarcération. La prison est toujours un échec, mais parfois cet échec est nécessaire. C'est le mode de passage à l'acte qui nous oriente vers l'utilisation éventuelle de l'incarcération. Aujourd'hui, l'incarcération est devenue le mode opératoire par défaut.

M. Jacques Mahéas - Je dois reconnaître que ces deux interventions m'ont quelque peu étonné et même « douché ». Je ne m'y retrouve pas, alors même que je vis en Seine-Saint-Denis, dans un milieu extrêmement difficile.

J'avais même l'intention, peut-être d'une façon un peu provocatrice, de vous demander en première question si vous étiez pour le rétablissement de la peine de mort. Je gomme cette question. Mais vous voyez combien vos interventions m'ont choqué.

En revanche, j'ai noté un certain nombre d'aspects positifs. En particulier, M. Bauer a dit une chose essentielle, à savoir qu'on traite plus les conséquences que les causes.

Pour ma part, ce sont les causes qui m'intéressent pour mener une action à long terme dans une société renouvelée. Les conséquences, elles, sont connues.

Parmi les causes, vous avez défini, au fil de vos interventions, les violences précoces, non détectées, la justice mal adaptée et le manque de moyens de la répression. Vous n'en avez pas défini d'autres.

A mes yeux, les familles monoparentales figurent parmi les causes, car il est tout de même plus difficile d'élever des enfants seul que d'élever des enfants à deux.

M. le président - Il ne faut pas de familles monoparentales !

M. Jacques Mahéas - Premièrement, avez-vous détecté d'autres causes que vous ne nous avez pas définies ?

Deuxièmement, nous sommes de nombreux élus locaux à considérer que, malgré tout, des dispositifs de prévention ont été mis en place. Le développement extraordinaire d'activités sportives, culturelles et sociales permet tout de même de limiter les difficultés et de diminuer très largement le chiffre de la délinquance. Qu'en pensez-vous ?

M. Alain Bauer - Monsieur le sénateur, je ne suis pas un diplomate et je tiens à dire que je suis choqué, moi, par votre phrase sur la peine de mort. Je ne la laisserai pas passer.

M. Jacques Mahéas - Tant mieux !

M. Alain Bauer - Je suis abolitionniste naturel.

Je note simplement que vous devriez être davantage choqué par le contraste qui existe entre la baisse tendancielle du nombre de jeunes tués lors d'affrontements avec des forces de police et l'augmentation gigantesque du nombre de tués lors d'affrontements entre jeunes.

Je pense que la suppression de la peine de mort par la République représente une grande avancée et que son rétablissement par la délinquance ou la criminalité est un immense recul. Quitte à s'inquiéter du rétablissement de la peine de mort, mieux vaudrait se préoccuper de véritablement la supprimer, notamment quand les morts sont des victimes civiles, innocentes par nature, y compris quand elles sont des membres d'autres bandes organisées.

Je le répète, moi je suis choqué par votre intervention et j'y réponds comme je me dois de le faire.

M. Jacques Mahéas - Vous en avez le droit.

M. Alain Bauer - Je le prends donc.

M. Jacques Mahéas - J'ai le droit aussi de vous apporter la contradiction.

M. Alain Bauer - S'agissant de vos questions, ma position est identique à celle d'un certain nombre de chercheurs ou de parlementaires de droite ou de gauche. C'est la suivante.

Quand vous avez une éruption de boutons, vous avez le choix entre deux solutions : soit vous décidez d'y appliquer une crème dermatologique quelconque en considérant que, de toute façon, l'éruption va disparaître ; soit vous allez consulter votre médecin en vous demandant si l'éruption ne serait pas de caractère malin. J'ai la même position entre homéopathie, chimie et chirurgie. Je ne décide pas a priori. De même, je pense que le problème qui nous est posé aujourd'hui est un problème d'analyse.

Je prends pour exemple l'analyse du problème des familles monoparentales. J'ai exactement la même analyse que vous, mais les enquêtes menées notamment par Sebastian Roché ont établi que la monoparentalité n'apparaît en rien comme un élément aggravant des phénomènes de délinquance ou de criminalité.

Dès lors, la recherche ayant fait des avancées et mon a priori n'étant pas validé par la recherche, j'ai changé d'analyse. Je reconnais qu'a priori je pensais que l'analyse était juste. Or, aujourd'hui, les indications de la recherche, provisoires et partielles, démontrent que le phénomène des familles monoparentales ne constitue pas un facteur majeur de délinquance. Je pense notamment aux interpellations effectuées à Strasbourg à la suite des incendies de voitures lors des grandes périodes festives. Il importe donc de prendre en compte ce qui est. Tout ce que nous croyons n'est pas systématiquement vrai tant que ce n'est pas validé par la recherche.

En troisième lieu, j'ignore pour ma part si les activités notamment sportives, sociales, d'accompagnement ont une quelconque utilité. Dans la mesure où personne ne m'a communiqué le diagnostic de départ, il m'est impossible de vous dire si la thérapeutique fonctionne en la matière.

Le jour où l'on aura déterminé le mode de passage à l'acte et la raison pour laquelle les activités criminelles sont organisées, je serai en mesure de vous répondre qu'on peut faire une évaluation qui démontre si effectivement les activités sportives développées donnent des résultats.

Je ne prendrai qu'un seul exemple : une très grande ville de la région parisienne, dirigée par un maire extrêmement dynamique, menait une politique sportive extraordinairement développée, à tel point que ses gymnases ont commencé progressivement à brûler. Pourquoi brûlaient-ils ? Personne ne connaissant la réponse, il a été décidé d'installer des miradors, des grilles, des gardiens et des systèmes électroniques. C'était la stratégie de la tension.

La maire a continué à se demander pour quelle raison brûlaient des gymnases qui ne sont pas a priori des éléments de pouvoir. Une longue enquête a suivi, qui a démontré que l'activité sportive était tellement développée et incitative que l'association sportive avait fini par compter des centaines d'adhérents domiciliés hors de la ville. La ville étant aussi la circonscription, cet afflux avait été salué.

Mais le gymnase n'avait pratiquement plus de tranches horaires disponibles pour les « inorganisés ». Il restait, pour ces derniers, grosso modo un vendredi sur quatre dans les années bissextiles, entre vingt-trois heures huit et vingt-trois heures trente-deux. Comme les habitants du quartier se refusaient à prendre une licence parce qu'ils ne voulaient pas entrer dans une structure organisée, ils ont décidé d'occuper les lieux. Terrorisées, les mères de familles s'angoissaient pour les élèves. La réaction générale a été d'augmenter les dispositifs de fermeture.

Ainsi, une immense politique sportive qui est un grand succès peut être aussi génératrice de violence et d'insécurité par des effets pervers. Il n'y a pas de politique sans effet pervers. La difficulté, c'est d'analyser les effets pervers de la politique que l'on envisage de mener, de se montrer prêt à les assumer et d'être capable de les anticiper.

A cet égard, je ne crois pas que la solution réside dans le « tout social », le tout « ville-vacances-vie », le tout « venez, on va vous payer des vacances ailleurs », le tout « exportons nos délinquants dans les sites d'activités balnéaires ou de ski ». C'est un pur transfert de criminalité et, tout simplement, une position à la Ponce Pilate en matière d'insécurité. On ne règle rien. On se débarrasse du problème pendant deux mois ou un mois, voire trois semaines.

Voilà pourquoi je ne partage pas votre analyse. Votre démarche peut parfaitement se révéler efficace. Encore faudrait-il en déterminer l'objectif initial.

En matière de criminalité et de délinquance, le prêt-à-porter n'existe pas. Il n'y a que du sur-mesure, mais pour cela, il faut précisément avoir pris les mesures, c'est-à-dire avoir analysé les phénomènes avant toute prise de position. Telle ou telle disposition est peut-être bonne, mais je n'en sais rien a priori.

Mes observations sont très fluctuantes. Sur deux cents villes, réseaux de transport et sociétés HLM que nous avons eu la possibilité de traiter sur le terrain, les résultats sont les plus divers. Ils peuvent être excellents. Ils sont parfois totalement dramatiques, y compris lorsque les mesures appliquées sont identiques d'une ville à l'autre. C'est le cas lorsqu'elles ont été simplement copiées-collées, sans faire l'effort préalable de la première ville qui a effectué de longues études avant de déterminer son choix.

Je pense au correspondant de nuit d'Angers. Cette création a été un immense succès à Angers, mais elle est impossible à copier et à reproduire ailleurs, parce que c'est une mesure de lien social et non pas une mesure de sécurité. Elle n'est pas opérante dans les zones difficiles. Elle fonctionne dans les endroits qui connaissent non pas le développement de l'insécurité mais l'absence de lien social.

Je le répète, je n'ai pas d'a priori sur la question, et comme je n'ai pas d'a priori, je ne sais pas si la politique que vous me décrivez fonctionne.

Le rapport de la Cour des comptes sur la politique de la ville m'a laissé perplexe. J'ai lu un certain nombre de rapports sur de nombreuses opérations locales. Ils montrent l'immense diversité des mesures prises sans concertation et qui ne fonctionnent pas, ainsi que des dispositifs résultant de longues études et qui donnent des résultats. Cela étant, l'inverse est vrai aussi, car il arrive que des dispositifs de concertation débouchent sur d'immenses échecs. Il est toujours possible de se tromper.

Le problème est que, dans notre pays, on n'évalue pas, on inspecte. Le terme « évaluation » est, aujourd'hui encore, un gros mot.

M. Xavier Raufer - Je suis criminologue. Les criminologues exercent leur talent à l'intérieur d'une faculté de droit. Ils savent que la manière simple, efficace pour se faire haïr, c'est d'expliquer aux policiers comment faire la police, aux magistrats comment rendre la justice, aux élus comment faire leur travail et aux agents de renseignements comment espionner.

Nous ne faisons donc pas cela, naturellement. Nous observons les réalités criminelles. Dans une structure hospitalière, nous serions des radiologues. Notre rôle est de prendre des radios et de les transmettre. Il ne nous appartient ni d'opérer ni de prescrire des médicaments.

Notre attitude de neutralité à l'égard de nos collaborateurs en amont et en aval nous amène à accepter le code pénal tel qu'il est, sauf éventuellement à le compléter. Comme la peine de mort ne figure pas au code pénal, nous ne nous y intéressons pas parce que nous ne sommes pas des moralistes ou des nostalgiques. Nous sommes là pour observer la réalité criminelle telle qu'elle est.

Et quitte à vous décevoir et à vous faire de la peine, je dirai qu'il existe dans certains pays des études statistiques sérieuses et crédibles, mais aussi controversées et durement combattues par différentes instances notamment sociales, répressives et judiciaires, qui montrent que les seuls lieux où la criminalité baisse nettement et durablement sont ceux qui se sont éloignés des chimères sociologiques et qui ont adopté la ligne de conduite suivante : le seul angle par lequel on puisse prendre en main les situations criminelles quand on veut y mettre fin, c'est le criminel lui-même.

Si la politique préventive consistant, par exemple, à repeindre les HLM en rose fonctionnait, la France serait un pays sans crime puisque c'est la seule politique qui y a prévalu depuis trente ans, dans l'anarchie et l'improvisation.

Mais, hélas, la criminologie réaliste montre deux choses : d'abord, les malfaiteurs ne cessent de sévir que lorsqu'on les arrête ; il arrive un moment où rien ne sert de leur tendre des sucettes, il faut les arrêter. Ensuite, je le répète, le seul angle pour prendre en main des situations criminelles, ce sont les criminels eux-mêmes.

Des idéologues s'opposent bien entendu à cette vision des choses. Mais dans la réalité, y compris en matière de meurtre, qui est la forme de criminalité la plus intraitable, les résultats concrets et durables sont le fruit d'une politique de répression mesurée, respectueuse des codes et ciblée sur les criminels eux-mêmes, et non pas le fait que leur grand-maman était volage ou que leur papa s'adonnait à la boisson.

Mme Nicole Borvo - Je souscris à vos propos à tous deux faisant valoir que l'arsenal législatif est suffisant et que le problème réside dans la volonté et les moyens de l'utiliser, encore que ce dernier point suscite débat.

En revanche, j'ai eu franchement l'impression, à vous entendre, que la France était à feu et à sang à cause de bandes de criminels mineurs. Telle n'est pas la réalité que je connais. J'ignore la signification de la peinture rose des HLM. Mais je peux vous dire que je connais de nombreuses cités d'HLM peintes en rose et bleu, et qui sont fort dégradées. Ce sont des endroits peu propices à la joie de vivre.

Mais vous avez vous-mêmes précisé que ce que vous appelez criminalité, et qui existe, n'est tout de même pas le plus fréquent. Le plus souvent, il s'agit d'actes de petite délinquance et d'incivilités commis par des jeunes, notamment en bas âge, qui ont de plus en plus tendance à se regrouper en bandes. Ce sont ces actes-là qui suscitent, à juste titre, un sentiment d'insécurité dans de nombreux quartiers. La criminalité avec armes reste heureusement relativement rare et, surtout, il convient de le souligner comme vous l'avez fait vous-même, elle est totalement pilotée par des majeurs.

Or, on a établi un amalgame entre la criminalité de mineurs et l'organisation criminelle de majeurs, notamment de trafic d'armes ou de drogue, qui, pour ses propres besoins, agrège un certain nombre de mineurs. Je souhaite que la distinction soit bien marquée.

S'agissant de la prévention en France, vous avez dit, monsieur Bauer, qu'elle est floue, voire inexistante et dépourvue de moyens. A partir des enseignements que vous avez tirés tant de vos observations à l'étranger que des dispositifs qui existent tout de même en France, qu'entendez-vous par politique de prévention ?

A mes yeux, l'établissement fermé est synonyme d'un traitement sanction, la prévention devant intervenir en amont et dans un champ beaucoup plus vaste.

M. Alain Bauer - Tout d'abord, et vous avez raison de le souligner, madame, la tradition nationale française, assez particulière, a créé, dès 1548, des quartiers de ségrégation, de relégation, qui sont devenus en partie des quartiers de récession. C'est donc un choix particulier qui a créé ce qu'on appelle la banlieue, ou les faubourgs, ou encore les lieux du ban, espaces destinés depuis toujours à des populations dangereuses et aux industries polluantes. Ce sont des lieux historiquement concentrés .

Aujourd'hui, l'insécurité n'est pas un sentiment. C'est un vécu. Le réel vécu n'est pas le réel connu et personne ici n'est en mesure d'expliquer à quelqu'un qui se fait insulter le matin, le midi et le soir, ou qui est agressé, que ce n'est pas grave. La tradition nationale française s'énonce de la manière suivante : négation, minoration, éjection. Autrement dit : « Ce n'est pas vrai, ce n'est pas grave et ce n'est pas moi ».

Mme Nicole Borvo - C'est de moins en moins vrai !

M. Alain Bauer - Madame, ce n'est pas parce que c'est de moins en moins vrai -parce que le réel est apparu soudainement, parce que les victimes sont de plus en plus nombreuses et que la peur de l'électeur est souvent le début de la sagesse- que ce phénomène n'a pas été vrai. Moi, je ne suis pas pour la réécriture de l'histoire. Je l'assume telle qu'elle est, dans sa continuité.

Donc, il y a un phénomène dans la tradition nationale française qui vise à ne pas reconnaître la réalité d'un fait, puis à expliquer que ce n'était pas grave et, ensuite, à affirmer que ce n'était pas de sa faute. Ce système a donné des résultats dramatiques, à savoir la construction de l'extrémisme dans ce pays, parce qu'eux nous ont dit : « C'est grave, c'est vrai et, en plus, on sait qui c'est ; il est un peu basané avec les cheveux crépus. » Est apparue alors cette pure invention de l'existence d'un lien immigration-insécurité, faisant passer l'ethnographie pour de la démographie, et on s'est laissé aller à des slogans.

Moi je dis simplement que ce pays connaît une insécurité réelle. La réalité, c'est l'apparition de la victime. La France est passée de 100.000 victimes à plus de 300.000 victimes par an, soit un million en trois ans et autant qu'au cours des dix années précédentes. C'est cette réalité-là qui a tout changé. Les victimes ne sont pas un produit de l'invention ou de la statistique. Elles sont une réalité physique, comme le chômage.

Voilà trente ans, le chômage était un concept. Puis, le concept s'est transformé en individus. Peu à peu, ils ont eu un visage, une identité. Ils se sont rapprochés de notre sphère familiale, amicale. Ils sont devenus nous-mêmes.

La violence, c'est exactement la même réalité. Au-delà des questions d'insécurité, de sécurité ou de délinquance, le grave problème de la France est le retour de la violence physique. C'est cette réalité-là qui a tout changé.

En outre, quoi qu'on dise, la violence en France est devenue un phénomène communautaire. C'est là une autre injustice sociale. A la différence du vol, les premières victimes de la violence sont les pauvres. L'injustice sociale de la violence est telle dans ce pays qu'il s'est créé un univers particulier où auteurs et victimes se ressemblent car ils appartiennent aux mêmes milieux sociaux.

Nier cette violence-là revient à construire une injustice sociale organisée, parce que les riches auront toujours les moyens de se défendre et de se protéger. C'est pour cela que je suis fasciné par cette capacité du refus de dire les choses par ceux qui sont les principaux défenseurs des pauvres et que je reste, je dois le dire, assez curieusement interpellé par les résultats de cette situation.

Effectivement, le nombre des homicides est resté très faible en France. C'est une tradition nationale. Ils n'atteignent pas le millier, encore qu'ils aient enregistré une petite hausse de 15 % l'année dernière. Certes, 15 % sur un millier, c'est peu, mais en termes de tendance, c'est énorme. Quoi qu'il en soit, les chiffres se sont stabilisés dans ce domaine. En revanche, les violences physiques, les violences et vols à main armée, les vols, ont augmenté dans des proportions considérables. Ce sont des statistiques à deux chiffres.

Par conséquent, il importe de se montrer très vigilant pour distinguer ce qui relève d'une poussée d'humeur de ce qui correspond à une réalité tendancielle, d'autant que deux ans, 2000-2001, c'est long.

Au sujet des bandes, vous avez raison, madame, et Xavier Raufer a très bien répondu tout à l'heure en précisant qu'il n'y a pas de bandes de mineurs. Il s'agit de groupes de jeunes mineurs qui sont instrumentalisés par des bandes de majeurs. A ce propos, je salue le dispositif qui a été proposé par le Sénat, relatif à l'incitation des mineurs à la violence, à la délinquance ou à la criminalité. Il manquait dans l'arsenal législatif. On peut penser ce qu'on veut de l'ensemble des propositions qui ont été faites, mais, en l'occurrence, il faut le dire, c'était une bonne initiative parlementaire.

Enfin, le problème fondamental est celui des moyens et de leur répartition territoriale cohérente. Le rapport de MM. Hyest et Carraz sont éloquents. Nos territoires n'ont rien à voir avec la réalité.

La France compte environ 460 circonscriptions de sécurité publique et 100 agglomérations. Sa carte judiciaire date, pour les pessimistes, du XIIIème et, pour les optimistes, du XVIIIème siècle. On cherche vainement de la cohérence. Rien n'est mutualisé. On trouve tout le monde au même endroit à la même heure, ou bien personne. On ne travaille pas en mettant en commun ses propres moyens.

La police illustre ce phénomène. Je suis de ceux qui pensent qu'il y a largement assez de policiers en France. Ils sont simplement très mal répartis et particulièrement mal spécialisés.

M. le président - Nous sommes deux à le penser !

M. Alain Bauer - Il n'y aurait dans ce pays que 100 circonscriptions d'agglomération du seul ressort de la police nationale que tout le monde y serait très tranquille, le reste étant dévolu à la gendarmerie.

Le secteur des transports constitue le bassin de la délinquance française. Les seuls contrats locaux de sécurité qui ont un sens dans ce pays sont les CLS transports, alors même qu'ils n'étaient pas prévus par le texte de 1997. Apparus grâce à la volonté commune de l'Etat, des policiers et des réseaux de transports urbains, ils ont constitué une approche intelligente de la situation.

Si notre pays réussit à organiser des territoires cohérents, menant des actions complémentaires incluant une mise en commun des moyens, sur des horaires extensifs, avec passage de témoin, en prenant en compte les réalités, tout peut changer.

Aujourd'hui, le grand basculement de la délinquance française s'opère non pas dans le Midi ou en Seine-Saint-Denis, mais à l'Ouest. L'une des villes les plus délinquantes de France est Vernouillet, à côté de Dreux. La Picardie, notamment l'Oise, a basculé dans la délinquance et la violence, en zones à la fois de police et de gendarmerie.

L'extension géographique urbaine par les lotissements a provoqué un transfert mécanique de types particuliers de délinquance en zones purement rurales. On n'a pas réagi, laissant les pauvres gendarmes aux prises avec une délinquance qu'ils ne connaissaient pas et à laquelle ils essaient de s'adapter. D'ailleurs, ils ont été les premiers à mettre en place les brigades pour la délinquance des mineurs sur des territoires qui sont totalement incohérents.

Les transferts d'effectifs au sein de la gendarmerie s'effectuent dans les pires conditions, sous l'effet de la machine infernale de 1995. M. Hyest l'avait indiqué dans son rapport, soulignant les départs à la retraite massifs, par anticipation, l'imprévision généralisée, notamment en matière d'écrêtement des officiers de police judiciaire et des commissaires, d'où la crise dans la police judiciaire, la difficulté des recrutements.

Aujourd'hui, ce sont les adjoints de sécurité qui constituent la colonne vertébrale de la police. Il convient de leur rendre hommage car au moins ils sont là, ce qui relativise beaucoup les critiques dont ils font l'objet. Cette situation se prolongera jusqu'à la fin de l'année.

En fait, à la suite des mesures de 1972 et 1995, l'ensemble du dispositif policier se trouve aujourd'hui dans un état lamentable. Il fonctionne sur des territoires incohérents, avec des spécialités mal réparties et sa relation avec le domaine judiciaire n'a rien à voir avec la réalité.

Le territoire est fondamental. Les maisons de la justice et du droit me paraissent plutôt de bonnes initiatives à cet égard.

En matière de création d'espaces, pour ma part, je ne préconise pas qu'ils soient fermés ou ouverts. Je dis simplement que l'absentéisme scolaire est un problème majeur, parce que si aujourd'hui plus de 50 % des violences de voie publique sont commises par des mineurs pendant la journée, cela signifie qu'ils ne sont pas à l'école alors qu'ils devraient y être. L'obligation scolaire n'est pas un acte du fascisme grandissant. C'est une invention de la République et elle n'est pas appliquée. Je souhaite que ces mineurs retournent à l'école.

Les enseignants ne sont pas masochistes. Quand les « emmerdeurs » sont dehors, les enseignants ne font pas grève pour les récupérer à l'intérieur de l'école. Et on les comprend. Cela étant, il faut remettre ces mineurs à l'école, parce que c'est tout de même ce qu'on a de plus simple, de plus facile et de plus efficace. Cela n'empêche pas que certaines écoles accueillent des enseignants plus spécialisés, un accompagnement spécifique, des agents de gardiennage. Il est à noter d'ailleurs que la plupart des grèves d'enseignants sont destinées à réclamer davantage de « pions » et de surveillants. Ce n'est tout de même pas un détail anodin. Il prouve qu'il s'agit là d'une des réponses réelles au problème.

Par ailleurs, il me paraît nécessaire de conduire une étude sur le thème mineur auteur et mineur victime, de mener de nouvelles enquêtes de victimation sur les mineurs, afin de se donner le moyen de savoir enfin de quoi on parle. Ce n'est pas si difficile que cela. Il suffit de remplacer les noms par des numéros afin de protéger l'anonymat et de parler enfin de la réalité.

Une étude est en cours sur l'explication du passage à l'acte par des enquêtes d'auto-victimation semblables aux recherches de Sebastian Roché. Elle est le fruit d'une initiative privée, financée par le secteur privé ou parapublic mutualiste. Il faut noter une nouvelle fois que ce n'est pas l'Etat qui est à l'origine de cette initiative. Cette étude paraît de nature à répondre à beaucoup de nos questions.

Je suis pour la mutualisation des moyens, pour la création des espaces nécessaires. Je pense qu'il faut créer moins de policiers et plus d'agents de prévention, d'agents de la protection judiciaire de la jeunesse, à condition que cette structure ne s'inscrive pas dans une logique de pensée unique selon laquelle tous les mineurs ne sont que des victimes. Un certain nombre d'entre eux sont des auteurs et des dangers pour la société.

La « tournante » n'est pas un acte social révolutionnaire. Ses principales victimes sont identiques à ses auteurs. C'est à nouveau une injustice sociale et, entre pauvres, plus qu'une oppression, c'est un drame social. En la matière, je crois qu'il y a un certain nombre de mesures à prendre qui sont réalisables.

Il s'agit d'un acte de volonté, d'un acte politique, qui n'implique pas systématiquement d'imposer une réponse toute policière, au contraire.

M. Xavier Raufer - Je veux faire part de mon immense étonnement. Depuis une vingtaine d'années, il y a deux choses qui me font peur.

D'abord, je prendrai le cas d'un stupéfiant comme l'ecstasy, dont la composition est une véritable poubelle chimique, puisqu'il est fabriqué à partir de détergent à déboucher les toilettes, de liquide contre le rhume, d'acide chlorhydrique, etc. Or je constate que ceux qui manifestent la plus grande bienveillance au regard de cette drogue se disent écologistes. C'est là un grand motif de stupéfaction.

Le second tient au fait que, parmi les derniers -et heureusement- défenseurs de la culture de l'excuse, figurent ceux qui devraient être les soutiens naturels des 125.000 victimes des vols avec violence commis dans le pays l'an dernier.

Au bout du compte, une fois que la messe est dite, la culture de l'excuse -qui est un peu ce que j'ai entendu au cours des derniers instants- revient à se faire le défenseur des malfaiteurs et non pas des victimes.

Qui sont les malfaiteurs ? Qui sont les victimes ? Les 125.000 victimes des vols avec violence n'ont pas toutes été recrutées dans le nord du seizième arrondissement. Par conséquent, il me semblerait normal que des élus de ces zones-là accordent une attention plus grande aux victimes qu'aux malfaiteurs.

Eh bien, non, tel n'est pas l'avis des écologistes, qui trouvent « sympa » de consommer de l'ecstasy. Ainsi, des élus de territoires où règne, hélas, la violence sociale en viennent à prendre la défense, non pas des victimes, mais des malfaiteurs.

M. le rapporteur - Nous aurions encore de nombreuses questions à vous poser, et nous referons sans doute appel à vous, comme à d'autres intervenants, pour des compléments d'information. Car notre rôle est d'auditionner des experts aux vues différentes, de façon à assumer notre rôle et notre fonction : il s'agit d'une décision politique que nous ne devons pas laisser les experts prendre à notre place.

J'aurai une dernière question. Vous avez souligné que nous avions tendance à faire l'amalgame entre les militants sociaux et les criminels, et l'un des intervenants a évoqué un véritable « péril jeune » en France. Cet amalgame est-il propre à notre pays, ou bien le trouve-t-on dans d'autres pays ?

M. Alain Bauer - L'Angleterre, où je me trouvais hier, est confrontée à un retour fort de la violence. Mais c'est un pays communautarisé ethniquement ; ce sont donc des zones particulières qui apparaissent en fonction du mode de construction de la société britannique.

Les Espagnols viennent de publier des statistiques particulièrement préoccupantes, notamment sur le retour de la violence et, en particulier, de la violence des jeunes, sachant que le concept de mineur est très différent d'un pays à l'autre, puisqu'une analyse à l'échelon européen révèle une immense diversité des codes, très dur en Angleterre et beaucoup plus souples dans le reste de l'Union.

Je ne crois pas qu'il y ait de péril jeune. Ce n'est pas un problème de péril jeune, c'est un problème de péril criminel. Les criminels instrumentalisent des jeunes, et, parce que nous nous sentons un peu coupables de ce que nous n'avons pas fait, donc un peu responsables, nous faisons montre en quelque sorte d'une certaine tolérance. Je n'appartiens pas aux partisans de la tolérance zéro ; je suis au contraire de ceux qui pensent qu'il faut répondre systématiquement à tous les actes de manière appropriée et adaptée. En la matière, l'absence de réponse, parce qu'on ne sait pas, amène systématiquement une réponse très dure, totalement surprenante pour ceux qui, tout à coup, passent de rien à la prison, parce qu'il n'y a aucun élément intermédiaire.

Je ne crois pas qu'il y ait de péril jeune, je ne crois pas qu'il y ait de collusion entre les éducateurs et les malfaiteurs. Nous avons une immense difficulté à dire les choses et à reconnaître que, parmi les criminels, il n'y a pas seulement des militants ou des victimes sociales. Il y a aussi de purs criminels, des malfaiteurs, des personnes malfaisantes qui se cachent derrière les autres ; et l'on permet qu'ils utilisent les autres en ne répondant pas à cette question qui, elle, existe, qui n'est pas une invention, qui fait des victimes qui sont là et qui demandent justice et réparation. Car, souvent, c'est la liberté qui opprime et la loi qui libère. Quand on n'applique pas la loi...

On a dit que la capitulation, c'est quand on explique au lieu d'agir. Je suis pour expliquer en agissant. En la matière, le lien entre les deux n'est pas fait : on n'explique pas, on ne cherche pas, et on n'agit pas.

Il n'y a pas de péril jeune, il y a un péril criminel, dont les principales victimes sont ceux que l'on devrait défendre dans des espaces de relégation et de ségrégation. Le fait qu'il y ait des espaces de sécession n'est en rien une satisfaction.

M. le président - Messieurs, je vous remercie.

Audition de M. Denis SALAS,
magistrat, maître de conférence
à l'École nationale de la magistrature de Paris

(13 mars 2002)

Présidence de Mme BORVO, secrétaire

Mme Nicole Borvo, président - Nous allons entendre Monsieur Salas. Monsieur Salas, vous êtes magistrat, maître de conférence à l'École nationale de la magistrature à Paris, et vous avez publié de nombreux ouvrages et articles sur la délinquance des mineurs.

(Mme le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

Vous avez la parole.

M. Denis Salas - Mon intervention est essentiellement un témoignage sur les pratiques judiciaires concernant la délinquance des mineurs.

J'ai moi-même été dans le passé juge des enfants. Par la suite, dans le cadre de la formation de l'École nationale de la magistrature, j'ai conduit plusieurs années un certain nombre de séminaires de réflexion, avec des éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse, avec des magistrats, avec des procureurs, sur cette question de la délinquance des mineurs. J'ai également participé à plusieurs échanges avec des professionnels.

C'est plutôt à propos de cette réflexion d'ensemble sur la délinquance des mineurs telle que la perçoit la justice des mineurs que je voudrais faire certaines observations préliminaires, en particulier m'interroger sur le rôle que joue aujourd'hui et qu'a joué par le passé la fameuse ordonnance de 1945, qui a été en quelque sorte le texte fondateur à l'intérieur duquel nous avons inscrit notre action éducative et judiciaire pendant plus d'un demi-siècle.

Dans cette perspective, il est tout à fait frappant de constater que ce texte, dans son esprit et dans sa lettre, a organisé deux choses : d'une part, un espace judiciaire que je qualifierai de procédural, caractérisé par une extrême souplesse, par une extrême flexibilité, et, d'autre part, une action éducative autonome, et même de plus en plus autonome, par rapport à l'action judiciaire.

Au cours de toute leur histoire, les rapports entre le judiciaire, d'un côté, et l'éducatif, de l'autre, ont été marqués par une sorte de relation de pouvoir, d'échange, de dialogue, en fonction des rapports de force qui ont pu se nouer. Nous avons connu l'ère du tout-éducatif dans les années soixante-dix ; puis le judiciaire a repris une forme de prééminence dans cette dialectique permanente.

C'est à l'intérieur de cet échange incessant entre, d'un côté, les exigences de la loi, incarnées par les magistrats -le respect de la légalité, le rappel des interdits du code pénal-, et, de l'autre côté, la nécessaire souplesse de l'action éducative que se situait l'action qui a été conduite.

Il me semble important que, précisément, la figure du juge des enfants incarne, au fond, un ordre public de protection, un garant institutionnel ayant la mission, d'une part, de sanctionner et, d'autre part, dans la même configuration institutionnelle, d'éduquer ou de rééduquer.

Une des particularités de l'ordonnance de 1945, on l'oublie trop souvent, réside dans la révision des procédures : à tout moment, le magistrat peut revoir sa décision en fonction de l'évolution du parcours du jeune, être plus restrictif dans les interdictions posées ou plus souple dans les mesures éducatives qui sont instruites, ou bien au contraire en ajouter. Cette flexibilité permanente avait beaucoup d'avantages ; elle avait pour but reconnu non pas de produire un coupable ou un innocent, mais avant tout d'induire une dynamique éducative, une dynamique d'insertion.

L'éducatif n'était donc jamais une dernière chance donnée au jeune, mais bien plus une chance toujours à saisir dans une procédure en boucle offerte en permanence à ses possibilités, à ses libertés.

Ce schéma, qui est toujours valable, me semble malheureusement avoir connu de grandes difficultés à s'adapter à la délinquance des mineurs d'aujourd'hui, en particulier à cause de ce que j'avais appelé il y a quelques années la « délinquance d'exclusion ». Il s'agit d'une délinquance de masse, territorialisée, essentiellement liée à des parcours de désinsertion durable dans lesquels des groupes familiaux tout entiers vivent dans l'illégalité et dans des cultures de survie, dans des modalités de précarité extrêmement importantes les conduisant insensiblement vers la déviance ou vers la délinquance.

La justice des mineurs n'a pas su saisir, ne sait pas saisir ces parcours de déviance -parcours massifs, territorialisés et familiaux- avec ses outils habituels.

D'un côté, ce que l'on appelle la « délinquance initiatique » trouve réponse dans un traitement individuel. Il s'agit d'une délinquance ponctuelle, liée à un passage à l'acte, propre à l'adolescence : entre 70 % et 80 % des mineurs que les juges des enfants voient dans une audience dite de cabinet, c'est-à-dire ponctuellement, ne reviennent plus devant eux. Il suffit donc de marquer un interdit, et une mesure unique peut permettre que les choses s'arrêtent là.

De l'autre côté, il existe une autre délinquance, dite pathologique, qui est beaucoup plus lourde, car elle est liée à des fonctionnements familiaux extrêmement graves dans lesquels le mineur est pris et inscrit ses différents passages à l'acte. Le tribunal pour enfants la traite au moyen d'une batterie d'interventions -psychiatrique, éducative- lourdes. La justice des mineurs sait traiter cette délinquance pathologique, parce que l'équipement éducatif et psychiatrique qui est le sien lui en donne les moyens.

On a donc une action individuelle très forte à la fois sur les passages à l'acte ponctuels et sur ce que l'on appelle les « cas lourds », grâce à l'efficacité de l'intervention pluridisciplinaire que j'évoquais tout à l'heure.

En revanche, la justice des mineurs telle que je la décrivais à l'instant n'a aucune prise sur toutes les autres formes de délinquance, liées à ce que l'on appelle globalement les violences urbaines, la délinquance de groupe, sur tous ces phénomènes de masse, parce qu'elle intervient selon des logiques individuelles et à partir d'actions extrêmement précises et fines découlant du diagnostic posé ; elle ne sait pas gérer des phénomènes de masse ni même des phénomènes de délinquance de groupe, qui lui échappent totalement.

C'est pourquoi il faut bien distinguer entre une approche sociologique de la violence urbaine, une violence globale, et une approche beaucoup plus judiciaire et individuelle de la délinquance des mineurs, qui, pour sa part, relève de l'institution judiciaire elle-même ; mais on ne peut pas demander à la justice de traiter aussi l'ensemble des formes que connaît actuellement la délinquance des mineurs.

Le monde judiciaire a donc apporté des réponses, qui sont venues essentiellement du parquet, car, se situant en amont de l'intervention du juge, nouant des partenariats avec les différentes autorités locales, élues, mais aussi administratives, etc., il a pu développer certains modes d'intervention : je pense en particulier au traitement en temps réel ; je pense au rendez-vous judiciaire ; je pense aussi à la loi sur la comparution rapprochée, qui a permis de raccourcir le délai entre le défèrement du mineur et sa comparution ; je pense encore à la volonté de ne pas laisser un acte de délinquance sans réponse, ce qui a conduit à systématiquement développer les défèrements afin de ne pas laisser s'installer un sentiment d'impunité. Tout cela a conduit à une prodigieuse accélération, à un raccourcissement du temps, pour tenter de répondre à l'urgence sociale et à l'incapacité structurelle de la justice des mineurs à répondre à ces nouveaux défis.

Le problème, à mes yeux, est le suivant : ce temps extrêmement raccourci, qui fonctionne dans l'urgence, peut-il permettre de traiter les problèmes posés par les jeunes, notamment par ceux qui sont en grande difficulté, ceux que l'on appelle communément les « cas lourds », qui vivent dans des situations familiales extrêmement déstructurées et qui n'ont pas a priori, ni sur le plan scolaire ni sur le plan du travail ou de l'apprentissage, les moyens de s'en sortir ?

Les solutions qui ont été avancées reposent sur des impératifs de rapidité et d'urgence, mais elles font l'économie du temps nécessaire à l'acte éducatif. Cette tension majeure entre l'urgence sociale, qui est imposée aujourd'hui, et le temps nécessaire à la maturation d'une réponse pour que celle-ci soit utile entraîne un dysfonctionnement extrêmement préjudiciable à l'efficacité de l'action.

J'évoquais tout à l'heure l'ordonnance de 1945. Je rappelle qu'elle prévoyait un temps long et autonome permettant, précisément, de se donner des chances d'une action durable sur la famille ou sur la psychologie du mineur. Dans le cas qui nous préoccupe, nous devons concilier à la fois l'urgence de l'intervention et des droits individuels qui ont été apportés au mineur -incontestablement, la loi du 15 juin 2000 a constitué un progrès considérable de ce point de vue là. D'un côté, nous avons donc des garanties, des droits, et, de l'autre, une urgence de l'intervention, un temps raccourci. Mais où est passé l'éducatif dans cette nouvelle dynamique ? Je me pose la question.

J'ai plutôt le sentiment qu'aujourd'hui un doute fondamental s'est durablement installé sur la capacité de notre société et de ses institutions à réaliser la grande ambition de 1945, qui était une promesse éducative pour ces jeunes en grande difficulté.

Un intervenant évoquait tout à l'heure la culture de l'excuse ; une des causes de ce doute réside précisément dans le discours sur l'excuse permanente, à la fois psychologique et sociologique, selon lequel toute prise en compte du contexte social ou familial dans lequel s'inscrit un parcours de délinquant est forcément une excuse, est forcément un facteur d'impunité qui ne fera que renforcer la violence et la délinquance.

Or je crois que c'est totalement faux. En tant que magistrat, j'ai eu à juger des mineurs. Notre dialectique était très claire, et les mineurs le savaient : d'une part, l'interdit, qu'il ne fallait pas transgresser, à propos duquel des règles étaient posées ; d'autre part, l'espace éducatif, qui donnait sa chance au jeune. Celui-ci pouvait donc, avant que la sanction ne tombe, démontrer par des actes, par une démarche éducative, par une volonté d'insertion, par un certain nombre d'actes positifs, qu'il était capable de présenter un autre visage de lui-même que celui du délinquant, visage que la justice aurait peut-être bien souhaité lui conserver pour pouvoir, sans culpabilité, lui imposer des sanctions.

Un deuxième problème me semble également très important, et l'audition de MM. Bauer et Raufer, à laquelle j'ai assisté en partie, l'a bien montré : c'est la lecture de la violence des jeunes comme menace indifférenciée. On ne distingue plus entre les majeurs et les mineurs, entre la délinquance contre les biens et la délinquance contre les personnes... On ne perçoit plus qu'une menace indifférenciée, globale, qui s'abat sur notre société et à laquelle on répond par des réponses indifférenciées. On « déspécialise » les réponses judiciaire et éducative ; on réagit à cette indifférenciation de la menace par une indifférenciation des réponses, et on tentera plusieurs solutions, dans une certaine confusion, pour essayer d'endiguer le mal.

Cette réponse, désordonnée, indifférenciée et quelque peu aveugle, à l'ennemi intérieur que serait aujourd'hui le mineur me semble extrêmement dommageable pour notre société, parce que je crois que, si nous conservions, dans une perspective pédagogique, le souci de distinguer par des diagnostics les différents types de problèmes auxquels nous sommes confrontés, nous aurions peut-être quelque chance de trouver les bonnes réponses.

Mais c'est plutôt sur un autre point que je voudrais insister. On a mis tout à l'heure en avant, et j'ai eu moi-même l'occasion de le faire dans d'autres interventions, les réponses pénales au phénomène criminel. Je crois qu'il faut avoir, face à des sous-cultures mafieuses de banlieue, des réponses extrêmement claires.

Face à cela, un autre phénomène apparaît : le pénal de proximité. S'est développée ces dernières années, dans les quartiers difficiles ou les quartiers sensibles, une sorte d'alliance entre, d'un côté, la répression pénale, organisée par le parquet et, de l'autre côté, le souci de « coller » au territoire, avec les groupes locaux de traitement de l'insécurité et, évidemment, les contrats locaux de sécurité. Ce pénal doit, dans le même temps, garantir le respect des grands interdits sociaux, qui nous protègent de la délinquance, et avoir le souci de coller à la réalité. Tout ce qui se fait aujourd'hui dans le cadre des contrats locaux de sécurité a la vertu d'avoir un impact plus efficace ; mais ce n'est pas le champ sur lequel je voudrais insister.

Nous avons besoin, pour ces jeunes mineurs en grande difficulté -et cela me paraît beaucoup plus fondamental-, d'une politique éducative extrêmement ambitieuse qui permettrait de ranimer le pari de 1945, qui serait dégagée de la suspicion de participer de cette culture de l'excuse que nous évoquions tout à l'heure, mais qui aurait précisément pour ambition de répondre au nouveau défi de la délinquance des mineurs aujourd'hui.

Je prendrai quelques exemples, et, d'abord, les questions liées à l'hébergement.

Il se trouve que j'ai participé il y a quelque temps à l'évaluation des programmes des centres d'éducation renforcée que le secteur associatif et la protection judiciaire de la jeunesse avaient réalisés. Ces structures se caractérisent, me semble-t-il, par des réponses d'une très grande efficacité et d'un très grand pragmatisme, et par le souci de mobiliser les associations habilitées « justice » -elles sont actuellement une centaine, mais Mme Lebranchu, que, je crois, vous entendrez, vous le dira beaucoup mieux que moi-, avec des résultats très probants.

Cette évaluation a permis de constater que, manifestement, les structures en question permettent de donner une nouvelle chance aux jeunes, et, même si les périodes d'hébergement renforcé sont très courtes, le travail qui y est fait me semble extrêmement efficace.

Cette solution me paraît devoir être approfondie dans la mesure où, dans le cas de l'hébergement court, l'évaluation avait mis en relief que le grand problème résidait dans la sortie : les jeunes sont là pendant quelques semaines, ont un autre environnement éducatif, se confrontent à des adultes, à des limites, à des lois, ce qui est très structurant pour eux, puis sont complètement lâchés dans la nature et reviennent dans les cités ou ailleurs. Dans les jours qui suivent, on a le sentiment de voir le travail de reconstruction se défaire.

Il faut réfléchir à l'hébergement, non pas, comme on le fait actuellement, en termes d'hébergement « alternatif », c'est-à-dire visant, à court terme, à donner au parquet d'autres solutions que l'incarcération et, en quelque sorte, à le dégager du dilemme entre l'incarcération et la rue, mais en termes de solutions à moyen ou à long terme, en particulier pour les jeunes. Il faut, en l'occurrence, renverser complètement le service public et lui donner la finalité d'une action éducative à moyen ou à long terme dont ces jeunes ont besoin. Le temps éducatif est un temps de la reconstruction identitaire, il est forcément long : ce n'est pas en quelques semaines que l'on parviendra à reconstruire une personnalité qui, pour des raisons que chacun peut connaître, est extrêmement dégradée.

