c) Le cadrage budgétaire à moyen terme : une loi de programme pour quoi faire ?
La
seconde loi de programme relative au patrimoine monumental
(n° 93-1437 du 31 décembre 1993), qui couvrait la
période 1994-1998, a connu une exécution difficile à la
suite des mesures de régulation budgétaire prises en 1996 et
surtout en 1997. Au cours de cette dernière année, il a
été décidé une mesure, présentée
comme l'étalement sur un an supplémentaire de la loi de
programme, ayant pour conséquence la baisse des chapitres 56-20 et 66-20
d'un tiers. Globalement, les crédits de la direction du patrimoine
avaient baissé de 25 % par rapport à la loi de finances
initiale et de 30 % par rapport à la loi de finances de
l'année précédente.
Ce précédent a servi de prétexte au gouvernement d'alors
pour, après avoir rétabli les dotations à leurs niveaux
précédant la régulation budgétaire,
considérer que la technique des lois de programme était inutile
et presque dangereuse.
L'argumentation implicite était qu'une loi de programmation, non
seulement ne garantissait pas la disponibilité effective des
crédits le moment venu, mais au contraire pouvait servir de cible aux
mesures de régulation décidées par le ministère des
finances.
LE PROJET DE PLAN« GRANDS MONUMENTS »
Les
édifices relevant de la direction de l'architecture et du patrimoine
soit près de 450 monuments historiques, dont 150 environ doivent
être considérés comme de première importance, ont
souffert, faute de moyens, d'un long déficit d'entretien, qui se
manifeste aujourd'hui par des désordres préoccupants,
nécessitant d'importantes interventions à brefs délais. Le
niveau actuel des crédits d'investissement ne permet pas d'opérer
de véritables remises en état des édifices, ou parties
d'édifices. La DAPA est contrainte de répartir les crédits
en de nombreuses petites opérations, pour pallier les désordres
les plus graves au fur et à mesure de leur identification, ou de
découper les opérations en de nombreuses tranches. Cette
politique présente le double inconvénient d'alourdir
considérablement les procédures, pénalisant l'action des
services, et ralentissant la consommation des crédits, et de manquer de
visibilité vis à vis de l'opinion publique, qui s'émeut
à juste titre du mauvais état de ces grands édifices.
La DAPA avait donc proposé d'envisager, en plus du budget
« ordinaire » alloué aux monuments historiques, la
mise en place d'enveloppes significatives d'autorisations de programme
destinées au financement d'un petit nombre de grandes opérations
de « remise en état ».
Ce Plan « grands monuments » a été
aujourd'hui intégré dans le projet de loi de programme
.
Globalement, pour les travaux sur les monuments historiques, la loi de
programme devrait permettre un programme de travaux d'environ 1 625 millions
d'euros pour les années 2003-2007 (hors crédits d'entretien). Son
objectif est de poursuivre la politique patrimoniale mise en oeuvre par les
deux précédentes lois de programme (1988-1992 et 1994-1998) tout
en y intégrant des aspects complémentaires destinés
à renforcer sa cohérence et sa lisibilité.
Les mesures qu'elle contient au titre des travaux sur les monuments historiques
peuvent être groupées en deux volets :
l'amélioration de la conservation d'un nombre défini de monuments
majeurs appartenant ou non à l' État et nécessitant des
interventions lourdes tout en poursuivant par ailleurs les grands chantiers de
restauration de Versailles, du Louvre et du Grand Palais,
la remise à niveau des crédits d'entretien.