Je rappellerai un point d'histoire. Le dernier centre fermé, celui de Fresnes, a cessé de fonctionner en 1979 ; ont également été supprimées petit à petit, sans peut-être que l'on pense aux difficultés que cela pourrait nous poser par la suite, les structures lourdes de la PJJ, les grandes ISES, institutions spéciales d'éducation surveillée, et les IPES, les internats professionnels d'éducation surveillée, grosses structures d'apprentissage et d'insertion. On peut parfaitement le comprendre, car cela correspondait à une époque de l'histoire de l'action éducative ; mais, depuis, aucun outil éducatif équivalent n'a été créé, si ce n'est ceux que j'évoquais à l'instant, qui sont des outils à très court terme. Ils sont excellents dans le créneau qui est le leur, mais ils sont loin de répondre à la déshérence éducative à laquelle nous sommes actuellement confrontés.

Nous disposons aujourd'hui des centres d'éducation renforcée et des centres de placement immédiat, qui sont des centres d'orientation immédiate pour les jeunes, et c'est tout. Quand on connaît le degré d'exclusion scolaire et l'absence de perspective d'insertion par le travail dont ces jeunes sont frappés -le sujet a été abordé tout à l'heure-, on peut, effectivement, nourrir quelque inquiétude.

La réflexion sur l'hébergement me semble importante, mais il faut la compléter par une réflexion sur le milieu ouvert.

Il faut donner au milieu ouvert ses lettres de noblesse. Je suis frappé, moi qui ai beaucoup eu l'occasion de travailler dans le cadre du milieu ouvert, de voir à quel point ce travail est méconnu par les élus, mais aussi par les professionnels. C'est un travail très obscur, parce que c'est un travail d'investigation, d'observation. Il faut faire preuve aussi de patience et de tact. C'est un travail d'approche, un travail extrêmement minutieux, et ce travail invisible -le travail éducatif est souvent invisible- n'est pas du tout perçu comme ayant une quelconque efficacité d'un point de vue général. Je trouve cela extrêmement dommageable.

Les éducateurs qui ont une mesure d'observation en milieu ouvert font fréquemment part d'une remarque qu'ils entendent souvent : « Vous observez, mais, attendez ! vous n'agissez pas ! » L'exigence de l'acte, de l'action, est vécue comme antagonique avec celle de l'observation ou de l'investigation. Mais il faut, pour trouver la bonne décision pour un jeune, une période d'observation et d'investigation : c'est au terme de cette articulation de décision et de diagnostic que l'on peut avoir la chance de trouver la bonne solution.

Pour résumer mon sentiment, je dirai que l'urgence est plutôt là : une politique éducative ambitieuse, avec la question de l'hébergement que j'évoquais tout à l'heure, une politique de prévention spécialisée qui soit fortement dynamisée par l'action de l'État, laquelle, on le sait, relève des conseils généraux.

L'un des grands oubliés de la politique de la ville, ces dernières années, c'est le Conseil général, dont la capacité à mettre en place des moyens d'intervention et de prévention spécialisée me paraît avoir disparu de la scène. Il faut, là, en amont de l'intervention judiciaire, avant que le mandat judiciaire ne s'applique, donner d'une façon ou d'une autre les moyens d'une action éducative de prévention.

Enfin, pour ces jeunes, ne l'oublions pas, une politique psychiatrique s'impose. J'y insiste, parce que cet aspect est peu connu, alors qu'il est très important pour les cas lourds que j'évoquais tout à l'heure.

Pourquoi ? Parce que la France connaît un déficit considérable dans le traitement de la psychiatrie de l'adolescent. Mme Brisset, défenseure des enfants, qui l'évoquait récemment, soulignait l'un des points qui lui semblaient essentiels dans les signalements qui lui étaient adressés : le chiffre des suicides des adolescents. Il est très important puisque, notait-elle, c'est la deuxième cause de mortalité dans cette classe d'âge, ce qui semble devoir être perçu comme tel. Or, actuellement, les prises en charge en pédopsychiatrie sont très insuffisantes, et 5 % des admissions en hospitalisation de jour en Île-de-France sont refusées, faute de place.

Autre point très important, j'ai souvent été confronté, dans ma propre pratique, à cette incapacité des services de psychiatrie, pour des raisons à la fois dogmatiques, mais aussi de place, de prendre le relais en termes de psychiatrie, en termes aussi de contrainte psychiatrique. La psychiatrie de l'adolescent est un lieu à revisiter, à mobiliser, dans le souci de donner des réponses complètes d'un point de vue éducatif. Si nous parvenons à être présents sur ces différents fronts de la prévention, de l'hébergement, de la psychiatrie et du milieu ouvert, qui constituent un véritable front éducatif dans la lutte contre la délinquance des mineurs, nous pourrons nous donner les moyens d'une force de frappe plus efficace que celle que, malheureusement, nous avons actuellement.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur - Vous nous avez dit qu'existaient grosso modo trois formes de délinquance : la délinquance initiatique, la délinquance pathologique et la délinquance d'exclusion. Je n'aborderai pas la délinquance pathologique, qui est le lot commun de toute société et que, bien sûr, il faut traiter. En revanche, je voudrais revenir sur les deux autres.

N'y a-t-il pas aujourd'hui un lien extrêmement fort entre la délinquance initiatique et la délinquance d'exclusion en ce sens que, pour bon nombre de jeunes qui sont en situation d'exclusion, il faut passer à l'acte pour être reconnu par les siens ? A partir de là, vous vous êtes demandé où est la politique en matière de prévention éducative. Il faut une politique éducative ambitieuse, dites-vous, et vous avez sans doute raison. Mais ce type de population est-il réceptif à une telle politique éducative, dans la mesure où il faut agir, bien sûr, sur le délinquant, sur son environnement familial, mais aussi sur son milieu ambiant ?

M. Denis Salas - Je crois que vous avez raison. Des travaux de sociologie ont été menés, et vous avez entendu, je crois, des sociologues qui vous ont donné de bien meilleures explications que moi.

J'ai travaillé voilà quelques années avec Hugues Lagrange, qui s'est lui aussi longuement penché sur la délinquance des mineurs. A l'époque, un groupe de travail avait été formé autour de Mme Guigou pour réfléchir aux réponses à apporter. Il avait constaté que, comme vous le remarquez, l'initiation pouvait fonctionner dans un sens positif, mais aussi dans le sens de la reconnaissance d'une identité délinquante et que, dans certains groupes de délinquance, l'initiation fonctionnait comme une étape obligée pour voir son identité validée, notamment les passages par la prison, qui étaient un titre de gloire considérable pour celui qui voulait se forger une identité de caïd dans le quartier.

Mais, s'il est devenu massif, c'est vrai, le phénomène n'est pas nouveau. Les éducateurs déconstruisent en permanence ces fausses identités. Ce travail est plus visible aujourd'hui, parce que les médias rendent compte de certains phénomènes, mais on ne saurait compter le nombre fois où les éducateurs -je l'ai moi-même fait en tant que juge des enfants- mènent un travail de déconstruction de cette fausse identité : c'est le travail quotidien du magistrat ou de l'éducateur.

Il s'agit de montrer au jeune que l'identité qui lui est proposée par le groupe auquel il appartient ne mène à rien de positif. Le gros travail éducatif consiste donc à lui faire voir que les perspectives identitaires ouvertes par sa bande ou son quartier ne sont pas les bonnes et qu'il doit progressivement en trouver d'autres, afin de déboucher à terme sur une issue positive.

Toutefois, les issues positives sont très peu nombreuses, car le travail est rare, l'accès à un apprentissage suppose un certain niveau et les structures éducatives sont très insuffisantes et n'interviennent que sur une courte durée.

Les handicaps sont donc nombreux et les relais font cruellement défaut pour proposer des solutions solides, alors que les modèles identitaires négatifs sont de plus en plus attirants. Cela ressort très bien de nombreux séminaires et tables rondes : l'argent facile, le pouvoir détenu par certains « caïds », l'appartenance à des réseaux apparaissent comme les solutions les plus faciles et représentent la pente naturelle.

Quoi qu'il en soit, je crois illusoire de penser qu'une présence policière renforcée dans ces quartiers permettrait de mettre un terme à ces phénomènes dangereux. C'est à mon sens davantage un travail fin de déconstruction qui doit être entrepris : la capacité d'éducateurs de terrain d'assurer un suivi individualisé des jeunes et de leur délivrer un certain nombre de messages positifs quant à leur avenir peut permettre d'inverser la tendance.

M. le rapporteur - Qui peut assumer ce rôle éducatif ? La famille, certes, mais elle est souvent absente ou déstructurée. Est-ce plutôt la mission de l'Education nationale ? L'action de celle-ci a également ses contraintes et ses limites. Vous avez indiqué qu'une réponse de proximité était nécessaire. Que voulez-vous dire par là ? Qu'est-il possible de faire ?

M. Denis Salas - Pour ma part, je ne pense pas que compter sur la famille soit un leurre, bien au contraire.

M. le rapporteur - Pas toujours, naturellement !

M. Denis Salas - En effet, les parents, j'y insiste, sont les premiers protecteurs de l'enfant. Je veux les placer en première ligne : leur rôle est primordial. Il faut précisément les mettre en situation d'autorité et leur dire qu'ils ne peuvent pas se défausser de leurs responsabilités éducatives mais qu'ils doivent au contraire les assumer. Pour beaucoup de parents, il est facile de démissionner et de ne pas répondre aux convocations du juge ou de se désintéresser de toute espèce d'intervention éducative.

M. le rapporteur - A ce propos, quel est le taux de réponse des parents ? Dans quelle proportion assument-ils leurs responsabilités après que vous les avez sensibilisés à celles-ci ?

M. Denis Salas - Il s'agit d'un moment très important dans la pratique des juges des enfants. Des collègues exerçant actuellement ces fonctions seraient mieux à même d'en parler, mais il est indispensable que les deux parents assistent aux audiences. Si le jeune se présente entouré de ses copains de quartier et adopte une attitude de défi à l'égard de l'autorité, le juger en l'absence de ses parents revient à cautionner son comportement et à le placer en situation de toute-puissance. En revanche, si les parents sont présents, le contexte est tout à fait différent. Il faut insister pour qu'ils viennent, et alors, comme par hasard, les copains ne se montrent pas. Quelque chose d'essentiel se joue à ce moment. Les jeunes ont pris des libertés considérables dans leur famille et leur quartier et tendent à défier le juge, seuls ou avec leur bande. Ce comportement est très fréquent, et le rôle du magistrat est donc de redonner leur place aux parents et de s'assurer de leur présence quand il prend sa décision.

M. le rapporteur - Est-il possible de contraindre les parents à venir ?

M. Bernard Plasait - S'ils ne viennent pas, est-ce parce qu'ils craignent leur enfant ?

M. Denis Salas - Non, ils ressentent à mon sens une forme de lassitude, d'épuisement. Ils sont déjà allés chercher leur gamin plusieurs fois au commissariat et ils ne comprennent pas bien ce qui se joue. D'une certaine façon, ils perdent pied. Il peut arriver que l'on impose aux parents d'assister à une audience, mais je préférais pour ma part recourir à la persuasion, et cela réussissait dans la plupart des cas. Pour les parents, le juge représente véritablement une bouée de sauvetage : après des mois, voire des années, de désordre éducatif ou d'anomie familiale, on leur restitue enfin leur place, et cela permet de donner des chances d'aboutir à l'action éducative qui sera menée par la suite. En effet, ils seront les garants de l'efficacité de cette dernière.

Cela étant, il ne faut pas se leurrer : ces parents ont besoin d'un soutien. C'est là qu'intervient l'éducateur en milieu ouvert ; il les rencontrera régulièrement, leur rappellera leurs responsabilités et aura pour rôle d'étayer la fonction parentale. La frontière est souvent floue : l'éducateur doit non pas se substituer aux parents, mais les soutenir dans l'exercice de leurs responsabilités éducatives, par le biais d'une sorte de tutorat. Quand des parents sont hésitants ou épuisés -être confronté à des enfants en situation de toute-puissance peut en effet être exténuant et démoralisant !- il est très important pour eux d'avoir cet appui du juge et de l'éducateur. Cela leur permet de reprendre peu à peu leur place ; ce processus est long et difficile, mais le jeune retrouve alors lui aussi sa vraie place dans la famille.

M. le rapporteur - Il faudrait engager ce processus dès le premier délit, afin d'éviter que n'apparaisse cette lassitude des parents que vous avez évoquée.

M. Denis Salas - Je suis d'accord avec vous, mais le mot « délit » me gêne, car c'est l'absentéisme scolaire, lequel ne constitue pas un délit, qui doit donner l'alarme. Ce phénomène représente le premier « décrochage » et, comme cela a été dit, les professeurs ne courent pas après un gamin qui leur crée des difficultés. Je crois donc préférable de dépénaliser, en quelque sorte, l'intervention ; si une assistante sociale scolaire est présente dans le collège ou le lycée et saisit systématiquement le juge des enfants en assistance éducative en cas d'absentéisme, le signalement sera suffisamment précoce pour que l'action de l'éducateur puisse être efficace. Le dispositif de tutorat de la famille pourra alors être mis en place : comme je le disais tout à l'heure, cela représente le meilleur moyen d'agir de façon solide et durable, en utilisant les ressources parentales existantes, même si ces dernières ne sont pas toujours très substantielles. Ce point est important.

M. Bernard Plasait - Je ne comprends pas : on nous dit souvent que le gamin qui commence par commettre une transgression légère -par exemple, en n'assistant pas à un cours- en viendra ensuite à des infractions de plus en plus graves, mais que le juge ne voit pas ce primo-délinquant, qui se trouve alors encouragé, en quelque sorte, à persister dans cette spirale.

Quand il rencontre enfin le juge, il ne comprend pas ce qui lui arrive. Il est bien tard pour intervenir et, lorsqu'une sanction est prise, elle paraît souvent très dure, dans la mesure où le jeune, qui n'avait pas été puni pour ses premières fautes, avait fini par croire que ses actes étaient plus ou moins licites. Or, brusquement, il reçoit un coup sur la tête. Par conséquent, comment se fait-il qu'un gamin puisse commettre impunément un certain nombre d'infractions avant de se retrouver devant le juge ? La responsabilité de cette situation incombe-t-elle aux parents, à l'Education nationale, à la police, au procureur ou à tous ces intervenants à la fois ? J'aimerais mieux comprendre.

M. Denis Salas - Il est difficile de répondre à cette question, car plusieurs types d'interventions sont impliqués. On pense spontanément à un dysfonctionnement de la police, qui n'aurait pas une lecture suffisante des actes de délinquance ou d'incivilité, mais j'ai remarqué que les cas les plus préoccupants relevaient moins souvent d'un défaut de signalement par la police que d'un défaut de signalement par les services sociaux. Je n'évoquerai pas la police, que je connais moins parce que je n'ai jamais été en fonction au parquet ; en revanche, je relève que des postes sont vacants dans certaines circonscriptions d'action sociale et que des lycées où l'on constate des phénomènes massifs d'absentéisme sont dépourvus d'assistante sociale.

Ainsi, il m'est arrivé de rencontrer des gamins qui en étaient à deux ou trois années d'absentéisme scolaire. Qu'a-t-on fait pendant tout ce temps ? Pour autant, ils n'étaient pas forcément délinquants, étant souvent eux-mêmes victimes de violences familiales, voire sexuelles. Dès lors qu'un jeune est délaissé par la famille et par l'institution scolaire, il est rapidement entraîné dans un processus de délinquance où il est à la fois victime et auteur. Comme je le disais tout à l'heure en évoquant l'absentéisme scolaire, il me semble que la réponse est précisément de mettre en place des réseaux de signalement très fins et efficaces entre le parquet, d'une part, les services sociaux et la police, d'autre part. Le parquet pourra alors orienter les démarches.

M. Bernard Plasait - N'est-il pas débordé ?

M. Denis Salas - Certes, il le sera si on le saisit de la moindre dispute qui éclate dans un collège ou de toutes les bagarres à coups de cartables dans la cour de récréation : ces incidents doivent être pris en charge par l'institution scolaire. Il me semble même très grave de signaler de telles incivilités à des autorités qui ne sont pas compétentes pour les traiter, car cela revient à disqualifier celles qui le sont. Je ne dis pas que le parquet n'a pas sa part de responsabilité quand survient une telle évolution, mais chacun doit jouer son rôle en restant à sa place. Les incivilités commises au sein d'un lycée ou d'un collège relèvent de l'autorité scolaire.

En revanche, quand un seuil est franchi, par exemple en cas d'agression, le parquet doit être alerté : c'est d'ailleurs ce que l'on pourrait appeler une politique pénale de proximité, notion dont on ne sait pas très bien, à l'heure actuelle, ce qu'elle recouvrira. J'étais pour ma part assez opposé à la logique du « tout-pénal », parce que j'ai constaté les effets désastreux d'une disqualification généralisée des institutions d'amont, si je puis dire, lesquelles s'empressaient de se défausser de leurs fonctions d'autorité.

Sous cette réserve, le parquet peut intervenir, la difficulté tenant à l'orientation des signalements qui lui sont adressés. Il dispose en effet d'une batterie de solutions, puisqu'il peut recourir au juge des enfants, au juge d'instruction, à la médiation pénale, à la réparation, au travail en maison de justice, au classement sous condition, etc. Le parquet doit donc remplir avec beaucoup de finesse le rôle d'orchestrateur de la réponse judiciaire : il s'agit non pas de poursuivre systématiquement, mais d'évaluer les différentes situations.

M. Bernard Plasait - Ces diverses solutions que vous avez citées sont-elles effectivement mises en oeuvre ?

M. Denis Salas - Elles le sont. Je n'ai pas de chiffres à vous donner à cet égard, mais le recours aux mesures de médiation ou de réparation ou au classement sous condition progresse de façon continue. Toutes ces solutions sont d'ores et déjà mises en application à l'heure actuelle.

M. Jacques Mahéas - Se défausser de ses responsabilités sur d'autres est devenu une attitude banale, et pas uniquement dans le domaine qui nous occupe aujourd'hui : on essaie de se munir à la fois d'une ceinture et de bretelles ! Ainsi est le monde dans lequel nous vivons, et cela est vrai à tous les niveaux.

Cela étant, je me sens plus en accord avec vous qu'avec les intervenants qui vous ont précédé. Nous, élus de terrain, avons souvent créé, partout où cela était possible, des lieux éducatifs, même si, il faut le reconnaître, la coordination a parfois manqué.

Les jeunes que nous évoquons sont souvent en situation d'échec total, notamment sur les plans affectif et scolaire, et trouvent leur seule légitimité au sein de leur bande. Pourtant, quand une passion existe, n'est-il pas possible au juge et aux éducateurs de prendre appui sur elle ?

Par ailleurs, quand la culture des enfants est très différente de celle des parents, la difficulté est grande. En tant qu'élus, nous recevons les familles, et il arrive que des jeunes se plaignent de l'illettrisme ou de l'alcoolisme du père... On découvre alors des situations très douloureuses. Devant ce constat, ne serait-il pas envisageable, quand des violences précoces et des manquements aux obligations scolaires ont été constatés, de réinstaurer ces écoles des parents que j'ai connues lorsque j'étais jeune enseignant et qui constituaient un bon outil ?

M. Denis Salas - M. Alain Bruel, l'un de mes anciens collègues qui se trouve aujourd'hui à la retraite et qui a longtemps été président du tribunal pour enfants de Paris, avait adressé à la direction de la santé deux rapports sur l'école des parents. Il proposait de mettre en place des structures permettant d'aider ces derniers à remplir leur rôle.

M. Jacques Mahéas - Les parents devront être contraints par la justice de participer.

M. Denis Salas - En effet. Des parents pourront être volontaires, mais la justice pourra aussi imposer cette solution. J'évoquais tout à l'heure le milieu ouvert, mais dans ce cadre il est très important d'aider les parents à jouer leur rôle au quotidien et à tenir leur place. De nombreuses mesures de cet ordre visent ainsi à prévenir la transmission intergénérationnelle de la maltraitance. Il s'agit d'un travail très long et minutieux, que chaque éducateur accomplit à son niveau. Je suis tout à fait d'accord avec vous, monsieur le sénateur : la pénalisation des parents me semble être une solution de pure façade. Je pense à la fois plus réaliste et plus efficace de travailler, comme vous le souhaitez, par le biais d'écoles de parents, avec mandat judiciaire -je vous rejoins également sur ce point. Cela pourrait permettre de désamorcer la maltraitance et d'éviter la diffusion de la violence dans les familles, qui explique nombre de comportements des jeunes.

Pour en revenir à la première de vos observations, j'estime que l'empilement des dispositifs représente effectivement une grande difficulté. Beaucoup de jeunes ou d'éducateurs nous disent que les médiateurs sont trop nombreux dans les quartiers et que l'on ne sait plus du tout qui est l'adulte de référence. Trop de personnes veulent aider les jeunes, mais il faut pour cela une légitimité, une parole crédible et une formation -j'y insiste- afin d'éviter les glissements dangereux vers une trop grande proximité. Seuls de tels adultes, ayant eu un parcours proche de celui de leurs cadets, peuvent être efficaces. On en rencontre déjà sur le terrain : on pourrait les appeler les nouveaux éducateurs de prévention. Ils seront aptes à désamorcer la violence en intervenant en amont, grâce à leur capital humain, voire physique, personnel. Cela vaut mieux que d'empiler des dispositifs qui ne feront que brouiller la norme fondamentale, au profit d'un activisme dénué de sens.

S'agissant de la question très importante de la valorisation des jeunes, je peux vous dire que, lorsque l'on exerce la fonction de juge des enfants, on est souvent amené à poser des limites. C'est un travail extrêmement ingrat, mais tant de libertés ont été prises et tant de dérives ont été tolérées qu'il est nécessaire que quelqu'un dise « non » souvent, tape du poing sur la table et marque des interdits. Cependant, on finit alors par s'endurcir et par oublier de relever les indices d'évolution positive, qu'il faut pourtant absolument souligner, aussi légers soient-ils, afin de signifier au jeune qu'il est sur la bonne voie. Il existe donc une dialectique entre l'expression très ferme des interdits et l'indication des perspectives éventuelles de valorisation, et il est nécessaire de garder à l'esprit que la sanction peut aussi être positive : le cas échéant, le magistrat doit savoir sortir de son rôle ingrat de confrontation à la loi, et montrer au jeune qu'il a sa place au regard de celle-ci. Le juge doit le signifier, sa mission n'est pas uniquement de réprimer des comportements.

Mme le président - Je voudrais poser deux questions.

Tout d'abord, en tant que parlementaire, j'aimerais savoir si vous jugez suffisant l'arsenal législatif actuel.

M. le rapporteur - Je comptais moi aussi poser cette question.

Mme le président - Nous sommes au moins d'accord sur quelque chose.

Par ailleurs, vous avez été interrogé sur les moyens de la justice, mais quels sont à votre avis les besoins les plus cruciaux de celle-ci en la matière ?

M. le rapporteur - Si vous le permettez, madame le président, j'ajouterai une autre question, concernant la protection judiciaire de la jeunesse : le dispositif est-il à vos yeux bien adapté, et quelles améliorations pourrait-on éventuellement lui apporter ?

M. Denis Salas - En ce qui concerne l'arsenal législatif, le point avait été fait de manière satisfaisante, à mon sens, par le rapport Lazerges-Balduyck, qui a été présenté voilà quelques années. Celui-ci portait un diagnostic d'ensemble extrêmement intéressant sur le problème de la délinquance des mineurs. J'en avais retenu l'idée que les réponses législatives existaient et qu'il était erroné de penser, comme c'est trop souvent le cas, que l'ordonnance de 1945 n'a pas été modifiée depuis sa promulgation : elle l'a été à de nombreuses reprises, s'agissant en particulier du travail d'intérêt général, de la réparation ou de la médiation. Ces outils ne datent donc pas de 1945.

L'arsenal législatif me paraît suffisant, mais j'avais été très frappé, à la lecture du rapport Lazerges-Balduyck, par l'affirmation que la délinquance des mineurs est un problème relevant de la responsabilité collective et politique. Par conséquent, la justice des mineurs ou la PJJ n'ont pas vocation à assumer seules la charge écrasante de le traiter : toutes les institutions concernées par l'adolescence, cet âge où l'on cherche sa place, doivent être mobilisées. J'ai déjà évoqué, à cet égard, la psychiatrie infantile ou l'école. Si l'arsenal législatif existe, il faut donc être conscient du fait qu'il ne permettra de répondre qu'à cette délinquance individuelle des mineurs dont j'ai abondamment parlé ; les phénomènes de délinquance de groupe, mafieuse ou criminelle relèvent vraiment d'une intervention pénale et policière, y compris à l'échelon international. Cela étant, ces deux modes de délinquance, on l'a vu, sont malheureusement souvent liés et des actions complémentaires doivent être menées. Quoi qu'il en soit, n'oublions pas l'intervention éducative, qui est du ressort d'une responsabilité collective et pluri-institutionnelle.

En ce qui concerne les mesures urgentes, ma conviction personnelle est que la prison n'est pas une solution.

M. Bernard Plasait - Jamais ?

M. Denis Salas - Elle peut dans certains cas être inévitable, hélas ! s'agissant de jeunes en grande difficulté, quand les passages à l'acte se multiplient et qu'il devient nécessaire de mettre un coup d'arrêt. En même temps, on sent bien qu'il s'agit d'une mesure très ponctuelle et qu'il importe de ne pas rompre le fil de l'action éducative lors du séjour du jeune en maison d'arrêt. Les éducateurs ne doivent pas considérer que l'incarcération met fin à leur mission, au contraire ! Il s'agit alors d'un nouveau défi éducatif, qui appelle une mobilisation des acteurs afin de préparer la sortie.

M. Bernard Plasait - Voilà !

M. Denis Salas - Tel est le problème, mais il faut parfois convaincre les éducateurs qu'un défi leur est lancé, alors qu'ils éprouvent souvent l'envie de souffler, ce qui peut se comprendre au regard des difficultés qu'ils rencontrent. Beaucoup de juges des enfants insistent néanmoins sur la nécessité d'agir.

Un travail éducatif doit donc être conduit, que l'incarcération ne doit pas interrompre. C'est un véritable pari, et la prison ne doit représenter qu'une parenthèse.

En ce qui concerne enfin la PJJ, la revalorisation de l'hébergement me semble cruciale. Je rappelle que les centres d'éducation renforcée sont animés, pour l'essentiel, par le secteur associatif habilité, et relativement peu par les fonctionnaires de la PJJ : un certain nombre de rapports officiels vous fourniront des chiffres à cet égard.

Cela étant, comment mobiliser la PJJ s'agissant de l'hébergement de court, moyen et long termes, alors qu'elle a assumé cette fonction au long de l'histoire, au travers des ISES, les institutions spéciales de l'éducation surveillée, des IPES, les internats professionnels de l'éducation surveillée, ou des centres de placement ? Cette question est incontournable. En effet, l'un des diagnostics posés sur les centres d'éducation renforcée met en relief une action menée à très court terme, sans aucune perspective de sortie. Si l'on veut éviter le recours à la prison, c'est dans cette direction qu'il conviendra de travailler d'arrache-pied, à la fois dans le secteur associatif et dans la fonction publique.

Quant aux autres perspectives offertes, il importe de garantir la très précieuse articulation entre le magistrat et l'éducateur, par le biais des services éducatifs auprès du tribunal, les SEAT, qui sont des outils de diagnostic pour le parquet et le juge des enfants permettant de prendre les bonnes décisions au moment adéquat, afin d'éviter le recours à des solutions peut-être trop faciles, comme l'incarcération. Le juge d'instruction, qui est de plus en plus souvent saisi de phénomènes complexes de délinquance de groupe, est également concerné. Il est donc très important de maintenir, au sein du tribunal, une alliance entre le magistrat et le monde éducatif, en vue de trouver des solutions solides, autres que la prison.

En conclusion, il convient de sauvegarder à la fois des outils de long terme, avec l'hébergement, et des outils de diagnostic au sein du tribunal, afin d'éviter de recourir à des solutions de facilité parce que l'on n'aura pas eu la possibilité, en amont, de mener des investigations suffisamment étayées.

Mme le président - Personne n'a plus de question à poser ?...

Il nous reste à vous remercier, monsieur.

Audition de M. Bruno AUBUSSON DE CAVARLAY,
directeur de recherches au CNRS

(13 mars 2002)

Présidence de M. Jean-Pierre SCHOSTECK, Président

M. Jean-Pierre Schosteck, président - L'ordre du jour appelle l'audition de M. Aubusson de Cavarlay, directeur de recherches au CNRS et spécialiste de l'analyse quantitative de la justice pénale, qui s'est notamment beaucoup intéressé à la mesure de la délinquance juvénile.

(M. le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

M. le président - J'ai entendu dire qu'il existe un adage selon lequel la statistique est la troisième forme du mensonge.

Vous avez la parole, monsieur.

M. Bruno Aubusson de Cavarlay - J'ai apporté un document qui me permettra d'étayer ma réflexion personnelle sur les chiffres relatifs à la délinquance juvénile dont nous disposons.

Comme vous l'avez précisé, monsieur le président, je suis l'un de ceux qui essaient d'analyser en profondeur ces chiffres, sans toutefois les solliciter au-delà de ce qu'ils indiquent. Il s'agit d'ouvrir quelques pistes de réflexion.

J'examinerai d'abord les statistiques les plus connues, à savoir celles du ministère de l'intérieur concernant la police et la gendarmerie, puis j'évoquerai assez brièvement ce que les chiffres nous permettent de dire s'agissant des réponses judiciaires apportées à la délinquance juvénile, et enfin je m'interrogerai à propos des éléments qui peuvent nous manquer, surtout quand on cherche à procéder à une évaluation au travers des statistiques.

Je serai bref en ce qui concerne les chiffres relatifs à la police et à la gendarmerie, pour la bonne raison que MM. Pandraud et Caresche viennent d'élaborer un volumineux rapport sur la création d'un observatoire de la délinquance et que toutes les questions de méthode me semblent être synthétisées de façon assez accessible dans ce document.

Je rappellerai simplement quelques principes de bon usage de ces statistiques dites de délinquance du ministère de l'intérieur.

Pour l'essentiel, on peut considérer qu'elles fournissent une mesure de l'activité des services de police bien plus qu'une mesure de la délinquance réelle. Cela signifie bien sûr non pas qu'elles sont sans lien avec celle-ci, mais qu'il peut exister des différences sensibles entre le nombre d'infractions commises et le nombre de faits enregistrés. Je suppose que l'exposé de M. Sébastian Roché vous a éclairés sur ce point.

Par ailleurs, même lorsque la police et la gendarmerie ont connaissance d'une affaire pouvant être qualifiée de crime ou de délit, les règles d'enregistrement statistique sont susceptibles de varier dans le temps. Cela joue en particulier pour ce qui concerne la délinquance des mineurs. Vous savez peut-être que la règle fondamentale d'enregistrement statistique pour la police et la gendarmerie veut que ne soient comptabilisés que les faits qui sont signalés au parquet ; tout fait venant à la connaissance de la police ou de la gendarmerie échappe donc à l'enregistrement statistique dès lors que, soit en fonction d'une instruction, soit sur leur propre initiative, ces services estiment ne pas devoir en saisir le parquet.

Ce point est particulièrement important s'agissant de la délinquance des mineurs : il me paraît en effet assez évident qu'en une période où l'on parle d'explosion de cette dernière, les pratiques ont été substantiellement modifiées, notamment parce que, à partir des années 1993-1994, les parquets ont exigé un signalement beaucoup plus systématique, même pour des affaires de délinquance de très faible gravité, dès l'instant où des mineurs étaient impliqués. On entre donc dans cette logique du signalement plus ou moins large que M. Salas a évoquée tout à l'heure et qui entraîne des conséquences sur l'enregistrement statistique.

En outre, lorsque l'on mobilise les chiffres du ministère de l'intérieur pour étudier la délinquance juvénile, il ne faut pas oublier que l'on passe d'un comptage de faits à un comptage de personnes et qu'entre les deux intervient le fameux taux d'élucidation de la police, qui dans certains cas est très élevé mais peut être faible dans d'autres et aller en diminuant. Je rappelle à cet égard que, pour les vols avec violence, par exemple, délits des plus préoccupants en matière de délinquance juvénile, ce taux est passé de 30 % en 1974 à 16 % en 2000. La baisse est donc régulière, et pour les vols avec violence les moins graves, tels que les vols à l'arraché, le taux d'élucidation est probablement inférieur à 10 %. Les chiffres connus ne donnent donc pas forcément une image représentative de l'ensemble des auteurs de faits enregistrés dans les statistiques de police.

Enfin, je ferai un commentaire sur l'usage des statistiques et sur la méthodologie.

Quand on nous annonce que la barre des 4 millions de faits enregistrés dans la statistique des services de police a été franchie, il ne faut pas perdre de vue que, pour parvenir à ce chiffre, on a quand même dû comptabiliser nombre de faits d'une gravité relativement peu importante : on n'arrive pas à un tel chiffre, dans un pays comme la France, en n'enregistrant que des meurtres, des assassinats, des viols, des vols à main armée et des violences significatives. La notion de fait grave pouvant évoluer au fil du temps, les variations d'une année sur l'autre que l'on souligne peuvent souvent résulter au moins autant de la multiplication des actes de faible gravité que de celle des actes les plus graves.

Cela dit, tout le monde sollicite les chiffres du ministère de l'intérieur. J'ai pu observer que vous n'aviez pas échappé à cette règle en mettant en place votre commission d'enquête, et vous avez ainsi cité, dans le rapport sur la création de la commission d'enquête, le chiffre inquiétant de 175.000 mineurs mis en cause en 2000, traduisant une augmentation de 70 % ou davantage selon la période de référence retenue.

Comment se décompose ce chiffre de 175.000 mineurs impliqués ?

En premier lieu, on a dénombré 19.000 infractions en matière de stupéfiants, dont 15.000 implications de mineurs pour usage simple de stupéfiants, principalement du cannabis ; 13.000 atteintes à l'ordre public, arrestations dans le cadre d'altercations avec les forces de l'ordre ou de contrôle qui tournent mal, et 18.000 vols à l'étalage. Il s'agit là d'infractions qui dépendent essentiellement de l'intensité des contrôles et des décisions qui sont prises à l'issue des contrôles. Au total, 50.000 mineurs sont impliqués. La signification de l'augmentation ou de la diminution de leur nombre est très directement liée aux politiques pénales développées dans chacun des trois secteurs que je viens de mentionner.

En deuxième lieu, toujours en termes de mineurs impliqués, on a recensé 11.000 cambriolages, 20.000 vols de véhicules ou à l'intérieur des véhicules et 26.000 vols sans violence ou recels. Au total, 57.000 mineurs sont impliqués. Dans ce domaine, contrairement à ce que l'on entend assez souvent, après la période de deux ou trois ans où l'on a réajusté les pratiques d'enregistrement en matière de statistiques de police, la baisse qui avait commencé au milieu des années quatre-vingt reprend. Pour tous les vols sans violence, où des majeurs ou des mineurs sont impliqués, la tendance est à la baisse.

En troisième lieu, on a enregistré 24.000 dégradations de biens. C'est un chiffre en hausse, qui signifie que des précautions immédiates sont à prendre. Les incendies, notamment de voitures, ne représentent que le dixième de ces dégradations qui, elles, sont globalement à la hausse, qu'elles soient graves ou non graves. La proportion de 24.000 sur 175.000 est importante, mais si l'on recherche le nombre des dégradations graves, il convient de diviser le chiffre par dix.

Enfin, en quatrième lieu, ce qui est plus préoccupant, ce sont les 9.600 vols avec violence, avec la réserve que j'ai formulée sur l'influence de la plus ou moins grande élucidation et les 27.000 infractions en tout genre contre les personnes. Ces deux chiffres sont à la hausse. Les infractions avec violence les plus graves sont, en dehors des homicides, qui sont rares pour les mineurs, les coups et blessures volontaires caractérisés, puisque ce sont des délits ou des crimes (13.300), et les agressions sexuelles (3.800).

Ma décomposition du chiffre de 175.000 reflète un ordre de grandeur différent de celui de la police, s'agissant de la délinquance juvénile qui est la plus préoccupante actuellement, à savoir celle qui concerne les infractions à caractère violent bien caractérisé -destructions et vols avec violence, coups et blessures et agressions sexuelles. Mon total de 29.000 mineurs impliqués représente le sixième seulement de ce qui est enregistré dans la statistique de police, ce qui tend à tempérer les constats faits à partir de la statistique de police. Cela étant, l'augmentation est tout de même de près de 60 % entre 1994 et 2000.

Lorsque j'ai participé à la mission parlementaire Lazerges-Balduyck, j'ai dû me débrouiller dans le maquis des chiffres pour essayer de proposer un chiffrage raisonnable en ordre de grandeur des réponses à la délinquance juvénile.

Je m'efforce d'actualiser le travail que j'avais fait à l'époque. Il est très difficile de s'y retrouver dans la complexité des chiffres et de tenter de mettre bout à bout les sources statistiques qui ne sont pas forcément compatibles les unes avec les autres, en raison des unités de comptes et des champs statistiques choisis. En outre, il faut bien le dire, le secteur de la statistique judiciaire est un peu sinistré. Il a peut-être subi, d'une certaine façon, le contrecoup des difficultés professionnelles ressenties en général dans le monde de la justice pour les mineurs.

La question a été posée de savoir ce qui a été signalé au parquet, comment réagissait le parquet et de quel indicateur nous disposions dans ce domaine. Nous procédons par comptage. Nous prenons le chiffre de la police et nous procédons à un autre comptage. Il n'est pas facile de faire le raccord.

Les chiffres du parquet affichent une augmentation. Elle est moindre que celle enregistrée par la police, parce que le parquet compte des affaires et non pas des personnes. Dans une affaire, plusieurs personnes peuvent être impliquées. L'augmentation des chiffres du parquet est d'environ 47 % pendant la période 1994-2000. Il est frappant de constater que l'augmentation porte sur les domaines auxquels une réponse a été apportée d'une façon ou d'une autre.

En chiffres absolus, les classements « secs » ont été maintenus.

S'agissant des alternatives aux poursuites, il est très difficile d'indiquer une évolution, puisqu'on est parti de presque rien. Je pourrais dire qu'elles ont été multipliées par dix, mais ce serait un peu un effet de manche. Alors qu'en 1994, seulement quelques recours à la médiation-réparation avaient lieu pour les mineurs, actuellement près du tiers des affaires enregistrées par le parquet font l'objet d'une procédure alternative aux poursuites. On constate une augmentation assez rapide à cet égard.

Cela étant, cet élément principal de l'activité du parquet ne doit pas laisser dans l'ombre le fait que les poursuites sont en augmentation aussi très importante. J'ai avancé le pourcentage de 38 %,  mais là encore il s'agit d'un comptage par affaire. Lorsque nous examinerons l'activité des juges pour enfants et des tribunaux pour enfants, nous verrons que les augmentations semblent plus rapides.

Le parquet a joué un rôle régulateur. Il a exigé plus de transmission de la part de la police et de la gendarmerie et il a apporté un plus grand nombre de réponses alternatives aux poursuites. Mais, ce faisant, il a alimenté le dispositif judiciaire proprement dit d'une masse de cas à traiter qui a été en augmentation considérable sur cette période 1994-2000.

Quelle a été la répartition des affaires ? Je me souviens avoir souvent entendu, à l'occasion des auditions de la mission Lazerges-Balduyck, que les parquets manifestaient une méfiance grandissante au regard des juges des enfants et choisissaient plus volontiers la voie de l'instruction dans les cas graves pour obtenir un traitement plus certain des affaires. Je constate pour ma part, avec quatre années de recul, que c'est loin d'être le cas et que l'instruction est au contraire en régression pour le traitement des mineurs délinquants, comme d'ailleurs pour les majeurs délinquants.

Par conséquent, l'essentiel des poursuites est bien absorbé par le passage devant les juridictions spécialisées pour les mineurs. Si je dois avancer un chiffre -au risque de ne pas respecter mon serment- je dirai que l'augmentation me semble quasiment supérieure à celle qui est constatée au sein de la police et de la gendarmerie.

S'agissant des traitements, les dispositifs statistiques sont ici les plus faibles. J'ai pu observer qu'en cette période où l'on cherche à dresser le bilan du traitement de la délinquance juvénile, il est fait appel aux statistiques de condamnation qui sont issues du casier judiciaire. Je vous mets en garde contre cette utilisation.

En effet, mes collègues de la sous-direction statistique du ministère de l'intérieur ont repéré que, depuis cinq ans, en raison des mécanismes de réhabilitation dont bénéficient les mineurs au moment où ils deviennent majeurs et dès l'effacement du casier judiciaire, de nombreuses condamnations ne sont pas enregistrées.

Par ailleurs, il convient de relativiser toute augmentation qui prendrait pour base l'année 1995, qui est une année d'amnistie. Ainsi, une augmentation du nombre de condamnations de 9.000 à 25.000 n'a pas de sens. Il importe de le rappeler pour éviter des erreurs.

Enfin, en raison de l'effacement du casier judiciaire, nous ne savons pas très bien -et c'est là un euphémisme- comment évolue la répartition des peines prononcées au cours de la période écoulée. Pour le savoir, la seule solution consiste à rechercher en aval le suivi en matière pénitentiaire, dans le cadre de la PJJ, afin d'avoir une indication sur le traitement appliqué aux mineurs qui ont été jugés.

Je reviens sur les juridictions de jugement. S'agissant du nombre de détentions provisoires, celles qui sont prononcées par les juges d'instruction stagnent, tandis que celles qui sont prononcées par les juges des enfants augmentent, bien que moins rapidement que l'ensemble des affaires traitées. On enregistre 30 % d'augmentation des recours à la détention provisoire pour les mineurs qui passent par le cabinet des juges des enfants et qui sont jugés par les tribunaux pour enfants. Ce point me semble important quand on évoque les verrous qu'il y aurait dans l'ordonnance de 1945 sur le recours à la détention avant jugement.

Ensuite, le jugement pour des faits criminels se développe aussi très rapidement pour les mineurs, y compris pour des moins de seize ans. Dans ce cadre, la détention provisoire est possible lorsqu'elle se révèle nécessaire.

Comme on le verra, le nombre croissant de placements de mineurs en détention concerne essentiellement des mineurs qui ne sont pas condamnés définitifs. Par conséquent, la détention avant le jugement ou immédiatement après le jugement semble être la règle et se développer assez rapidement au cours de la période 1994-2000.

Je ne développerai pas ici tous les chiffres. Je me concentrerai sur l'évolution de la répartition des prises en charge entre la prison et les différentes composantes du secteur éducatif.

J'ai évoqué la croissance de la population incarcérée. En termes de stock, c'est peu mais le chiffre du stock n'est pas significatif. On se préoccupe quelquefois de connaître le nombre de mineurs en prison à un moment donné. Le mineur incarcéré à dix-sept ans et demi et condamné à deux ans de prison sera majeur au bout de six mois. Il sera alors compté comme majeur. On ne peut donc pas utiliser la donnée du stock de la même manière pour les mineurs que pour les majeurs.

Le flux a plus de signification. Il augmente d'environ 50 % de 1994 à 2000. Cette croissance est comparable à l'évolution du nombre d'affaires traitées. C'est là une première indication qui tend à démontrer qu'il n'y a pas eu de frein manifeste à l'usage de l'incarcération comme réponse à la délinquance juvénile.

Si l'on se place du point de vue des prises en charge par le secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse, il convient de relever que les pourcentages d'augmentation des flux sont particulièrement importants, et même supérieurs à l'indicateur d'entrée des mineurs mis en cause par la police qui, lui, s'accroît de 60 %. Ces chiffres confirment les propos de M. Salas sur l'importance de milieux ouverts. En effet, neuf dixièmes des prises en charge dans le secteur public de la PJJ sont des mesures de milieu ouvert.

Néanmoins, les décisions d'hébergement et de placement ont considérablement augmenté puisqu'elles ont doublé. A cet égard, l'évolution enregistrée au cours de la période 1997-2000 n'est pas absolument identique à celle des trois années précédentes, au cours desquelles j'ai pu observer que l'hébergement stagnait en termes à la fois de stocks et de flux. Il a connu un développement sans doute récent.

Le rapprochement des flux et des stocks donne une idée de l'utilisation des ressources.

Par exemple, la croissance du recours aux solutions de placement dans le cadre du secteur public de la PJJ semble confirmer le témoignage selon lequel les durées de prise en charge se raccourcissent. Cela signifie que si l'on a réussi à répondre au flux au-delà de sa moyenne de croissance, c'est en prenant en charge les mineurs pour des temps de plus en plus courts. Un tel constat mérite tout de même d'être relevé car, aux yeux de certains professionnels, ce genre de résultat statistique n'est pas forcément le signe d'une amélioration.

Le chiffrage du secteur habilité est encore plus délicat. Il a toujours un an de retard, et je ne dispose ici que des chiffres de 1999. En outre, il est difficile de distinguer les équivalents du milieu ouvert et de l'hébergement en termes de flux et de stock. Je pense que le secteur habilité a connu une croissance à peu près analogue s'agissant du nombre des prises en charge. Ce dernier reste cependant inférieur, ce qui s'explique par le caractère récent de ce type de structure. L'hébergement, quant à lui, a augmenté, sans toutefois rattraper le retard du secteur public devant la croissance du flux.

Vous me pardonnerez d'émettre quelques jugements de valeur par rapport aux chiffres cités, mais il est difficile d'en parler sans laisser transparaître sa propre position sur le sujet.

La question se pose de l'utilisation de ces chiffres pour tenter d'évaluer ce qui a été fait au cours des cinq dernières années.

Tout d'abord, et je le répète, il ne faut pas conclure à l'échec total parce que l'on a développé l'incarcération et les prises en charge par la PJJ et parce que les statistiques de police ont continué à augmenter, car tout cela participe de la même politique pénale.

Et si l'on estime qu'il faut assurer des interventions et un suivi de plus en plus systématiques, tous les indicateurs seront encore en hausse d'ici à trois ans, mais cela ne signifiera pas forcément qu'on sera dans l'échec total. On ne peut pas considérer les données en amont, de la police ou de la gendarmerie, comme étant le signe de l'augmentation continue de la délinquance, quelles que soient les actions entreprises. Non, les chiffres continuent d'augmenter parce que la politique qui a été développée ces cinq dernières années était de répondre de plus en plus systématiquement.

Ensuite, dans le domaine de la justice pénale en particulier, les chiffres dont on dispose permettent difficilement d'évaluer les taux de récidive en fonction des différentes solutions qui sont apportées. Or, ce que nous attendons tous d'une évaluation, c'est précisément de nous aider dans le choix des soutiens.

J'ai évoqué la situation difficile dans laquelle se trouvait le secteur des statistiques judiciaires, particulièrement celles qui concernent les mineurs. Il existe un projet au sein du ministère de la justice visant à suivre un « panel » de mineurs afin de mesurer les taux de récidive ou de retour dans les différentes institutions suivant les types de prise en charge. Il n'est toujours pas mis en oeuvre.

Quelques chiffres circulent cependant, des évaluations « à la louche », sur ce qu'apporte telle ou telle solution en termes de récidive, notamment sur l'usage de la prison. On sait que le taux de retour en prison est très important et qu'il atteint son maximum -on ne peut pas dépasser 100 % en la matière- dans le cas de mineurs incarcérés qui avaient déjà été condamnés auparavant. Cela signifie qu'incarcérer un mineur au passé pénal chargé, c'est garantir une récidive. Dans ce cas-là, l'incarcération se justifie, non pas pour éviter une récidive, mais parce qu'on est arrivé devant un mur et que c'est la seule solution.

J'entends aussi dire que 80 % des mineurs qui sont passés devant un juge des enfants ne le revoient pas une seconde fois. J'aimerais bien conférer à ce chiffre une grande certitude statistique. Malheureusement, pour l'avoir déjà rencontré lors de l'étude de la mission parlementaire Lazerges-Balduyck, je connais sa source et je sais qu'il n'est pas très fiable. Pour l'essentiel, il recouvre des cas qui ne sont pas très graves et qui ne produisent que peu de récidives après la première prise en charge.

Entre ces cas et ce qu'on appelle le noyau dur des multirécidivistes pour lesquels la solution de l'incarcération est génératrice de nouvelles récidives, il y a des solutions qui n'ont pas fait l'objet d'évaluation.

Ce sont les centres éducatifs renforcés, appelés également centres fermés, que vous avez évoqués avec M. Denis Salas. Il s'agit de centres de placement immédiat que l'on s'efforce de mettre en place. Ma petite contribution au débat est l'idée qu'il serait temps d'avancer sur une évaluation raisonnable de l'ordre de grandeur des besoins en matière de centres éducatifs renforcés.

Je rappelle qu'avant la mission Lazerges-Balduyck, un rapport d'inspection sur les UEER avait constaté que la barre avait été placée un peu trop haut avec l'engagement pris, il y a maintenant près de dix ans, de créer 100 UEER, alors qu'on n'avait été capable d'en faire qu'une dizaine en deux ans. Le gouvernement qui a suivi a mis la barre à 100 lui aussi, sans l'atteindre tout à fait. En termes de place, une centaine d'établissements représente un stock d'environ 500, l'idée étant de limiter ces structures à l'hébergement de cinq mineurs à un moment donné.

Avec les congés légaux, les structures ne fonctionnent que les quatre cinquièmes du temps sur une année, ce qui représente 400 places. Non seulement on n'a pas atteint ce chiffre mais on en est à peu près à la moitié, soit environ 200.

C'est peu par rapport aux 500 mineurs qui sont en prison à un moment donné et aux 1.500 mineurs qui sont pris en charge dans des structures contraignantes, publiques ou privées.

Quel ordre de grandeur avancer ? Sous le serment, c'est difficile. J'ai entendu des hommes politiques déclarer que 10.000 places devaient être créées dans des centres éducatifs renforcés. Ce chiffre ne me semble pas raisonnable au regard de l'évaluation que j'ai décrite du processus de traitement. M. Rosenczveig, qui est très compétent, a avancé le chiffre de 1.500, qui me paraît un ordre de grandeur beaucoup plus réaliste.

Si l'on se réfère à la croissance globale que l'on a observée des prises en charge, à la transformation des publics concernés, au noyau important que constituent, à mon sens, les auteurs d'actes violents, qui représentent un sixième du total selon mes estimations, il me semble qu'on est encore assez loin du compte en termes de capacités de prise en charge de cette population.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur - Je vous remercie de cet exposé. Les mathématiques sont, heureusement ou malheureusement, une science exacte, ce qui n'est pas le cas des sciences humaines auxquelles s'apparente la politique !

Le chiffre que vous nous donnez, de 175.200 mineurs interpellés, est celui qui a été transmis au parquet. Or, si je me souviens bien, M. Sebastian Roché a indiqué que 80 à 90 % des délits considérés comme peu graves ne sont pas connus des services de justice. A-t-on le droit de multiplier les 175.000 par 80 ? J'espère que non, sinon tout cela prendrait des dimensions affolantes !

M. Bruno Aubusson de Cavarlay - Le chiffre de 175.000 représente le nombre de personnes. On peut compter plusieurs fois une personne dans l'année. Sur ces 175.000 mineurs, certains ont été comptabilisés plusieurs fois parce qu'ils ont eu affaire aux services de police à plusieurs reprises.

En matière de police, il serait intéressant de mettre en regard des 175.000 mineurs mis en cause avec le nombre de faits enregistrés qui leur ont été imputés. Mais ces statistiques-là n'existent pas pour le moment.

M. le rapporteur - Il y a vraisemblablement plus de faits que de personnes ?

M. Bruno Aubusson de Cavarlay - Cela dépend des infractions. Quand on fait le total, on s'aperçoit qu'il y a des catégories d'infractions pour lesquelles il y a plus de faits que d'auteurs, et inversement. Un équilibre s'établit.

Il n'y a pas lieu de faire la multiplication que vous indiquez. Ensuite, les registres d'information et de qualification utilisés dans le cadre de l'enquête de Sebastian Roché sont différents de ceux de la police.

Par exemple, dans le cas des vols à l'étalage, l'écart avec les chiffres du parquet est sûrement très important compte tenu de l'intervention d'un certain nombre de filtres avant d'en arriver à l'enregistrement policier. Je pense au service de sécurité des magasins, et ensuite à la décision de la police de signaler ou non l'affaire au parquet.

Cela étant, si j'ai bien compris les conclusions de Sebastian Roché, il semble que cet écart a tendance à diminuer en fonction de la gravité croissante des faits qui sont susceptibles d'être constatés. C'est dans ce sens-là qu'on pourrait se rassurer.

M. le rapporteur - Si l'on peut se rassurer ! Un tel raisonnement décrit bien l'enchaînement des actes délictueux dès lors que l'on passe du vol de friandises à l'étalage au vol avec braquage. Se pose alors une question extrêmement politique : à quel moment faut-il intervenir ?

S'agissant du maintien dans les établissements pénitentiaires, votre tableau montre que le stock des mineurs détenus n'a augmenté, si je puis dire, que de 2 % puisqu'en 1994, on comptait 531 mineurs détenus pour 109.000 interpellations, contre 542 en 2000 pour 175.000 interpellations.

Par ailleurs, en 1994, la durée moyenne de détention était supérieure puisqu'elle était de 2,4 mois, contre 1,8 mois en 2000, ce qui tendrait à dire que la chaîne judiciaire utilise moins la procédure d'incarcération ou de maintien dans la durée, alors que dans le même temps, il nous est dit que la gravité des actes commis est beaucoup plus grande. Comment l'expliquez-vous ?

M. Bruno Aubusson de Cavarlay - C'est un point technique. En fait, je ne suis pas très fier de mon calcul relatif à la durée moyenne d'incarcération : il me semble donner seulement une indication sur la façon d'utiliser la ressource. En termes de grandes masses, je pense quand même que cette progression du recours à la prison devant la montée de la délinquance, qui se traduit par ce chiffre de 4.000 incarcérations dans l'année, est surtout due à des détentions provisoires courtes. Je me souviens avoir visité le centre de jeunes détenus de Fleury-Mérogis, et c'est là un protocole d'incarcération assez standardisé, qui s'inscrit dans les limites légales relatives à la détention provisoire des mineurs. Un programme de prise en charge est mis en place, sur le plan sanitaire ou sur celui du lien avec les éducateurs ou de la préparation de la sortie, pour essayer de faire en sorte que l'incarcération n'ait pas été dépourvue d'utilité. Mais cela se déroule sur un temps très court, et le chiffre de 4.000 incarcérations recouvre de nombreuses détentions de ce type.

En ce qui concerne les cas graves, une note de quatre pages que j'ai rédigée a dû vous être remise, monsieur le président. J'y donne une indication concernant l'accroissement du nombre des peines d'emprisonnement de plus d'un an prononcées contre des mineurs, et, dans de tels cas, l'effacement du casier judiciaire n'intervient pas. Le nombre des mineurs condamnés par les cours d'assises progresse, ainsi que celui des mineurs condamnés à des peines d'emprisonnement fermes de plus d'un an. En 2000, les chiffres sont loin d'être aussi faibles qu'ils ne l'étaient voilà dix ans. D'une certaine façon, cela ne s'observe pas dans la statistique pénitentiaire, parce que, pour reprendre un exemple que j'ai cité tout à l'heure, un mineur qui est condamné à deux ans d'emprisonnement dans l'année de ses dix-sept ans n'est pas compté très longtemps au nombre des 500 mineurs du stock, puisqu'il est comptabilisé parmi les majeurs dès qu'il atteint dix-huit ans. En fait, j'avais demandé aux services de l'administration pénitentiaire de me fournir un autre chiffre, qui serait plus pertinent, celui du nombre de personnes se trouvant en prison à l'instant en y étant entrées mineures, qu'elles soient ensuite devenues ou non majeures. Un tel chiffre a un sens, et je pense qu'il doit être en augmentation, puisque, pour les mineurs comme pour les majeurs, il semble bien que les peines prononcées soient de plus en plus lourdes.

M. le rapporteur - Si l'on reste sur le seul plan de la statistique, on peut dire, sans porter de jugement, que le recours à la PJJ ou au secteur habilité a progressé par rapport à l'incarcération.

M. Bruno Aubusson de Cavarlay - Pour ma part, je porterai un jugement en disant que le pire a été évité d'une certaine manière, si l'on considère qu'incarcérer sans retenue n'est pas la meilleure solution. C'est pour la détention que les chiffres ont crû le moins vite. Là encore, il existe des pièges mathématiques liés aux flux et aux stocks. Le nombre des incarcérations courtes dans le cadre de la détention provisoire a augmenté, mais la solution de facilité aurait été d'aller encore plus loin dans ce sens. Cela étant, même si les ordres de grandeur sont dix fois plus faibles, on relève une progression du nombre des longues peines.

Par conséquent, la question des capacités nécessaires et de la prise en charge dans un cadre contraignant qui ne soit pas celui d'un établissement pénitentiaire continue de se poser.

M. le rapporteur - D'une manière générale, on voit bien la nécessité de procéder à une évaluation et de disposer des chiffres le plus précis possible. Je sais bien que, quand on veut enterrer un dossier, on crée une commission, mais ne serait-il pas souhaitable, s'agissant de la délinquance des mineurs, d'instituer une sorte d'observatoire afin de pouvoir juger, sur le moyen et sur le long termes, de l'évolution de la situation ? En effet, un certain nombre de chiffres sont parlants. Le moindre recours à la répression au sens dur du terme ne peut-il pas avoir une incidence sur l'augmentation de la délinquance ou de la violence de celle-ci ?

M. Bruno Aubusson de Cavarlay - S'agissant de la qualité des chiffres disponibles et de l'évolution du dispositif, la tentative que je fais là n'est pas à l'avantage de mes collègues statisticiens du ministère de la justice. En effet, au cours de ces trois dernières années, ils ont essayé de rénover le dispositif statistique. Ils y parviennent peu à peu ; si vous les interrogez sur ce qui s'est passé en 2000 ou même en 2001, vous obtiendrez certes davantage de détails qu'auparavant, mais vous ne pourrez comparer les chiffres avec ceux des années précédentes, car le changement est tout récent. Ainsi, j'ai évoqué les difficultés que nous rencontrions dans l'évaluation de l'évolution des peines prononcées : le tableau de bord des juges des enfants et des tribunaux pour enfants permet maintenant de donner la répartition détaillée des peines prononcées, mais pas pour les années antérieures à 2000.

Quant au dispositif de mesure de la récidive, je pense que nous devrons attendre une autre occasion pour obtenir des chiffres.

En ce qui concerne la création d'un observatoire, j'ai un peu le sentiment que, si la structure de portée générale qui a été évoquée est mise en place, elle constituera un point de départ permettant de progresser aussi dans l'étude des questions relatives à la délinquance juvénile. En effet, les problèmes affectant les différents producteurs de données sont exactement les mêmes, qu'il s'agisse des majeurs ou des mineurs. Je donne peut-être l'impression de dresser un tableau très négatif de la situation en indiquant que je ne dispose pas des chiffres nécessaires à l'établissement d'une évaluation correcte concernant la délinquance des mineurs, mais un constat presque identique aurait pu être fait à propos de la délinquance des majeurs.

M. le président - Personne n'a plus de question à poser ?...

Il nous reste à vous remercier, monsieur.

Audition de M. Laurent MUCCHIELLI,
sociologue et historien

(20 mars 2002)

Présidence de M. Jean-Jacques HYEST, vice-président

M. Jean-Jacques Hyest, président - Mes chers collègues, nous allons entendre M. Mucchielli. Monsieur Mucchielli, vous êtes sociologue et historien, chargé de recherches au CNRS. Vous vous intéressez particulièrement à la sociologie de la délinquance. Seul ou en collaboration, vous êtes l'auteur de divers ouvrages et notamment d'un livre, paru en 2001, intitulé Violences et insécurité : fantasmes et réalités dans le débat français.

(M. le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

La parole est à M. Mucchielli.

M. Laurent Mucchielli - En introduction, je veux d'abord parler de l'état actuel de confusion du débat sur l'insécurité.

Cette confusion procède, à mon sens, d'au moins quatre éléments : le premier, c'est un usage dramatisant d'une seule source statistique, à savoir les chiffres de la police ; le deuxième, c'est un usage intempestif des faits divers dans les médias ; le troisième, c'est une tendance générale à porter des jugements moralisateurs avant d'essayer de comprendre les logiques humaines et sociales, d'où la recherche de boucs émissaires, comme les « parents démissionnaires » ou les « immigrés qui ne s'intègrent plus », ou encore les « juges laxistes » ; le quatrième, c'est l'utilisation de catégories globales, comme « la violence » ou « l'insécurité », qui renvoient non pas à des réalités précises dont on peut faire l'analyse mais plutôt à une perception globale, à des points de vue, à des sentiments.

Dans ce débat, le sociologue se doit au contraire de rappeler l'importance de quatre modes de raisonnement généraux.

Le premier de ces modes de raisonnement consiste à définir précisément ce dont on parle et à examiner les situations au cas par cas avant d'en faire des généralités.

Le deuxième consiste à replacer la réflexion dans la moyenne durée pour sortir de l'événementiel et considérer les tendances lourdes.

Le troisième consiste à resituer chaque type de comportement dans son contexte de production spécifique.

Le quatrième consiste enfin à croiser le maximum d'indicateurs et de sources, qu'il s'agisse d'ailleurs de statistiques ou d'études de terrain.

A ce propos, je veux dire d'emblée que, dans le milieu de la recherche, trois indicateurs statistiques au moins - et non un seul - peuvent être utilisés. Les chiffres de la police sont, certes, l'indicateur le plus connu, mais il faut y ajouter les résultats des enquêtes, dites « de victimation », menées auprès des victimes, et des enquêtes, dites « de délinquance autorévélée », menées auprès des jeunes eux-mêmes pour les interroger sur leurs pratiques.

C'est en croisant ces différents indicateurs - et donc le point de vue de la police, celui des victimes et celui des jeunes - et en procédant au plus grand nombre possible d'études qualitatives de terrain que l'on peut, me semble-t-il, commencer à approcher la réalité.

J'en viens à mon analyse : je ferai d'abord un rapide détour par l'histoire pour proposer ensuite une sorte d'inventaire des principales tendances d'évolution de la délinquance juvénile dans la France contemporaine.

Le détour historique s'impose de mon point de vue parce que la société française a connu au cours du XXème siècle trois grandes périodes d'inquiétude liée à la délinquance juvénile ; il n'est pas inintéressant de rappeler les deux autres.

La première période, c'est celle des années 1900-1914. Les jeunes délinquants avaient alors la figure des « apaches » et l'existence de bandes de jeunes délinquants réputés très violents devenait un élément majeur du débat politique et médiatique de l'époque, au point qu'un journaliste pouvait écrire, en 1907, à la une d'un des principaux quotidiens, La Petite République : « L'insécurité est à la mode, c'est un fait. »

Le problème ne date donc pas d'hier !

Je m'attarderai davantage sur la deuxième période, que l'on connaît peut-être un peu mieux, de cette histoire : lors de l'été 1959 surgissait dans la presse une nouvelle figure du jeune délinquant dangereux, le « blouson noir ».

Or, lorsque l'on fait la comparaison systématique entre les sources et les travaux de cette époque et de la nôtre, on est frappé de constater que les quatre reproches qui étaient faits aux blousons noirs sont encore au coeur du débat sur la délinquance juvénile.

Premièrement, on reprochait aux blousons noirs des affrontements violents entre grandes bandes pouvant compter jusqu'à une centaine de personnes. L'expression « blouson noir » est d'ailleurs née pour qualifier ce type de faits, tout à fait comparables à ceux qui, par exemple, se sont déroulés l'an dernier à La Défense. Ces faits ont pourtant été présentés dans la presse -« une nouvelle escalade dans la violence urbaine »- comme un élément nouveau.

Deuxièmement, on reprochait aux blousons noirs des viols collectifs. Or, de nouveau, depuis deux ou trois ans, on entend parler de « tournantes », présentées dans la presse comme des événements sans précédent dans la jeunesse.

Troisièmement, on reprochait aux blousons noirs des vols ; il s'agissait de vols d'usage immédiat, court et ostentatoire, liés en particulier aux nouveaux biens de consommation, lesquels, dans la société des années soixante, étaient essentiellement la voiture et la mobylette.

Quatrièmement enfin, on reprochait aux blousons noirs des actes de vandalisme dirigés contre les institutions, les écoles et autres bâtiments publics -actes déjà qualifiés de « gratuits »- ainsi que les actes de vandalisme commis par des bandes de jeunes lors des manifestations musicales, en particulier les concerts de rock'n'roll, qui émergent et se généralisent à l'époque. Les chroniques relatent à ce propos un nombre impressionnant de mises à sac de salles de concert et de cinéma, de bals populaires qui finissent mal, etc. Ces actes de vandalisme avaient sans doute une intensité supérieure à celle des actes qui se produisent aujourd'hui dans ce type de manifestations.

Nous devons donc nous garder de croire que nous sommes confrontés à des phénomènes radicalement nouveaux et qui seraient nécessairement -l'escalade- de plus en plus graves : les phénomènes de délinquance juvénile se sont incontestablement durcis depuis un quart de siècle, mais leur nature n'est pas aussi nouvelle qu'on le pense généralement.

Si l'on tente maintenant de faire le panorama des évolutions de la délinquance juvénile depuis la fin des années soixante-dix, on peut dégager cinq tendances lourdes.

Première tendance lourde : les vols et les cambriolages.

Il est significatif que, dans le débat public, on se centre aujourd'hui sur la violence en oubliant toujours de rappeler que les vols et les cambriolages constituent le coeur de la délinquance puisqu'ils représentent les deux tiers des actes de délinquance enregistrés par la police et, sur ce point, il y a une forte convergence entre les sources policières et les sources de victimation.

En d'autres termes, le principal risque dans notre société n'est pas de se faire agresser, il est de se faire voler. Plus précisément, il est de se faire forcer la serrure ou briser la vitre de sa voiture et de se faire voler un objet à l'intérieur de celle-ci.

Si l'on néglige ce constat primordial, c'est peut-être parce que l'on ne veut pas voir l'explication qu'il cache.

S'agissant des mineurs, les vols et cambriolages sont massivement orientés vers des biens particuliers : les biens de consommation. A la voiture et aux deux-roues, ce sont ajoutés le matériel hi-fi, les vêtements de sport et, désormais, les téléphones portables. Ce n'est pas un hasard si, aux dires de la Direction centrale de la police nationale, près de la moitié de ce que l'on appelle, dans les statistiques de la police, des vols avec violence est en réalité constituée par des vols à l'arraché de téléphones portables. Qu'est-ce en effet que le téléphone portable ? C'est, me semble-t-il, le dernier gadget de la société de consommation, celui que tous les adolescents veulent avoir.

Le schéma social général qui se cache derrière les vols commis par des mineurs est donc le suivant : des jeunes, le plus souvent issus de milieux pauvres, volent d'autres jeunes ou des commerces afin de jouir de biens qu'eux-mêmes, ou leurs parents, ne peuvent pas payer.

Ce schéma découle d'un mécanisme très simple, mais très fort, que le sociologue américain Merton a mis en évidence il y a une cinquantaine d'années et appelé le « mécanisme de frustration » : nous vivons dans une société de consommation qui crée, dans l'ensemble de la jeunesse, des aspirations à la jouissance des biens de consommation ; cette société ne cesse de s'enrichir globalement mais elle maintient en son sein de fortes inégalités sociales ; dès lors, il y aura toujours une partie des jeunes pauvres qui voleront pour posséder les mêmes biens que les autres.

Autrement dit, il s'agit d'une délinquance liée de façon structurelle au fonctionnement de notre société.

Deuxième tendance lourde : les atteintes aux personnes.

Ces atteintes recouvrent des situations très différentes, lesquelles connaissent des évolutions très diverses. Trois sous-distinctions, qui correspondent à trois constats, s'imposent en effet, car on risque sinon de parler dans le vide d'une violence en général qui me semble plus fantasmatique que réelle.

Premier constat, contrairement à l'impression que donnent tous les faits divers rapportés par les médias, les violences les plus graves n'augmentent pas dans la société française. L'ensemble constitué par les homicides, les tentatives d'homicide, les coups et blessures suivis de mort est exactement au même niveau qu'au début des années soixante-dix. C'est un fait. De plus, il ne semble pas qu'il y ait significativement plus de mineurs qu'autrefois parmi les auteurs de ces violences.

Le deuxième constat est de nature tout à fait différente. Il faut en effet mettre à part les violences sexuelles, car un problème majeur d'interprétation des statistiques se pose en la matière. Leur apparente augmentation continue dans les statistiques de la police est-elle le reflet d'une réalité ou tient-elle au fait que les victimes portent de plus en plus souvent plainte ? Les enquêtes de victimation ne sont, hélas, pas suffisamment anciennes pour nous permettre de trancher définitivement la question sur le plan scientifique, même si nous disposons de nombreux indices.

Depuis plus de vingt ans, la société française « met le paquet » pour dénoncer les violences faites aux femmes et aux enfants. La loi pénale s'est beaucoup durcie, des associations d'aide aux victimes se sont créées, des numéros d'appel gratuit ont été mis en place, des campagnes sont réalisées dans les écoles et dans les médias, l'accueil des victimes s'est amélioré dans les commissariats et les palais de justice... Bref, on ose aujourd'hui énoncer et dénoncer des violences autrefois dissimulées. La pédophilie donne un exemple saisissant de cette évolution dont il faut se féliciter. Il faut cependant savoir qu'elle joue dans le sens d'une aggravation continue des chiffres de la police puisque l'on part d'une situation de sous-estimation considérable de la réalité, que révèlent d'ailleurs les enquêtes de victimation.

J'en arrive au troisième constat et à la troisième sous-catégorie de violences interpersonnelles, qui ne sont donc ni des violences mortelles ni des violences sexuelles. Ces violences moins graves, que le croisement des différentes sources fait apparaître comme le seul type de violences en réelle augmentation dans la société française, ce sont - disons-le en langage ordinaire - les bagarres, des bagarres plus ou moins graves, à coups de poing ou de couteau, impliquant deux, trois, cinq, dix, vingt ou trente personnes.

Qui est concerné ? Alors que, selon les résultats des enquêtes sur le sentiment d'insécurité, les personnes âgées et les femmes sont globalement les plus insécures, les enquêtes faites auprès des victimes indiquent que les victimes de ces bagarres sont en premier lieu des jeunes hommes. Autrement dit, les jeunes garçons se battent entre eux dans la rue, dans les transports en commun, dans les cours de récréation, à la sortie des écoles... C'est le coeur du risque d'agression aujourd'hui et c'est le phénomène qui, incontestablement, s'est le plus amplifié au cours des dernières années.

Troisième tendance lourde et troisième élément du diagnostic : les violences contre les institutions.

Depuis la fin des années soixante-dix, et plus encore depuis la fin des années quatre-vingt, on assiste à une forte augmentation de ce que l'on peut appeler les violences contre les institutions pour désigner à la fois le vandalisme contre les biens publics et les différentes formes d'irrespect envers les personnes symbolisant les institutions publiques, c'est-à-dire, d'une part, essentiellement les policiers et parfois les pompiers, d'autre part, les enseignants.

Cette évolution peut d'abord s'expliquer par un mécanisme général sur lequel je reviendrai peut-être en conclusion : il faut mettre ces violences contre les institutions en parallèle, d'une part, avec l'évolution générale de la société française et notamment le recul d'une certaine forme de soumission à l'autorité, d'autre part, avec la considérable perte de prestige et de légitimité des institutions, elle-même liée à la visibilité des phénomènes de corruption des élites nationales et locales. Ces phénomènes renforcent en effet considérablement les sentiments d'abandon, d'injustice et de victimation collective des habitants et encouragent fortement non seulement la méfiance et l'évitement des institutions mais aussi le développement d'une culture anti-institutionnelle conduisant au dénigrement systématique des institutions.

L'évolution s'explique ensuite par un phénomène, local celui-là, qui découle beaucoup plus directement des interactions entre personnes. Les violences contre les institutions n'ont en effet pas du tout le même degré d'intensité selon les quartiers. Il est évident aux yeux d'un sociologue qu'elles sont plus fortes là où il y a des dysfonctionnements desdites institutions et de leurs représentants, notamment les policiers et les enseignants. Or il faut avoir le courage de reconnaître que, dans certains quartiers, la relation entre la police et l'ensemble des habitants -pas seulement les jeunes- est exécrable.

Dans ces quartiers, on constate fréquemment qu'une sorte de guérilla entre la police et les jeunes s'est installée. Les jeunes « caillassent » régulièrement les voitures de police, mais la police a elle-même des modes d'intervention qui sont à la fois discriminatoires et plus violents qu'ailleurs. On assiste ainsi à des processus réciproques d'engrenage et, si un événement plus grave qu'à l'accoutumée se produit, c'est dans ce type de contexte qu'une émeute peut se déclencher.

Il y a là des interactions et on ne saurait donc analyser le comportement des jeunes sans analyser aussi l'attitude des autres acteurs de la vie du quartier.

Le même raisonnement vaut pour la violence à l'école. Les enquêtes sur ce thème révèlent que, à publics et à environnements urbains équivalents, tous les établissements ne connaissent pas les mêmes niveaux de violence et que, au sein d'un même établissement, tous les enseignants n'y sont pas confrontés au même degré. Autrement dit, nous sommes face à des interactions entre plusieurs acteurs et il faut s'interroger sur le comportement de tous les acteurs et non pas d'un seul, à savoir les jeunes.

Quatrième tendance lourde : le développement des « bizness » et des trafics dans les quartiers populaires.

Avant de développer ce point, je veux souligner deux faits. D'abord, le débat public s'intéresse beaucoup aux délinquances des milieux populaires mais guère à la criminalité d'affaires, qui semble pourtant, elle aussi, se porter assez bien. Ensuite, l'action policière vise beaucoup plus les trafics qui ont pour cadre les quartiers populaires que ceux, non moins réels, qui ont lieu dans les quartiers des classes moyennes, voire des classes supérieures.

Les drogues concernent en réalité aujourd'hui tous les milieux sociaux. Les enquêtes indiquent même que les jeunes en consomment davantage dans les milieux favorisés. Or, les données policières et judiciaires le démontrent, la répression de l'usage et du trafic de drogue touche pour l'essentiel les seuls milieux populaires. Ces inégalités de traitement déforment un peu la vision des choses...

De manière générale, si les délinquances juvéniles sont incontestablement plus intenses dans les quartiers populaires, elles n'en sont pas moins présentes dans les autres milieux sociaux, mais, pour diverses raisons, elles y sont moins repérées et moins réprimées.

Cela étant dit, j'en reviens aux quartiers populaires en rappelant tout d'abord que l'existence des petits trafics et du recel y est extrêmement ancienne : là où la pauvreté est grande, on a toujours pratiqué le « système d » et les divers modes de débrouillardise pour essayer de s'en sortir un peu mieux. La nouveauté, c'est le développement de la place prise par la drogue dans les économies illégales, en particulier depuis la seconde moitié des années quatre-vingt.

Il faut s'en inquiéter, mais il ne faut pas céder à la panique et raconter n'importe quoi.

Il faut s'en s'inquiéter parce que le trafic de drogue génère une circulation d'argent plus importante que les autres trafics, par exemple celui, classique, des pièces détachées de voiture. Il rapporte beaucoup et beaucoup plus vite, et est dès lors beaucoup plus tentant, mais davantage d'argent implique davantage de risques, donc des armes pour se protéger, donc des règlements de compte entre trafiquants plus souvent mortels. Cet argent permet par ailleurs aux trafiquants, le plus souvent des jeunes majeurs, d'utiliser des mineurs pour de petites opérations de surveillance, initiation précoce qui risque incontestablement de faciliter leur entraînement dans la délinquance.

Il ne faut cependant pas céder à la panique et raconter n'importe quoi. Déclarer, comme le font certains syndicalistes policiers et certains prétendus experts, que tous les quartiers populaires sont entrés dans un processus mafieux comme celui que je viens de décrire - processus qui, de surcroît, impliquerait toutes les générations au sein des familles - est une extrapolation parfaitement abusive.

Les recherches, peu nombreuses mais néanmoins sérieuses et impartiales, dont nous disposons laissent au contraire penser que la majorité des quartiers populaires ignore cette logique mafieuse mettant en scène des polydélinquants aguerris et manipulant des sommes colossales, s'alimentant à l'étranger et revendant n'importe quelle drogue au tout venant en cherchant constamment à accroître leur marché pour s'enrichir toujours plus.

Dans la majorité des quartiers, nous avons plutôt affaire à des réseaux de taille modeste, constitués de jeunes hommes non nécessairement polydélinquants, qui ne revendent que du cannabis et qui le revendent pour l'essentiel dans le cadre d'un groupe d'interconnaissances, sans chercher à sortir de leur quartier, fût-ce pour s'enrichir davantage.

Nous sommes donc face à des modes de débrouillardise qui ne sont pas analysables selon la logique mafieuse que j'ai décrite. Cela me semble important.

J'observe du reste, et ce sera ma conclusion sur ce point, que l'évolution de l'organisation de la police va elle-même dans ce sens. En effet, tout au long des années quatre-vingt-dix, on a tendu à fragiliser la police judiciaire au sens large, c'est-à-dire l'ensemble des brigades spécialisées qui mènent patiemment le travail de fond visant à démanteler les gros réseaux de trafiquants, au bénéfice d'un renforcement de la police ordinaire et d'unités d'intervention rapide, comme les BAC, dans les quartiers populaires. Faut-il se réjouir de cette évolution ? C'est une autre question, mais je suis très réservé en la matière...

Cinquième et dernière tendance lourde dans ce panorama : la place essentielle des « incivilités », notion qui soulève un problème de définition mais qui présente un grand intérêt pour décrire le quotidien des citoyens.

Cette notion soulève un problème de définition parce qu'elle recouvre aussi bien des infractions et des délits - par exemple, mettre le feu à une poubelle ou démolir une boîte aux lettres - que des atteintes à ce qu'on pourrait appeler le code de la politesse, comme le fait de parler mal, de regarder de travers, de cracher, d'uriner dans des lieux de vie commune, de faire du bruit de façon intempestive, de défier ou de provoquer verbalement autrui pour lui montrer qu'on est le plus fort. Tous ces actes se rejoignent en ce qu'ils constituent des ruptures de l'ordre dans la vie de tous les jours, selon l'expression de Sebastian Roché, et en ce qu'ils sont généralement le fait de mineurs, voire de jeunes mineurs, les fameux préadolescents.

J'ai la conviction que, dans la majorité des quartiers et en particulier dans les quartiers populaires, ce sont ces incivilités, et non les formes plus graves de délinquance, qui « empoisonnent » le plus la vie des citoyens aujourd'hui. Les incivilités constituent ainsi un élément très important dans l'analyse du sentiment d'insécurité en même temps qu'elles fournissent une des explications de l'impression de rajeunissement de la délinquance.

Mais comment analyser ces incivilités et le fait qu'elles se concentrent dans les quartiers les plus pauvres ?

Pour ma part, j'estime que les incivilités résultent d'au moins trois phénomènes.

Le premier est un phénomène démographique. Il ne faut pas oublier que les quartiers les plus pauvres sont aussi ceux où la population est la plus jeune. Il n'est pas rare que les mineurs constituent 40 % de la population totale dans les quartiers qui font l'objet de mesures de politique de la ville.

Deuxième phénomène, c'est dans ces quartiers que le discrédit des institutions est le plus fort et que les actes d'irrespect à leur encontre sont les plus nombreux. C'est aussi dans ces quartiers que les heurts avec la police sont les plus durs, ce qui a pour effet, comme je l'ai déjà suggéré, de socialiser de nombreux jeunes dans des pratiques de rapport de force.

Plus globalement, c'est dans ces quartiers que l'on assiste à des spirales ou à des processus d'engrenages négatifs qui concernent souvent l'ensemble des services publics et, en réalité, l'ensemble de la vie du quartier. Les phénomènes d'évitement ou de tentative de fuite du quartier sont, à mon avis, un bon indicateur de ces problèmes lorsqu'ils existent.

Troisième phénomène, c'est dans ces quartiers que se concentrent tous les facteurs qui fragilisent les familles et diminuent donc les capacités de contrôle parental. Le facteur n° 1 est bien entendu le chômage et la pauvreté, mais l'origine étrangère de nombre de familles est également un facteur fragilisant parce qu'elle signifie généralement un faible niveau culturel, à commencer par une faible maîtrise de la langue française et donc une faible capacité de suivi scolaire des enfants. On sait par ailleurs que l'engagement dans la délinquance est souvent lié au décrochage scolaire. Enfin, le fait que ces quartiers accueillent des populations venues -souvent depuis peu- des quatre coins du monde fragilise aussi le lien social, réduit les relations de voisinage, limite la dynamique associative.

C'est souvent dans le cumul de ces handicaps qu'il faut saisir la fragilité des quartiers.

En conclusion, je ferai deux remarques. La première vise à mettre en évidence cinq évolutions profondes ou processus majeurs de la société sous-tendant les phénomènes que j'ai pu évoquer ; la seconde porte sur la manière dont on peut répondre à ces phénomènes.

Le premier des cinq processus majeurs qui sous-tendent l'évolution de la délinquance juvénile pourrait être le processus de « ghettoïsation », mot un peu fort mais qui rend compte à la fois, sur le plan objectif, de l'enracinement de poches de pauvreté et, sur le plan subjectif, du sentiment des habitants, lesquels décrivent souvent eux-mêmes leur quartier comme un ghetto.

Deuxième processus : l'emprise croissante de la société de consommation et de ses valeurs. J'y ai insisté en commençant, je veux y insister en terminant. Il ne faut pas s'étonner de ce que l'appropriation des biens de consommation, par ailleurs définis comme constitutifs du bonheur moderne, soit un enjeu qui donne lieu à des phénomènes de délinquance et de violence dans les milieux où on se les procure moins facilement.

La troisième évolution très générale est celle de nos modes de vie, marqués à la fois par l'individualisme et par l'anonymat, avec une tendance à aller de lieux clos en lieux clos - c'est-à-dire de son domicile à son lieu de travail ou au centre commercial auquel on fait toutes ses courses - au milieu de sortes de no man's land où l'on assiste à une réduction de la connaissance du voisinage.

Un quatrième mécanisme général peut être rattaché à l'écroulement des grandes espérances collectives, combiné à la perte de crédibilité déjà évoquée des institutions : les grandes espérances tombées, on ne voit plus du jeu politique que ses petits aspects.

Cinquième et dernière grande évolution pour ne citer que les principales, car la liste serait longue : la raréfaction, voire, parfois, la disparition de ce que j'appelle les modes de contrôles sociaux infra-institutionnels de la jeunesse. Je vise ici l'ensemble des adultes autres que les policiers, en position ou non d'agents publics, qui jouaient auparavant un rôle d'encadrement dans les quartiers populaires, autrement dit tous les acteurs qui pouvaient participer au contrôle de la jeunesse avant qu'il soit nécessaire d'aller chercher un policier, acteurs qui se raréfient, voire disparaissent.

Lorsque l'on fait à nouveau la comparaison avec l'époque des blousons noirs et de ce que l'on appelait les banlieues rouges, on s'aperçoit que l'une des principales différences réside peut-être précisément dans le fait que toute une série d'acteurs qui participaient au contrôle de la jeunesse et occupaient l'espace public au lieu de le laisser à celle-ci ont disparu.

Ces acteurs étaient liés à l'organisation même du monde ouvrier, qu'il s'agisse de son organisation en tant qu'univers de travail ou de son organisation politique et syndicale. On trouvait également des curés et un ensemble d'acteurs relevant de l'éducation spécialisée et de la prévention.

La principale réponse institutionnelle à la délinquance des blousons noirs dans les années soixante a en effet été la mise en place de l'éducation spécialisée et de la prévention, dans des proportions toutefois très limitées puisque, comme j'ai coutume de le rappeler à titre symbolique, le rapport entre les acteurs de la prévention et l'ensemble des policiers et gendarmes est aujourd'hui presque de un à cent, ce qui donne une idée de l'extrême pauvreté de la prévention en France !

Je conclurai donc en disant que, face à ces évolutions de fond de la société française, la grande erreur dans le débat politique est de croire que quoi que ce soit pourra être résolu en utilisant simplement des recettes policières ou judiciaires. Celles-ci ne sauraient en effet changer fondamentalement les données du problème. Si l'on veut que dans nos sociétés futures, c'est-à-dire dans dix ou vingt ans, la jeunesse soit moins violente, on doit apporter des réponses de fond en termes scolaires, en termes d'emploi, en termes de capacité de régulation collective et locale, en termes de lutte contre les discriminations et en termes de crédibilité de l'action publique.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur - Je vous remercie, monsieur Mucchielli, de cet exposé très complet.

Vous avez dit que la délinquance actuelle des jeunes différait très peu de la délinquance des blousons noirs des années soixante. Comment expliquez-vous dès lors que la perception de la délinquance ait évolué et qu'elle soit aujourd'hui ressentie de façon beaucoup plus épidermique ?

M. Laurent Mucchielli - Si j'ai dit que les actes se ressemblaient en nature, j'ai aussi indiqué qu'ils ne me semblaient pas avoir le même niveau d'intensité. Il y a incontestablement eu un durcissement sur le plan quantitatif, mais, si les délinquances juvéniles sont plus fréquentes, elles n'en restent pas moins des phénomènes fort anciens dans la société française.

Par ailleurs, le regard des citoyens sur ces phénomènes a changé. Globalement, la société française est plus apeurée qu'elle ne l'était par le passé. Le sentiment d'insécurité générale dépasse d'ailleurs ces seuls phénomènes : il est lié à l'ensemble des modes de vie et des perceptions que notre société a de son avenir. Les enquêtes sur le sentiment d'insécurité font apparaître que celui-ci se manifeste plus fortement, et ce n'est pas un hasard, dans les quartiers populaires, chez les personnes âgées, les femmes, les personnes peu diplômées et les chômeurs, c'est-à-dire chez les personnes qui, en dehors de leur perception immédiate du risque d'être victime de la délinquance, se sentent déjà fragilisées dans notre société.

Il y a donc une double évolution : même si ses actes restent assez banals au regard de l'histoire, la jeunesse est incontestablement devenue plus turbulente alors que dans le même temps le monde adulte s'est fragilisé et est devenu plus inquiet.

M. le rapporteur - Selon vous, l'école réduit-elle les inégalités ou les entretient-elle au contraire ? Dans le dernier cas, quelles solutions préconiseriez-vous pour les résorber ou, tout au moins, pour les réduire ?

M. Laurent Mucchielli - Le paradoxe me semble être que l'école n'a pas réussi à suivre son mot d'ordre de démocratisation alors qu'elle scolarise aujourd'hui l'ensemble des enfants, ce qui n'était pas le cas il y a cinquante ans. C'est d'ailleurs une des raisons pour lesquelles les enseignants sont confrontés à des phénomènes un peu plus durs que jadis. L'objectif de 80 % d'une classe d'âge au baccalauréat se traduisant par une dévalorisation relative du diplôme, les inégalités se sont en fait déplacées dans la chaîne.

Le point le plus saillant de l'action devrait être la prévention des troubles scolaires, qui est étrangement absente du débat. Une autre raison expliquant la prégnance des phénomènes d'irrespect et de violence à l'école, non plus entre élèves cette fois mais à l'égard des enseignants, est le maintien dans les classes d'élèves qui ne sont pas au niveau. Le fait que ces derniers ne peuvent pas suivre et, anticipant leur destin scolaire, se sentent marginalisés intellectuellement et socialement constitue évidemment une forte source de perturbation.

La prévention des troubles scolaires devrait donc être une grande priorité nationale. Elle ne l'est pas, alors même que l'on dispose de tous les outils tant pour le dépistage que pour la rééducation scolaire précoce. Je pense ici aux troubles de l'apprentissage de la lecture et du calcul, que l'on peut repérer dès le CP et le CE1. L'école n'y consacre pas suffisamment d'efforts.

Un autre problème, qui dépasse l'école pour être celui de la société française dans son ensemble, tient à la manière dont est souvent ressentie l'orientation scolaire, plus particulièrement l'orientation vers les filières techniques à la sortie du collège. Que de nombreux jeunes orientés vers ces filières techniques considèrent que cette orientation signifie la fin de leur vie sociale est un problème majeur, qui renvoie à la dévalorisation du travail ouvrier en France. En la matière, notre pays a peut-être des leçons à prendre sur les pays où la question du chômage des jeunes peu ou pas diplômés me paraît beaucoup mieux traitée, par exemple sur l'Allemagne, où le travail manuel a une meilleure image.

Ce problème, qui est aussi lié à notre histoire industrielle et, partant, à l'histoire de l'immigration puisque celle-ci est directement liée à l'histoire industrielle, a, même s'il la dépasse, des conséquences massives à l'école, en particulier dans les quartiers populaires.

M. le rapporteur - Le problème, qui ne concerne d'ailleurs pas que les délinquants, tient-il au fait que les jeunes sont orientés vers les filières dites manuelles ou au fait qu'ils y sont orientés tardivement ? Ces jeunes ne sont-ils pas maintenus trop longtemps dans un système qui ne leur est pas adapté, qui les rejettent et où ils ne se sentent pas à l'aise ?

M. Laurent Mucchielli - Je ne me sens pas assez compétent pour affirmer publiquement que l'orientation scolaire doit intervenir à tel moment ou à tel autre. Il vaudrait mieux s'adresser à un spécialiste de l'école, ce que je ne suis pas.

Le sociologue généraliste que je suis a néanmoins le sentiment que la question centrale n'est pas tant celle de l'âge précis auquel il faut orienter les jeunes que celle de la représentation symbolique que l'on donne de son avenir à la jeunesse. Déterminer ce que représente l'orientation en termes de projet, d'investissement, de symbolique du travail et d'image de soi importe beaucoup plus que l'âge auquel intervient l'orientation.

M. le rapporteur - Vous avez évoqué parmi les causes de la délinquance l'écroulement des grandes espérances collectives. Pensez-vous que les jeunes en situation d'échec sont réceptifs à ces grandes espérances collectives ? N'est-ce pas une vision un peu idéaliste des choses ?

M. Laurent Mucchielli - Comment pourraient-ils être réceptifs aux grandes espérances collectives puisque ces espérances n'existent plus ? C'était le sens de mon propos.

La jeunesse en général -celle des quartiers populaires en particulier- a toujours été révoltée. Pour reprendre la comparaison historique avec l'époque où ces grandes espérances existaient encore, il y avait alors un appareil militant, lié à ces grandes espérances, qui permettait de canaliser et de traduire politiquement cette révolte et offrait des outils pour l'exprimer dans l'attente d'un lendemain meilleur.

Aujourd'hui, lorsque l'on discute avec les jeunes de certains quartiers, on est frappé de constater que lorsqu'ils ont un sujet de révolte un peu précis, ils ne savent pas l'exprimer. La transmission entre générations d'une culture politique ne s'est pas faite et cette culture a disparu. On est face à une génération qui n'a aucune expérience de l'action revendicative et qui n'est pas encadrée par des adultes.

J'ai ainsi pu voir des jeunes ayant des revendications très précises à exprimer à un maire mais n'ayant aucune idée des canaux habituels auxquels on pouvait penser il y a trente ans  - manifestation, pétition, etc.- venir en masse devant la mairie, réclamer d'être reçus et, quelqu'un avec un agenda leur ayant répondu que ce n'était pas possible mais qu'ils pouvaient prendre rendez-vous, se mettre à jeter des pierres et casser la vitre du bâtiment public.

A l'évidence, il y a là un problème de mise en forme, de langage. Or, lorsque la révolte ne trouve pas de moyen de se mettre en mots, elle s'exprime « brute de décoffrage ».

M. le rapporteur - Vous êtes très critique sur les statistiques qui sont faites à partir des chiffres donnés par la police. Quels autres instruments de mesure proposez-vous ?

M. Laurent Mucchielli - Je propose de croiser systématiquement trois sources : les données de la police, les enquêtes auprès des victimes, les enquêtes auprès des populations, en particulier auprès des jeunes. Au-delà de l'aspect purement quantitatif, on obtient ainsi le croisement de trois points de vue, celui de la police, celui des victimes et celui des acteurs eux-mêmes. Par ailleurs, il faut tenter de comparer les données locales de terrain entre elles, mais c'est souvent difficile, car encore faut-il pour comparer disposer d'indicateurs comparables.

A tout le moins, il faut tenir compte de l'existence des trois types de données que j'ai cités et, plus globalement, des trois points de vue qu'ils révèlent. C'est seulement dans la confrontation des différentes subjectivités que l'on peut espérer tendre vers une certaine objectivité, pour reprendre une phrase célèbre de Merleau-Ponty.

M. le rapporteur - Quel jugement portez-vous sur le traitement judiciaire de la délinquance des mineurs et quelles propositions pourriez-vous faire ?

M. Laurent Mucchielli - C'est une généralité, mais je crois que l'erreur dans le débat sur le laxisme d'une justice qui remettrait immédiatement les délinquants dehors repose sur une confusion. En réalité, les statistiques le montrent, la justice condamne de plus en plus les mineurs, mais elle évite autant que possible de recourir à l'emprisonnement et prononce donc massivement des peines alternatives. Il y a là une nuance fondamentale avec ce qui est admis dans le débat public.

Les magistrats ont quelques bonnes raisons de procéder ainsi : ils connaissent pour en avoir la pratique quotidienne le taux de récidive à la sortie de prison et savent pertinemment qu'un jeune ressort de prison aussi mal, si ce n'est plus mal, qu'il y est entré. Ils ont à leur disposition toute une série de peines alternatives, qui vont des mesures de réparation à la victime jusqu'au placement en centre éducatif renforcé en passant par les travaux d'intérêt général.

Le développement des peines alternatives me paraît une bonne chose. Le renforcement des modes d'accueil en milieux semi-ouverts - ou plus ou moins fermés, mais ce n'est qu'une querelle de mots - encadrés par des éducateurs est éminemment préférable à l'emprisonnement. Mieux vaut être en petit nombre, encadrés par des éducateurs compétents, que lâchés en grand nombre, presque en meute, dans des prisons où le contrôle n'a d'autre objet que le maintien de l'ordre. Mon choix est évidemment très vite fait entre un gardiennage collectif et un véritable travail éducatif !

Au besoin, on peut déplacer les leaders et recourir au placement en milieu fermé dans les cas les plus graves.

Cependant, s'il faut que la justice dispose d'un éventail de mesures, il faut aussi et surtout qu'elle puisse prendre le temps nécessaire pour déterminer la peine la mieux adaptée.

A cet égard, plusieurs choses m'inquiètent aujourd'hui. Ainsi, le renforcement continu depuis vingt ans des effectifs de la police et les consignes données à celle-ci de traiter de plus en plus la petite délinquance ont pour conséquence d'amener vers la justice un flux d'affaires de petite délinquance. Les juges doivent se prononcer de plus en plus rapidement, dans l'urgence, et de manière de plus en plus mécanique -tel acte, telle peine-, sans avoir le temps d'étudier à fond et au cas par cas les dossiers, de prendre l'avis des psychologues et des éducateurs, d'examiner la personnalité.

Or l'examen de la personnalité est au coeur de la justice des mineurs telle qu'elle est encore -heureusement- conçue en France aujourd'hui.

M. le rapporteur - Vous venez d'évoquer les cas les plus graves. Où situez-vous la frontière entre incivilité, délinquance et criminalité ?

M. Laurent Mucchielli - J'ai dit tout à l'heure que l'expression « incivilités » recouvrait à la fois des délits et de simples impolitesses. La question des frontières est donc difficile à trancher.

Cependant, la problématique d'un magistrat de la jeunesse consiste précisément, me semble-t-il, à ne pas s'en tenir au fait en lui-même : il faut examiner non seulement son contexte de production mais aussi l'ensemble du parcours du jeune. La situation est toute différente selon que le jeune est encore scolarisé ou ne l'est plus, selon qu'il est en danger au regard de sa famille ou peut au contraire en recevoir des soutiens.

C'est donc non pas l'acte mais la personnalité de l'auteur et son contexte de vie qui doivent, en principe, constituer l'élément déterminant, et c'est un principe qu'il faudrait renforcer.

M. Bernard Plasait - Premièrement, faites-vous un lien direct ou étroit entre délinquance et chômage et entre délinquance et immigration ?

Deuxièmement, les attaques, dans ce que l'on appelle les zones de non-droit, contre les policiers ou, d'une manière générale, contre les représentants de la société ne sont-elles pas liées dans la plupart des cas avec le banditisme plus classique ? Ne s'agit-il pas en réalité de protéger un territoire d'économie parallèle pour des criminels qui utilisent des jeunes, lesquels deviennent ainsi de jeunes délinquants ?

Troisièmement, la violence contre les personnes, qui est la plus durement ressentie, n'est-elle pas pour l'essentiel le fait de « noyaux durs », c'est-à-dire de quelques meneurs qu'il nous est très difficile de repérer et d'appréhender ?

M. Laurent Mucchielli - Si vous le voulez bien, je distinguerai pour répondre à votre première question, qui est double, le lien entre délinquance et chômage du lien entre délinquance et immigration.

En ce qui concerne le lien entre délinquance et chômage, j'ai été très surpris, comme certains d'entre vous peut-être, des propos que l'on a récemment pu entendre. En réalité, il y a un lien entre délinquance et chômage, et ce lien est même très fort, mais, de même qu'il y a délinquance et délinquance, il y a chômage et chômage.

Le lien entre délinquance et chômage ne se mesure en effet pas au travers du taux de chômage global, que celui-ci soit de 8 %, de10 % ou de 15 %. Le bon indicateur, c'est, dans un quartier donné, le taux de chômage des jeunes de milieu ouvrier peu diplômés, c'est-à-dire au niveau du CAP, ou sans diplôme du tout. Ce taux de chômage est celui qui a le moins profité de la reprise économique alors même qu'il était déjà le plus fort. Il se situe encore ainsi, en moyenne, aux environs de 45 % !

Il faut bien prendre conscience de ce qu'un tel taux de chômage des jeunes pas ou peu diplômés implique : la situation de non-travail devient une norme numériquement aussi importante que la situation de travail. Lorsque l'on prend la mesure de ce fait, on comprend mieux le développement -on en perçoit aussi la légitimité- des économies parallèles.

Les politiques volontaristes d'embauche n'ont malheureusement pas prise sur ce résidu -ou sur ce « noyau dur » pour reprendre une de vos expressions- de chômage et de non-insertion. Le marché de l'emploi « fabrique » ainsi des jeunes qui, en quelque sorte, sont surnuméraires et pour lesquels il n'y a rien. C'est, me semble-t-il, le coeur du problème.

J'en viens au lien entre délinquance et immigration.

D'abord, tout un chacun peut constater que, dans les quartiers les plus pauvres qui font l'objet de la politique de la ville, les jeunes issus de l'immigration sont numériquement sur-représentés au sein de la petite proportion des jeunes qui participent à la délinquance.

Chacun peut faire ce constat. Le problème survient lorsque ce constat n'est pas rapporté à la population de ces quartiers, et c'est ce qui explique la dérive du discours que certains, et notamment de prétendus experts, tiennent. La population étrangère ou d'origine étrangère est en effet aussi majoritaire dans ces quartiers et, dans certains d'entre eux, elle représente jusqu'aux trois quarts de la population globale.

Dans ces conditions, si l'on raisonne en taux et non en chiffres bruts, si l'on tient compte aussi du taux de natalité et de l'importance de la part des jeunes de moins de quinze ans dans ces quartiers, on ne s'étonne pas de trouver une sur-représentation des jeunes issus de l'immigration au sein de la petite proportion des jeunes qui participent à la délinquance.

Cet effet démographique logique constitue un premier élément de réponse.

Ensuite, deuxième élément de réponse, les études locales menées dans diverses villes moyennes de France pour tenter de déterminer, en prenant par exemple pour indice les patronymes, s'il y avait ou non une sur-représentation des jeunes issus de l'immigration -les taux étant bien rapportés ici à la population globale des quartiers- ont montré que ce n'était pas le cas.

En revanche, les enquêtes, en particulier celle de mon collègue Hugues Lagrange, font apparaître une augmentation de la part de ces jeunes au sein de certains des quartiers qualifiés de très sensibles dans l'échelle policière de la violence.

Il s'agit donc d'un effet qui se mesure non pas dans tous les quartiers relevant de la politique de la ville mais uniquement dans certains quartiers très sensibles, qui, en général, sont parmi les plus pauvres, sont situés dans les banlieues des grandes agglomérations et sont le théâtre -souvent depuis la fin des années soixante-dix- de cette guérilla entre jeunes et policiers que j'évoquais tout à l'heure.

Autrement dit, dans les quartiers où se concentre la population étrangère et où existe depuis plus de vingt ans une logique d'affrontement entre jeunes et policiers, avec, de part et d'autre, une logique d'engrenage, le fait d'être étranger devient alors certainement -d'autant que c'est un facteur supplémentaire de fragilisation et de victimation, notamment au regard des pratiques policières- une cause plus fréquente d'entrée dans la délinquance et de violence plus intense, mais cet aspect me paraît absolument indissociable de l'histoire des quartiers et, en particulier, de l'histoire de leur relation à la police.

J'en viens aux zones de non-droit. Pour ma part, je conteste cette expression car je ne connais pas un seul endroit où la police n'entre pas. Il existe en revanche des quartiers dans lesquels la police a du mal à intervenir -ce qui n'est pas du tout la même chose- des quartiers dans lesquels elle se fait presque systématiquement « caillasser ». Je dirai même qu'ayant du mal à intervenir, elle y entre du coup de manière beaucoup plus violente, presque militarisée. C'est d'ailleurs là que la création des brigades anticriminalité a le plus d'impact.

Quelles sont les raisons de ces difficultés et de ces « caillassages » ? Je comprends très bien votre question parce qu'à en croire un certain nombre d'acteurs -notamment les syndicalistes policiers et de prétendus experts- si les policiers sont victimes d'un rejet de la part de la population -en particulier des jeunes- c'est du fait de délinquants organisés, simplement soucieux de tenir la police à distance de leur trafic.

Si cette logique du processus mafieux existe en effet dans un petit nombre de cas, elle n'explique pas fondamentalement les réflexes de rejet à l'encontre des policiers. Les causes, il faut les rechercher plus globalement dans un problème d'image lié aux modes d'intervention ordinaire de la police.

Comprenez-moi bien : loin de moi l'idée d'incriminer particulièrement les policiers. Mais, à force de subir la violence au quotidien, on finit de part et d'autre par entrer dans un système et à s'accoutumer à une catégorie d'affrontements entre jeunes hommes.

Cette situation est également liée aux types d'effectifs policiers. Les problèmes sont plus aigus dans les quartiers où exercent en majorité des jeunes policiers sans expérience, fraîchement débarqués de leur province, que dans les lieux d'affectation de policiers aguerris.

Vous m'avez demandé -c'était votre quatrième question- si cette violence contre les personnes est le fait de meneurs et de noyaux durs. Je suis tenté de répondre à la fois oui et non.

Des éléments d'enquête montrent incontestablement qu'un petit nombre de personnes sont responsables d'un grand nombre de faits, ce qui accrédite cette théorie du noyau dur. Cependant, un certain nombre de processus liés à des phénomènes de bandes se développent également.

En outre, on voit s'affirmer chez les jeunes de manière plus sensible dans les quartiers populaires, dans les transports en commun, dans les cours d'écoles, ce que d'aucuns ont pu appeler « la culture de l'odeur », ce mode d'opposition physique, frontal. Je pense donc que si un petit nombre de polydélinquants sont certainement responsables d'un certain nombre d'agressions, on ne peut pas pour autant analyser toute la réalité à travers cette seule explication.

Mme Nicole Borvo - Je pense comme vous qu'il y a un énorme problème en ce qui concerne la prévention au sens large.

On a parlé tout à l'heure d'orientation à l'école. Je constate que la plupart des jeunes en question, bien qu'étant d'âge scolaire, étaient déjà en situation d'absentéisme scolaire depuis un certain temps. Il est donc bien difficile à l'institution scolaire de jouer son rôle de contrôle.

Selon vous, la prévention telle qu'elle résulte de l'ordonnance de 1945 et des textes actuellement en vigueur est-elle adaptée aux formes collectives de délinquance ? N'y aurait-il pas lieu de repenser le système à l'égard des primodélinquants ? Pensez-vous que le dispositif existant -sous réserve d'être adapté- correspond aux formes actuelles d'incivilité et de délinquance ?

M. Laurent Mucchielli - D'abord, l'ensemble des moyens de prévention souffre aujourd'hui d'une grande faiblesse, pour ne pas dire de misère. Lorsque j'entends dire si souvent au cours des débats politiques : « la prévention, on la pratique depuis trente ans et elle ne marche pas », je suis hors de moi ! Ce discours est révoltant quand on sait le nombre des personnes qui se consacrent à la prévention dans les quartiers.

En outre, il serait bon de prendre en compte un certain nombre d'avancées dans la recherche qui ont mis en évidence l'existence de deux types de parcours délinquants.

Le premier type de parcours délinquant, qui se manifeste très tôt et peut bien souvent être repéré dès la maternelle, voire la crèche, correspond à de lourds problèmes familiaux. Ces cas classiques, bien connus des services sociaux, sont globalement liés aux poches de pauvreté et se traduisent chez les enfants par des comportements d'agressivité ou de repli sur soi. Il y aurait donc des dépistages précoces à faire.

Le deuxième type de parcours délinquant est observé lors de la pré-adolescence, vers dix-douze ans, comme le montrent des enquêtes menées voilà une cinquantaine d'années aux Etats-Unis. Dans ce cas, les phénomènes de groupes l'emportent sur la famille puisque c'est beaucoup plus la socialisation entre pairs qui est en cause.

La prévention est-elle adaptée ? Les comportements juvéniles ayant selon moi évolué plus en intensité qu'en nature, c'est par rapport à l'intensité qu'il faut repenser la prévention.

N'oublions pas non plus que la société n'est plus la même et que les modes de contrôle infra-institutionnels de la jeunesse - c'est-à-dire avant l'intervention des policiers - se sont raréfiés, voire ont disparu. Je citerai un exemple concret pour illustrer mon propos. La « démission » des familles, si souvent évoquée, exprime non pas un désintérêt à l'égard de l'enfant mais un réflexe d'évitement de l'institution scolaire, et ce pour toute une série de raisons.

Il faut donc adapter les outils de prévention classiques qui existent mais dont les familles ne connaissent parfois pas même l'existence. Permettez-moi une image : dans ce type de situation, plutôt que de stigmatiser les familles, il appartiendrait à l'institution de trouver les moyens d'aller vers elles. Il faudrait que le fonctionnaire laisse momentanément son bureau et son formulaire tout prêt pour aller rencontrer les gens qui ont besoin de lui et qui n'osent pas venir.

En France, on ne manque ni de dispositifs, ni de budgets, ni de services sociaux. Encore faut-il les faire parvenir aux familles en difficulté. Or le débat politique interprète ce vide en se retournant contre les familles et en les accusant. Tout l'enjeu serait selon moi de passer de cette attitude moralisatrice à une action d'accompagnement.

M. le président - Nous vous remercions.

Audition de M. Jean-Paul de GAUDEMAR,
directeur de l'enseignement scolaire 

(20 mars 2002)

Présidence de M. Jean-Pierre SCHOSTECK, Président

M. Jean-Pierre Schosteck, président - Mes chers collègues, nous allons maintenant entendre M. Jean-Paul de Gaudemar, professeur agrégé de sciences économiques, qui a été recteur des académies de Strasbourg et de Toulouse et qui est aujourd'hui directeur de l'enseignement scolaire.

(M. le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

La parole est à M. de Gaudemar.

M. Jean-Paul de Gaudemar, directeur de l'enseignement scolaire - Mesdames, Messieurs les sénateurs, je vous remercie de vous préoccuper de la dimension éducative de la délinquance des mineurs en m'invitant à participer aux travaux de votre commission. Je suis pour ma part heureux d'avoir l'occasion d'exposer notre vision du phénomène.

Par délinquance des mineurs, on peut entendre beaucoup de choses. Je me suis demandé si vous reteniez une définition relativement restrictive, visant uniquement les mineurs dont les actes seraient susceptibles d'une qualification pénale ou si vous l'étendiez à tout ce qui peut, de près ou de loin, se rapporter à des comportements violents, ce qu'on appelle communément la violence à l'école.

J'ai pris le parti de me pencher sur ce dernier aspect que nous rencontrons le plus souvent, même si j'aurai l'occasion d'évoquer la population spécifique dont les actes peuvent être qualifiés sur le plan pénal. Mon propos n'aura aucune prétention exhaustive.

Dans une période au cours de laquelle la question de la délinquance en général, et des mineurs en particulier, est d'actualité, il est frappant de constater à quel point ce sujet est ancien. Je suis persuadé que ce problème est au centre des missions fondamentales de l'école, l'éducation apparaissant depuis le XIXème siècle comme la première des réponses organisées à cette délinquance, au moins en matière de prévention, éventuellement en matière de traitement ou de préparation à la réinsertion.

Les missions de l'école -et de l'école publique en particulier- sont au coeur de ce que Durkheim appelait « l'apprentissage de la norme ». Il s'agit d'apprendre à la population d'âge scolaire à intérioriser des normes de comportement social, à se soumettre à une autorité sous ses diverses formes en manifestant de l'obéissance. Le sujet qu'est l'élève apprend sa propre liberté en même temps qu'il apprend la contrainte.

Nous sommes confrontés tous les jours à la délinquance des mineurs à l'école. En outre, cette dernière est elle-même victime de certaines de ces formes de délinquance : on l'a vu récemment avec les affaires de racket.

Je voudrais développer devant vous quatre façons d'aborder le problème. Premièrement, comment appréhendons-nous la délinquance des mineurs ? De quels outils d'observation et d'analyse disposons-nous ? A partir de là, quelle démarche adoptons-nous ?

Les trois autres points seront beaucoup plus axés sur le mode d'action et s'organiseront autour des trois convictions qui nous animent face à la violence en milieu scolaire.

Première conviction : la principale réponse que nous devons apporter, c'est l'éducation parce qu'elle est au coeur de notre mission. Il s'agit en permanence de faire comprendre à l'élève que l'école a un sens, de lui donner des repères dans le cadre de la mission d'éducation civique qui est la nôtre et de l'aider à surmonter une forme de désespoir souvent à l'origine de la délinquance. Le premier volet de l'éducation consiste donc à aider l'élève à se préparer un avenir.

Deuxième conviction : notre travail d'éducation sera d'autant plus efficace que nous serons capables d'apporter des réponses propres à protéger l'école et à la rendre plus solidaire. Toutes les expériences montrent que plus les équipes sont soudées entre elles, et mieux elles réussissent à résister à des agressions internes ou externes. Il importe donc de construire ces rapports de solidarité.

Troisième conviction : l'école ne peut pas surmonter seule ce problème qui doit faire l'objet d'une démarche partenariale d'ensemble. Ce travail est engagé depuis de nombreuses années avec de multiples partenaires.

Je reviens sur chacun de ces aspects. Comment abordons-nous cette délinquance des mineurs ? Il faut bien avouer que pendant des années nous avons été démunis par rapport à l'appréhension objective du phénomène. Nos équipes ressentaient d'autant plus douloureusement cette lacune que leur vécu - dans de nombreux établissements en tout cas - était souvent assez pénible à cet égard.

Nous nous sommes donc employés à affiner nos techniques. Depuis les années soixante-dix, depuis ce qu'il est convenu d'appeler la démocratisation de l'école, le nombre de rapports faits notamment par l'inspection générale sur le développement de la violence à l'école est impressionnant.

Une modification d'importance est survenue dans l'état d'esprit de nos établissements à partir de la deuxième moitié des années quatre-vingt-dix puisque la loi du silence sur les incidents à l'école a été très largement rompue. La pratique du signalement des incidents s'est généralisée, à tel point d'ailleurs qu'à partir de 1997, le matériau rassemblé était tellement divers - mêlant des actes très graves qui relevaient de la délinquance et d'autres qui se limitaient à des incivilités - qu'il devenait fort difficile de les traiter.

Pour y voir plus clair, nous avons fait un travail qui a débouché sur la constitution du logiciel SIGNA, géré par une autre direction du ministère. Il recense les éléments fournis par les établissements et opère un premier tri entre les incidents pour ne retenir que les plus graves.

Le champ de cette enquête, dont la périodicité est de deux mois, dépasse les établissements du second degré et s'étend aux écoles. Les chiffres concernant les deux premiers mois de l'année scolaire ont été publiés dès les premiers jours de janvier. Ceux qui sont relatifs aux mois de novembre et décembre sortiront très prochainement. Grâce à cet outil, la précision de notre vision s'est améliorée.

S'il est fréquemment fait état dans le débat public d'un rajeunissement de la délinquance des mineurs, notre enquête aurait plutôt tendance à démontrer le contraire. Les actes les plus graves qui sont repérés à l'école sont le plus souvent le fait de parents agressant les maîtres. Dans le second degré, ce sont les élèves qui sont majoritairement les auteurs de ces incidents concentrés sur un pourcentage relativement limité d'établissements. Il ressort de notre enquête que l'âge critique se situe à quinze ans.

Nous attendons beaucoup de cet outil pour rendre possible le pilotage d'une action. Cela nous a conduits à envisager un plus qualitatif pour compléter ces observations quantitatives. Nous essayons de mettre en place un Observatoire de l'enfance et de l'adolescence composé d'un certain nombre de spécialistes issus notamment de la pédopsychiatrie ou de la sociologie qui nous permettront peut-être de mieux comprendre la typologie de ces délinquants.

Nous nous intéressons en particulier à la porosité extrême qui existe entre le milieu de vie et l'école. Au terme d'un processus d'intériorisation, les drames qui étaient autrefois le fait des seuls adultes sont désormais des composantes essentielles des comportements enfantins.

Comment agissons-nous ? Le premier dispositif a une dimension éducative et concerne au premier chef ce que nous enseignons, la manière dont nous enseignons. Il s'agit, comme je le disais tout à l'heure, de donner du sens à l'enseignement et d'apporter des repères aux élèves. Cela touche plus aux comportements qu'aux savoirs.

Rappelons à cet égard la dimension civique et humaine de notre enseignement. C'est François Bayrou qui a lancé pour le collège et le lycée l'idée d'intégrer l'éducation civique à tous les niveaux de notre enseignement. Depuis, cette dynamique s'est étendue.

Nous avons bâti des programmes assez ambitieux qui constituent plus un apprentissage à vivre ensemble qu'un enseignement supplémentaire. Prenant appui sur des savoirs qui portent sur les institutions et les valeurs républicaines, ils visent à apprendre aux élèves la pratique du débat démocratique.

Nous sommes également convaincus depuis très longtemps que la meilleure prévention à l'égard de la délinquance des mineurs, c'est la lutte contre l'échec scolaire, surtout quand il est redondant avec un échec d'un autre type. Nous avons donc multiplié des dispositifs de pédagogie différenciée et autres outils spécifiques qui peuvent intervenir à l'intérieur de l'établissement, voire sous forme de classes relais externalisées si la situation de l'enfant le demande.

A côté de l'enseignement, il y a la vie scolaire. Enseigner l'éducation civique ne sert à rien si la vie quotidienne de l'établissement n'est pas elle-même empreinte des valeurs civiques que nous entendons transmettre. C'est la raison pour laquelle nous portons une attention particulière aux modalités d'accueil des enfants les plus jeunes. L'apprentissage de la ponctualité et de l'assiduité est essentiel. La pratique des délégués de classe, des comités de vie lycéenne participent de cette démarche d'immersion dans une forme de vie démocratique.

Nous misons sur le développement des futurs internats éducatifs pour apporter des réponses en termes de vie scolaire aux enfants en difficulté dans leur milieu d'origine.

Nous attachons beaucoup d'importance aux procédures disciplinaires et aux sanctions. La règle doit être explicite et connue des élèves : nul n'est censé ignorer la loi. Nous avons fait à cet égard un gros travail. Des textes nouveaux en date de juillet 2000 visent à faire en sorte que les élèves s'approprient les règlements intérieurs, à défaut de les élaborer. Dans certains collèges, des exercices permettent de s'assurer que l'élève a intériorisé dans son propre langage ce règlement intérieur.

Je voudrais maintenant évoquer les dispositifs propres à protéger l'école et à la rendre plus solidaire. Nous avons jugé utile de créer en octobre 2000 un Conseil national de lutte contre la violence à l'école. Nous disposons là d'un lieu de réflexion, d'observation et de production de documents afin de piloter sur le mode qualitatif des plans spécifiques de lutte contre la violence qui sont depuis une bonne dizaine d'années l'une des priorités de notre ministère.

Nous manifestons ainsi l'importance politique que nous attachons à cette question et nous en tirons les conséquences pratiques en identifiant les espaces prioritaires sur lesquels doit porter notre action. Elle concerne dix académies, une vingtaine de sites plutôt urbains. Ce dispositif vise un peu plus de 500 établissements, un peu plus de 2 000 écoles, soit environ 740 000 élèves sur les 5 millions du seul second degré.

Nous pratiquons dans ces zones une sorte de discrimination positive en y consacrant davantage de moyens, notamment en y affectant des personnels médico-sociaux ou des aides éducateurs qui ont pris le relais des appelés du contingent.

Je n'insisterai pas sur les zones d'éducation prioritaire que vous connaissez bien car elles sont de création plus ancienne.

Pour s'acquitter de sa mission de lutte contre la délinquance des mineurs, l'école a besoin de s'appuyer sur d'autres partenaires. Nous avons développé énormément d'actions de coopération avec le ministère de la justice et avec les autorités de la police et de la gendarmerie, actions qui témoignent d'une rupture considérable avec ce qui fut longtemps la culture de l'école.

J'évoquerai enfin deux dispositifs principaux. Premièrement, les dispositifs relais. Mis en place voilà relativement peu de temps, ils constituent un axe fort de lutte contre l'échec scolaire et la marginalisation des jeunes en leur permettant de trouver un accueil adapté à leur situation avant de rejoindre une structure scolaire normale. Arrêté par un texte de 1998, ce système a commencé à fonctionner dès la rentrée 1999 avec 180 dispositifs à l'échelle nationale. L'objectif de parvenir cette année au chiffre de 250 sera atteint. M. le Premier ministre a annoncé la multiplication par deux, dans les deux ou trois ans qui viennent, de cette innovation, qui a fait la preuve de son efficacité.

Deuxièmement, les dispositifs mis en place en partenariat avec le ministère de la justice pour assurer l'enseignement des mineurs incarcérés, tâche qui n'est évidemment pas facile puisque la durée du séjour en milieu pénitentiaire est de l'ordre de six mois. Je tiens à souligner que nous avons souvent pu transposer dans certains de nos établissements des compétences et des méthodes acquises en milieu pénitentiaire.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur - Pourriez-vous revenir sur le logiciel SIGNA ?

M. Jean-Paul de Gaudemar - Nous avions auparavant une typologie par quatre niveaux de gravité. Nous retenons désormais uniquement les incidents les plus graves, ceux qui relèvent des niveaux trois et quatre. Les incidents qui occupent les deux tiers de nos signalements sont les violences sans armes ou les insultes et menaces graves. Viennent enfin les vols ou tentatives de vols.

Cela signifie que les violences beaucoup plus graves sont moins fréquentes. C'est ainsi que, d'après nos statistiques, le pourcentage de racket est d'ordre de trois ou quatre. Quant au port d'armes à feu, il est statistiquement non significatif.

M. le rapporteur - Vous nous avez dit que l'une des missions de l'école est l'apprentissage de la norme. En cas de transgression, mettez-vous en place une pratique de signalement auprès des caisses d'allocations familiales, par exemple ? Si oui, comment se décline-t-elle et est-elle efficace ?

M. Jean-Paul de Gaudemar - Le fait d'avoir instauré la pratique du signalement est déjà un message. Désormais, tout acte d'un certain type de gravité est porté à la connaissance du chef d'établissement, au-delà à une autorité hiérarchiquement supérieure, voire à des autorités judiciaires. Dans le cadre du partenariat, se sont tissés des liens entre les ministères de l'Education nationale et de la justice qui ne se connaissaient pas bien, entretenaient même parfois des rapports de défiance réciproque. L'impact psychologique de la première convention que j'ai signée en tant que recteur d'académie avec le parquet général de Colmar, a été énorme. Les chefs d'établissement ont compris à quel point il était important que la justice soit saisie de ces incidents et décide des suites à leur donner.

Nous connaissons, grâce à notre logiciel, les suites internes qui sont données à ces actes dans les établissements. Nous savons que la moitié des événements recensés -ceux qui relèvent, par exemple, de l'insulte ou de la violence verbale- donnent lieu à une mesure alternative au conseil de discipline, c'est-à-dire une punition scolaire. Le conseil de discipline n'est saisi que dans 5 % des cas, par exemple le vol ou la violence physique. Environ la moitié des incidents ne font pas l'objet d'une suite interne.

Ces éléments sont déjà les garants d'une certaine efficacité. Il en va de même du travail entrepris pour faire en sorte que les élèves s'approprient le règlement intérieur.

De nombreux élèves ne connaissent pas ou ne comprennent pas le règlement intérieur. Celui-ci est souvent rédigé dans un langage qui n'est pas forcément accessible, surtout aux plus jeunes. La démarche consiste donc à expliquer aux élèves la signification de telle ou telle règle et les sanctions qui s'appliquent en cas d'inobservation de celle-ci. Nous recommandons aux enseignants de s'assurer de la compréhension de leur discours en organisant des travaux pratiques. Cet enseignement fait partie de l'éducation. Tous les établissements qui s'engagent dans cette voie obtiennent des résultats, notamment ceux qui sont les plus sensibles, comme l'a démontré le Conseil national de lutte contre la délinquance.

M. le rapporteur - Dans un document émanant du ministère de l'Education nationale, il est écrit : « Partout où la mobilité des personnels est très forte, les problèmes sont plus nombreux et plus graves ou du moins sont moins bien traités. » Existe-t-il un lien direct entre le turn over des enseignants et la délinquance ?

M. Jean-Paul de Gaudemar - Oui, nous le pensons. Mais où est la cause ? Où est l'effet ? La réponse n'est pas simple. En tout cas, nous avons constaté une corrélation entre les établissements difficiles et le turn over des enseignants. Ces derniers, souvent très jeunes, se trouvaient parachutés, à l'issue de leur formation, compte tenu de procédures de nomination peu adaptées, dans un milieu auquel ils n'étaient pas préparés. De ce fait, ils saisissaient la première opportunité qui se présentait pour partir.

Nous avons voulu réagir en essayant d'adopter des mesures tendant à assurer la stabilité des équipes éducatives. Il ne peut en effet y avoir, en la circonstance, de travail de fond et de longue haleine sans un personnel stable. Nous avons donc pris un certain nombre de dispositions de bon sens tendant à éviter d'affecter dans des postes difficiles des jeunes enseignants qui ne sont pas prêts à assumer de telles fonctions et qui ne sont donc pas volontaires.

Nous avons également mis à la disposition des professeurs un certain nombre de dispositifs de formation afin de les aider à faire face aux difficultés qu'ils peuvent rencontrer et pris des mesures incitatives en termes de carrière, telles qu'une bonification indiciaire. Nous leur proposons également, en contrepartie de l'engagement de rester pendant un certain temps, par exemple trois ans, dans le même poste, une bonification de points leur permettant d'obtenir plus facilement une mutation. Ce dispositif est très apprécié et très efficace. Il permet aux enseignants de s'engager pleinement pendant quelques années tout en sachant qu'ils ne sont pas condamnés à rester et qu'ils pourront partir dans de meilleures conditions.

Nous observons toutefois bien souvent que certains d'entre eux décident de passer sinon toute leur carrière du moins une grande partie de celle-ci dans des établissements sensibles alors qu'ils pourraient, compte tenu de leur ancienneté, partir vers d'autres horizons. En effet, si nombre d'entre eux souffrent de leurs conditions de vie, d'autres, auxquels il faut rendre hommage, prennent leur travail à coeur. Grâce à eux, nous obtenons des résultats, ce qui nous encourage à maintenir et à développer ce type de système incitatif.

M. le rapporteur - De nombreux postes d'enseignants ont été créés. Qu'en est-il des personnels médico-sociaux et ATOS, qui assument, outre leurs fonctions, un rôle éducatif évident, notamment dans les établissements sensibles ? Les mesures qui ont été prises ont-elles été mises en oeuvre ? Le ministère de l'Education nationale prévoit-il d'en adopter d'autres ?

M. Jean-Paul de Gaudemar - Comme je l'ai souligné dans mon exposé introductif, tous les plans de lutte contre la violence mettent l'accent sur le renforcement des équipes, s'agissant notamment des personnels non enseignants. Un certain nombre de dispositions ont pu être mises en oeuvre grâce au Parlement par le biais des lois de finances. Elles peuvent, certes, paraître modestes, mais elles traduisent des efforts très significatifs.

Permettez-moi de citer quelques exemples. Grâce à la loi de finances pour 2001, nous avons obtenu la création de cinquante postes de médecins, dont trente ont été affectés dans les académies relevant du plan de lutte contre la violence. C'est ce que nous appelons la « discrimination positive ». Nous avons également obtenu la création de cent cinquante postes d'infirmières et de cent postes de personnels sociaux, dont les deux tiers ont été affectés dans ces mêmes académies. Au total, le bilan est d'ailleurs même plus important.

Au cours des dernières années, l'accent a été mis sur ces personnels. Certes, me direz-vous, nous ne créons jamais assez de postes. A titre personnel, je me réjouirai de l'augmentation du nombre de ces personnels parce qu'ils apportent un regard quelque peu différent sur les élèves et peuvent réellement s'attaquer à la prévention et au traitement de la violence dans d'excellentes conditions.

L'accroissement du nombre des aides-éducateurs -ils sont actuellement plus de 60 000- a constitué une aide importante. Un grand nombre d'entre eux sont affectés soit à des tâches éducatives, soit à des tâches de médiation tendant à faciliter le dialogue non seulement entre les élèves, les enseignants et les autres personnels mais aussi avec les parents et les partenaires extérieurs. Nous avons bénéficié d'un effort considérable dont nous nous réjouissons. Plus nous continuerons de renforcer nos équipes, mieux nous travaillerons.

J'ai même tendance à penser que certaines compétences font défaut à nos personnels, notamment en matière de traitement et de suivi individuel des élèves. L'aspect psychologique des difficultés de comportement nécessiterait parfois d'avoir recours à des compétences d'une nature autre que celle que les médecins, les infirmières et les assistantes sociales peuvent apporter afin de mieux cerner la personnalité des élèves. Certains établissements font déjà appel à ce type de compétences. Il nous faudra traiter ce problème.

Les conseillers d'éducation et les personnels d'encadrement constituent également une catégorie très importante. Nous avons décidé d'augmenter le nombre de proviseurs spécialisés qui suivent attentivement les problèmes de violence. Alors que nous en avions d'ordinaire un par académie, nous avons décidé d'en nommer un par département. Cette mesure est entrée en application depuis la rentrée 2001 en Ile-de-France, et nous espérons l'étendre aux neuf académies relevant du plan de lutte contre la violence.

M. le rapporteur - Quel est le suivi des jeunes après leur formation dans les classes relais ?

Le collège unique est-il bien adapté à un type de population en échec scolaire ?

Comment sont choisis les enseignants qui travaillent en milieu pénitentiaire ?

M. Jean-Paul de Gaudemar - S'agissant des classes relais, nous manquons un peu de recul. La clé du succès d'un tel dispositif repose sur un retour réussi des jeunes dans les collèges. Les équipes doivent être capables non seulement de cerner les élèves relevant de ce dispositif, mais aussi de préparer ceux-ci à leur futur retour dans les collèges.

Ce travail est effectué établissement par établissement. Il fait l'objet d'une observation attentive de la part d'un dispositif de pilotage. Je ne puis vous donner de chiffres précis quant au taux de réussite. Nous devons nous doter d'outils nous permettant de calculer le taux des élèves passés par ce dispositif qui reprennent une scolarité sinon normale du moins offrant un débouché.

Nous avons commencé de mettre en place un programme très important qui tend à permettre à tout élève à un moment en difficulté, qu'il ait bénéficié ou non d'un dispositif relais, de sortir du système scolaire avec une qualification minimale. Toute une série de dispositifs permettent, y compris à des jeunes ayant dépassé l'âge de la scolarité obligatoire, d'accéder, s'ils ne peuvent pas se réinsérer dans une structure normale, à une structure adaptée. Tel est l'objectif de ce que nous appelons la « mission d'insertion ». Nous disposons, au sein d'une scolarisation normale ou adaptée, d'éléments de réponse à d'éventuelles difficultés de réinsertion.

L'expression « collège unique » est mal adaptée, même si nous l'employons couramment, car nous visons à travers elle à la fois l'apprentissage, c'est-à-dire le fait d'inculquer à tous les élèves une culture commune, et la très grande diversité de ces derniers, en particulier les difficultés, parfois très grandes, que rencontrent certains d'entre eux. Tous les textes que nous avons mis en oeuvre au cours de ces deux dernières années prennent en compte ces deux éléments.

Je vous renvoie au dernier arrêté que nous avons pris concernant les classes de 6ème et permettant à un collège qui le jugerait utile d'organiser un dispositif spécifique d'accueil soit à l'intérieur de la classe, soit à l'extérieur. Ce dispositif apporte une réponse très pertinente aux difficultés rencontrées par les élèves. A cet égard, il faut rappeler que la réussite scolaire de ceux-ci n'est pas toujours liée à leur comportement. Les élèves en très grandes difficultés ne sont pas nécessairement des éléments perturbateurs. En revanche, nous pouvons avoir des élèves très perturbateurs qui réussissent.

Le collège unique ou le collège républicain, pour reprendre les termes de M. le ministre, peut apporter une réponse, y compris dans la diversité des modes d'apprentissage pédagogique. Je pense notamment à ce que nous appelons « les itinéraires de découverte », même s'ils occupent une place modeste dans l'emploi du temps des élèves. Cette plage de deux heures par semaine permet à ces derniers, sur fond d'apprentissage disciplinaire, de travailler d'une autre façon et peut-être de retrouver une motivation qu'ils n'ont pas nécessairement dans un dispositif plus traditionnel. Nous disposons donc là d'éléments de réponse, même s'ils font l'objet d'un débat très légitime.

S'agissant des enseignants en milieu pénitentiaire, ils doivent bien évidemment émettre le souhait d'exercer leurs fonctions dans ce milieu. Par ailleurs, des commissions s'assurent de leur capacité à le faire. Ce métier est à la fois passionnant et très difficile, mais je constate que le turn over est très limité, car ces enseignants, pour lesquels j'ai beaucoup d'estime, sont un peu militants en ce domaine et croient beaucoup à ce qu'ils apportent aux détenus.

Ces personnels, face à ce public, qui a un profil très particulier et qui est très mobile -il peut changer d'établissement d'un jour à l'autre- développent des qualités que nous aimerions pouvoir transposer ou adapter chez d'autres. Ils constituent l'une des richesses, peu connue mais importante, de notre système.

M. François Zocchetto - J'aborderai le thème de la toxicomanie. L'école peut être un marché privilégié d'échange de la drogue. N'existe-t-il pas un décalage important entre le traitement judiciaire de ce trafic -un jeune, lorsqu'il est pris, peut être placé du jour au lendemain en détention, ce qui est une mesure brutale- et le traitement fait par les établissements ? Certains d'entre eux ignorent ce trafic.

Ma seconde question a trait aux conseils de discipline. Il est souvent reproché à la justice de ne pas traiter en temps réel les infractions, de ne pas donner une réponse rapide aux jeunes. La procédure du conseil de discipline me semble un peu lourde à mettre en place. Il faut certes respecter les droits de la défense, mais nous voyons apparaître une sorte de « judiciarisation » de ces conseils, qui vont jusqu'à la présence d'avocats avec des échanges de conclusions. Ce dispositif me semble assez éloigné de l'esprit dans lequel il avait été institué. Ne faudrait-il pas le revoir ?

La délinquance se nourrit en partie, avez-vous dit, de l'échec scolaire. Ne devrions-nous pas abandonner le postulat selon lequel 80 % d'une classe d'âge doit parvenir au baccalauréat ? Tout le monde s'accorde à dire qu'il est tout à fait possible de réussir sans ce diplôme. La répétition permanente de ce slogan risque de confiner une partie des jeunes dans un ghetto dont il est difficile de sortir.

Enfin, ma dernière question concerne les enseignants nommés dans des zones difficiles. L'échelle des rémunérations entre ceux qui travaillent dans ces zones et ceux qui exercent dans les zones  « tranquilles » est-elle bien marquée ? Dans l'armée, par exemple, selon que vous êtes au ministère de la défense ou en opération en ex-Yougoslavie ou en Afghanistan, la rémunération peut varier de un à cinq.

Mme Nicole Borvo - Il n'y a plus, dites-vous, de loi du silence à propos de la violence dans les établissements scolaires. Que répondez-vous aux magistrats qui ont souvent reproché à ces derniers de nier la violence en leur sein ? Il s'agit, en quelque sorte, d'une façon d'éluder la question. La tendance actuelle, en revanche, consiste à saisir la police à tout bout de champ, ce qui est une autre façon d'éluder la question.

Vous avez parlé des personnels non enseignants. Certaines mesures positives ont été prises à leur égard. Dans le même temps, une question n'est jamais posée : les jeunes « prédélinquants », en grande majorité des garçons, sont souvent en rupture de référent paternel. Or, dans les établissements scolaires, particulièrement les collèges, les personnels sont en grande partie féminins. Il faudrait donc inciter les hommes à exercer ces professions, car se pose un véritable problème lié notamment aux différentes cultures.

Vous avez évoqué le partenariat. Il est vrai que nous constatons une volonté de progresser en ce domaine. Néanmoins, il existe des réticences s'agissant du partenariat avec les familles. Or, le rapport entre l'institution et celles-ci est essentiel. Si l'institution ne se penche pas sur cette question, nous ne pourrons pas agir contre la violence chez les plus jeunes.

M. Jean-Paul de Gaudemar - Madame Borvo, vous avez fait observer qu'à la loi du silence s'est substitué l'excès inverse. Je l'ai en effet constaté sur le terrain. Mais cela fait partie de l'apprentissage collectif que nous avons à faire. Il est plutôt sain d'avoir eu une période pendant laquelle les parquets étaient encombrés. Nous sommes progressivement en train de réguler la situation.

Vous avez fort justement noté que nos statistiques faisaient très nettement apparaître une distinction entre les filles et les garçons. Plus exactement, la délinquance, selon qu'elle est masculine ou féminine, ne revêt pas les mêmes formes, mais il est clair qu'elle est plus le fait des garçons. J'en profite pour dire que l'intérêt de notre logiciel est de mettre notamment en avant tout ce qui a trait aux violences sexuelles, dont les filles sont en grande majorité les victimes. Cette question nous préoccupe beaucoup.

Le volet de la formation des équipes de prévention comprend une partie très spécifique liée à la prévention des violences sexuelles. Pour autant, sommes-nous capables d'inciter les hommes à être plus présents ? Si la profession est très féminisée dans le premier et le second degré, elle l'est nettement moins dans l'enseignement supérieur. Nous souhaiterions instaurer la parité, mais les modalités d'action ne sont pas simples. Nous sommes confrontés à des choix de profession. Peut-être faudrait-il introduire une discrimination positive ? Je n'ai pas de solution à proposer en ce domaine, mais je reconnais la pertinence de votre question. Si vous avez des suggestions, je suis preneur.

Le partenariat avec les parents est une question essentielle. Il faut poser ce problème sous plusieurs angles. Nous avons un partenariat très développé avec les parents et les associations de parents d'élèves. Le problème est que les parents avec lesquels nous devrions être le plus en contact sont ceux que nous avons le plus de mal à rencontrer. Nous essayons de déployer des trésors d'ingéniosité pour résoudre cette difficulté et nous y parvenons grâce aux personnels sociaux, qui ont une expérience très utile en ce domaine.

Nous rencontrons d'ailleurs des difficultés non pas avec les associations reconnues de parents d'élèves mais avec les parents des élèves les plus en difficultés ou des délinquants dont le comportement déviant provient souvent de l'état de leur structure familiale ou de l'inexistence de celle-ci.

Je reconnais avec vous que ce problème est essentiel, mais il faut notamment l'analyser sous cet angle. C'est là où le partenariat doit être étendu. Je pense notamment aux collectivités locales. Un texte récent confie aux maires le soin d'être le « pilote organisateur » de la vie éducative à l'échelle de leur commune. Ces pistes intéressantes nous permettent de renouer des relations avec certaines familles.

Monsieur Zocchetto, s'agissant de la toxicomanie, nous avons développé un partenariat très riche avec la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie et les comités d'éducation à la santé et à la citoyenneté. Ces organismes ont pour mission d'organiser, autour des établissements scolaires, la prévention de toute dépendance et des conduites à risque.

Vous avez très probablement raison de souligner que nous avons une mauvaise appréhension de ces phénomènes, mais la situation n'est pas si simple. Certains peuvent être minorés ici et grossis là. La parole commence à se libérer en ce domaine. Il existe un véritable problème culturel qui consiste à essayer de créer une prise de conscience chez les jeunes. Nombre d'entre eux considèrent que la consommation de haschisch ou de drogue douce n'est pas nécessairement un acte délictueux. Comment faire évoluer cette situation ? L'école, seule, ne pourra pas apporter de réponse, ce qui explique la difficulté à appréhender la véritable dimension de ce problème. En tout cas, nous essayons de l'aborder, notamment à travers les structures que j'ai citées.

Vous avez également évoqué les conseils de discipline. Nous nous sommes beaucoup interrogés à ce sujet. Nous avons modifié les textes en 2000 après avoir constaté que les procédures étaient si lourdes que les chefs d'établissement renonçaient, la plupart du temps, à réunir ces instances. Les pratiques étaient même parfois contraires aux droits de l'enfant, voire au bon sens. C'est pourquoi nous avons essayé de réactiver ces conseils non seulement dans leur composition et leurs modalités de réunion mais aussi et surtout dans leur usage.

Deux erreurs sont, en effet, à éviter : soit ces conseils ne sont jamais réunis, soit ils le sont à tout bout de champ et prononcent des sanctions qui perdent en grande partie leur caractère éducatif parce qu'elles méconnaissent souvent le principe de la gradation de la sanction. Ainsi, des élèves qui étaient sans doute turbulents et qui avaient beaucoup à se reprocher se voyaient brutalement exclus, soit définitivement, soit temporairement, de leur établissement scolaire, et ce dans l'ignorance complète d'un principe élémentaire du droit, celui de la gradation de la sanction et de son appropriation. Il était donc nécessaire de mettre en place un dispositif de sanctions à la fois scolaires et disciplinaires permettant une utilisation plus appropriée et plus pertinente de ces conseils de discipline.

Nous manquons un peu de recul, dix-huit mois à peine après la mise en oeuvre de ces nouveaux textes. Mais un certain nombre d'indices nous montrent que ce dispositif est mieux et plus souvent utilisé. Nous verrons à l'usage si cette tendance se confirme.

S'agissant de l'objectif de mener 80 % d'une classe d'âge au baccalauréat, je mets en oeuvre la décision prise par le Gouvernement à travers la loi d'orientation de 1989. Nous n'avons pas atteint cet objectif. Toutes sections confondues, nous sommes parvenus à un peu moins de 70 %, ce qui correspond à la tendance générale dans tous les grands pays industrialisés. La loi de 1989 n'a donc été que la traduction législative de cette tendance.

Compte tenu de ma position, il m'est difficile d'insister davantage. Cela dit, n'importe quel citoyen sensé sait que la question essentielle est de savoir comment une nation veut préparer les générations futures à affronter les défis auxquels elles seront confrontées dans le contexte économique d'ouverture au monde et de mondialisation que nous connaissons déjà actuellement. Mais ce n'est pas à moi de répondre à cette délicate question.

S'agissant du caractère discriminatoire des rémunérations des enseignants, le système de bonification indiciaire qui a été mis en place n'est peut-être pas suffisamment attractif. L'échelle ne va pas de un à cinq. La bonification de prime des enseignants en ZEP s'élève à un peu plus de 1 000 euros par an, ce qui peut paraître modeste. Peut-être devrions-nous revoir le système, mais nous tombons alors dans un dispositif qui dépasse, de loin, mes compétences : je veux parler des primes, des indemnités et des bonifications indiciaires des fonctionnaires.

Audition de M. Jean-François RENUCCI,
professeur à l'université de Nice Sophia-Antipolis

(20 mars 2002)

Présidence de M. Jean-Pierre SCHOSTECK, Président

M. Jean-Pierre Schosteck, président - L'ordre du jour appelle maintenant l'audition de M. Jean-François Renucci, professeur à l'université de Nice Sophia-Antipolis, qui a consacré sa thèse à l'enfance délinquante et à l'enfance en danger, et qui a réalisé de nombreuses études sur le droit pénal des mineurs.

(M. le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

Vous avez la parole, Monsieur Renucci.

M. Jean-François Renucci, professeur à l'université de Nice Sophia-Antipolis - Je suis heureux et très honoré de participer à votre important travail de réflexion sur le droit pénal des mineurs. Je me suis beaucoup intéressé à cette question pendant une quinzaine d'années. Depuis, je l'ai un peu délaissée au profit du droit européen en matière de droits de l'homme. Mais ce domaine n'est pas si éloigné de vos préoccupations. J'aurai sans doute l'occasion d'y revenir tout à l'heure. Je ne pourrai donc pas vous apporter des réponses techniques très précises, mais j'ai un certain nombre d'idées que je suis heureux de vous exposer.

La question centrale est l'ordonnance de 1945, qui a été incontestablement un texte remarquable. Ses rédacteurs ont fait preuve d'un esprit particulièrement inventif et d'une extraordinaire faculté d'adaptation. Toutefois, malgré ses immenses qualités, cette ordonnance a vieilli et n'est plus à même, me semble-t-il, de répondre très exactement et efficacement aux nouveaux défis.

Il est vrai qu'elle a été profondément et fréquemment modifiée pour prendre en compte les nouvelles réalités. Le toilettage opéré a été relativement efficace. Les réponses qui ont été apportées à la délinquance des jeunes ne sont pas, loin s'en faut, totalement obsolètes. Ce texte comporte des dispositions très intéressantes relatives à l'action de la PJJ, aux conseils de prévention et à la spécialisation de tous les acteurs intervenant en ce domaine. Il faut impérativement conserver ces acquis considérables.

Les systèmes de protection, les différentes garanties, l'assouplissement et l'accélération de la procédure constituent des avancées très importantes et fort intéressantes. Cela dit, il faut être très prudent. Il est vrai que le fait pour la France d'être assez régulièrement condamnée par la Cour européenne des droits de l'homme, aux motifs que la justice est rendue trop lentement, incite le législateur à proposer des procédures de plus en plus accélérées. Le mieux est l'ennemi du bien.

Certes, il est nécessaire que de telles procédures existent. Mais si la France est souvent condamnée par la Cour européenne des droits de l'homme, c'est faute de procès équitable. Or, ce dernier implique que les affaires soient jugées dans un délai raisonnable. S'il n'est pas bon qu'une affaire soit jugée trop lentement, il ne faut pas non plus qu'elle le soit trop rapidement -la question ne s'est pas encore posée, mais elle le sera sans doute un jour- car nous risquons d'être condamnés pour avoir jugé dans des délais déraisonnables. Il est demandé de se prononcer non pas rapidement mais dans un délai raisonnable. Or, les affaires doivent être bien jugées, ce qui demande quelquefois du temps.

L'ordonnance de 1945 comporte une gamme très large de mesures qui me paraissent intéressantes, telles que l'admonestation, la remise aux parents ou à des tiers, la médiation-réparation. Ces mesures, que peut prononcer le juge des enfants, me paraissent suffisantes, mais elles doivent être maniées avec d'infinies précautions eu égard aux principes européens. Je pense en particulier à la médiation-réparation.

J'en reviens à la Convention européenne des droits de l'homme. La notion clé est le droit à un procès équitable tant pour le majeur que pour le mineur. Or, je ne suis pas certain que la médiation-réparation permette de respecter tous les droits de ce dernier. Peut-être attache-t-on à la parole de celui-ci trop d'importance. Peut-être fait-on aussi l'économie d'une procédure judiciaire, ce qui peut parfois constituer une erreur. Le fait de passer en justice peut aussi être un atout sur le plan pédagogique. Je ne suis pas certain qu'une procédure rapide incite le mineur à réfléchir à son acte.

Par ailleurs, un certain nombre de mesures ont été prises, notamment par une circulaire ministérielle de 1998. Je pense notamment à l'éloignement des mineurs, qui me paraît une excellente mesure tant pour le milieu dans lequel ils vivent, parce qu'ils peuvent le dégrader, que pour les mineurs eux-mêmes, qui, lorsqu'ils ont sombré dans la délinquance, se croient parfois obligés de continuer de jouer le rôle de délinquant de service. Le fait de les sortir de leur milieu leur permet d'abandonner ce rôle qu'ils n'ont sans doute plus envie de jouer et les aide à se réinsérer dans le droit chemin.

Le système actuel est loin d'être totalement inefficace. Cela dit, je persiste malgré tout à penser que l'ordonnance de 1945 a trop vieilli, et ce par la force des choses ; 1945, c'est loin. Depuis, le monde, comme la délinquance des mineurs, a beaucoup évolué. Cette forme de délinquance est plus précoce et plus violente. Je n'insisterai pas sur ce point, mais il est vrai que l'évolution profonde de celle-ci doit être prise en compte par le législateur.

Cette délinquance des mineurs n'est plus seulement celle d'un parcours individuel avec les difficultés liées à l'adolescence ou au milieu. Il s'agit d'une délinquance d'exclusion qui lance un véritable défi à l'ensemble des institutions. Les jeunes éprouvent incontestablement une aversion envers certaines valeurs ainsi qu'un sentiment de force et d'impunité.

En réalité, la délinquance juvénile est un phénomène non plus individuel mais collectif. Il s'agit non pas d'un passage difficile vers l'âge adulte mais d'un état permanent. C'est cette préoccupation qui doit nous guider pour essayer de trouver des solutions efficaces. Nous en connaissons les causes : les familles fragiles, le travail qui ne remplit plus sa fonction d'intégration, le manque de moyens de nos institutions.

Je n'insisterai pas davantage sur ce point, mais il me paraît intéressant de noter que les jeunes délinquants étaient, en 1945, des jeunes inadaptés, alors que ceux d'aujourd'hui sont parfaitement bien adaptés mais à la marginalité. C'est cette tendance qui me paraît très dangereuse et qu'il me semble important de prendre en compte.

Cela dit, il ne s'agit pas, à mes yeux, d'instaurer le « tout-répressif » après une période de « tout-éducatif » et inversement. Je ne pense pas que la solution réside dans une sorte d'alternance entre les deux systèmes qui coïnciderait peut-être avec une alternance politique. Il faut instaurer un équilibre entre les deux. Un texte sur la délinquance des mineurs n'a pas à établir une primauté. Il doit comprendre un volet éducatif et un volet répressif. Ce qui doit guider le juge, c'est tout simplement la gravité de l'acte commis et la personnalité du justiciable.

Cela dit, à tort ou à raison, l'ordonnance de 1945 est perçue comme un texte très permissif tant par l'opinion publique, ce qui ne me gêne pas trop, moi qui travaille dans la théorie et l'abstraction, que par les mineurs délinquants, ce qui est beaucoup plus préoccupant, d'autant que ce n'est pas toujours conforme à la réalité.

Incontestablement, nous avons assisté en 1945, pour des raisons historiques liées aux horreurs vécues à cette époque, à un grand élan de générosité et à une volonté éducative de réinsertion et de protection très forte. Or, j'ai l'impression -mais je ne suis pas un praticien- que l'ordonnance de 1945 a été appliquée, au cours de ces dernières années, de façon assez répressive, ce qui me préoccupe.

La plupart des mineurs délinquants continuent de penser que ce texte leur permet de bénéficier d'une certaine impunité, ce qui est très dangereux. En conséquence, il me semble très important d'envoyer un signal fort vers ceux qui s'apprêtent à sombrer dans la délinquance. Ils doivent savoir qu'ils vont commettre un acte grave et que les réponses peuvent être à la mesure de celui-ci.

En réalité, j'estime qu'il convient d'abroger l'ordonnance de 1945, mais il ne faut pas non plus se faire beaucoup d'illusions. Sur le plan de la technique juridique, un texte nouveau, aussi bon soit-il, ne sera pas forcément meilleur que l'ordonnance de 1945, rajeunie. Son intérêt serait beaucoup plus psychologique que juridique, mais il me paraît essentiel d'envoyer un signal et de donner des repères à ceux qui n'en ont plus.

Pour ne pas allonger les débats, je prendrai un exemple qui me paraît significatif, celui du principe de l'irresponsabilité pénale du mineur. Il s'agit d'une fiction totalement infantilisante qui ne correspond pas à la réalité, mais c'est en ce sens qu'a été interprétée, depuis très longtemps, l'ordonnance de 1945. Ce principe me paraît très dangereux non seulement pour le mineur lui-même, qui cherche désespérément des repères et des points d'ancrage, mais aussi pour la société.

Il me semble donc judicieux d'abandonner ce principe au profit d'un autre concept qui serait celui de la responsabilité pénale atténuée. Il faut en effet parler de responsabilité pénale. Les jeunes délinquants doivent avoir conscience de la gravité de leurs actes, mais il faut aussi prendre en compte l'âge des intéressés. C'est pourquoi une responsabilité pénale atténuée me semble être une solution très intéressante.

Les jeunes délinquants sont d'ailleurs demandeurs de ce type de réponse. Il s'agit de personnes fragiles en voie de structuration. Il faut les aider en leur envoyant -j'insiste beaucoup sur ce point- des signes forts pour leur expliquer leur comportement, leur faire prendre conscience de la gravité de celui-ci et de la nécessité pour la société d'y apporter des réponses efficaces.

Outre la réponse judiciaire, qui est nécessaire mais très insuffisante, il faut une réponse sociale, qui peut être très vaste. Il ne faut toutefois pas tomber dans une sorte de théorie abstraite qui ne nous conduirait pas très loin. Il convient de mener un certain nombre d'actions sociales qui me paraissent importantes.

La prévention est un point important en droit pénal des mineurs. Il faut beaucoup s'intéresser à l'école, qui est souvent, malheureusement, le lieu de l'apprentissage de la violence. A cet égard, il faut mener une action très forte en enrayant, par exemple, la logique de l'échec scolaire. Mais, dans le même temps, ce n'est pas parce que quelqu'un a une très forte fièvre qu'il faut casser le thermomètre en se disant que tout est pour le mieux dans le meilleur des mondes.

Le passage automatique dans les classes supérieures n'est pas une très bonne mesure. Les élèves peinent à suivre parce qu'ils n'ont pas les acquis fondamentaux. Ils s'ennuient et, par la force des choses, perturbent leurs condisciples.

Il faut instaurer un lien très étroit entre la justice et l'école. L'idée d'un collège unique est très bonne en théorie mais elle aboutit, concrètement, à des situations assez catastrophiques parce que certains enfants ne sont pas adaptés à l'unique filière qui leur est proposée. La disparition des classes de transition a constitué une erreur. Ces classes doivent subsister sous une forme ou une autre, quitte à établir des passerelles. Il ne faut surtout pas que les élèves n'aient pas d'autre issue que cette filière-là.

L'apprentissage est une très bonne formule, mais il devrait commencer bien avant seize ans. A cet âge, comme vous le diront la plupart des employeurs, c'est beaucoup trop tard. Vous avez des jeunes qui se sont ennuyés pendant deux ans et qui ont pris de très mauvaises habitudes. Ils se sont enfoncés dans la marginalité et il n'est plus possible d'en tirer grand-chose.

Avoir jusqu'à seize ans une filière unique puis un apprentissage est une idée excellente, mais -et l'on n'en parle pas assez- c'est l'une des causes du racket. Des jeunes de quatorze ou quinze ans, qui s'ennuient à l'école, sombrent plus ou moins dans la marginalité. Ils ont besoin d'argent que leur famille ne peut leur procurer. Ils en demandent donc à ceux qui en ont dans l'établissement scolaire ou autour de celui-ci.

Si ces jeunes, au lieu de s'ennuyer pendant deux ans, partaient tout de suite en apprentissage et s'ils pouvaient recevoir un petit pécule en fonction du travail accompli, nous gagnerions sur les deux tableaux : d'une part, l'insertion dans la société serait beaucoup plus facile et, d'autre part, il n'y aurait plus ce risque de racket.

Ce racket classique se double d'un racket aux devoirs. L'élève de quatorze ou quinze ans qui s'ennuie dans sa filière, qui ne cherche même plus à comprendre tant il est dépassé, sera scolairement sanctionné - et c'est normal - s'il ne fait pas ses devoirs. Alors, tout simplement, il se tourne vers son voisin, bon élève un peu timide qui ne peut se rebeller, et lui demande une fois, deux fois, trois fois puis finalement lui impose de lui donner ses devoirs.

C'est aussi du racket et c'est aussi pourquoi il me semble absolument essentiel de diversifier les filières. Il faut trouver des solutions. Le collège unique mérite sans doute d'être réformé et l'entrée en apprentissage doit, à mon sens, intervenir beaucoup plus tôt.

Puis, dernière idée à laquelle je suis farouchement attaché, et je l'ai écrit à plusieurs reprises : la création d'internats urbains.

Il s'agit, bien évidemment, non pas de créer des bagnes, des maisons de correction ou des ghettos, mais un internat classique, comme celui que certains d'entre nous ont connu, dans les collèges des villes. C'est une nécessité absolue.

J'ai connu l'internat de la sixième jusqu'à la terminale, et j'en ai gardé un excellent souvenir. A l'époque qui était la mienne, l'internat se justifiait par l'éloignement géographique. Aujourd'hui, il a deux justifications : au mieux, l'éloignement affectif, les parents n'étant pas présents ou manquant de temps ; au pis, la proximité criminogène, car il est vrai que l'apprentissage de la violence se fait parfois dans la famille.

Ces internats ne recruteraient pas exclusivement, bien sûr, de jeunes délinquants. Ce seraient de vrais internats, accueillants, offrant diverses activités. En réalité, nombre de familles sont demandeuses : familles où les deux parents travaillent, familles monoparentales... De très nombreux parents ayant des difficultés à suivre ou à encadrer leurs enfants ne demanderaient pas mieux que des internats à proximité.

Enfin, une réponse judiciaire est nécessaire, mais elle doit être beaucoup plus moderne : il faut reprendre le flambeau des rédacteurs de l'ordonnance de 1945.

En 1945, on a fait preuve de pragmatisme et d'une certaine générosité ; on a aussi fait preuve d'anticipation. Il nous faut reprendre le flambeau, faire preuve d'imagination et anticiper pour trouver la réponse judiciaire adaptée.

Il ne faut cependant pas se polariser sur cette réponse judiciaire : elle est nécessaire, mais elle n'est pas suffisante.

Nous pouvons écrire une loi quasi parfaite et bâtir le meilleur système du monde, mais, si nous n'intervenons pas dans le domaine social, notamment à l'école, ce sera, je le crains, une perte de temps, et les conséquences seront absolument catastrophiques.

M. le président - Je suis très sensible au fait que vous ayez parlé de la nécessité de « reprendre le flambeau des rédacteurs de l'ordonnance de 1945 », expression qui traduit parfaitement l'importance de la tâche à laquelle nous sommes confrontés.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur - Monsieur Renucci, je vous remercie, pour ma part, de la clarté de votre exposé. Nous vous adresserons un questionnaire, mais, dès à présent, je souhaiterais savoir si les mesures que peuvent ordonner les tribunaux pour enfants vous paraissent suffisantes et, le cas échéant, quelles mesures complémentaires vous semblent nécessaires.

M. Jean-François Renucci - La gamme des mesures est, a priori, satisfaisante, même si d'autres réponses sont, bien sûr, envisageables. L'éventail est large entre mesures éducatives et mesures répressives.

Nous disposons donc des bons outils, mais peut-être leur utilisation n'est-elle pas suffisamment efficace.

Sans doute faudrait-il assurer -mais j'ignore quelles seraient les conséquences sur le plan pratique- une meilleure coordination entre la procédure d'assistance éducative et la procédure relative à l'enfance délinquante. Enfance délinquante et enfance en danger sont deux réalités très proches, parce que l'enfant en danger est souvent un futur délinquant qui peut devenir dangereux. Qu'une partie des dispositions applicables soit dans le code civil et le code de procédure civile, l'autre dans le code pénal et le code de procédure pénale, constitue peut-être une erreur.

Dans ma thèse sur l'enfance délinquante et l'enfance en danger, j'avais examiné les interférences entre ces deux séries de dispositions et je terminais en rêvant à un grand texte sur l'enfance qui regrouperait tout ce qui concerne aussi bien l'enfance délinquante que l'enfance en danger.

Cela étant dit, il ne faut pas non plus instaurer une sorte d'automatisme entre ces deux aspects, car, s'il est vrai que les enfants en danger deviennent souvent des délinquants, nombre d'entre eux, fort heureusement, ne le deviennent pas, ce qui démontre d'ailleurs l'intérêt de la procédure d'assistance éducative.

Le fait que je souhaitais voir regrouper dispositions relatives à l'enfance délinquante et dispositions relatives à l'enfance en danger dans un même texte répondait peut-être à un souci de confort intellectuel sur le plan théorique. L'intervention d'un même juge dans les deux cas doit en effet garantir une certaine unité.

Cependant, cette situation soulève peut-être une difficulté -la question s'est d'ailleurs déjà posée avec l'ordonnance de 1945, puisque le juge des enfants instruit et juge- au regard de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme. Cet article, qui consacre le droit à un procès équitable, insiste en effet beaucoup sur l'exigence d'impartialité du juge.

La situation est-elle conforme à la Convention européenne des droits de l'homme ? Il semble que oui puisque l'arrêt Nortier, qui, de mémoire, a été rendu en 1993 -cet arrêt concernait les Pays-Bas, mais leur système est sensiblement le même que le nôtre- paraît admettre la possibilité pour un même juge d'instruire et de juger une affaire.

Les juges européens n'en sont pas moins de plus en plus sensibles aux apparences quand il s'agit de statuer sur l'impartialité. Or, ce juge qui instruit et juge les affaires des mineurs tout en ayant la charge de l'assistance éducative peut très bien avoir vu trois fois un même mineur, une fois pour la procédure civile, deux fois pour la procédure pénale.

Il y a incontestablement là une difficulté sur laquelle il faut sans doute mener plus loin la réflexion, d'autant que la convention européenne des droits de l'homme est un traité international et a donc, vous le savez comme moi, une force supra-législative. Le juge doit écarter les dispositions de droit interne si, d'aventure, elles n'y sont pas conformes.

M. le rapporteur - Vous avez dit qu'il fallait se méfier d'une justice trop hâtive, et plus encore s'agissant de mineurs. Mais, sur le terrain, on constate que certaines affaires se prolongent dans le temps, ce qui n'est sain pour personne.

M. Jean-François Renucci - Il est évident qu'une justice trop lente est une mauvaise chose pour les majeurs et une plus mauvaise chose encore pour les mineurs.

J'ai interrogé des mineurs jugés pour des infractions qu'ils avaient commises longtemps auparavant : ils ont souvent l'impression qu'on parle de quelqu'un d'autre.

Il faut donc agir très vite et même le plus vite possible, mais il ne faut pas confondre vitesse et précipitation.

Des astuces procédurales pour que les choses aillent vite et bien doivent être trouvées.

Je crois cependant que le temps de la procédure n'est pas inutile, y compris pour les mineurs, parce que cela crée une sorte de choc psychologique qui peut être bénéfique.

C'est d'ailleurs pour cette raison que la médiation-réparation est une mesure à laquelle j'ai toujours été assez hostile. C'est peut-être une bonne idée, mais j'ai le sentiment qu'en définitive c'est avant tout un moyen de gérer la pénurie de magistrats !

Voilà le problème ! Il faut gérer la situation telle qu'elle est et ne pas se retrancher derrière des préoccupations purement théoriques, mais il est évident que l'on ne peut pas ouvrir les portes de l'ENM à un recrutement massif. Je parle en connaissance de cause puisque j'ai fait partie cette année du jury pour les trois concours. Je me suis rendu compte qu'on ne peut pas retenir des candidats en trop grand nombre, sauf à abaisser le niveau et à recruter des magistrats qui ne seront pas opérationnels.

En tout état de cause, je crois qu'il faut faire preuve d'une certaine générosité en même temps que d'une certaine fermeté parce qu'il faut envoyer des signaux très clairs aux jeunes délinquants.

Je crois aussi qu'il faut faire preuve d'un très grand pragmatisme. C'est finalement le véritable enjeu : il faut trouver les solutions les plus efficaces. Ce ne sera pas facile, mais, avec beaucoup de bonne volonté, on pourra sans doute y parvenir en gardant les pieds sur terre.

M. Bernard Plasait - Envoyer un signe fort aux mineurs me paraît en effet très important. Vous souligniez tout à l'heure que les mineurs ont une impression d'impunité, alors même que la pratique de l'ordonnance de 1945 est de plus en plus répressive. C'est sans doute pourquoi on sent monter une demande en faveur de sanctions plus fortes.

Pour envoyer ce signe fort, vous envisagiez une modification de l'ordonnance de 1945 ou la rédaction d'un nouveau texte. Vous avez parlé de « responsabilité pénale atténuée ». Pourriez-vous en dire davantage sur cette notion ?

Un juge des enfants nous racontait la semaine dernière s'être entendu dire par un mineur : « De toute façon, tu ne peux pas me mettre en prison ! » Parmi les modifications qui peuvent être apportées à l'ordonnance de 1945, ne faudrait-il pas, pour lutter contre ce sentiment d'impunité, prévoir un abaissement des seuils ?

M. Jean-François Renucci - Absolument, et ces questions sont très importantes.

J'ajoute que la réponse à ce sentiment d'impunité ne réside pas nécessairement dans des sanctions toujours plus fortes. Je parlais tout à l'heure d'une inversion des valeurs. Elle est réelle et il y a parfois chez les mineurs un rapport à la violence absolument ahurissant. Nous avons affaire à des mineurs qui sont, ou disent être, dans des situations de violence extrêmes, y compris à la maison. Dès lors, la notion de fermeté de la sanction devient très relative. Une sanction très ferme pour mon fils qui grandit dans un certain cadre est une chose ; c'en est une autre pour un mineur qui assiste habituellement à des actes de violence, voire les subit physiquement.

C'est la raison pour laquelle l'apprentissage à la citoyenneté est une nécessité. Il faut faire un travail en amont, en particulier à l'école, pour ramener ces jeunes à la réalité.

Aujourd'hui, je ne suis pas certain, au vu des dérives auxquelles on peut assister, que le langage que nous employons à leur égard ait une quelconque portée et que les mots que nous utilisons aient le même sens.

Il faut donc non pas plus de fermeté mais une fermeté comprise, ce qui implique, j'y insiste, qu'il faut agir en amont. Sans quoi, on ne se comprend pas et je crains que de ce fait les jeunes ne prennent pas les institutions très au sérieux !

On ne parle plus le même langage.

M. le président - Comment parler le même langage ?

M. Jean-François Renucci - C'est un travail de longue haleine qu'il faut commencer avec les plus jeunes. L'idée importante, c'est sans doute celle-là.

Je ne dirai pas qu'il n'y a plus rien à faire avec un jeune qui, à seize ou à dix-sept ans, est fortement enraciné dans la délinquance, d'une part, parce qu'il ne faut jamais désespérer de la nature humaine, d'autre part, parce qu'il ne faut jamais baisser les bras. Il faut continuer à agir, mais en ayant conscience du fait que les solutions seront limitées.

En revanche, il faut « mettre le paquet » au collège pour que les plus jeunes, c'est-à-dire ceux qui ont entre onze et quatorze ans, réapprennent les vraies valeurs et la citoyenneté.

C'est encore une des raisons pour lesquelles je crois aux internats. Un jeune qui commence à « déraper » trouvera dans un internat la structure qui, malheureusement, fait défaut dans sa famille. Que ce soit parce que la famille est totalement déstructurée ou à cause de la vie moderne, si les enfants sont laissés à eux-mêmes et « traînent », il est rare que les conséquences soient heureuses.

Agir parmi les plus jeunes est une façon de couper le recrutement des bandes de délinquants. C'est un impératif.

M. le président - Je vous remercie, Monsieur Renucci.

Audition de Mme Marylise LEBRANCHU,
Garde des sceaux, ministre de la justice

(20 mars 2002)

Présidence de M. Jean-Pierre SCHOSTECK, Président

M. Jean-Pierre Schosteck, président - Nous allons entendre Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice.

(Le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

Madame la ministre, vous avez la parole.

Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice - Vous avez choisi d'enquêter sur un sujet d'actualité. C'est aussi un sujet de fond qui touche à l'équilibre de notre société.

Personne ne nie l'existence d'une délinquance des mineurs. Elle interpelle chacun de nous et les pouvoirs publics en particulier.

Dans le même temps, il faut récuser tout discours qui, en prônant, par imitation ou par facilité, la tolérance zéro prêche souvent pour l'intolérance totale, c'est-à-dire au fond pour l'éclatement de la solidarité collective.

C'est dans cet état d'esprit que j'interviens.

Concrètement, ce gouvernement s'est en effet attaché à privilégier l'écoute et le dialogue avec ceux qui, au quotidien, ont à faire face à cette délinquance et à y répondre, qu'il s'agisse d'abord des victimes -le dépôt de plainte a été facilité et on a renforcé le soutien et l'aide, même si des progrès peuvent encore être faits- ou qu'il s'agisse des parents, des enseignants, des éducateurs, des policiers, ou encore des élus locaux, notamment avec la mise en place des contrats locaux de sécurité.

Pour tout le monde, la délinquance des mineurs est un problème réel. Je vous sais passionnés par le sujet. Sachez que le Gouvernement n'a jamais minimisé l'importance de la question, contrairement à ce que j'ai pu entendre ici ou là. C'est une question dont le traitement est essentiel, dans l'immédiat mais aussi pour l'avenir.

Pour autant, quand on examine les évolutions de la délinquance, on constate que la part des mineurs dans l'ensemble des actes de délinquance reste limitée et stable.

Cette délinquance a des terrains d'action privilégiés. Ce sont souvent les transports, les centres commerciaux, les écoles et les cités. On voit bien qu'il s'agit d'une délinquance de proximité, d'une violence à l'égard de ce qui est la fois familier et étranger. A cela viennent s'ajouter des affrontements avec tous ceux qui représentent l'autorité -les policiers, mais aussi les pompiers- et qui deviennent malgré eux le symbole pour ces jeunes de l'injustice qui leur est faite : injustice de la vie, injustice d'une société trop inégalitaire, injustice d'une collectivité qui montre du doigt sans chercher à voir ses propres torts, d'où une spirale de victimisation.

Nous nous sommes donné pour objectif la reconstruction d'une confiance collective dans la capacité de notre société à éduquer et à accompagner ces adolescents vers une autre perspective que celle de la violence.

Une action qui aurait pour effet de renforcer les causes mêmes de cette violence ne peut être valable. C'est la raison pour laquelle les propositions qui ne visent qu'à punir ceux qui s'estiment déjà punis par la vie sont vouées au mieux à l'échec, au pis à faire naître plus de violence encore, comme le démontre un travail, mené sur plusieurs mois, sur les origines de la violence.

Pour autant, et j'y ai toujours insisté, il ne s'agit pas de ne pas apporter de réponse judiciaire à des actes délinquants. Je veux d'ailleurs rappeler à ce sujet quelques données objectives.

La réponse de l'autorité judiciaire aux infractions commises par les mineurs n'a jamais été aussi forte que depuis 1997. Le taux de réponses pénales atteint 80 % et les peines prononcées sont de plus en plus lourdes. Le nombre de mineurs incarcérés reste ainsi très élevé : il était de 895 au 1er mars 2002. Il a d'ailleurs sensiblement augmenté dans les derniers mois. A Fleury-Mérogis en particulier, les capacités d'accueil sont dépassées.

L'incarcération n'est cependant pas la seule réponse proposée.

Les mesures alternatives prennent -tant mieux- de l'ampleur. Les mesures dites de réparation, notamment, se sont fortement multipliées : 15.000 mesures ont été effectuées en 2000.

Pour récuser l'accusation selon laquelle la justice serait trop lente et interviendrait trop tardivement après les faits, je veux souligner que les mineurs sont au contraire le plus souvent convoqués devant le juge au moyen de procédures rapides.

A la suite du rapport Lazerges-Balduick, le Gouvernement a décidé de créer de nouvelles structures d'hébergement des mineurs délinquants, permettant des séjours de rupture. Ainsi, 51 centres d'éducation renforcés sont ouverts aujourd'hui et 87 devraient l'être à la fin du 1er semestre 2002, mais ce sera peut-être 86, car nous rencontrons à Agde une forte opposition que, très honnêtement, je ne comprends pas. Quant aux centres de placement immédiat, 43 sont ouverts aujourd'hui et 50 le seront en septembre 2002.

Ces centres ont fait leurs preuves. Là encore, des résultats commencent à être mesurés même si on reste prudent. La meilleure preuve de l'efficacité de ces structures -la seule valable au fond pour la collectivité et pour sa sécurité- se retrouve dans le taux de récidive constaté à la sortie tant des CER que des CPI, taux qui est sans rapport aucun avec le taux de récidive après une incarcération puisqu'il est de 10 % pour les mineurs sortant d'un CPI ou d'un CER contre 60 % pour les mineurs sortant de prison, même si de gros efforts sont faits, par exemple à Fleury-Mérogis.

Une autre spécificité de l'action de ce gouvernement est d'avoir misé sur la coopération des acteurs et sur la proximité pour obtenir le meilleur résultat, même si dans quelques régions l'absence d'acteurs de proximité a posé d'autres types de problèmes.

Si nous avons créé, dès 1997, les contrats locaux de sécurité, c'est précisément afin de renforcer, grâce à cette structure, l'implication à l'échelon local des différents acteurs de la prévention et de la sécurité.

L'analyse des chiffres de la délinquance département par département -ce sont ces chiffres qu'il faut examiner- montre ainsi que, lorsqu'une véritable politique judiciaire de la ville est menée et que les acteurs agissent de façon coordonnée en ayant su développer un éventail important de réponses -mesures de réparation, CER, CPI-, la délinquance augmente peu ou recule.

C'est notamment le cas dans la région Rhône-Alpes, où 57 contrats locaux de sécurité ont été signés alors que 20 autres sont en cours d'élaboration. Ainsi, les communes de Pierre-Bénite, Sainte-Foy, Vaulx-en-Velin et Villefranche-sur-Saône, qui ont toutes signé un contrat local de sécurité, connaissent une baisse de la délinquance comprise entre 5 % et 10 %. De même, l'exemple du département de la Loire, avec, en 2001, une délinquance à la baisse de 4,28 %, mérite d'être signalé.

J'ajoute deux cas pour lesquels on ne dispose pas de chiffres aussi précis mais qui sont intéressants parce qu'ils se situent en grande agglomération : Tourcoing, où, en dépit des licenciements, on assiste à une stabilisation du chiffre, et Aubervilliers, où le rapport avec les communes voisines est très fort. Il faudra étudier mois après mois et sur plusieurs années l'évolution de ces secteurs.

Malheureusement, tous ces bons résultats ne sont pas connus tant le sentiment d'impuissance est fort et semble vouer a priori à l'échec toute tentative de traitement de la délinquance des mineurs, quelle qu'elle soit. Même si les expériences positives sont très nombreuses, elles sont considérées comme anecdotiques, voire suspectes, alors que le moindre incident trouve une résonance immédiate.

Nous sommes confrontés à un problème de traitement médiatique et plusieurs maires se plaignent d'ailleurs que soit mis en exergue l'échec qu'a pu connaître leur commune, alors que les cas dans lesquels des résultats satisfaisants ont été obtenus ne sont pas mis en valeur.

J'en viens à l'ordonnance de 1945 : la réforme ne doit pas être un tabou.

Le texte initial de cette ordonnance, qui est un grand texte, a en fait déjà été modifié seize fois, la dernière à fin de l'année 2000. Sur les 49 articles qui forment aujourd'hui ce que l'on appelle l'ordonnance de 1945, seuls trois sont d'origine.

En réalité, c'est un texte moderne qui a été enrichi au fil de ses modifications.

Techniquement performant, il met en oeuvre un principe de responsabilité pour tous les mineurs, gradué, bien sûr, selon leur âge. Il recommande uniquement au juge de privilégier les mesures éducatives sur les mesures répressives, sans interdire toutefois le recours à l'incarcération, au cas par cas et quand les démarches éducatives engagées au bénéfice d'un enfant ont épuisé leurs effets.

Ce qui importe, c'est de maintenir les principes fondamentaux sur lesquels repose le droit des mineurs : éduquer avant de sanctionner et sanctionner moins sévèrement les mineurs que les majeurs. Or, ne disait-on pas, au détour d'une récente rencontre dans vos murs, que les sanctions actuellement prononcées à l'encontre des mineurs sont, toute proportion gardée, plus lourdes que les sanctions prononcées à l'encontre des majeurs ?

Dans la vie quotidienne, il ne viendrait à l'idée de personne d'exiger d'un enfant un comportement comparable à celui d'un adulte. Tel est le fondement de la différence admise par tous entre une personne mineure et une personne majeure.

Il est un point sur lequel nous n'avons jamais varié : toute infraction doit donner lieu à une sanction. C'est essentiel si nous voulons préserver le lien social et donner à chacun l'assurance de pouvoir agir et vivre en toute liberté et en toute sécurité.

En revanche, un système dans lequel le niveau de sanction serait déterminé de façon mécanique et inéluctable, sans tenir compte de la diversité des parcours et de la personnalité des délinquants, ne serait pas acceptable.

Plutôt que de recourir à des slogans, il faut enrichir les actions engagées. Les mesures mises en place depuis cinq ans commencent à porter leurs fruits, même si elles sont insuffisantes. J'ai ainsi pu rencontrer des jeunes placés dans un CPI à Collonges-au-Mont-d'Or ainsi que l'équipe chargée de les accueillir et de les prendre en charge. Je sais, et on me le dit aussi, que ces jeunes ont plus de chance d'échapper au cycle de la délinquance que ceux, du même âge ou à peine plus âgés, qui sont aujourd'hui incarcérés.

C'est pourquoi il faut favoriser non pas une action limitée à la répression, voire à une prévention trop tardive, mais tout un éventail de mesures qui doivent couvrir le plus largement possible, dans le temps et dans l'espace, le champ où se développent et s'entretiennent les comportements délinquants.

Cinq axes doivent être retenus pour l'avenir. Le premier consiste à mettre en place de nouveaux modes de prévention. Nous devons intervenir très en amont, bien plus encore que nous ne le faisons aujourd'hui. Il faut notamment s'intéresser aux enfants de moins de dix ans pour prendre en charge ceux qu'on appelle les « enfants agressifs » avant qu'ils basculent dans la violence délinquante. Ces comportements, nous savons aujourd'hui les repérer, à l'école en particulier, lieu de passage obligé pour tous les enfants.

Il faut créer des centres de jour, lieux d'accueil après l'école ou pendant les congés scolaires, dans lesquels seraient dispensés soutien scolaire et prise en charge éducative. Dans cet ordre d'idées, il faut aussi développer des internats nouveaux ajoutant à l'enseignement un véritable soutien éducatif. Le recours à l'internat bien expliqué aux parents, aux enfants et aux éducateurs est une forme de rupture bien acceptée car elle permet de conserver les liens familiaux.

En clair, l'école a un rôle actif et privilégié dans la détection et l'aide à la prise en charge de l'enfance en danger. J'ai coutume de dire que nous sommes assez bons en ces domaines. Je pense notamment à l'action menée en liaison avec les conseils généraux. Mais nous sommes très en deçà de ce qu'il faudrait faire pour les enfants agressifs. Philippe Jeammet se plaît à se battre en faveur de solutions de rupture en créant, par exemple, certaines places dans des instituts de rééducation qui ont l'habitude de s'occuper de ce type d'enfants et qui parviennent parfois à les sortir de situations jugées insolubles.

Le deuxième axe est l'amélioration du taux d'élucidation. La délinquance des mineurs est principalement une délinquance de voie publique dont le taux d'élucidation reste malheureusement inférieur à 8 %. Ce constat, qui n'est évidemment pas acceptable, montre la nécessaire spécificité de la lutte contre ce type de délinquance.

Le désarroi de l'opinion est d'ailleurs à la mesure de cette contradiction : tout le monde connaît les auteurs des infractions, sauf les policiers et les magistrats. Cette situation est d'autant plus mal vécue par la population que la délinquance des mineurs est très territorialisée puisqu'elle s'exerce quasiment exclusivement dans des lieux publics bien définis. C'est la répétition, dans ces lieux, d'une délinquance apparemment sans réponse qui donne l'image d'un Etat impuissant. J'ai lu le compte rendu de conversations téléphoniques avec les commerçants d'un centre commercial de la région nantaise qui décrivaient des actes de délinquance répétitifs.

Pour augmenter ce taux d'élucidation encore trop faible, il faut améliorer la transmission des informations entre les services de police, comme l'avaient prévu les protocoles entre directions qui accompagnaient la création de la police de proximité.

Plus encore, le travail en commun des policiers et des éducateurs avec les interlocuteurs que sont les sociétés de transports en commun, les bailleurs, les chefs d'établissement scolaire et les organisations de commerçants doit être renforcé afin de mettre en place des modalités d'intervention rapide sur les lieux spécifiques à la délinquance des mineurs. Il ne s'agit pas de délation, contrairement à ce que prétendent certains, mais il faut mettre fin à ce type de délinquance tout en protégeant ces jeunes.

Le troisième axe consiste à renforcer la cohérence, l'organisation et l'efficacité du système. La lutte contre cette délinquance et l'amélioration sensible de sa prévention passent par une meilleure articulation entre tous les acteurs intervenant en ce domaine, à savoir les juges, les policiers et les éducateurs mais aussi les services fiscaux ou douaniers, notamment dans le cadre d'actions ciblées, telles que la lutte contre les trafics, les bandes et l'économie souterraine.

Cette lutte et cette amélioration passent également par une meilleure coordination de la justice des mineurs, qu'il s'agisse du juge des enfants, des services de la protection judiciaire de la jeunesse, des services pénitentiaires ou des établissements habilités. Je viens de diffuser une circulaire en ce sens. Mais cela ne suffit pas. Je veux insister sur la place et la nécessaire implication dans cette démarche des élus locaux. Il faut associer les maires à la lutte contre la délinquance. En revanche, le prononcé des sanctions doit rester de la responsabilité de l'institution judiciaire.

Il faut donner une place importante aux lieux de réparation et les adapter à la délinquance et au territoire que le maire connaît bien. C'est là que s'équilibreront la délinquance et la déstabilisation qu'elle engendre.

Le quatrième axe tend à assurer l'immédiateté de la sanction. Nous avons fait accepter l'idée que toute infraction doit engendrer une sanction, quelle qu'en soit la forme. Mais encore faut-il que cette sanction soit rapide et visible. J'ai dit en souriant à l'un de vos collègues de l'Assemblée nationale que je refusais le port de l'uniforme pour les enfants délinquants en situation de réparation. La question de l'exécution des peines est l'un des problèmes les plus difficiles auxquels est confrontée la justice.

Pour améliorer sensiblement la situation en ce domaine et faire qu'une peine prononcée soit aussi une peine exécutée, nous devons mettre en place un programme très vigoureux de mobilisation des moyens et des acteurs. Parmi les points prioritaires de ce programme figurent l'accroissement du nombre d'éducateurs en milieu ouvert -nous manquons cruellement de ce type de personnel même si un effort budgétaire a été engagé- un nouveau programme de création de CPI, de CER et de foyers -en dépit des réalisations en cours, leur nombre est insuffisant- la mobilisation des collectivités territoriales et du secteur associatif pour développer des mesures de réparation et de travail d'intérêt général pour ceux qui le souhaitent, le développement des centres de jour et, bien entendu, la mise en place d'instruments de suivi de l'exécution des peines afin d'être en mesure de déceler et de gérer efficacement les pénuries de moyens là où elles existent.

Le rapport d'activités pour l'année 2000 a montré que nous étions capables maintenant d'avoir des éléments d'évaluation qui permettent de pointer les dysfonctionnements et de mettre l'accent sur les moyens nécessaires.

Le cinquième axe consiste à organiser l'accompagnement des victimes tout au long de la procédure. Cet accompagnement, selon les associations, est mal assuré. Dans les milieux fermés que sont les cités de banlieue ou dans certaines communes périurbaines, porter plainte c'est demander l'application de la loi commune en refusant la loi du silence. Il s'agit non seulement d'un acte engagé à la fois pour soi-même ou un proche et la société dans son ensemble mais aussi d'un risque personnel.

A ce risque ne répond aucune prise en charge particulière au point que les victimes sont parfois violentées par les amis des mis en cause jusque dans le hall des tribunaux. Nous avons pu constater à Evreux à quelle tragédie les victimes peuvent être confrontées. Cette situation de faiblesse, d'abandon de ces dernières contribue à la dégradation de l'image de l'Etat.

Nous pouvons aussi faire reculer la délinquance en aidant les victimes par un soutien et une protection collective. C'est lorsqu'un individu paraît isolé, impuissant et sans recours qu'il devient une victime possible et, pour ainsi dire, sans risque pour le délinquant.

Certaines mesures permettent de remédier à cet état de faiblesse. Elles consistent, par exemple, à mettre en place des policiers référents qui seraient contactés en cas de menace, à inciter les associations d'aide aux victimes à servir de relais entre les institutions et ces dernières lorsqu'elles sont soumises à des pressions ou encore à veiller à ce que la justice sanctionne plus souvent et plus sévèrement les subornations de témoins. Les associations de victimes en sont d'accord.

En conclusion, vous le voyez, nous ne sommes pas démunis, loin de là, face à la délinquance des mineurs. Dans ce domaine qui engage à la fois l'avenir et la confiance collective, nous ne pouvons pas agir sans perspective ni continuité.

La France est un pays véritablement moderne lorsque, ensemble, nous refusons la tentation du spectaculaire, de l'image forte et facile pour privilégier le travail de fond et sur la durée. En choisissant de ne jamais oublier la dimension humaine qu'il y a en chacun, jeune enfant agressif, adolescent violent, victime fragile ou coupable avéré, nous restons fidèles à des principes essentiels pour une démocratie, principes qui conseillent de choisir la voie de la sagesse confiante plutôt que celle de la vaine passion.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur - La sanction, avez-vous dit, doit être rapide. Or, selon les statistiques que nous ont communiquées vos services, le nombre de mineurs par juge des enfants s'élève à 38.300 avec de grandes disparités. Ce chiffre varie, en effet, d'un peu plus de 14.000 à 76.000. Ne faudrait-il pas revoir la localisation de ces juges à l'instar de ce qui se passe pour les commissariats de police ?

Mme le garde des sceaux - Nous allons créer quinze juridictions. Mais nous constatons malheureusement de plus en plus un essaimage de la délinquance. Celle-ci apparaît dans des zones très rurales qui ne connaissaient pas ce phénomène voilà cinq ou six ans. Il ne faut donc pas démunir certaines zones. Ce dispositif ne sera pas suffisant pour couvrir le territoire.

A deux reprises, je m'étais engagée, devant l'Assemblée générale des juges des enfants, à augmenter le nombre de ces magistrats, ce que j'ai fait. J'ai également, à leur demande, refusé de supprimer les parquets spécialisés. C'est important s'agissant de la mise en réseau des informations.

Je n'ai pas pu résoudre le problème de l'absence de candidature pour Epinal et Sarreguemines. Il faut être très prudent s'agissant notamment de nomination à des postes assez sensibles. Là, je n'ai pas trouvé de candidats capables de prendre en charge ces fonctions. Nous avons créé vingt postes en 1998, 10 en 1999, 17 en 2000, 20 en 2001 et 25 en 2002.

J'ai décidé de renforcer les parquets puisqu'il existe un véritable déficit en matière d'application des peines et de suivi. J'ai essayé de ne pas déséquilibrer les nominations. Les juges des enfants sont satisfaits d'avoir affaire à une personne qui s'occupe particulièrement des problèmes des mineurs.

M. le rapporteur - Vous avez manifesté la volonté d'aborder les problèmes en amont. Vous avez parlé de centres de jour et d'internats nouveaux. Quel est le chef de file ?

Mme le garde des sceaux - En la matière, il faut une coordination entre tous les services, notamment au sein des conseils généraux. Je m'y suis engagée auprès du président de l'Assemblée des présidents de conseils généraux.

S'agissant des établissements médico-sociaux, il existe une disparité très importante dans la prise en charge des enfants qui ont des comportements difficiles et qui sont signalés soit par les PMI, soit par l'Education nationale.

Nous travaillons en collaboration avec le ministère de l'Education nationale sur le traitement des signalements. La mobilisation est en effet un point fort. Les enseignants mais aussi les garderies et les haltes-garderies sont des partenaires privilégiés. Ces enfants, qui sont parfois très jeunes, ont, nous dit-on, un comportement difficile non pas dans la classe où existe une forme d'autorité incarnée par l'éducateur mais le plus souvent après celle-ci dans les garderies ou les haltes-garderies qui sont des lieux plus ludiques.

La PJJ peut et doit être impliquée. L'absence totale d'associations qui créent ce type d'établissement ou de centre d'accueil nous pose problème. Ce n'est pas à nous d'interférer en ce domaine. Nous sommes dans une situation d'appel collectif à projet. Il faut assurer une véritable coordination avec les conseils généraux, le ministère délégué à la santé et celui de l'Education nationale.

M. Jean-Jacques Hyest - Au sein de l'Education nationale, ce sont souvent les CDES qui placent les enfants.

Mme le garde des sceaux - Ces commissions se réunissent avec l'ensemble des parties prenantes et peuvent décider un placement. Mais encore faut-il qu'il existe un lieu approprié pour les tout-petits. Nous en avons débattu avec des élus et des éducateurs. Même si une CDES prenait une décision de placement, il n'y a pas de place disponible. Il faudrait créer des établissements. Nous sommes, en outre, confrontés à un véritable problème de répartition sur le territoire.

Je suis favorable aux séjours de rupture pour les tout-petits. Après avoir fait un tour de France de la situation actuelle et après en avoir débattu avec M. Jeammet, je suis également favorable aux contrats passés avec les instituts de rééducation qui sont gérés en parallèle avec les IME et les IMPRO et qui disposent d'un certain nombre de places en internat à plein temps pour une durée d'un an pour les enfants en très grandes difficultés.

Les enfants arrivent à s'en sortir assez bien parce qu'ils ne sont pas éloignés de leur famille. Ils peuvent maintenir un lien familial en rentrant chez eux le mercredi et éventuellement le week-end. Par ailleurs, les éducateurs qui les raccompagnent chez eux et qui vont les rechercher peuvent apprécier le comportement des familles. Voilà qui me paraît un élément de réponse.

M. Jean-Jacques Hyest - Vous devez coordonner votre action avec celle du ministère délégué à la santé qui ferme des lits en permanence.

Il faut, avez-vous dit, créer des centres de jour, ce que la PJJ a fait pendant vingt ans.

Mme le garde des sceaux - Certes, il faut créer de tels centres sous diverses formes, mais aussi des places à temps plein dans le cadre des séjours de rupture. Cette question ne relève pas de ma compétence. Peut-être faudrait-il augmenter les cotisations de sécurité sociale ? Il s'agit d'un vaste débat. Sommes-nous prêts à financer une politique de prévention active ? Nous avons vu les conséquences qui ont découlé de l'absence d'une telle politique dans certains grands pays, comme la Grande-Bretagne.

M. le rapporteur - S'agissant des CER et des CPI, avez-vous aujourd'hui assez de recul pour dresser un bilan ? Nous avons appris que le centre du Havre avait provisoirement fermé ses portes. Ces établissements ont-ils des difficultés de fonctionnement ?

Mme le garde des sceaux - Nous comptons quelques cas de fermeture provisoire de centres de ce type dus à des phénomènes de violence. Tel a été le cas au CPI de Montpellier. Sans entrer dans un quelconque esprit de polémique, certains centres créés avant 1981 ont été fermés pour des raisons de violence. Il en est de même des centres Toubon, dont certains avaient été confiés à des associations. La seule solution pour résoudre le problème réside dans des effectifs plus nombreux. Les associations s'étaient engagées en ce domaine sans prendre en compte ce paramètre.

Nous avons toutefois trouvé des solutions à chaque fermeture d'établissement. Je ne me souviens pas d'avoir connu d'échec à long terme. Rappelons que les CPI sont destinés à des jeunes qui sont en grandes difficultés. Ils ne s'y rendent pas volontairement. Il s'agit d'un placement autoritaire auprès d'une équipe pluridisciplinaire qui va essayer de trouver une solution, laquelle peut-être un placement en CER, voire, s'il y a lieu, en prison.

Le bilan que nous avons dressé -je suis très prudente car nous avons un recul de moins de trois ans- montre une chute du taux de récidive. Voilà qui nous conforte dans l'idée que nous devons poursuivre dans cette voie. Les problèmes auxquels nous nous heurtons tiennent en fait plus à l'absence de place qu'à une demande de fermeture de ces centres.

L'autre problème réside dans la difficulté d'ouvrir de tels établissements. Lorsque je suis allée signer une convention avec le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres afin d'ouvrir un centre accueillant six à huit jeunes encadrés par onze personnes, je me suis heurtée à une manifestation de quelque 1.300 personnes contre la délinquance. Or, les délinquants de ce type sont majoritairement dans la rue. Il serait préférable qu'ils soient encadrés dans ces centres vingt-quatre heures sur vingt-quatre.

Un document vous a été remis détaillant le nombre d'enfants concernés et leur profil. Il est intéressant parce qu'il montre bien tout ce qui est lié à l'enfant délinquant. En 2001, 1.300 mineurs étaient accueillis dans des CPI et 520 dans des CER. Nous sommes prudents mais confiants. Visiblement, le dispositif fonctionne. Nous constatons que même les médias prennent la peine de l'évoquer. J'en veux pour preuve l'implantation en Bretagne d'un centre qui n'a posé aucun problème.

Je confirme d'ailleurs à votre commission d'enquête ce que j'ai dit au moment de l'examen du budget : le problème majeur est que, sans recrutements exceptionnels, ces structures -et j'en avais discuté avec Michel Sapin, ministre de la fonction publique, à propos de leur mise en place- fonctionneront bien en Bretagne, dans le Sud de la France ou dans les régions montagneuses, c'est-à-dire là où les gens ont envie d'aller, mais elles ne fonctionneront pas là où elles sont absolument nécessaires, d'où l'intérêt des postes de recrutement régional interne.

M. Jean-Jacques Hyest - Cela tient-il au manque de formation ?

Mme le garde des sceaux - Non, cela tient au fait que, dans notre fonction publique, l'ancienneté donne la priorité pour les mutations. Comme à Paris et en région parisienne les loyers sont deux fois plus chers qu'ailleurs et que les salaires ne compensent pas suffisamment la différence, les « expatriés » essaient souvent de revenir dans leur région d'origine dès qu'ils ont l'ancienneté nécessaire. Ils partent donc lorsqu'ils commencent à avoir une bonne expérience et sont remplacés par les plus jeunes.

M. Jean-Jacques Hyest. Disposer de gens expérimentés est un problème dans tous les secteurs, y compris dans la magistrature.

Mme le garde des sceaux - Eh oui ! C'est pourquoi je m'attriste de ce que Sarreguemines ou Epinal aient, ce matin encore pour la nomination d'auditeurs de justice, été choisis par défaut. Paris, pour un jeune auditeur, c'est la voie royale. Pour ma part, j'estime au contraire qu'il n'y a pas de mauvais territoire dans notre pays et que l'on peut faire une belle carrière partout. J'avais d'ailleurs proposé que les magistrats les plus « gradés » puissent être affectés dans les plus petits tribunaux en fin de carrière afin de démontrer que beaux titres et fonctions ne sont pas forcément la même chose.

M. le président - Et vous n'avez pas eu de réponse ! (Sourires.)

Mme le garde des sceaux - Certains magistrats ont tout de même trouvé que la question soulevée était intéressante et reconnu que la pyramide des carrières ne devait pas être une pyramide géographique. Il me semble de surcroît que Paris n'est pas le lieu idéal pour la préretraite.

M. Jacques Mahéas - On analyse souvent les conséquences plus que les causes de la délinquance.

A la suite des diverses affaires de moeurs et, notamment, de pédophilie, le ministère de la famille s'est récemment attaqué à la diffusion absolument anormale à la télévision d'images dont l'effet d'entraînement est évident.

Le ministère de la justice peut-il porter plainte contre la diffusion de la violence dans les images, dans les jeux vidéo mis sur le marché, dans nombre lieux de « contre-éducation » que je ne pourrais citer tant il y en a dans notre société ? C'est d'ailleurs ce qui la différencie de la société d'il y a trente ans : les lieux d'éducation sont remplacés par des lieux de « contre-éducation » essentiellement basés sur l'argent. Dans nos banlieues, les jeunes ouvrent des yeux étonnés devant les transferts de footballeurs...

Par ailleurs, ma municipalité a, comme d'autres, voulu mettre en place des travaux d'intérêt général, dispositif qui ne vise d'ailleurs pas les seuls mineurs. J'avais l'intention de former cinquante employés de mairie, mais nous n'avons en moyenne que deux TIG. Aucune peine, ou presque, n'est prononcée et les choses n'ont pas été simples : dans un premier temps par exemple, on ne voulait pas nous envoyer de délinquants de notre ville par crainte que nous ne les humiliions ! Or, notre but, c'est de les réinsérer. Les TIG seront-ils vraiment utilisés un jour par les tribunaux ?

J'ai eu une expérience similaire avec les centres éducatifs renforcés : j'étais volontaire pour la création d'un CER à condition qu'il ne soit pas géré par le milieu associatif, ce qui, selon le préfet, était impossible. Cela ne s'est donc pas fait, alors que nous sommes en Seine-Saint-Denis.

Dernière question : un effort particulier va-t-il enfin être consenti en faveur de la formation des éducateurs ?

Il y a une bonne volonté politique. Cependant, les éducateurs s'impliquent essentiellement dans des actions éducatives déjà menées à l'échelon de la commune, par exemple l'aide aux devoirs. Ce n'est pas ce que les élus locaux attendent. Aujourd'hui, on leur demande de s'introduire dans les bandes pour faire éclater celles-ci de façon intelligente. C'est essentiel parce que les bandes décuplent la délinquance. Les jeunes délinquants n'existent en effet qu'en fonction d'elles.

Mme le garde des sceaux - S'agissant des TIG, vous n'êtes pas le premier maire à soulever le problème. Je ne pense pas qu'une longue circulaire de politique pénale soit nécessaire mais peut-être faudra-t-il rappeler leur utilité et engager une étude, par exemple pour recenser les mairies qui ont fait un effort.

M. le président - Je confirme les propos de M. Mahéas : en quinze ans, je n'ai eu qu'un cas.

Mme le garde des sceaux - En revanche, dans le Val-d'Oise, on recherche désespérément des places. Certains magistrats recourent donc davantage aux TIG que d'autres, raison de plus pour engager une étude.

Je parlais tout à l'heure des rapports d'activité. Certains magistrats disent que les cartes servent à juger le travail des uns et des autres. Ce n'est pas du tout le but. Chaque juridiction développe des habitudes et il est bon de pouvoir porter un regard sur les mesures prises ailleurs pour lutter contre la délinquance. Il ne s'agit donc pas d'une évaluation mais d'un encouragement. Dans cet esprit, il faudrait interroger les magistrats qui prononcent des mesures de réparation dans l'intérêt général et ceux qui ne le font pas.

M. Jacques Mahéas - Peut-être faudrait-il adapter la loi.

Mme le garde des sceaux - Je m'engage en tout cas à étudier cette question sur laquelle le rapport de votre commission apportera plus d'éclairage encore.

Concernant les centres, s'il a été fait appel à un moment donné au milieu associatif, c'est parce qu'il n'y avait pas de personnel, en particulier dans la région parisienne. C'est pourquoi j'ai organisé un concours exceptionnel et procédé à un certain nombre de modifications. Mme Perdriolle a ainsi pu monter un module de 150 nouveaux éducateurs qui permettront d'assurer le fonctionnement de ces établissements.

Pour ma part, je ne rejette pas le milieu associatif. On entend, certes, des bruits divers d'un lieu à l'autre, mais dans de nombreux centres le travail entre la PJJ et le milieu associatif donne d'excellent résultats. Nous avons ainsi récemment visité Cap-Aventure dans les Côtes-d'Armor, qui fonctionne merveilleusement bien.

M. Jacques Mahéas - Bien sûr !

Mme le garde des sceaux - Le taux de réussite est même assez exceptionnel. En fait, le problème est un problème de personnel.

Quant à la formation, nous revoyons actuellement les modules de formation de nos éducateurs. C'est un très gros travail.

M. Jacques Mahéas - Il ne faut pas les former en tant qu'animateurs.

Mme le garde des sceaux - Il faut en effet les former en tant qu'éducateurs. En revanche, il faut faire une différence entre les éducateurs de prévention et les éducateurs chargés d'appliquer les mesures prononcées par les juges.

Entrer en contact avec les bandes relève des éducateurs de prévention, c'est-à-dire des éducateurs de rue. La prévention passe par ailleurs par une présence d'adultes dans le cadre de la fameuse reconquête de l'espace public. Ce ne sont ni les mêmes métiers, ni les mêmes techniques, et nous ne disposons pas de suffisamment d'éducateurs de prévention à l'heure actuelle.

Nous sommes en train, je l'ai dit, de revoir la formation, mais je pense que l'arrivée grâce au concours de nouveaux éducateurs permettra par elle-même de faire « bouger » les équipes en place. Je ne suis pas pour les cultures monolithiques et, quoi que l'on puisse faire en termes de formation, je crois beaucoup aux bénéfices d'un apport extérieur.

Vous avez parlé de la nécessité de s'introduire dans les bandes, de les infiltrer. Le problème du danger mis à part, il y a, dans les phénomènes de bande, presque toujours deux choses. D'abord, les jeunes ne se lient pas aux bandes par amitié, mais parce que leur espace privé, c'est-à-dire l'appartement, est invivable. Ils descendent au pied de leur immeuble et une bande de fait se constitue. Ensuite, ces jeunes collectivement déprimés -on les voit d'ailleurs rarement rire ou s'amuser- ne se lient entre eux que « contre » quelque chose, que ce soit contre d'autres bandes ou contre les représentants de l'autorité.

Le travail d'éducateur de prévention est donc avant tout un travail de parole, mais la prévention implique aussi une spécialisation de nos services sur des opérations très ciblées.

Par ailleurs, je suis comme vous affolée par la violence dans la publicité, à la télévision, dans les jeux vidéo et les jeux de rôle... J'ai cru un moment que cela tenait à un problème de non-compréhension de ma part, mais force est de reconnaître que la violence est réelle.

Je me suis d'ailleurs battue contre la violence dans les publicités lorsque j'étais au secrétariat d'Etat à la consommation. Je me souviens par exemple d'une publicité qui mettait en scène une bande cagoulée sortant d'une banque et échappant à la police grâce aux performances de la voiture qu'elle vantait. Ainsi, pour vendre une voiture, on faisait gagner une bande dont les membres étaient de surcroît présentés comme dynamiques, plein de prestance, dotés, découvrait-on lorsqu'ils ôtaient leurs cagoules pour se congratuler, de visages agréables ! Je trouve cela particulièrement grave. J'ai discuté avec des fabricants de voitures. On a beau dire que c'est l'apologie non pas du crime mais de la voiture, répété tous les jours, un tel message est scandaleux !

D'autres publicités me révoltent à cause des valeurs qu'elles transmettent aux enfants. Ainsi, quand une femme dit d'un produit que je ne citerai pas : « Parce que je le vaux », cela revient à s'estimer soi-même en fonction de la valeur du produit que l'on achète.

Notre société est confrontée à un problème de fond. Pour autant, je n'ai pas plus que vous les moyens de porter plainte.

Nicole Péry, secrétaire d'Etat aux droits des femmes, a beaucoup travaillé sur l'utilisation de l'image de la femme et montré que, dans nos sociétés multiculturelles, on pouvait aboutir à des pratiques suffisamment graves, comme les tournantes, pour « réveiller » les publicistes. Pour les voitures, la violence renvoie à la vieille image de la virilité idiote qu'avec raison vous rejetez tous. J'avoue ne pas comprendre.

Quant au football, on a souvent décrit le hooligan, mais il y a aussi, c'est vrai, le problème de l'argent. Marie-George Buffet, ministre de la jeunesse et des sports, s'est penchée sur la publicité donnée aux salaires des joueurs.

Se pose aussi le problème de l'« achat » d'enfants de sept ou huit ans par des écoles sportives. Les parents reçoivent une sorte de bourse, mais, si l'enfant déçoit, on le « jette » ! C'est gravissime. Ce n'est pas de la traite d'êtres humains -cela existe aussi, mais il ne faut pas que je me trompe de combat- et il vaut sans doute mieux entrer dans une école de football qu'être exploité ailleurs. Je ne fais pas d'amalgame, mais je dis que nos clubs de sport sont souvent élitistes. Celui qui ne réussit pas la première année à un être bon ailier ou un bon défenseur est « viré » de l'équipe et prié d'aller jouer tout seul. C'est scandaleux. Il faut donc engager un travail qui touche jusqu'à nos équipes, elles aussi très élitistes. Il n'y a pas que l'argent. Si la volonté de gagner est belle dans le sport, lorsqu'elle implique un tri à l'entrée, c'est la société qui perd. L'équipe gagne, mais la société perd.

Je m'éloigne sans doute du sujet...

M. le président - Pas du tout, et je suis moi aussi frappé par le développement de la méchanceté, notamment dans la publicité.

Mme le garde des sceaux - Il faudrait faire réagir les consommateurs, mais c'est difficile, car, en droit, je n'ai pas de moyen. On n'a pas le droit avec soi dans ce domaine et on ne peut pas l'avoir sans porter atteinte -on me l'a reproché- à la liberté de l'image, de la création, de l'art, etc. Je crois tout de même que mobiliser les consommateurs lorsqu'une publicité est violente non pas en vue d'un boycott -ce serait interdit par la loi- mais pour signifier que l'on ne veut plus de ce type de publicités pourrait aider.

M. le président - Dans les débats, on parle aujourd'hui de comparution immédiate pour les mineurs. C'est peut-être une bonne idée, mais est-ce techniquement possible ?

Mme le garde des sceaux - Pour l'instant, non.

Le problème tient au fait que les très jeunes, c'est-à-dire les moins de seize ans, ont l'impression, une fois qu'ils sont passés à l'acte et ont été arrêtés par la police, qu'ils n'ont plus rien à perdre et ils repassent à l'acte de plus en plus souvent en attendant l'audience. Ils deviennent ce que l'on appelle des « réitérants », même si en droit l'expression ne veut rien dire. Cette situation démoralise un peu la police, elle démoralise plus encore nos concitoyens qui voient ces jeunes continuer à se livrer aux mêmes activités jusqu'à leur jugement.

Je pense, hors tout contexte électoral, que le juge devrait pouvoir prendre une décision provisoire -à lui de déterminer laquelle, CPI, CER...- afin de tenter d'éviter cet enchaînement que l'on rencontre chez certains jeunes, heureusement pas très nombreux, qui, en réitérant des actes contraire à la loi, se mettent eux-mêmes en danger en même temps qu'ils mettent les autres en danger.

Le problème est d'ailleurs déjà pris en compte par certains parquets et juges des enfants qui font en sorte que la réaction intervienne extrêmement rapidement. Il ne s'agit pas de comparution immédiate, expression qui a un fort sens en droit, mais plutôt d'une réaction en temps réel, d'une réaction rapide. Ainsi, il y a une quasi-immédiateté : une fois le parquet prévenu, le juge des enfants est pratiquement tout de suite amené à prendre des mesures, qui peuvent être provisoires quand l'enquête est complexe, ou définitives.

Bien sûr, pour que la première décision soit suivie d'une deuxième décision bien pesée, il faut le temps de mener une enquête sociale approfondie pour déterminer d'où vient l'enfant, dans quelle mesure sa famille peut l'accueillir, par exemple le week-end ou la nuit, etc. La mesure provisoire permet ainsi de préparer la mesure définitive adaptée.

Certains juges procèdent déjà ainsi. Je crois qu'il faut insister pour que ce soit la norme, sachant que pendant la période entre mesure provisoire et mesure définitive on n'a pas à statuer sur la culpabilité du jeune, car, à ce stade, notamment quand il s'agit de violences en bande ou entre deux bandes, on ne sait pas encore s'il est ou non responsable de tel ou tel fait grave, mais on ne peut le laisser attendre la décision judiciaire sans qu'une mesure soit prise.

M. Jean-Jacques Hyest - On pourrait presque parler de mesure conservatoire.

Mme le garde des sceaux - Exactement : il s'agit d'une mesure conservatoire pour éviter la réitération, l'espèce de sentiment d'impunité et de « désinhibition » qui se crée après le passage à l'acte et l'arrestation.

M. le président - Je vous remercie, madame le garde des sceaux.

Mme le garde des sceaux - C'est à moi de vous remercier, car votre commission a entrepris un travail très intéressant.

Audition de Mme Sylvie PERDRIOLLE,
Directrice de la Protection judiciaire de la jeunesse

(27 mars 2002)

Présidence de M. Jean-Pierre SCHOSTECK, Président

M. Jean-Pierre Schosteck, président - Mesdames, Messieurs, avant de commencer nos travaux, je vous propose de nous recueillir quelques instants en mémoire des conseillers municipaux et maires adjoints assassinés cette nuit à Nanterre. (M. le président ainsi que l'ensemble des personnes présentes se lèvent et observent une minute de silence.)

L'ordre du jour de notre commission appelle l'audition de Mme Sylvie Perdriolle, directrice de la protection judiciaire de la jeunesse, administration qui est évidemment au coeur des investigations que nous menons.

(M. le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur - Madame la directrice, ayant accompagné la semaine dernière, lors de son audition, Mme Marylise Lebranchu, vous avez eu connaissance du cadre général qu'elle a tracé et sur lequel je reviendrai tout d'abord. Je vous poserai également plusieurs questions relatives à trois domaines : l'exécution des mesures de justice, l'éducation renforcée et l'hébergement classique et, enfin, les problèmes de personnel.

A l'occasion des auditions que nous avons menées jusqu'ici et des visites que nous avons effectuées sur le terrain, nous avons entendu un certain nombre de remarques, voire de critiques, sur la protection judiciaire de la jeunesse. Première question : la PJJ n'assume-t-elle pas trop de missions au regard de ses moyens et de ses structures actuelles ?

Mme Sylvie Perdriolle - Lors des conseils de sécurité intérieure de juillet 1998 et janvier 1999, le Gouvernement a indiqué que la PJJ devait se charger en priorité des mineurs les plus délinquants, les plus réitérants et des adolescents difficiles, et c'est bien vers ces publics que la direction a aujourd'hui entrepris de recentrer son action. Deux chiffres montrent cette évolution : au début des années quatre-vingt-dix, le secteur public de la PJJ prenait en charge près de 60 % des mineurs en danger ; aujourd'hui, il prend en charge plus de 65 % des mineurs délinquants.

Les moyens de la PJJ subissent, il est vrai, une très grande tension, notamment dans la plupart des départements très urbanisés. Dans les années quatre-vingt, on comptait 3.000 éducateurs et l'on arrêtait entre 80.000 et 100.000 mineurs délinquants. En 1998, le nombre des éducateurs était le même, mais 170.000 mineurs environ étaient arrêtés. Même si un rattrapage a été réalisé depuis trois ans, puisque nous avons, durant cette période, recruté 1.000 personnes, dont 700 éducateurs, qui pour 400 d'entre eux sont en poste et pour 300 en formation, cette évolution, qui est très importante pour une si petite administration, n'est certainement pas à la hauteur des demandes des départements les plus urbanisés, notamment ceux de la région parisienne.

M. le rapporteur - Les services éducatifs auprès des tribunaux (SEAT) vont être en grande partie réformés. Cette réforme ne risque-t-elle pas d'être préjudiciable au lien nécessaire entre les juges des enfants et les éducateurs ? Par ailleurs, dans quelles conditions va-t-on rendre compte de l'exécution des mesures sans cette proximité qui nous semble indispensable ?

Mme Sylvie Perdriolle - Tout d'abord, je souligne qu'il y a une très grande évolution des publics. Je rappelle également qu'il existe des services éducatifs auprès des tribunaux mais aussi des services territorialisés, ce qu'on appelle les centres d'action éducative (CAE), qui suivent les mineurs demeurant dans leur famille.

Au début des années quatre-vingt-dix, il y avait un partage des publics pris en charge au sein des services de la PJJ. Les SEAT prenaient en charge les mineurs délinquants et les CAE prenaient en charge les mineurs en danger. Aujourd'hui, tous les services prennent en charge les mineurs délinquants. Le partage qui était fait autrefois ne paraît plus aujourd'hui cohérent, notamment quand on demande aux services de la PJJ d'être impliqués dans les contrats de ville ou dans les contrats locaux de sécurité, d'être des interlocuteurs possibles à l'égard des collectivités territoriales, des écoles et de tout ce qui participe de la prévention primaire et donc d'être mieux implantés territorialement. Il était paradoxal, d'une certaine manière, que les mineurs délinquants soient suivis au tribunal et ne le soient pas dans des lieux territorialisés.

C'est la première raison qui m'a amenée à une réorganisation des services. Ainsi, le SEAT conserve une fonction de permanence pour tous les mineurs déférés, les mesures nécessitant des délais, telles que la liberté surveillée, le contrôle judiciaire, mais aussi les peines d'emprisonnement assorti d'un sursis avec mise à l'épreuve (SME) ou de travail d'intérêt général (TIG), étant dévolues aux services territorialisés.

La seconde raison qui a justifié une réorganisation, c'est que, dans la plupart des tribunaux, nous avions trois ou quatre éducateurs qui étaient sans lien organisé avec l'ensemble des services du département. J'ai donc souhaité que tous les services de l'ensemble des départements soient pilotés par un directeur et que ces unités éducatives auprès des tribunaux soient effectivement dirigées par le directeur du service du CAE le plus proche.

Dans les très grandes juridictions de cinq à sept magistrats, nous allons conserver auprès du tribunal un service éducatif lourd qui sera chargé de l'ensemble des urgences et des comparutions ainsi que des mesures particulières prises en lien avec les magistrats. Dans les juridictions de trois à six magistrats, deux hypothèses sont possibles : soit nous gardons une unité éducative en permanence auprès du tribunal, soit c'est le CAE qui assure la permanence. Enfin, dans les très petites juridictions où nous avions un éducateur, celui-ci est relié au CAE.

Les CAE avaient pris, me semble-t-il, de la distance par rapport aux tribunaux et cette réorganisation va amener l'ensemble des CAE à assurer des permanences dans les tribunaux, donc à entretenir un meilleur lien avec les juridictions, dont ils connaîtront mieux le travail. L'important est que nous assurions les fonctions essentielles que sont la permanence et la prise en charge.

En ce qui concerne la connaissance des juridictions, nous avons engagé avec les tribunaux comme avec les cours d'appel une réflexion qui a abouti, le 8 mars, à une circulaire du garde des sceaux prévoyant que soit installée dans tous les tribunaux ce que nous appelons une cellule départementale « mineurs », qui doit émaner de la cellule justice-ville et qui doit être spécialisée dans la question des mineurs. Aujourd'hui, contrairement aux idées reçues, les relations de travail entre administration pénitentiaire et protection judiciaire de la jeunesse évoluent de manière assez favorable sur la question des mineurs incarcérés, celle de l'aménagement des peines, etc. En revanche, le champ juridictionnel s'est complexifié entre magistrats du parquet, magistrats du siège, juges d'instruction, juges de l'application des peines, et nous devons construire une meilleure coordination judiciaire. Nous souhaitons le faire à l'échelon du département, le directeur départemental étant chargé de piloter cette coordination. C'est lui notre interlocuteur premier à l'égard des tribunaux.

M. le rapporteur - Nombre de mesures de justice sont en attente d'exécution. Quelles sont celles qui subissent le plus grand retard d'exécution ? Par ailleurs, comment empêcher que les éducateurs de milieu ouvert ne sélectionnent parmi les mesures en attente celles qui leur paraissent les plus urgentes ?

Mme Sylvie Perdriolle - Nous avons procédé très récemment, à la demande de l'inspection des services judiciaires, à une étude, qui pourra d'ailleurs vous être communiquée, sur le délai moyen de prise en charge des mesures. Le délai moyen, qui est de 51 jours aujourd'hui, est beaucoup trop long. Nous l'avons réduit de cinq jours entre 2000 et 2001, grâce à l'arrivée de personnels en poste. Le délai moyen est plus court pour les mesures de réparation et plus long pour les mesures de SME.

Mais il est clair que, sur le milieu ouvert, en dépit de ces moyens nouveaux, des difficultés subsistent dans la mesure où, par ailleurs, le ministère de la justice a développé depuis quatre ou cinq ans une politique de traitement en temps réel. Celle-ci a permis que les parquets traitent 80 % des affaires concernant les mineurs, mais, de ce fait, elle a accru l'activité juridictionnelle, qu'il s'agisse des mesures prononcées par les parquets ou par les juges des enfants.

Pour éviter que les services ne traitent eux-mêmes cette question du délai, j'ai adressé une directive à l'ensemble des directeurs départementaux en leur demandant d'organiser un dialogue avec les juridictions pour fixer des priorités. Je sais, pour en avoir débattu récemment avec un des représentants du Sénat, que ce dialogue n'est pas réalisé ni bien conçu partout. D'une part, certains magistrats refusent de déterminer des priorités, considérant que tout doit être pris en charge immédiatement et, d'autre part, les directeurs départementaux doivent faire face à une pression très importante de la part des écoles et de différents services qui, lorsque les mesures sont prononcées, demandent que nous intervenions immédiatement.

Les critères normalement retenus, qui doivent être élaborés en concertation avec les magistrats, tiennent compte de la gravité des affaires, de l'urgence de l'intervention, de la répétition éventuelle d'actes commis par un même mineur. Pour l'instant, je ne vois pas d'autre élément de travail que ce dialogue entre les juridictions et les directeurs départementaux.

M. le rapporteur - Lors des auditions et des visites sur le terrain que nous avons effectuées, nous nous sommes rendu compte qu'il était difficile d'obtenir des informations permettant d'évaluer le travail éducatif. Disposez-vous de critères pour mesurer l'efficacité du travail éducatif par rapport à la mesure qui a été prescrite par le juge des enfants ?

Mme Sylvie Perdriolle - L'évaluation est une question très délicate. Nous disposons d'indicateurs d'activité qui sont des indicateurs quantitatifs, que nous nous efforçons d'affiner, mais qui ne sont pas qualitatifs. Le rapport réalisé par l'éducateur sur l'exercice même de la mesure et le rapport d'activité du service constituent également des éléments d'évaluation.

La France est très en retard sur cette question de l'évaluation. Si nous voulons aller plus loin, nous devrons procéder à des études répétées concernant les publics eux-mêmes. J'ai moi-même obtenu, non sans difficulté, que soit mis en place, à partir des statistiques judiciaires, un panel des mineurs. A partir de septembre 2002, nous allons procéder à une étude concernant tous les mineurs nés entre le 1er et le 15 octobre. Cette étude, qui sera répétée chaque année durant quinze ans, prendra en compte les données familiales, médicales et scolaires. Elle permettra de suivre le devenir de ces jeunes et d'évaluer également la récidive.

J'ai par ailleurs lancé une autre étude sur le devenir des mineurs pris en charge en centres éducatifs renforcés (CER). Nous commençons à avoir sur cette question un certain recul puisque les premières unités éducatives à encadrement renforcé (UEER) datent de 1996, mais cette étude ne sera présentée que dans un an.

Une autre étude réalisée en 1998 par Marie Choquet, épidémiologiste, sur les publics pris en charge par la PJJ, pourra également vous être communiquée. Mais je considère que ce chantier très important de l'évaluation est encore largement devant nous.

Je souscris totalement à l'idée d'un observatoire sur la délinquance des mineurs qui permettrait de disposer d'un champ de recherches et d'études très régulier et surtout de s'appuyer sur un comité scientifique ayant une distance salutaire vis-à-vis des administrations concernées.

M le rapporteur - J'en viens aux questions relatives à l'éducation renforcée et à l'hébergement. Madame la directrice, vos services connaissent-ils avec précision le nombre de mineurs pris en charge ?

Mme Sylvie Perdriolle - Nous connaissons précisément le nombre de mineurs pris en charge en hébergement. Contrairement à la tendance observée ces cinq dernières années, nous avons constaté, en 2001, une hausse de 8 % de l'activité en hébergement, qui concernait 1.351 mineurs au 31 décembre 2001.

M. le rapporteur - Comment justifier les ruptures de prise en charge dans les foyers classiques de la PJJ, notamment les week-ends ou durant les vacances ?

Mme Sylvie Perdriolle - Le principe général est l'ouverture 24 heures sur 24 des foyers du secteur public. Pendant l'été, dans les grands départements, nous opérons des redéploiements vers des foyers existants afin que soit assurée une permanence. Par exemple, de cinq établissements, nous en faisons quatre. Les ruptures durant les week-ends ou les périodes d'été sont contraires à mes orientations. J'ai d'ailleurs récemment envoyé une inspection dans un foyer d'hébergement de la Réunion qui, régulièrement, fermait le week-end, les enfants étant alors hébergés dans des familles d'accueil, ce qui est absolument contraire à toutes les directives.

Il peut arriver que nous ayons des problèmes de personnels ou d'organisation d'emploi du temps durant l'été et que nous soyons obligés d'organiser différemment les permanences, mais, en principe, les fermetures de week-end ne sont pas possibles.

M. le rapporteur - S'agissant des CER et des CPI, combien de centres ne fonctionnent pas et pour quelles raisons ? Combien de structures garantissent actuellement un encadrement renforcé, notamment à toutes les heures de la nuit ?

Mme Sylvie Perdriolle - Les CER et les CPI sont probablement un des sujets les plus sensibles aujourd'hui. A travers la mise en place de ces deux programmes, nous avons pu reprendre de vraies questions professionnelles. Encore récemment, les secteurs tant public qu'associatif étaient plus tournés vers l'enfance en danger que vers l'enfance délinquante. Nous avons eu, et nous avons encore, à élaborer de nouvelles pédagogies à l'égard d'adolescents très délinquants ou très violents.

Les CER, d'abord baptisés UEER, ont connu un démarrage difficile, que je constate également pour les CPI. En effet, chacun de ces programmes a nécessité la mise en place d'établissements dans des délais extrêmement brefs et le démarrage s'est fait avec des équipes moins assurées se retrouvant parfois en difficulté.

J'ai été amenée à relancer le programme des CER selon un nouveau cahier des charges qui nous permet des prises en charge de trois à six mois, la moyenne étant de cinq mois aujourd'hui alors qu'elle était à l'origine de trois mois. Le bilan des CER est très positif. Sur les 51 CER ouverts, une ou deux structures sont encore en difficulté, mais je rappelle que, sur les 16 établissements ouverts en 1998, nous avions dû en fermer 6.

Malgré un cahier des charges extrêmement précis, nous avons développé une activité très structurée dans tous les CER, impliquant le respect de règles de vie et un compagnonnage de vie, c'est-à-dire le partage des activités au quotidien par les équipes pédagogiques.

Même pour le secteur associatif, c'est une évolution importante. Ces centres constituent de véritables laboratoires pédagogiques dont doivent aujourd'hui s'inspirer tous les foyers accueillant des mineurs délinquants ou très difficiles.

Nous avons toujours exigé que les CER soient pilotés par un éducateur spécialisé. Les équipes sont composées pour une moitié d'éducateurs spécialisés et pour l'autre de personnes engagées dans un nouveau métier, et il y a là une harmonie, un équilibre d'accompagnement qui me paraissent tout à fait intéressants et innovants.

Sur les 43 CPI existants, nous rencontrons, il est vrai, des difficultés. Alors que les CER fonctionnent par session, en prenant en charge un groupe de jeunes homogène durant toute la session, les CPI accueillent dans l'urgence les mineurs les plus difficiles et connaissent un flux constant d'entrées et de sorties. Bien que le cahier des charges des CPI ait prévu que ces centres devaient s'adresser à un public qui n'était pas nécessairement trop connu, en vue d'établir un bilan-orientation, ils ont en fait accueilli 90 % des mineurs très connus, très réitérants, qui sortaient de prison ou pour lesquels les magistrats hésitaient entre prison et CPI.

Nous nous sommes vite aperçus que, si ces structures répondaient à l'immédiateté, elles étaient confrontées à un public particulièrement difficile et ne pouvaient avec succès remplir leur mission que sous trois conditions.

La première, c'est que doit être mise en place une organisation départementale, notamment un service départemental qui régule l'accueil d'urgence, qui rassemble les magistrats, le secteur public, le secteur associatif et, éventuellement, le Conseil général. En effet, on voit bien aujourd'hui que les foyers de l'enfance sont également confrontés au problème de l'accueil d'urgence pour les mineurs en danger. Nous sommes très sollicités en ce qui concerne les mineurs étrangers ou les jeunes errants, autant que sur les mineurs délinquants. C'est pourquoi une véritable coordination départementale est essentielle.

La deuxième condition, c'est l'évolution, dont je viens de parler, du modèle des foyers. Les CPI qui aujourd'hui réussissent sont ceux qui ont un projet fort autour d'activités très structurées durant toute la semaine, en lien avec les petites structures comme les centres de jour, qui ont des ateliers scolaires ou professionnels.

La troisième condition est la qualité de l'encadrement.

Le recrutement, dont j'ai également parlé tout à l'heure, de 1.000 personnes en trois ans a entraîné une extrême mobilité des personnels. Mais, malheureusement, on a retrouvé les plus jeunes professionnels dans les milieux les plus difficiles.

Pour résoudre cette question, on a d'abord, selon la formule du tutorat, demandé aux professionnels plus anciens de revenir en hébergement pendant une période déterminée sans perdre leur poste d'origine.

Par ailleurs, nous avons décidé de modifier les modalités de recrutement. Ainsi, par le concours exceptionnel, nous avons recruté des personnes qui avaient déjà travaillé au moins trois ans, car j'ai constaté qu'il était très difficile pour de nombreux jeunes sortant de l'université de se retrouver au contact de mineurs très délinquants. Les critères de recrutement qui me paraissent devoir être retenus sont à la fois la parité entre hommes et femmes, l'âge, mais aussi la connaissance des publics difficiles.

La loi de modernisation de la fonction publique, que le Gouvernement a décidé, lors d'un comité interministériel de réforme de l'Ëtat, le 15 novembre, d'étendre à la PJJ, va nous permettre de diversifier les recrutements. Nous allons recruter sur une troisième voie des personnes ayant déjà une expérience professionnelle et cela permettra également de recruter sur titre.

J'ai également souhaité que l'on puisse recruter des contractuels. En effet, l'expérience montre qu'après avoir travaillé dans ce type de structure les gens savent s'ils souhaitent s'engager durablement dans ce métier. Pour 2002, j'ai obtenu, après de très nombreuses discussions, l'autorisation de recruter 150 contractuels, la priorité étant l'Ile-de-France, par anticipation des nouvelles voies de recrutement à venir, car ces personnes pourront se présenter au concours qui sera, je l'espère, ouvert en 2003.

M. le rapporteur - La fonction de la PJJ en matière de contrôle financier et pédagogique des établissements associatifs habilités est-elle correctement assurée ? Ce contrôle s'exerce-t-il à d'autres moments qu'à celui de l'habilitation et, si oui, quelle en est la périodicité ?

Mme Sylvie Perdriolle - La PJJ possède, à l'égard du secteur associatif habilité, des compétences conjointes avec les conseils généraux en matière de tarification, de création et de contrôle.

Sur la tarification Ëtat, nous opérons un contrôle très précis puisque nous sommes seuls à assurer le budget des services concernés. Je pense notamment aux CER pour lesquels un contrôle pédagogique très régulier est effectué.

Sur l'ensemble du secteur « enfance en danger, enfance délinquante » où s'exercent les compétences conjointes, les moyens en termes de contrôle sont certainement insuffisants. Nous sommes présents dans les procédures de tarification conjointe et nous encourageons les démarches de schéma conjoint ainsi que les protocoles de travail conjoint avec les départements.

Je voudrais à cet égard souligner l'évolution du travail réalisé avec les conseils généraux. On a beaucoup dit que ceux-ci n'avaient pas mis en place à temps les schémas départementaux. Je rappelle qu'à ce jour trente schémas départementaux conjoints ont été signés et que trente autres sont en cours d'élaboration. Par ailleurs, à la suite d'une demande qu'avait formulée Mme Guigou après avoir reçu l'Association des départements de France (ADF), la PJJ a mis en place un travail plus particulier sur seize départements dont le résultat a été diffusé à l'ensemble des départements.

Nous continuons à travailler de manière bilatérale avec l'ADF sur la question de l'observatoire partagé, c'est-à-dire sur la façon de communiquer ensemble sur les mêmes données. Je considère que c'est une avancée très positive dans la coopération entre la justice et les conseils généraux.

En ce qui concerne les moyens de contrôle, j'ajoute que certaines directions régionales ont mis en place un contrôle annuel aléatoire de quatre à cinq établissements par an, mais elles sont très minoritaires aujourd'hui. En effet, nous ne sommes pas assez outillés pour faire un contrôle régulier et aléatoire de l'ensemble des départements.

M. le rapporteur - Un partenariat accru avec les conseils généraux me paraît être une très bonne initiative, car ils sont très proches des réalités, qui sont extrêmement diverses.

Concernant la prise en charge sanitaire et psychiatrique des jeunes, les quelques visites que nous avons effectuées nous font dire que cette prise en charge paraît relativement mal assurée. Quelles améliorations comptez-vous mettre en place ?

Mme Sylvie Perdriolle - Le sujet que vous évoquez m'a paru tout à fait prioritaire. En effet, beaucoup d'établissements soulignent qu'ils ont affaire à des adolescents très violents, parfois qualifiés de « border line »

Nous avons travaillé de manière étroite avec la direction des hôpitaux et la direction générale de la santé en organisant un séminaire « santé-justice » sur ce sujet en 2000 afin de rapprocher nos administrations. Comme le professeur Jeammet, je suis très favorablement étonnée du rapprochement des points de vue qui s'est opéré entre médecins et magistrats. Nous avons tous connu une période de mise en cause réciproque des interlocuteurs. Aujourd'hui, les administrations se parlent. Entre l'administration sanitaire et nous-mêmes, un dialogue nouveau s'est construit qui se fonde sur le même diagnostic en ce qui concerne les adolescents et sur une volonté commune d'en faire une priorité. Le chiffre des suicides, par exemple, est tout aussi inquiétant que celui de la délinquance et justifie que l'on essaie de travailler ensemble.

J'ai élaboré avec mes homologues directeur de la santé et directeur des hôpitaux un projet conjoint de directive que nous devons signer dans les huit jours qui viennent sur ce sujet.

Par ailleurs, j'ai inauguré en janvier dernier, avec le professeur Jeammet, un diplôme universitaire sur les adolescents difficiles qui s'adresse à des magistrats, des éducateurs, des enseignants et à des personnels de soins. Cette formation, qui est dispensée à l'institut Montsouris, est copilotée par ma direction et la direction de l'enseignement scolaire et coanimée par le professeur Jeammet et moi-même.

Tout le monde constate que la pédopsychiatrie est en situation très difficile, que l'on manque de médecins, de lits. Mais en ce domaine, comme pour les classes-relais, en travaillant ensemble plutôt qu'en parallèle, nous avons franchi un pas.

En ce qui concerne le mineur accueilli en foyer, l'objectif, lorsqu'une crise se produit, est qu'il puisse être hospitalisé quelques jours et revenir en foyer, que des aller-retour soient possibles. J'ai même autorisé une expérimentation à Nice en mettant à disposition un personnel à l'hôpital. C'est ainsi que l'on cherche à travailler, de manière conjointe, sur de petites unités, même si l'on ne dispose malheureusement que de très faibles moyens.

M. le rapporteur - Vous avez déjà en partie répondu aux questions relatives aux personnels. Je souhaiterais avoir quelques précisions sur le taux de féminisation et l'âge moyen des personnels éducatifs de la PJJ.

Mme Sylvie Perdriolle - Le taux de féminisation est de 53 % pour les éducateurs et de 55 % pour l'ensemble des personnels. Mais ces chiffres ne sont pas très significatifs, car la question se situe en fait dans la pyramide des âges.

Sur le concours normal des dernières années, nous avons recruté 70 % de femmes et 30 % d'hommes. Nous avons quelque peu corrigé ces chiffres à travers le concours exceptionnel en recrutant 60 % de femmes et 40 % d'hommes et, en 2000 précisément, nous avons recruté autant de femmes que d'hommes.

Compte tenu de la pyramide des âges, nous risquons d'avoir, dans dix ans, une grande majorité de femmes. Il est difficilement envisageable, notamment dans les foyers, que les équipes soient à 80 % constituées de femmes. La priorité me paraît donc d'opérer un recrutement à parité d'hommes et de femmes. Ce n'est un secret pour personne que les personnels contractuels sont recrutés majoritairement parmi les hommes âgés de 30 à 35 ans. En effet, on a également un creux d'âge qui se situe entre 35 et 45 ans. Nous allons donc nous efforcer d'équilibrer cette pyramide des âges.

M. le rapporteur - Quel est le nombre de postes vacants étant donné que les congés de maternité n'entraînent pas de vacance de poste ? Ne serait-il pas intéressant de définir un taux de compensation pour pallier ce problème ?

Mme Sylvie Perdriolle - Le taux de vacance budgétaire, qui est le seul taux « officiel », est très bas puisqu'il est de 2 % environ.

Je viens d'obtenir, ce qui est là encore une révolution dans mon administration, la possibilité, en gageant des postes budgétaires, de recruter des éducateurs sur des contrats à durée déterminée pour remplacer les congés de maternité et de maladie. Les modalités financières de cette mesure restent encore à préciser avec le contrôleur financier. En revanche, je n'ai pas obtenu pour ma direction le surnombre que vous évoquez et que seule la direction de l'administration pénitentiaire a obtenu.

M. Jean-Jacques Hyest - Dans un certain nombre de départements, notamment à Paris, il semble que le secteur associatif ne prenne pas sa part des mineurs délinquants ayant eu affaire à la justice alors qu'il est précisément habilité pour le faire.

Mme Sylvie Perdriolle - Vous avez raison de souligner ce point. Historiquement, sur les trente dernières années, le secteur associatif habilité s'est beaucoup investi dans l'enfance en danger. Or, au début du siècle, il était aussi pionnier dans le domaine de l'enfance délinquante. Il s'agit donc de trouver des moyens d'attirer à nouveau le secteur associatif vers l'enfance délinquante. Toutefois, la situation est très inégale selon les régions.

En Normandie par exemple, le secteur associatif est très présent, ce qui n'est pas le cas en Ile-de-France, où l'on constate un retard général d'équipements. J'ai d'ailleurs été amenée à solliciter un secteur dirigé vers les adultes pour le programme des CER. Je viens de signer une convention avec l'association SOS Drogues international pour mettre en place 16 CER en Ile-de-France. Mais je n'ai signé aucune convention avec les associations de sauvegarde de l'enfance et de l'adolescence, ce qui est quand même étonnant.

J'ajouterai que, lorsque cette question est articulée conjointement entre le ministère de la justice et le Conseil général, tout le monde est obligé de bouger. On l'a vu récemment dans le Bas-Rhin, qui est un département complexe, où la situation est tendue, mais où l'on est parvenu en coordonnant les initiatives à faire progresser les choses. Les conseils généraux sont d'ailleurs des « poids lourds » par rapport à l'Ëtat en ce domaine.

Les rapprochements récents montrent que nous sommes tous confrontés aux mêmes problèmes. Je parlais tout à l'heure des mineurs étrangers ou errants pour lesquels de petits lieux d'accueil d'urgence sont nécessaires. On est bien sûr amené à élaborer des procédures parfois dérogatoires sur ce sujet. Peut-être est-il souhaitable que tous les partenaires se réunissent pour réfléchir à une éventuelle modification des règles actuelles de financement, qui constituent parfois un obstacle.

M. le président - Madame la directrice, nous vous remercions.

Audition de M. Claude FONROJET,
Président de l'Union nationale des associations de sauvegarde
de l'enfance et de l'adolescence (UNASEA),
et de M. Jacques ANDRIEU,
Directeur général de l'UNASEA

(27 mars 2002)

Présidence de M. Jean-Pierre SCHOSTECK, Président

M. Jean-Pierre Schosteck, président - L'ordre du jour appelle maintenant l'audition de M. Claude Fonrojet, président de l'Union nationale des associations de sauvegarde de l'enfance et de l'adolescence (UNASEA), et de M. Jacques Andrieu, directeur général.

(M. le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

Vous avez la parole, M. Fonrojet.

M. Claude Fonrojet - Monsieur le président, Messieurs les sénateurs, je suis heureux de l'occasion qui m'est donnée de m'exprimer devant vous.

L'UNASEA a été créée en 1948. C'est la première fédération d'associations offrant une palette de réponses socio-éducatives et médico-sociales aux familles, aux mineurs et aux jeunes majeurs frappés d'inadaptation sociale ou de handicap. Elle regroupe environ 10.000 bénévoles et 26.000 professionnels qui prennent en charge plus de 250.000 enfants et adolescents. Sur les 700 établissements et services gérés par ces associations, près de 450 sont habilités par la justice, c'est-à-dire appelés à accueillir des mineurs placés au titre de l'ordonnance du 2 février 1945. Les associations de sauvegarde se sont engagées dès 1995 dans la mise en place des unités à encadrement éducatif renforcé et gèrent aujourd'hui 14 d'entre elles.

Le constat que fait l'UNASEA se distingue peu de celui de la plupart des observateurs et des responsables. Nous observons une forte augmentation de la délinquance juvénile dont les caractéristiques sont peut-être nouvelles. Tout d'abord, les délinquants sont de plus en plus jeunes. Ensuite, les actes commis sont de plus en plus graves, allant de ce que l'on qualifie pudiquement d'« incivilités » -destructions de boites aux lettres, tags- jusqu'aux incendies de voitures voire aux meurtres. Nous sommes donc devant des phénomènes d'une extrême gravité. Cette délinquance est par ailleurs territorialisée, c'est ce que l'on appelle la violence ou la délinquance de quartiers, même si l'on peut observer des phénomènes de délinquance juvénile en zones rurales. Le sentiment d'impunité et le manque de repères sont également caractéristiques de la population que nous observons.

Enfin, nous constatons, comme chacun des observateurs, le malaise croissant des responsables politiques et administratifs ainsi que de l'ensemble de la population, accompagné d'une radicalisation des positions qui sont prises sur ces sujets, faute de maîtriser la violence qui s'exprime.

Quelles sont les causes de cette situation ? La délinquance juvénile est incontestablement un phénomène complexe. Les travaux tels que ceux du sociologue Sébastian Roché montrent que l'on ne peut pas mettre l'accent uniquement sur tel ou tel aspect. Nous pouvons simplement signaler deux facteurs principaux : le premier, c'est le développement de la fracture sociale avec la déstructuration des familles, l'augmentation du chômage de longue durée, une urbanisation mal maîtrisée et, d'une manière générale, le développement des phénomènes d'exclusion.

Naturellement, il ne s'agit pas de stigmatiser les familles ou les jeunes qui sont en situation d'exclusion, mais force est de constater que les phénomènes d'exclusion entraînent une augmentation du nombre de jeunes et d'adolescents en situation de déshérence sociale et ipso facto celle du nombre de jeunes délinquants tenant à ces phénomènes.

Le deuxième facteur, c'est la crise des valeurs. Il s'agit du refus de l'autorité, de la dissociation entre ce qui relève de l'affirmation d'une liberté et, ce qui devrait être son corollaire mais qui ne l'est plus, d'une responsabilité. Comme le disent certains, l'ascenseur social est en panne, l'éducation n'apparaît plus forcément comme le moyen d'une promotion sociale. Les jeunes en question sont conduits à rechercher ailleurs les voies d'une affirmation. Manifestement, dans l'exercice de la violence, il y a l'affirmation de soi, d'une autonomie et, en même temps -même si cela peut paraître choquant- l'affirmation d'une sorte de statut social ; ces jeunes deviennent des caïds dans leur quartier.

Le phénomène est complexe. L'objet de l'UNASEA n'est pas de se livrer à des études sociologiques et je ne fais que transmettre ce que nous disent les éducateurs, les responsables d'associations et les directeurs généraux des sauvegardes.

Quel jugement peut-on porter sur le dispositif qui a été mis en place ? On ne peut pas nier que des efforts aient été accomplis -tous les responsables politiques sont préoccupés par la délinquance des jeunes- ni que plusieurs difficultés subsistent.

La première, c'est l'absence d'une véritable prise en charge préventive et globale de la famille. Nous nous demandons si la décentralisation d'un certain nombre d'actions en soi très positive n'a pas aussi marqué un coup d'arrêt au regard que l'Etat portait sur ces phénomènes, peut-être à tort. L'affirmation de mesures de décentralisation ne signifie pas nécessairement le retrait de l'Etat de ce secteur. L'UNASEA voit avec satisfaction l'Etat réinvestir ce champ de réflexion et d'action, d'autant plus que les fonctions régaliennes exercées par les ministères de la justice et de l'intérieur sont restées de sa compétence.

La deuxième difficulté tient aux défaillances du système scolaire et de la formation professionnelle. Incontestablement, l'école ne joue plus comme par le passé son rôle en matière de formation civique et, d'une manière plus générale, d'intégration d'un certain nombre de populations. Les personnes concernées sont bien souvent en rupture scolaire, à un âge de plus en plus précoce. Il faut s'interroger sur ce point sans stigmatiser les enseignants. En 40 ans, la quasi-totalité de la population, du fait du recul de l'âge de la scolarité obligatoire, a accédé à l'enseignement ; c'est une bonne chose, mais il y a des ratés parce que l'éducation n'est pas forcément adaptée aux besoins de l'ensemble de cette population.

La troisième difficulté est liée aux défaillances de la réponse judiciaire. Bien souvent, les juges ne sont pas spécialisés dans l'appréhension de ces situations. Nous constatons également que la réponse judiciaire aux actes qui ont été commis intervient beaucoup trop tard.

Naturellement, je manquerais à mes devoirs si je ne concluais pas en évoquant le manque de moyens ou leur mauvaise répartition. Certains services de l'Etat ou des collectivités locales manquent de moyens. La désertification sociale de certains quartiers est un constat, ces derniers souffrent à la fois de l'absence de services publics élémentaires et de leur mode d'intervention, qui est parfois inadapté à la situation. Ainsi, les représentants de l'autorité -au sens large- sont présents jusqu'à dix-sept ou dix-huit heures, alors que les phénomènes de violence se manifestent souvent à une heure plus tardive.

D'une manière plus générale, il faut souligner le manque de responsabilisation des mineurs du fait de la réticence des magistrats à l'égard de la sanction pénale. Ainsi que chacun le constate, les phénomènes de délinquance relèvent de la compétence de services multiples qui ont tendance à se cantonner à leur sphère traditionnelle. L'action des différents acteurs manque de synergie.

Nous observons donc un ensemble de phénomènes, trop rapidement exposés, qu'il faut corriger.

L'UNASEA propose trois axes de réflexion. Premièrement, il conviendrait de mettre en oeuvre une action préventive globale. Nous pensons qu'il faut s'attaquer à la racine du mal. Nous sommes confrontés à des jeunes de dix ans, voire moins, et le problème se pose autant en termes d'action éducative qu'en termes de répression. L'action préventive globale doit être une priorité d'action gouvernementale et doit intervenir le plus en amont possible.

Dans ce domaine, nous ferons plusieurs remarques. Tout d'abord, nous manquons d'instruments d'analyse. Il ne faut pas se cantonner à une réflexion hexagonale. Si nous voulons pallier ce manque, décrisper les débats au sein de notre société entre les tenants de la répression et ceux de la prévention, entre les différents ministères, entre les collectivités locales et l'Etat, nous avons certainement intérêt à nous interroger sur ce que recouvre véritablement la délinquance juvénile et sur la façon dont elle est appréhendée, tant au niveau européen qu'international. Il faut cependant avoir clairement conscience que les phénomènes de culture sont très prégnants en ces matières. Il s'agit d'aller chercher non pas des recettes mais des éléments de réflexion, d'orientation et d'action partout où l'on peut en trouver. Par conséquent, nous serions heureux qu'un centre européen de la délinquance soit créé.

Ensuite, l'Etat doit susciter une synergie entre les différents acteurs afin qu'ils ne se trouvent pas, comme c'est trop souvent le cas, en opposition. Même si leurs préoccupations et leurs aspirations peuvent être à juste titre divergentes, il faut créer cette synergie. Cela suppose un échelon de concertation et d'actions pluridisciplinaires, ainsi qu'une impulsion volontariste. Les formules ne manquent pas pour tenter de rassembler la justice et l'intérieur, mais aussi l'éducation, les affaires sociales.

Nous suggérons -c'est la fonction qui compte, parce que nous connaissons la tendance de chacun d'entre nous à se réfugier dans l'institutionnalisation- la création d'une délégation interministérielle chargée de la prévention de la délinquance pour marquer notre souci de voir l'action préventive et globale affirmée comme la priorité. Cette délégation devrait être rattachée directement au Premier ministre, faute de quoi elle risquerait de ne pas avoir l'efficacité attendue.

Je précise encore une fois qu'il est plus important de combler un vide dans notre dispositif institutionnel que de nous attacher à la mise en place de telle ou telle structure administrative.

Nos propositions concernent également l'échelon local. L'action préventive globale nécessite une conception unifiée au niveau de l'Etat, une implication plus forte de l'Etat et de l'ensemble des acteurs que par le passé, mais aussi une meilleure gestion locale. Dans ce domaine, il faut disposer d'un outil de concertation, de confrontation des responsabilités et des actions de chacun, de mise en commun des moyens. Or cet instrument manque aujourd'hui. Nous nous réfugions encore dans l'institutionnalisation, mais nous préconisons la création d'une commission locale chargée de l'action préventive à laquelle seraient rattachées les équipes d'intervention de terrain.

Il importe que les familles trouvent des référents qui soient capables non pas seulement d'apporter des réponses séparées en matière de logement, d'insertion professionnelle, de soins, d'éducation, mais de définir avec elles un parcours commun et que l'information circule à l'échelon du département afin d'ordonner un secteur qui est par nature éparpillé. En effet, traiter séparément un sujet plutôt qu'un autre, c'est se condamner à l'inefficacité.

Nous sommes tout à fait désireux de voir les familles responsabilisées. C'est une idée très importante sur laquelle les médias et les hommes politiques mettent souvent l'accent. Cependant, compte tenu de notre analyse des facteurs de développement de la délinquance, le droit ne nous paraît pas comporter de lacunes dans ce domaine.

La possibilité de supprimer les allocations familiales est souvent évoquée. Nous n'y sommes pas favorables parce qu'elle manquerait son objet. Le fait de supprimer les allocations familiales à des familles qui sont plongées dans des situations difficiles aggrave ces difficultés. Or nous avons dans notre arsenal législatif et réglementaire tous les moyens de répondre à certaines situations.

Le premier d'entre eux, si les prestations sociales et familiales sont mal utilisées, est la mise sous tutelle. Nous avons d'ailleurs assisté ces dernières années à l'explosion des mises sous tutelle. Le problème serait plutôt de savoir quelle est leur efficacité. C'est un autre débat, qui fait néanmoins partie de notre sujet. Les organismes sont débordés par le trop grand nombre de dossiers qui leur sont confiés. Ils n'ont pas le temps d'accompagner la gestion des prestations sociales et familiales d'une action en profondeur auprès des familles, coordonnée avec les autres acteurs, qui permettrait d'élaborer une pédagogie plutôt que de substituer une autorité quelle qu'elle soit aux familles dans la gestion des prestations.

En outre, lorsque les familles se montrent défaillantes dans l'accomplissement de leurs responsabilités voire complices des actes accomplis par les jeunes, les textes permettent déjà de les sanctionner. Il faut les utiliser. Il convient peut-être de clarifier les positions et en tout cas de ne pas confondre, d'une part, la gestion des prestations sociales qui sont destinées à aider les familles à faire face à leurs responsabilités sur le plan matériel et, d'autre part, la sanction des familles qui sont complices ou démissionnaires.

Pourquoi ne le fait-on pas ? J'ai évoqué précédemment l'utilisation réticente de la sanction pénale pour faire face à certaines situations. On comprend bien pourquoi de telles réticences existent. Dans l'analyse des situations se mêlent la compréhension des difficultés sociales rencontrées par les personnes et la difficulté d'appréhender les comportements qui doivent être sanctionnés.

Le deuxième axe de réflexion que nous proposons est la mise en oeuvre d'une réponse judiciaire rapide, cohérente et adaptée à l'acte primo-délinquant. Nous considérons que le premier acte délictueux constitue un moment décisif qui n'est pas définitif. C'est le moment où le jeune en voie de marginalisation va se reprendre ou basculer. A ce niveau, notamment lorsqu'il s'agit de mineurs de moins de 16 ans, le caractère éducatif doit incontestablement l'emporter sur le caractère répressif. Nous ne pouvons pas imaginer que l'on considère un jeune comme un adulte. La personne jeune est en formation, elle n'est pas encore un adulte construit et il faut la traiter comme telle.

Cela nous conduit à plusieurs remarques. La première, c'est que la réponse judiciaire ne peut être apportée que par un magistrat spécialisé dans le cadre spécifique de la justice des mineurs. Nous considérons que toute proposition tendant à organiser la comparution des mineurs devant les tribunaux correctionnels aboutirait à nier la volonté de réinsertion des mineurs telle qu'elle est affirmée depuis 50 ans par l'ordonnance de 1945. C'est pourquoi nous sommes très réservés sur toute évolution de cette ordonnance, non pas qu'elle soit taboue -elle a d'ailleurs été modifiée à de nombreuses reprises- mais nous souhaitons que les objectifs soient très clairement affichés.

Pour nous, il serait important que l'accent soit mis davantage sur la formation. Il convient avant tout de conserver la spécialisation des juges pour enfants, puis de faire en sorte que ces juges soient mieux considérés et mieux formés. Il existe aujourd'hui une véritable précarité de la justice des mineurs. Il est nécessaire que la formation des magistrats comporte une spécialisation en matière de justice des mineurs, afin que les juges soient particulièrement aptes à apprécier la complexité de la délinquance juvénile.

Nous proposons depuis longtemps que, dans chaque tribunal, un vice-président spécialisé soit chargé de coordonner l'activité des juges pour enfants. A nos yeux, la création récente de postes supplémentaires de vice-présidents est une avancée qui doit être confortée.

En termes de réponse judiciaire, il faut nous interroger sur les procédures qui sont en vigueur, en particulier sur l'opportunité d'une saisine directe du juge sans passer par le procureur. De même faut-il nous interroger sur la césure pénale, qui génère un délai trop important entre le moment où l'acte est commis et celui où l'enfant -ou l'adolescent- est sanctionné.

Nous préconisons aussi de conférer plus de solennité. Il s'agit non seulement de l'ordre symbolique, mais également de marquer un coup d'arrêt fort en direction du jeune au moment où il a commis un acte délictueux.

Par conséquent, la rapidité, la solennité et l'adaptation des juges sont autant de facteurs qui doivent conduire à la fois à la diminution du sentiment d'impunité des jeunes et à la lutte contre la multirécidive. Or nous observons aujourd'hui que la sanction est non seulement tardive mais parfois même inappliquée.

Je citerai à cet égard les mesures de réparation imposées aux jeunes. Ce système donne de bons résultats dans un certain nombre de cas, mais encore faut-il que la sanction soit encadrée. Or nous manquons cruellement d'encadrement dans l'exercice de la réparation.

Nous avons d' ailleurs organisé des actions dans le domaine de la prévention, notamment dans le département de l'Aube ; si cela vous intéresse, nous pouvons vous communiquer ces mesures qui, si elles ne sont pas la panacée, vont toutefois dans le sens que nous souhaitons.

La troisième dimension de notre réflexion concerne l'élargissement et la meilleure utilisation de la palette des réponses possibles à la délinquance des jeunes. Tout d'abord, le dispositif existant gagnerait à être mieux utilisé. Ai-je besoin de rappeler que plus de 75 % des décisions sont confiées à des associations habilitées, voire à certaines qui ne le sont pas, qui se trouvent malgré tout chargées de jeunes prédélinquants ou délinquants ?

Nous souhaiterions que le secteur associatif, qui démontre tous les jours sa capacité d'innovation et d'évolution, voit son rôle mieux reconnu dans le dispositif actuel. Certes, dans le lot des initiatives, certaines échouent et d'autres émergent. Il est en outre très difficile de généraliser des initiatives qui tiennent bien souvent au charisme de ceux qui les ont montées. Nous sommes dans une matière qui ne relève pas de la règle à calcul, mais il y a incontestablement quelque chose à faire pour reconnaître pleinement le rôle des associations.

Il ne suffit pas d'afficher l'objectif de conventions pluriannuelles avec les associations : encore faut-il que dans les faits, pour assurer la pérennité des moyens, les associations bénéficient de telles conventions.

Les associations doivent par ailleurs pouvoir trouver des interlocuteurs avec lesquels elles négocient le contenu et les moyens nécessaires à l'action entreprise, ainsi que les conditions de son évaluation. Seules cinq initiatives sur dix seront peut-être bonnes. Il faut naturellement que les moyens soient négociés.

Je parlais récemment d'une association à laquelle le juge envoyait des jeunes en urgence. Dans un premier temps, l'habilitation lui a été refusée. On lui a même dit qu'elle était en marge de la loi et qu'on allait peut-être lui interdire de poursuivre son action. Dans un deuxième temps, l'association a été reconnue parce que les juges étaient contents de trouver un concours dans des situations d'urgence. A ce moment là, le doublement des moyens de l'association a été imposé par l'autorité publique ! De telles situations apparaissent ubuesques aux personnes qui y sont confrontées.

Il faut incontestablement faire passer l'idée d'un partenariat. C'est bien souvent avec des arguments fondés que les associations ne souhaitent pas être instrumentalisées et prétendent être plus que de simples exécutants.

De surcroît, il faut négocier les conditions d'évaluation. J'insiste sur ce point, car nous sommes dans des situations difficiles et que certaines d'entre elles échouent. On ne bâtit pas une politique sociale sur de dos des personnels. Il faut que les individus qui acceptent de se lancer dans ce type d'actions trouvent une voie de reprise, qu'ils aient vieilli ou que l'action ait échoué. Par ailleurs, l'association ne doit pas être stigmatisée en cas d'échec, qui signifie non pas une faillite mais simplement une difficulté réelle. Nous savons bien que personne de détient de solution miracle dans ce domaine, y compris en matière de fugue des mineurs. On dit souvent que des centres accueillant des jeunes délinquants ne fonctionnent pas bien si, le jour d'une visite, les jeunes sont dans la nature. A ce propos, nous sommes très réticents.

La nécessité d'une vraie collaboration vise aussi à tirer partie du capital de compétences et de dévouement qu'ont les gens de terrain dans la définition de la stratégie. Incontestablement, il faut mettre en place un partenariat entre les autorités -le ministère de la justice et le ministère des affaires sociales- et le secteur associatif. Ne voyez pas là de ma part une défense corporatiste, mais le simple constat que ce ne sont pas des fonctionnaires de type classique qui vont résoudre les problèmes auxquels nous sommes confrontés. Nous traversons une crise grave en matière de recrutement du personnel. Il faudrait conduire une réflexion sur le type de profil recherché ; si nous ne mettons pas l'accent sur cet aspect de la question, nous risquons de ne pas avoir les moyens de la résoudre.

Le deuxième aspect de notre réflexion porte sur la palette des réponses. Toute mesure, que ce soit sous forme de sanction ou de prise en charge, doit s'accompagner de mesures éducatives ou d'une préparation à l'intégration. S'agissant de jeunes âgés de 10 à 16 ans, s'il y a d'abord la réparation et certainement la sanction, il est cependant déterminant pour l'avenir de préparer la réinsertion à l'issue de la prise en charge par le système judiciaire ou socio-éducatif.

La préoccupation de la répression risque de l'emporter trop fortement, et, loin d'obtenir l'effet escompté, nous aboutirons à l'effet inverse, c'est-à-dire que nous aurons durci les gens dans leur délinquance.

Ensuite, il y a une trop grande rigidité dans l'appréhension des réponses qu'il convient d'apporter. Il faudrait certainement que les juges pour enfants puissent jouer sur plusieurs tableaux -réparation, accueil dans un foyer, passage par un sas ; dans ce domaine, il faut définir un parcours autant que mettre l'accent sur un type de mesure.

Nous devrions également nous interroger sur la manière de compléter les réponses existantes. Le bilan de l'action des unités éducatives renforcées mises en place en 1995 puis reprises par le gouvernement actuel sous l'autorité de Mme Elisabeth Guigou n'est finalement pas négatif. Nous en gérons quatorze puisque la quinzième a fermé. Nous n'avons pas le recul nécessaire pour savoir si la réponse est d'une ampleur suffisante et s'il n'y aurait pas lieu de procéder à des améliorations. Pour autant, il ne faut pas « jeter le bébé avec l'eau du bain » en estimant que, si la délinquance continue à augmenter, ce n'est pas la bonne réponse et qu'il faut en chercher d'autres. Ce n'est pas notre attitude.

Je le disais précédemment, il faut faire évoluer les structures existantes, mais nous avons l'impression que ces structures atteignent leurs objectifs, au moins pour une partie des jeunes qui y sont accueillis. Atteindre 50 % de réussite, c'est déjà mieux que rien.

Pour compléter le dispositif, nous émettons de sérieuses réserves sur toutes les propositions qui concernent des centres d'enfermement. La situation est complexe pour deux raisons.

Premièrement, nous constatons que les quartiers de mineurs dans les prisons ordinaires ne sont pas adaptés à la préparation de la réinsertion. S'il s'agit de faire autre chose, de faire en sorte que la réinsertion de l'individu soit préparée même s'il accomplit une peine, d'engager une réflexion sur la taille et l'emplacement des établissements, de substituer au quartier de mineurs une structure mieux adaptée à l'objectif que l'on se fixe, nous sommes naturellement favorables aux propositions qui seront faites.

En revanche, nous sommes perplexes quant à l'idée de créer des centres d'enfermement à coté des centres existants s'il s'agit de reproduire les maisons de correction du XIXème siècle, qui ont fait l'objet d'une stigmatisation justifiée, voire certains centres qui ont existé jusque dans les années soixante-dix. Ils constituaient en effet des foyers de violence. Les personnels qui sont en contact permanent avec les jeunes en difficultés ont tendance à dire que cela se fera sans eux. Comment assurera-t-on la conciliation indispensable entre répression et prévention ? Il ne faut pas, selon nous, refaire des maisons de correction. En même temps, nous sommes sensibles à l'idée d'organiser des séjours de rupture, de mieux assurer une sanction et une répression conjointes.

Nous demandons des personnels mieux formés, sur la base du volontariat et mieux protégés.

Il faut incontestablement réfléchir à une ligne de partage entre l'administration pénitentiaire et la protection judiciaire de la jeunesse parce que, des deux cotés, se trouvent des jeunes qui sont dans des situations voisines.

Je terminerai là dans mon exposé -j'ai déjà été trop long- pour répondre à vos questions. Je vous remercie, messieurs les sénateurs, de m'avoir écouté.

M. le président - Nous vous devons une explication sur les mouvements qui se sont produits à la tribune lorsque vous avez évoqué la mise sous tutelle des allocations familiales. J'observais que nous l'avions proposée et que j'avais moi-même inscrit dans un rapport relatif à la sécurité quotidienne la question de son élargissement. Or je soulignais que l'on retenait uniquement les propositions visant à supprimer les allocations familiales et jamais celles tendant à élargir la tutelle. Par conséquent, ne soyez pas troublé, monsieur le président, il ne s'agissait nullement de la mise en cause de vos propos mais de la rémanence de quelques réflexions que nous avions déjà faites.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur - Monsieur le président, nous vous remercions de cet exposé très intéressant ; j'avais beaucoup de questions à vous poser, mais vous y avez répondu par anticipation dans le diagnostic auquel vous avez procédé sur les causes de l'augmentation et de la gravité croissante de la délinquance et, surtout, dans vos propositions.

J'aurais cependant quelques questions complémentaires à vous poser : pensez-vous que l'action de toute la chaîne judiciaire -police, justice, services de prévention- soit suffisamment cohérente ? Si tel n'est pas le cas, quelles solutions préconisez-vous pour améliorer l'efficacité des différents acteurs ?

M. Claude Fonrojet - Je crois avoir déjà partiellement répondu à votre question. Actuellement, du point de vue institutionnel, chacun est cantonné dans son champ d'action traditionnel. Il manque incontestablement un lieu où cette synergie pourrait s'organiser, à l'échelon national, car nous traitons de fonctions régaliennes. Les ministère de la justice et de l'intérieur se concertent dès à présent, notamment à l'occasion de faits marquants de l'actualité. Pour répondre à la question de la synergie des différents acteurs, il faut élargir le cercle de ceux qui participent à la concertation. S'agissant de jeunes âgés de 10 à 16 ans, l'Education nationale est un partenaire incontournable, au même titre que les affaires sociales, même si c'est le juge qui décide de la mise sous tutelle des prestations sociales. Le lien entre l'action pédagogique et les actions de réparation et de sanction doit être pris en compte. Tout doit être concerté dans la durée et de manière permanente.

Nous ne résoudrons pas le problème de la délinquance juvénile par des mesures d'urgence. Plus on agira en amont, plus on aura de chances que les jeunes ne basculent pas dans la délinquance. De même, il faut essayer de mettre un coup d'arrêt le plus tôt possible afin de rompre la chaîne d'entraînement dans laquelle ils se trouvent.

Au niveau national, j'ai suggéré la création d'une délégation interministérielle -là encore, les formules institutionnelles sont multiples- pour faire en sorte que les gens concernés soient bien éclairés. On voit bien que l'on a du mal à définir les raisons de la montée de la délinquance juvénile. On ne peut pas se contenter de stigmatiser des gens qui sont en difficulté -être pauvre, dans un quartier ou une banlieue difficile, appartenir à une famille dont les parents ont divorcé ou à une famille recomposée- car cela ne constitue pas une prédestination à être violent ou délinquant. La délinquance juvénile ne touche qu'une minorité d'enfants parmi tous ceux qui sont peu ou prou victimes de difficultés.

Je vais tout à fait dans votre sens. L'organisation de la synergie entre les acteurs ne doit pas se faire à propos d'un acte isolé ou d'un moment fort, mais dans la durée, de manière permanente, pour créer l'habitude de travailler en commun, c'est-à-dire rompre le cloisonnement et la verticalité de nos administrations. Ce n'est pas facile, mais c'est vers cela qu'il faut tendre.

M. le rapporteur - Souhaitez-vous ajouter un commentaire, Monsieur Andrieu ?

M. Jacques Andrieu - Il nous paraît vraiment important qu'il y ait une continuité entre les actions de prévention et la réponse qui est donnée au moment du premier acte délinquant. Il convient sûrement de réfléchir tous ensemble sur ce que recouvre un acte délinquant. Aujourd'hui, les incivilités échappent totalement à la définition de la délinquance. Est-ce nécessaire de les qualifier pour y apporter une réponse homogène de la part du monde adulte ?

La continuité recouvre ce que M. Fonrojet évoquait et que l'UNASEA défend depuis plus de 10 ans, à savoir la notion d'action sociale globale.

Le maire n'est pas un acteur reconnu dans l'aide sociale à l'enfance, dans la prévention spécialisée. On a vu apparaître une volonté de coordination avec la mise en place de la politique de la ville. Or cette politique est vouée à l'échec si elle se contente de créer des comités Théodule, d'organiser des grand-messes pour parler de façon théorique et générale de la délinquance dans une ville ou un quartier. Je ne dis pas que c'est inutile, mais il ne faut pas que chacun continue à travailler au niveau de sa « tranche de saucisson ».

Depuis 30 ans, notre pays a développé avec beaucoup d'énergie son action sociale. Ses moyens sont mis en cause du fait de l'empilement des dispositifs, chaque responsable faisant très bien son travail à l'intérieur de sa tranche mais communiquant peu avec les étages inférieurs et supérieurs.

La première cause de la délinquance tient aux difficultés de la famille, mais ce ne sont pas forcément les difficultés de la famille qui en sont la cause. Il existe des familles en difficultés, des familles d'origine étrangère -on dit souvent qu'il ne faut pas nier la dimension ethnique de la délinquance des mineurs- dont les enfants n'ont jamais commis d'actes délinquants. C'est même la majorité puisque cela représente environ 95 % des familles.

Nous devons donc être capables d'agir au niveau de la commune. Le maire est le chef d'orchestre naturel de cette action, c'est une grande responsabilité et il faut lui en donner les moyens. Des expériences concluantes ont consisté à coordonner sur le terrain des « groupes d'intervention locale » comprenant le principal du collège, le commissaire de police, le maire ou un élu, les éducateurs de prévention spécialisée, les éducateurs chargés d'actions éducatives en milieu ouvert, des représentants des parents, bref l'ensemble des acteurs qui, à l'échelle d'un quartier, peuvent se concerter non pas sur des généralités, ni sur l'établissement d'un bilan de la délinquance, mais sur des cas concrets.

C'est parfois à l'école que l'on va repérer qu'un enfant commence à dériver, obtient de moins bons résultats ou commet des actes violents. Il faut se demander pourquoi, mais pas seulement dans l'enceinte de l'école. Or c'est la situation actuelle. Il faudrait, au sein de l'école, travailler avec les intervenants extérieurs. L'assistante sociale et l'office d'HLM n'ont-ils pas constaté que les loyers n'étaient pas payés, le commissariat de police n'a-t-il pas rencontré de problèmes avec la famille ?

L'expérience a été tentée dans certaines communes et dans quelques arrondissements de Paris. Elle donne des résultats, mais reste expérimentale et isolée parce que l'on n'a pas encore pris en compte la dimension institutionnelle.

Au-delà des dispositifs, il faut travailler sur leur cohérence et sur un consensus politique et social, sur la volonté des adultes de parler d'une même voix. Un mineur qui, pour la première fois, graffite la porte de l'immeuble ou crache sur une veille dame doit obtenir une réponse à la hauteur de son acte et en fonction de son âge. On doit lui dire à un moment donné qu'il a commis un délit, que c'est une agression pour quelqu'un d'autre, et ordonner une mesure de réparation. Or la mesure de réparation est très mal utilisée, elle est prononcée mais rarement mise en oeuvre faute de moyens. C'est pourtant la meilleure réponse que l'on puisse donner à un mineur qui vient de faire une bêtise.

Un mineur qui a mis le feu au péristyle de sa cité HLM devrait comparaître devant le juge pour enfants avec toute la solennité requise, mais il faudrait surtout que le magistrat puisse apporter une réponse rapide, lui dise qu'il a commis un acte délictueux qu'il doit réparer. Je pense au cas précis d'un adolescent de 13 ans qui n'avait jamais commis d'infraction et qui a mis le feu à des plaques de styropore à l'entrée de son immeuble pour se faire admettre dans une bande. Le magistrat a indiqué à l'adolescent qu'il allait nommer un éducateur et lui a donné rendez-vous six mois plus tard pour traiter de la qualification pénale éventuelle de son acte. C'est la césure pénale. Cet enfant est donc rentré triomphant dans son quartier ; il n'a rien compris, ses parents non plus. Ce qui compte, c'est qu'il a réussi, en faisant l'imbécile devant ses copains, à se faire admettre dans la bande et que cela ne lui a rien coûté.

Il y a un problème de cohérence dans la réponse des adultes. Ce n'est pas seulement l'affaire des magistrats, des éducateurs, des instituteurs et des enseignants. Il faut que tout le monde travaille de concert sur des cas concrets.

M. le rapporteur - Je voulais vous entendre plus particulièrement sur le fonctionnement des centres, sur les difficultés que vous rencontrez. Comme le temps presse, monsieur le président, je suggère que vous nous présentiez par écrit un bilan général de la situation de vos centres. Nous disposerions ainsi de quelques données chiffrées. Nous ne manquerons pas de vous demander, le cas échéant, des compléments d'informations. Messieurs, nous vous remercions d'avoir répondu à notre invitation.

M. le président - Messieurs, je vous remercie de cette contribution collective au respect de l'emploi du temps. Y-a-il d'autres questions ?...

Messieurs, je vous remercie de cet exposé très complet.

Audition de M. Alain BRUEL,
ancien Président du tribunal pour enfants de Paris

(27 mars 2002)

Présidence de M. Jean-Pierre SCHOSTECK, Président

M. Jean-Pierre Schosteck, président - L'ordre du jour appelle maintenant l'audition de M. Alain Bruel, magistrat honoraire, ancien président du tribunal pour enfants de Paris, qui a participé à la rédaction de plusieurs ouvrages sur la justice des mineurs et qui, notamment, en 1998, a rédigé un rapport sur l'avenir de la paternité.

(M. le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

Vous avez la parole, Monsieur Bruel.

M. Alain Bruel -Afin d'utiliser au mieux le temps qui m'est imparti, je laisserai de côté la description des formes actuelles de la délinquance juvénile pour me concentrer sur une étude critique des réponses sociales qui lui sont apportées. Celle-ci me servira à introduire quelques propositions qui, j'en suis convaincu, pourraient améliorer la situation.

S'agissant de la connaissance de la délinquance, son évaluation quantitative et qualitative pose en France un réel problème dans la mesure où l'on apprécie un produit social complexe et évolutif, dont l'appréhension dépend non seulement des phénomènes de visibilité et de renvoi mais aussi de l'implantation et du fonctionnement des institutions qui l'enregistrent, le trient et le traitent.

Les statistiques actuelles rassemblent des données hétéroclites provenant de logiciels incompatibles entre eux, dans des perspectives dont l'inspiration corporatiste n'est pas exclue. L'importance du « chiffre noir », dont les enquêtes de « victimisation » et les questionnaires de délinquance auto-révélée donnent une idée approximative, suffit à démontrer la relativité des chiffres officiels et de leur variation d'une année à l'autre.

Quant à l'interprétation, il convient de souligner que notre pays a vu depuis quelques années s'amenuiser le potentiel dont il disposait, la création de l'Institut des hautes études sur la sécurité intérieure ne compensant que partiellement l'effacement progressif du centre de formation et de recherche sur l'éducation surveillée de Vaucresson, la disparition du centre technique national de recherche sur les handicaps et inadaptations et celle du centre international de l'enfance.

Ainsi privés d'une vue globale et multidisciplinaire sur le sujet, nous ne disposons que de travaux épars qui sont souvent l'oeuvre des seuls sociologues.

Le cloisonnement et la rivalité des administrations concernées, une reprise médiatique davantage orientée sur le sensationnel que sur la fréquence des phénomènes expliquent largement le contexte d'exaspération et d'affrontements idéologiques dans lequel nous nous trouvons.

Quelles sont les réactions sociales à la délinquance ? Le débat public se réduit depuis quelques années à une stérile opposition entre les tenants de l'éducation et ceux de la répression. Mais la répression n'est rien d'autre qu'un baromètre qui suit de plus ou moins loin les fluctuations du sentiment d'insécurité. Son incontestable aggravation depuis quelques années n'entraîne aucun effet observable sur l'évolution de la délinquance, ce qui n'empêche pas ses partisans d'en réclamer toujours davantage et de rallier de plus en plus d'adeptes.

Quant à la rééducation, c'est une entreprise périlleuse, aux effets aléatoires, peu visibles et souvent tardifs. Elle est difficile à valoriser dans une société éprise d'immédiateté comme la nôtre.

On débat inlassablement sur le point de savoir si la porte des établissements doit être ouverte -avec tous les risques que cela comporte- ou fermée, avec la quasi-certitude de voir l'éducation se pervertir en surveillance.

Les centres à encadrement renforcé, plus que les centres de placement immédiat, semblent échapper à ce dilemme. Mais leur efficacité reste limitée, en raison de la brièveté de la prise en charge qu'ils exercent, et surtout de l'absence de solution crédible au moment de la sortie.

Nombre de professionnels pensent que la voie royale de l'efficacité se trouve dans la prévention. Mais quelle prévention ?

Commençons par la prévention primaire.

Il est patent que, depuis le début des années 1970, les disparités de revenus entre les générations les plus âgées et les générations les plus jeunes n'ont cessé de croître.

Selon une étude récemment publiée par Christian Baudelot et Michel Gollac, l'écart de traitement entre les salariés de 50 ans et les salariés de 30 ans, qui n'était que de 15 % en 1975, est maintenant de 40 %. Les ajustements à la baisse des niveaux de salaire s'effectuent invariablement au détriment de ceux qui entrent sur le marché du travail. La croissance moyenne, qui, durant la même période, était de 20 %, a été entièrement dévolue aux générations nées avant 1950. Les revenus du patrimoine augmentent plus vite que les revenus salariaux et l'on se doute qu'ils se trouvent rarement d'emblée entre les mains des plus jeunes. Le niveau d'études requis, l'exigence d'une expérience professionnelle préalable à l'embauche rendent les parcours d'insertion plus longs et plus aléatoires. La situation pourrait même empirer si les retraites adossées à des fonds de pension venaient à se développer, les jeunes devenant alors salariés de leurs parents actionnaires. Le partage des bénéfices et des épreuves de la conjoncture se trouve donc faussé, et la tradition selon laquelle les enfants peuvent espérer bénéficier de conditions de vie plus favorables que leurs parents, bouleversée.

Pour remédier à cette situation, il faudrait que la justice intergénérationnelle joue déjà au niveau de l'expression politique, ce qui n'est pas non plus le cas. Selon le sociologue Louis Chauvel, l'âge moyen du représentant syndical ou politique, qui était de 45 ans en 1982, est passé à 57 ans en 1997, soit un vieillissement de douze ans en moins d'une génération.

La crise de transmission du patrimoine se double d'ailleurs d'une crise des projets à long terme et de la responsabilité. Rares -il faut bien le dire- sont les groupes et les lieux où l'on se préoccupe de donner véritablement la parole aux jeunes. Aucun effort n'est fait pour imaginer à leur bénéfice des modalités de reconnaissance sociale adaptées à leurs mérites et comportements citoyens -quand ils en ont- ou pour recréer des ritualités rendant visibles leur progrès vers la prise en main de leur citoyenneté.

Certes, la « conflictualité » des rapports entre les générations n'est pas un fait historiquement nouveau, et la solidarité familiale entretenue par la proximité des liens affectifs reste importante. Mais, lorsqu'il s'agit d'aider leurs propres enfants, les parents ont le sentiment d'agir par affection et non par un simple souci de justice sociale.

Enfin, le caractère abstrait des grands systèmes d'assistance et les modalités économiques complexes qu'ils comportent, en opacifiant les effets du sacrifice consenti au profit d'autrui, poussent à une certaine déresponsabilisation.

Dans ce paysage inquiétant, le rapport de la commission « Jeunes et politiques publiques » du commissariat général du Plan constitue, à mon avis, une lueur d'espoir. La commission reconnaît que la jeunesse a été, plus que les autres générations, victime de la crise économique et elle préconise une vaste réforme touchant à la fois l'éducation et le travail. Chacun disposant au départ d'un crédit de formation décemment rémunéré, celui-ci pourrait être mis en oeuvre tout au long de la vie, notamment à l'occasion des périodes où le chômage contraint à l'inactivité, et faciliter éventuellement une réorientation.

La mise en route d'un tel chantier, outre qu'elle ferait régresser chez les jeunes l'insécurité, présenterait un double avantage : d'une part, sur le plan du travail, elle faciliterait le mixage de l'expérience des anciens et du bon niveau théorique des arrivants ; d'autre part, sur le plan social, elle permettrait à chacun d'accéder à une conscience plus nette des moments où il profite de la richesse produite par les autres et de ceux où il produit lui-même pour les autres. Sans doute faudra-t-il encore du temps pour que ces idées fassent leur chemin. En attendant, il est nécessaire d'améliorer, dans la population jeune, la connaissance du droit et de créer des passerelles entre les cultures pour faciliter le dialogue social.

S'agissant de la prévention secondaire, l'actuelle politique de la ville reste tributaire de la prévention « à la française », dont la théorisation date du début de la décennie 1980.

Dans son rapport déposé le 17 décembre 1982, Gilbert Bonnemaison ne se contentait pas d'entériner le sort des opérations « anti-été chaud » menées l'été précédent et qui s'analysaient  en un effort de décloisonnement et de mutualisation des moyens des administrations concernées par la lutte contre la délinquance, il allait beaucoup plus loin. Après avoir souligné les limites d'un appareil répressif saturé, coûteux et d'un rendement décroissant, il affirmait que, au lieu d'un savoir central, abstrait, spécialisé sur la délinquance, il fallait développer un savoir local, concret, partagé par un maximum de personnes. Mais, ce faisant, il contestait implicitement la validité de l'énonciation judiciaire en plaçant le savoir sur la délinquance du côté d'une instance décisionnelle collective et en niant au passage toute valeur à la spécialisation. La délinquance ne pouvait, dès lors, être perçue que comme un phénomène collectif relevant d'une politique pénale appropriée et non comme une pluralité d'actes commis par des individus différents et susceptibles de recevoir des réponses différenciées.

La prépondérance donnée aux constats globaux conduit à une vision totalisante, insensible à la nuance et à la prise en compte de la personne telles qu'elles peuvent apparaître dans une démarche d'individualisation.

Cette conception territoriale et technocratique nie l'intérêt d'une prévention à l'échelon individuel, comme celle qu'exerce la prévention spécialisée par exemple, et s'oppose à un fonctionnement judiciaire jugé encombrant parce que difficilement prédictible alors qu'il respecte des contraintes génératrices de garanties spécifiques comme le débat contradictoire et l'intervention de la défense

Dès 1998, Jean-Pierre Sueur, maire d'Orléans, chargé par le ministre de l'emploi et de la solidarité d'établir un bilan détaillé de la politique de la ville, portait sur sa mise en oeuvre un jugement sévère . Il relevait des financements non négligeables mais complexes, incertains et encore insuffisants, des procédures contractuelles qui s'enchevêtrent et se superposent fréquemment, des politiques de zonage qui s'accompagnent trop souvent d'une diminution de moyens, notamment en matière de service public.

Depuis, les choses n'ont guère évolué puisque, dans son rapport rendu public le mois dernier, la Cour des comptes reproche encore à la politique de la ville un manque de définition précise des objectifs, une instabilité des priorités retenues et une impossibilité à chiffrer le montant des crédits affectés à ces programmes.

De fait, à trop mettre l'accent sur le traitement social de la délinquance au détriment du traitement individuel, on en arrive à dégarnir le maillage social de première ligne.

La confusion entre prévention et développement social urbain a entraîné une dispersion des crédits préjudiciable à l'efficacité.

Les cibles étant mal délimitées, chaque secteur a développé sa logique propre en direction de sa clientèle habituelle sans souci des chevauchements et des lacunes.

On a enfin oublié que la prévention passe d'abord par une éducation à la norme et que, pour la réaliser, l'intelligibilité de la production normative est sûrement aussi importante que la visibilité des décisions pénales.

Avec le recul d'une vingtaine d'années, on découvre que prévention et répression sont, en fait, deux démarches complémentaires qui n'ont ni la même temporalité ni les mêmes objectifs.

Le véritable rôle de la prévention est non pas de faire disparaître la délinquance mais de redéfinir des repères pour humaniser le cadre de vie, de mettre en place des circuits d'information tenant compte des particularités locales, de renforcer les liens familiaux, les relations famille-école, et de soutenir les initiatives citoyennes ; c'est toute une culture à acquérir.

J'en viens maintenant à la prévention tertiaire.

A ce niveau, il s'agit seulement de prévenir la récidive, de lutter contre les conséquences de la transgression pénale, de réadapter le délinquant à la vie sociale et professionnelle ; c'est la tâche de la justice. Mais la collectivité ne peut s'en désintéresser comme elle le fait actuellement.

Paradoxalement, la désaffection portée à l'égard de la justice dans la philosophie du « tout prévention » s'est traduite par une judiciarisation sans précédent de situations qui étaient autrefois traitées en amont de son intervention.

La justice des mineurs ne pouvait qu'être affectée, bien entendu, par les lacunes de la prévention primaire, le dévoiement de la prévention secondaire ; au moins aurait-elle dû s'en démarquer. Tel n'a pas été le cas. Les gardes des sceaux successifs, loin de prendre un minimum de distance critique par rapport à la politique de la ville, ont cru que les magistrats pouvaient s'y intégrer sans autre forme de procès. Ils ont fermement tenu trois orientations qui, pour paraître relever du simple bon sens, méritent pourtant examen : la proximité, la réponse en temps réel, et l'engagement dans le partenariat.

Je n'ai guère le temps d'entreprendre ici une critique construite de cette politique. On comprendra toutefois que la proximité accrue de la justice par rapport au terrain ne présente pas que des avantages, notamment sur le plan symbolique, et que sa sérénité, voire sa nécessaire homogénéité sur l'ensemble du terrain, peuvent en pâtir.

La réponse en temps réel, quand elle ne se limite pas à lutter contre des lenteurs injustifiables, devient le seul critère de l'efficacité, se retourne contre sa propre justification d'intelligibilité de la décision et devient un obstacle à l'intervention en profondeur. Elle génère une véritable thrombose institutionnelle et provoque, pour l'exécution des mesures éducatives notamment, la constitution de listes d'attente préjudiciables à la crédibilité même de la décision.

Quant à la participation des magistrats -au moins des magistrats du siège- au partenariat, j'en ai suffisamment dit sur la philosophie de la prévention pour qu'il soit facile de comprendre le malaise dans lequel ils se trouvent plongés.

Est-ce à dire qu'il faut en conclure -comme certains sociologues n'ont pas hésité à l'écrire- que la juridiction des mineurs est devenue obsolète parce qu'elle travaille dans l'individuel et que seul le travail mené par le Parquet mérite d'échapper aux poubelles de l'histoire ? Je ne le pense pas.

Au demeurant, l'éclatement de la justice en deux moitiés rivales, l'incompréhension actuelle vis-à-vis de l'acte éducatif et de ses exigences, la montée de la déspécialisation des magistrats, ne me paraissent pas constituer des progrès éclatants.

Je crois, en revanche, que la comparution en justice comporte des effets structurants sur ceux que l'on a qualifiés de « sauvageons ». La mise en mots des faits et gestes introduit une distance entre les actes et la personne qui les a accomplis. L'audience est souvent l'occasion d'une rencontre initiatique avec la loi symbolique de l'échange, du sacrifice et du don. Elle permet à chacun de se réapproprier son identité et sa responsabilité. Elle offre au mineur une opportunité de démontrer qu'il est capable de faire autre chose que de commettre des délits en s'engageant volontairement dans un projet à court terme de réparation de lui-même, du lien qui le relie à la société et parfois de la victime elle-même.

De tels effets sont particulièrement adaptés à des jeunes que tous les observateurs décrivent comme ayant le sentiment de n'être ni écoutés ni respectés, privés de tout espace qui leur soit propre et incapables de se projeter dans l'avenir.

Pourtant, il est hors de doute que des réformes doivent être entreprises, tant en amont qu'en aval de la décision judiciaire.

Le déploiement d'une police de proximité est sûrement une bonne chose. Cependant, ses objectifs paraissent encore flous et se distinguent mal de ceux des nouveaux métiers de la ville. Ils gagneraient à être précisés.

Par ailleurs, les vérifications d'identité sont souvent utilisées -au moins dans certains secteurs- au-delà du nécessaire, ce qui provoque une irritation chez des jeunes prompts à se sentir victimes de mesures discriminatoires et vexatoires.

Dans le domaine des investigations, il est certain que la délinquance de groupe et le développement de trafics très « capillarisés » dans lesquels sont impliqués souvent des adultes posent de sérieux problèmes aux enquêteurs quand ils doivent identifier précisément les auteurs et établir les participations respectives.

Toute faille dans ce domaine devient pour ceux qui en bénéficient source d'impunité et pour les autres la cause d'un sentiment profond d'injustice.

Inversement, une enquête approfondie menant au démantèlement d'un réseau peut avoir des effets très positifs sur le sentiment d'insécurité.

Or nous manquons cruellement d'une police judiciaire spécialisée dans les affaires de mineurs, capable de procéder à des recherches approfondies. Les brigades des mineurs, qui, voici une trentaine d'années, s'acquittaient de ce travail en étroite collaboration avec les magistrats se sont peu à peu repliées, faute d'effectifs, sur leurs tâches de protection des mineurs victimes, et ne trouvent aucune aide chez leurs collègues de la police judiciaire. Il faut voir là l'une des causes principales de l'incompréhension qui s'est introduite entre policiers et magistrats et qui, je peux en témoigner personnellement, n'a pas toujours existé.

Au niveau judiciaire, il me paraît important de souligner que la spécialisation des magistrats de la jeunesse, principal pilier du système mis en place par l'ordonnance de 1945 et fortement soutenue aujourd'hui encore dans les recommandations du conseil de l'Europe, est de moins en moins respectée.

Non seulement les chefs de juridiction ont pris de longue date l'habitude d'accaparer plus ou moins régulièrement les juges des enfants en leur confiant des tâches qui ne s'apparentent que de loin à leur travail, mais la politique des services judiciaires ne tient aucun compte de la nécessité d'une certaine durée de fonction dans un poste et de l'intérêt de l'utilisation au profit de tous l'expérience qu'ils auraient acquise.

Trop souvent, les postes d'encadrement de la juridiction des mineurs sont dévolus à des magistrats venus d'horizons intellectuels éloignés, ce qui entretient un malaise.

Seule l'adoption d'un texte réglementaire, ou au moins des instructions très fermes données au plus haut niveau, pourraient remédier à ce gaspillage permanent des compétences. La loi sur la présomption d'innocence, en confiant au juge des libertés et de la détention le pouvoir d'incarcérer les mineurs, n'a pas tenu compte des garanties de la spécialisation pour les mineurs, et la loi du 30 décembre 2000 a même donné à ce magistrat le pouvoir d'ordonner des mesures éducatives dont le maniement lui est parfaitement étranger.

Au niveau des parquets des mineurs, où des observations semblables pourraient être faites, on assiste même à un mouvement de déspécialisation correspondant à une politique de territorialisation des attributions des substituts.

Quant à la réforme de l'ordonnance de 1945 -présentée comme obsolète alors qu'elle a été modifiée pratiquement chaque année depuis son adoption, en fonction des préoccupations du moment-, elle n'a nul besoin d'être renforcée dans un sens répressif.

Les améliorations devraient, selon moi, s'orienter exclusivement dans quatre directions : renforcement des droits des mineurs pour rendre la défense et les possibilités d'appel plus effectives; aménagement de l'application des peines pour permettre notamment l'exécution d'une partie de l'emprisonnement en semi-liberté ; création de mesures d'investigation sur l'environnement extra-familial des mineurs, qui sont actuellement appréhendés exclusivement sur le plan personnel et familial ; redéfinition de la mesure de réparation ordonnée par le siège, qui est trop souvent confondue avec la médiation pénale et dont l'initiative pourrait être confiée aux éducateurs -je dis bien l'initiative, pas le prononcé- dans la perspective d'un élargissement des hypothèses dans lesquelles elle est prononcée.

En aval de la décision, l'accroissement des moyens éducatifs ne doit pas être exclusivement consacré aux structures d'accueil à court terme. L'effort accompli par la PJJ depuis quelques années pour faire face aux prises en charge les plus urgentes par le moyen des centres de placement immédiat et des unités d'encadrement éducatif renforcé s'est traduit par une désorganisation administrative dont, aux dires d'un grand quotidien, la Cour des comptes s'est récemment émue.

Il devrait maintenant se concentrer sur les prises en charge à moyen et long terme, moins spectaculaires mais plus sérieuses, sous peine de voir des résultats péniblement acquis en quelques semaines invalidés par l'absence de prise en charge ultérieure, comme c'est le cas actuellement.

Avant de conclure cet exposé par une liste récapitulative de propositions, je voudrais encore insister sur une double nécessité.

Le principal reproche que l'on peut adresser aux divers intervenants dans le champ de la délinquance juvénile est sans doute de travailler en ordre dispersé, sans trop se soucier des actions qui sont menées par les institutions voisines, sinon pour leur attribuer la responsabilité des échecs communs.

Il paraît donc nécessaire de leur proposer, sinon de leur imposer, des séquences transversales de formation permanente.

Par ailleurs, et sans entrer dans un débat sur l'efficacité de la répression, il faut noter qu'aucune structure partenariale n'existe actuellement pour prendre en charge la réinsertion des mineurs sortant de prison.

Les collectivités locales ne peuvent continuer à exiger la mise hors d'état de nuire d'individus aussi jeunes sans se préoccuper d'offrir, après que la justice est passée, des prolongements qui peuvent seuls décourager la récidive. C'est une lacune qui doit être rapidement comblée.

Mon exposé étant terminé, me permettez-vous maintenant, Monsieur le président, de vous présenter mes propositions ?

M. le président - Je vous en prie !

M. Alain Bruel - J'ai essayé de faire des propositions dans quatre directions correspondant à chacun des sujets qui ont été abordés, à savoir : améliorer la connaissance objective de la délinquance des mineurs ; mettre en place une politique économique et sociale plus équitable envers les jeunes ; recentrer la politique de la ville sur les populations les plus en difficulté ; enfin, optimiser les capacités de traitement de la jeunesse délinquante.

S'agissant de la première direction, je n'ai qu'une proposition à faire, mais elle est importante : il faudrait créer un observatoire de la délinquance indépendant à composition multidisciplinaire qui aurait pour tâche la conception des statistiques et leur interprétation, la mise en cohérence des logiciels des différents ministères, l'exercice d'actions de formation auprès des médias -notamment en liaison avec les écoles de journalisme-, l'organisation de rencontres entre policiers, magistrats, surveillants pénitentiaires et travailleurs sociaux. Cet observatoire s'apparenterait plutôt à un centre de recherche où divers spécialistes et diverses disciplines pourraient se croiser. Je crois d'ailleurs que cette proposition a été faite par plus important que moi.

Par ailleurs, il convient de mettre en place une politique économique et sociale plus équitable envers les jeunes. Je propose -je ne sais pas ce que vous en penserez- de créer une mission parlementaire de réflexion sur la justice entre les générations.

Il faudrait également mettre en oeuvre les propositions de la commission «Jeunes et politiques publiques » du commissariat général du Plan, dont j'ai parlé tout à l'heure.

On pourrait imaginer des rituels sociaux de reconnaissance et de valorisation des conduites citoyennes chez les jeunes. Je suis frappé de voir qu'il n'existe aucun moyen d'honorer publiquement un jeune qui aurait eu une conduite citoyenne. Pourtant, il existe des jeunes qui ne font pas que des bêtises. Je pense que la transposition de la Légion d'honneur ou de l'Ordre national du Mérite ne leur serait probablement pas adaptée, mais ils seraient certainement sensibles à toute reconnaissance qui pourrait leur être attribuée.

Il serait envisageable de créer des points d'accès au droit à proximité des écoles, des centres de loisirs, des hôpitaux et autres lieux fréquentés par les jeunes.

On pourrait développer les expériences d'intermédiation culturelle impliquant des anthropologues et des ethnologues dans le fonctionnement des principales institutions. Au tribunal pour enfants, nous avions fait une expérience de ce genre avec des anthropologues. Nous nous sommes rendu compte que nous pouvions beaucoup avancer dans la communication avec des familles d'origines culturelles différentes, à condition de faire appel à une personne qui fasse un peu plus que de l'interprétariat linguistique et qui, grâce à une analyse culturelle, permette à chacun de faire le pas qui est nécessaire.

La troisième direction consiste à recentrer la politique de la ville sur les populations les plus en difficulté. Il faut d'abord renforcer la prévention spécialisée et redéfinir ses objectifs. Vous avez compris que je reproche essentiellement à la politique de la ville d'avoir effacé tout ce qui s'était fait antérieurement, et d'avoir notamment négligé la prévention spécialisée. Il faudrait y revenir, au moins pour partie.

Il conviendrait de développer les moyens des inter-secteurs de psychiatrie infanto-juvénile et d'implanter de nouvelles structures de prise en charge de certains handicaps. Dans la région parisienne, on manque d'établissements spécialisés, notamment pour certains handicaps mentaux.

Au tribunal pour enfants, nous avons souvent eu affaire à des jeunes non scolarisés dans la mesure où ils ne pouvaient pas être accueillis par l'éducation nationale et où il n'existait aucune structure dans laquelle la commission départementale de l'éducation spéciale aurait pu les envoyer.

La politique d'aide et de soutien à la parentalité doit être relancée en encourageant la création de maisons de parents et la mise en place de groupes de parole. Vous avez fait allusion à ce problème. C'est un sujet sur lequel nous avons beaucoup travaillé, car il est important de donner aux parents la place qui leur revient dans la lutte contre la délinquance.

Il serait souhaitable de développer les internats scolaires et les classes-relais, même si ce système est déjà bien en place.

Il conviendrait de redéployer les services publics et d'élargir leurs horaires d'ouverture en soirée et pendant une partie des week-end dans les quartiers en difficulté.

Une occupation plus équilibrée de l'espace public devrait être favorisée en échelonnant les occasions de regroupement de façon à mêler à toute heure du jour adultes et jeunes. Il y a peut-être une politique d'animation à mener dans les quartiers afin que les jeunes ne soient pas les maîtres de la rue à certaines heures et les adultes omniprésents à d'autres heures.

Enfin, la quatrième orientation concerne plus précisément ce que j'ai pu constater au cours de mon expérience professionnelle.

Au niveau policier, il faudrait préciser les missions de la police de proximité au regard des médiations effectuées par les autres acteurs de la ville et revoir les conditions d'exercice des contrôles d'identité. Ce dernier point est régulièrement évoqué ; les jeunes se plaignent en effet d'être contrôlés trois fois par jour par des policiers qui les connaissent par coeur. Ils le ressentent comme une forme de vexation, comme une marque d'autorité sur eux. Autant un contrôle d'identité pour des circonstances relativement exceptionnelles se justifie, autant on peut comprendre les réactions de ceux qui sont contrôlés trois fois par jour.

Une police judiciaire spécialisée pourrait être créée, au besoin en étoffant les brigades de protection des mineurs et en leur donnant compétence à l'égard des jeunes délinquants.

Il y a plus de trente ans, lorsque j'étais en poste à Toulouse, j'ai bien connu une des brigades des mineurs qui s'occupaient de délinquants. Je me souviens d'un commissaire qui m'amenait lui-même « par l'oreille » les jeunes qui étaient déférés. Il me disait alors : « Je vous amène ce jeune pour un vol de disques, mais, en réalité, c'est un pirate qui a très mauvaise réputation dans son quartier. Ne prenez surtout pas ce vol de disques pour une broutille ! » Inversement, il arrivait qu'il me dise : « Compte tenu des conditions de vie de ce jeune, du taudis dans lequel il habite et de l'absence de son père, il ne faut pas être trop sévère à son égard, car il peut difficilement faire autre chose ».

Ce type d'explication par rapport au procès-verbal officiel m'était extrêmement utile, de sorte que mes décisions étaient, à l'époque, relativement bien perçues dans le quartier, ou en tout cas ne « détonaient » pas. Aujourd'hui, les magistrats, qui n'ont plus ce lien direct avec une police spécialisée, prennent quelquefois des décisions qui font scandale, soit parce qu'elles sont trop répressives, soit parce qu'ils n'ont pas mesuré leur résonance sociale.

Au niveau judiciaire, il est nécessaire de redresser la politique des services judiciaires et des chefs de juridiction pour les obliger à respecter la spécialisation. On ne peut pas être un bon juge des enfants sans un minimum d'expérience et de longévité dans son poste. Or la spécialisation n'est prise en compte ni par les chefs de juridiction ni par les services judiciaires. Ils le reconnaissent d'ailleurs.

Des garanties identiques doivent être données au parquet des mineurs. Dans l'optique d'une éventuelle réforme de l'ordonnance de 1945, il faut donner aux mineurs l'effectivité du droit d'appel et les assurer de la présence d'un même défenseur spécialisé pendant toute la durée de la procédure, ce qui n'est pas le cas actuellement.

Il conviendrait de développer l'exécution des peines en semi-liberté et de créer des mesures éducatives d'investigation sur l'environnement extra-familial des mineurs délinquants. Les juges sont actuellement renseignés sur la psychologie du mineur, sur ses relations avec sa famille, mais ne savent rien sur son appartenance dans le quartier, sur ses occupations, ses activités sportives, sur les clubs dont il peut faire partie et les bandes auxquelles il peut être inféodé.

Tant au niveau policier -grâce à la police de proximité- qu'au niveau éducatif, il faudrait que les services se réorientent, ou du moins élargissent leurs investigations dans ce domaine.

M. le président - On pourrait imaginer que le juge s'interroge et demande un complément d'informations. Pourquoi cela ne se ferait-il pas ?

M. Alain Bruel - Je l'ai fait moi-même, monsieur le président, mais les choses ne changent pas toujours sur un claquement de doigts. Les demandes que j'ai pu faire en la matière ont été écoutées avec beaucoup d'attention ; mais, pour qu'elles se traduisent dans les faits, cela supposait que les personnels eux-mêmes soient conscients de cette lacune et que les embauches se fassent sur des critères un peu différents. On pourrait envisager d'embaucher un anthropologue ou un ethnologue au lieu d'un psychologue, mais ce n'est pas toujours facile. Je n'ai pas rencontré d'opposition de principe, mais, pendant mes deux dernières années de fonction, j'ai constaté que mes demandes n'avaient pas beaucoup d'effet.

Il serait utile de redéfinir la mesure de réparation que peut ordonner le juge des enfants pour la distinguer de la médiation. Il y a souvent une certaine confusion entre les deux notions.

Par ailleurs, les éducateurs pourraient avoir, pendant toute la durée de la procédure, la possibilité de proposer au juge d'ordonner cette mesure. Le texte actuel de l'ordonnance de 1945 donne l'initiative au magistrat. C'est lui qui propose au jeune une mesure de réparation ou qui lui demande d'établir un projet de réparation. Les magistrats n'ont pas toujours -surtout lors des permanences, où ils voient défiler devant eux beaucoup de jeunes- l'idée de faire cette proposition.

C'est la raison pour laquelle il serait souhaitable de réformer le texte. Ainsi, pendant toute la durée de la procédure, les éducateurs, les psychologues, les assistantes sociales et les travailleurs sociaux qui sont en contact avec le mineur pourraient, s'ils décèlent un minimum de perméabilité à une entreprise de réparation, en suggérer immédiatement l'application au magistrat. Aujourd'hui, les magistrats ne s'y aventurent que de manière frileuse. Certaines mesures de réparation sont très intéressantes, mais leur nombre est bien trop peu important.

M. le président - Je reviens à ma question. Pourquoi cela ne se ferait-il pas spontanément ? Pourquoi un dialogue ne s'instaurerait-il pas entre tous ces gens qui travaillent ensemble ? On pourrait imaginer que les travailleurs sociaux, les éducateurs et tous ceux qui interviennent, à un titre ou à un autre, puissent s'adresser au juge des enfants.

M. Alain Bruel - Cela arrive, monsieur le président, et je suis persuadé que, lorsque les résultats sont bons, c'est très souvent parce que tout s'est passé de cette manière. En fait, aux termes du texte, l'initiative d'une telle décision peut être prise par le procureur, le juge des enfants, le juge d'instruction ou la juridiction de jugement. Les éducateurs n'y figurent que comme éventuels accompagnateurs de l'application. D'ailleurs, certains magistrats sont très jaloux de leurs prérogatives et ne prêtent pas une oreille très attentive aux propositions qui leur sont faites. Parallèlement, nombre d'éducateurs ne font aucune suggestion dans la mesure où ce n'est pas prévu, même si certains s'autorisent à intervenir. En fait, tout dépend de la manière dont fonctionne le binôme éducation-justice qui peut être plus ou moins proche.

M. le président - Cela devrait faire partie de la formation des magistrats !

M. Alain Bruel - Tout à fait ! Cela fait d'ailleurs l'objet de l'avant dernière proposition, qui vise à rendre obligatoires des sessions de formation permanente transversale entre les éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse, les surveillants pénitentiaires -du moins les surveillants spécialisés, puisque vous savez que, maintenant, ce sont des surveillants spécialisés qui opèrent dans les quartiers des mineurs-, les policiers spécialisés, dont j'appelle la création de mes voeux, et les magistrats de la jeunesse. Actuellement, chacun travaille du mieux possible dans son secteur. Quand il y a un échec, on l'impute aux autres.

Pour nous, la faute incombe à la police, et je suis sûr que la police la fait porter sur la justice. De la même façon, policiers et magistrats peuvent se mettre d'accord pour rejeter la faute sur le dos des éducateurs, etc. Cela fait déjà plusieurs années que j'ai suggéré l'organisation de ces sessions. J'ai rencontré un écho très favorable auprès de la direction de l'Ecole nationale de la magistrature. Mais, lorsque je me suis renseigné, on m'a dit que l'on avait tenté l'expérience sans grand succès auprès des magistrats. A la sortie de l'ENM, il ne leur paraît sans doute pas compatible avec leur dignité de partager des formations avec des éducateurs.

Dans les années 1970, j'ai bénéficié de ce type de formation . Cela a duré quelques années, au cours desquelles j'ai appris énormément. J'ai le sentiment que j'en ai plus appris à ce moment-là que pendant le reste de ma carrière. Ces sessions, qui avaient lieu à Vaucresson, duraient quatre ou cinq jours. Elles rassemblaient le psychologue de Brest, le directeur d'établissement d'Avignon, le juge des enfants de Toulouse, le substitut de Marseille... Toutes ces personnes, qui se trouvaient dispersées à travers la France et qui n'avaient donc pas l'habitude d'être en relation, pouvaient communiquer aux autres comment elles percevaient l'action du magistrat, de l'éducateur ou du psychologue. J'en ai entendu des « vertes et des pas mûres » sur les collègues qui travaillaient avec ces personnes. Cela m'a permis d'en « prendre de la graine » et d'éviter un certain nombre d'erreurs, qui auraient pu être catastrophiques pour nos partenaires.

J'en viens à la dernière proposition, qui est tout à fait novatrice. Je ne voudrais pas enfoncer une porte ouverte, mais je dirai que l'exercice de la justice doit s'accompagner d'un certain nombre de garanties. Bien évidemment, il ne faut pas condamner des innocents ou, tout au moins, n'en condamner que très rarement.

Il faut garder une certaine distance, respecter la procédure, donner des garanties de défense et, éventuellement, punir ; dans ce cas, c'est souvent pour quinze jours, un mois, trois mois, six mois. Il est rare que l'on prononce à l'encontre des jeunes des peines d'emprisonnement de plus d'un an ou deux. On se demande toujours ce qui en résultera.

Tout reste à faire à la sortie de l'incarcération, alors que les magistrats ne peuvent plus rien faire. Il serait donc souhaitable de créer localement des commissions locales de réinsertion qui regrouperaient des représentants des collectivités locales et des intervenants du champ judiciaire. Tous ces partenaires pourraient alors s'interroger sur les moyens d'éviter qu'un jeune sortant de prison ne retombe dans ses erreurs passées. Dans quel lycée devra-t-il aller ? Pourra-t-il retravailler, avoir un logement, etc. ? Une réflexion très positive pourrait être ainsi réalisée sur la prévention de la récidive.

Je terminerai mon exposé par une anecdote.

Les premières unités à encadrement renforcé ont été créées au compte-gouttes. Mais le premier jeune qui a été placé dans l'une d'elles par un juge des enfants parisien est revenu ravi au bout de deux mois de séjour. On lui avait fait faire de la varappe, et je ne sais plus combien de choses passionnantes. Il s'était dépassé lui-même. Il a alors dit au juge : « Je vous remercie, car j'ai réappris la discipline, le sens de l'effort. Maintenant, donnez-moi un boulot et une chambre en ville, je démarre ». Or le juge n'avait ni boulot ni chambre en ville. Qu'est devenu ce jeune, plein de bonne volonté ? Je n'ose y réfléchir !

M. le président - Monsieur, je vous remercie de votre exposé. Je vais maintenant donner la parole à ceux de nos collègues qui souhaitent vous poser des questions.

M. le rapporteur - Je n'ai malheureusement plus le temps de vous poser les questions que j'avais préparées, qui portaient sur la protection judiciaire de la jeunesse, sur l'éventail des structures d'accueil et sur la réserve que vous aviez émise en 1996 à propos de la procédure de comparution à délai rapproché ; mais peut-être pourrez vous nous répondre par écrit.

M. Alain Bruel - Sur la première question, je ne suis pas sûr de pouvoir vous répondre sans commettre d'erreur, je crois qu'il faut savoir le reconnaître.

J'ai pris ma retraite il y a deux ans. Depuis deux ans, des CPI et des CER ont été créés ; j'ai eu des échos, j'en ai même beaucoup, mais je crains qu'ils ne soient orientés. Je ne peux pas garantir.

M. le président - Ce scrupule vous honore.

Audition de M. Jean-Marie PETITCLERC,
éducateur spécialisé,
Directeur de l'association Valdocco

(27 mars 2002)

Présidence de M. Jean-Pierre SCHOSTECK, Président

M. Jean-Pierre Schosteck, président - Nous allons maintenant entendre M. Jean-Marie Petitclerc, éducateur spécialisé, qui dirige actuellement l'association Valdocco à Argenteuil et qui a publié plusieurs ouvrages sur la prévention spécialisée, sur les banlieues ou sur la violence des jeunes.

(M. le Président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

M. Jean-Pierre Schosteck, président - Vous avez la parole.

M. Jean-Marie Petitclerc - Permettez-moi une brève présentation de mon parcours professionnel, qui situera l'angle de vue sur ces problèmes.

Voilà près de vingt-cinq ans que je travaille comme éducateur spécialisé auprès d'adolescents en difficulté majoritairement issus des quartiers sensibles. J'ai fondé, puis dirigé pendant cinq ans le club de prévention spécialisée à Chanteloup-les-Vignes. J'ai dirigé ensuite, pendant une dizaine d'années, un foyer d'action éducative habilité « justice » qui accueillait des mineurs majoritairement confiés par des magistrats, soit au titre de la loi de 1970, soit au titre de l'ordonnance de 1945. J'ai été rappelé à Chanteloup au moment des émeutes urbaines de 1991, et c'est dans ce contexte que j'ai initié ce mode d'intervention que l'on qualifie aujourd'hui de « médiation sociale ». Actuellement, comme on vous l'a dit, je travaille à la direction de l'association Valdocco, qui mène des actions de prévention auprès des enfants et des adolescents en difficulté du quartier sensible du Val d'Argent Nord à Argenteuil.

La plus grande difficulté des enfants et des adolescents que je côtoie au quotidien, c'est qu'ils passent tous les jours par trois lieux : la famille, l'école et la rue. Dans chacun de ces lieux, des adultes font référence : les parents dans la famille ; les enseignants à l'école ; les aînés dans la rue - et l'on sait le poids de la parole des aînés.

Et ces trois catégories d'adultes, qui, qu'on le veuille ou non, font référence et transmettent des repères, sont dans un discours de discrédit mutuel : les enseignants parlent des parents démissionnaires et des voyous de la rue ; les parents disent que les enseignants ne savent plus faire leur travail et ne sont même plus capables d'assurer la discipline, et parlent de la mauvaise influence de la rue ; les aînés disent : « Que tu travailles ou que tu ne travailles pas au collège, tu es dans un collège sans avenir », et, malheureusement, le fossé s'est creusé entre collèges des quartiers sensibles et collèges des centres-villes. Les aînés disent également : « tes vieux sont d'une autre génération, ils ne comprennent plus grand chose à grand chose ».

Autrement dit, l'enfant ou l'adolescent grandit dans trois lieux marqués par trois cultures différentes : la sphère familiale, encore influencée par la culture d'origine ; la sphère scolaire, influencée par la culture républicaine ; la sphère de la rue, influencée par la culture des banlieues.

Nous essayons, au Valdocco, de développer une approche globale de l'enfant et de l'adolescent en l'accompagnant dans ces trois champs, une même équipe d'éducateurs le rejoignant sur la rue -animations de rue des enfants, travail de rue auprès des adolescents dans le cadre d'un agrément de prévention spécialisée-, dans la sphère scolaire -soutien scolaire, médiation famille-école- et dans la sphère familiale, puisque nous sommes agréés dans le réseau d'écoute, d'appui, d'accompagnement des parents.

Je travaille également à temps partiel, comme chargé de mission au cabinet du président du conseil général des Yvelines, sur les questions de prévention de délinquance sur les sites sensibles de ce département.

Il n'est pas évident, en un bon quart d'heure, de présenter les réflexions sur l'évolution de la délinquance juvénile et sur l'inadéquation du système de réponse actuel.

Je me permettrai d'articuler mon intervention autour de deux volets : dans un premier temps, quelques réflexions générales d'un homme de terrain, qui permettront de poser la problématique, et, dans un deuxième temps, quelques réflexions sur les réponses qui me semblent devoir être envisagées aujourd'hui si nous voulons continuer d'être pertinents face aux problèmes posés par le comportement de ces jeunes.

Je commencerai donc par quelques réflexions.

Nous sommes stupéfaits par l'évolution de la délinquance juvénile, qui, selon les chiffres, a doublé en une dizaine d'années, et non pas tant par son évolution quantitative que par son évolution qualitative : une massification de la petite délinquance qui entraîne un déplacement des normes, un rajeunissement de l'âge d'entrée en délinquance et une formidable montée de la violence.

Première réflexion, nous passons, je crois, d'une délinquance de type utilitaire -80 % des délits commis par les jeunes étaient, dans les années quatre-vingt, de l'ordre du vol- à une délinquance qui, pour une large part, pourrait être qualifiée de symbolique : le jeune qui casse un abri-bus, le jeune qui agresse un passant, le jeune qui incendie une voiture, cela ne lui rapporte rien ! Nous sentons bien qu'à côté de cette délinquance utilitaire, qui continue d'exister et qui alimente les réseaux d'économie parallèle dans nos quartiers, apparaît chez les plus jeunes un autre type de délinquance, une délinquance que je qualifierai d'« expressive ».

La grosse difficulté, aujourd'hui, tient à ce que le registre de signification de la délinquance a considérablement évolué alors que le mode de réponse est resté le même.

Deuxième réflexion, on présente souvent les jeunes comme étant les acteurs, les facteurs, les auteurs de cette violence. N'oublions pas qu'ils en sont les premières victimes et que 80 % des actes de violence commis par les mineurs le sont à l'encontre d'autres mineurs ! Quatre faits sur cinq ! Autrement dit, dans notre pays, le climat de violence qui règne est ressenti quatre fois plus douloureusement par les mineurs que par les adultes : comme j'aime à le rappeler aux politiques, il est plus dangereux d'être jeune collégien dans un collège de quartier sensible que d'être enseignant dans un collège de quartier sensible, il est plus dangereux d'être jeune habitant d'un quartier sensible que d'être éducateur dans un quartier sensible.

Troisième réflexion, la violence n'est pas en soi un phénomène nouveau. Ce qui est nouveau et inquiétant, aujourd'hui, c'est le manque d'intégration des repères et des limites : les jeunes sont capables de mettre leur vie en jeu pour des motifs complètement futiles, on l'a encore vu ces derniers temps.

Le deuxième phénomène nouveau, c'est la décrédibilisation des adultes dans la fonction de régulateurs de cette violence. Car, ne l'oublions pas, comme dit Comte-Sponville, la violence est naturelle : tous les scénarios d'enfant sauvage sont des scénarios d'enfant violent ! Chaque fois qu'il m'est donné de mener un audit dans un collège de quartier sensible marqué par d'intenses phénomènes de violence, je commence par dire aux enseignants : « Vous réunissez six cents adolescents dans un lieu, il y a énormément de violence, c'est complètement naturel ! » Ce qui n'est pas naturel et qui est le fruit de l'éducation, c'est la convivialité et la paix, c'est la capacité d'établir une relation pacifique avec l'autre.

Autrement dit, la violence des jeunes n'est pas d'abord un problème de jeunes. J'entends beaucoup de parents, d'animateurs, d'enseignants, me dire : « Que se passe-t-il ? Ils deviennent de plus en plus violents, et de plus en plus tôt ! » Le bébé du XXIème siècle ne naît pas plus violent que le bébé du XXème : la violence des jeunes, c'est un problème d'adultes, et la question que nous avons à nous poser est de savoir pourquoi notre génération d'adultes est à ce point en difficulté, comparée aux génér