Le coeur du dispositif concerne la restauration des monuments historiques
classés dont il est proposé d'augmenter significativement les
moyens. Le programme proposé sera consacré d'une part à
des opérations qui bénéficieront d'un financement
exceptionnel, et d'autre part aux opérations courantes. S'y ajoutent les
crédits de restauration et de conservation de trois grands monuments
franciliens que sont le Grand Palais, le château de Versailles et le
Palais du Louvre. Le principe de la parité entre les dotations
réservées aux monuments appartenant à l'État et
à ceux ne lui appartenant pas, a été retenu pour le
programme exceptionnel et des dotations courantes. Il est justifié,
malgré le nombre de monuments appartenant à l'État plus
faible que ceux appartenant aux collectivités, par le fait que celui-ci
est seul à financer les travaux sur ces monuments, alors qu'une aide de
l' État sur la restauration des monuments ne lui appartenant pas a un
effet multiplicateur de 2,5. Les opérations bénéficiant
d'une dotation exceptionnelle ont été sélectionnées
suivant plusieurs critères qui ont été
croisés : état sanitaire préoccupant, montant des
travaux ne pouvant pas être supportés par des dotations
ordinaires, édifices d'un intérêt patrimonial majeurs,
souvent inscrits sur la liste du patrimoine mondial de l'humanité. Les
opérations destinées aux opérations courantes continueront
de prendre en charge les opérations qui nécessitent une
participation significative de la part de l'État. La loi de programme
est aussi l'occasion de mettre en oeuvre la réévaluation des
crédits d'entretien en doublant les dotations des deux chapitres
concernés, gage d'une limitation à terme des besoins en
restauration.
LE POIDS ÉCONOMIQUE DE LA RESTAURATION DES MONUMENTS HISTORIQUES
Avec un
chiffre d'affaires annuel estimé à environ 450 millions d'euros
pour un investissement de l'État de 250 millions d'euros, le secteur de
la restauration des monuments historiques pèse quantitativement fort peu
dans l'ensemble des activités du bâtiment et des travaux publics
(il représenterait 4 millièmes des activités de ce
secteur). Pourtant, du point de vue du patrimoine, ce micro-secteur est d'une
importance capitale. Il constitue un réseau étendu d'artisans,
d'ateliers et de petites et moyennes entreprises souvent hautement
spécialisées, qui représente un véritable
conservatoire de savoir-faire, dépositaire de techniques traditionnelles
mais capables aussi d'adaptation aux innovations technologiques indispensables
à la transmission d'un patrimoine authentique aux
générations futures.
Le nombre des chantiers directement financés ou subventionnés par
le ministère de la culture et de la communication s'élève
chaque année à 4 500 environ en restauration, et 3 800 en
entretien. La pratique de l'allotissement dans la procédure de
dévolution des marchés publics de travaux de restauration
favorise le maintien des petites structures et des métiers
spécifiques nécessitant une longue formation, qui ne s'acquiert
le plus souvent que par la pratique et l'expérience du chantier.
Les principaux corps d'état concerné par ces interventions sont
la maçonnerie, la taille de pierre, la restauration d'enduits anciens,
la sculpture, la couverture et les ornements de couverture, la charpente, la
menuiserie, la plâtrerie, le staff et le stuc, la ferronnerie d'art, la
métallerie, la serrurerie, la peinture y compris la restauration de
peintures murales et la peinture décorative, le vitrail, les orgues, les
cloches, les parcs et jardins, et les différents métiers d'art
concourant à la restauration des oeuvres d'arts et objets mobiliers. En
fait, les chantiers de maçonnerie - taille de pierre et de charpente -
couverture représentent 70 à 80 % du volume des travaux de
restauration sur les monuments historiques, la maçonnerie - pierre de
taille comptant à elle seule pour 50 à 60 % de ce volume global.
La plupart des entreprises du secteur se sont fédérées au
sein du groupement national des entreprises de restauration des monuments
historiques, dont la composition est assez représentative des
entreprises intervenant sur les monuments historiques. Le groupement compte au
total 150 entreprises dont 88 en taille de pierre et maçonnerie, 17 en
charpente et menuiserie, 14 en couverture, 15 en vitrail, et 13 dans d'autres
spécialités (sculpture, peinture décorative, restauration
d'oeuvres d'art...).
Ces entreprises sont de toutes tailles - on y trouve des artisans et des
filiales de grands groupes nationaux - mais la majorité est
constituée de petites et moyennes entreprises, souvent à
structure familiale et à rayonnement régional,
caractérisées par une spécialisation très
poussée, avec une forte proportion de personnel qualifié ou
hautement qualifié. Toutes attachent une grande importance à la
formation et à la transmission de savoir-faire au sein de l'entreprise.
Nombreuses sont celles qui forment leurs propres apprentis, dont l'effectif
peut atteindre 3 à 5 % des salariés.
On estime à 10 000 le nombre d'emplois relevant du secteur de la
restauration des monuments historiques au sens strict, dont 6 000 emplois de
spécialistes (tailleurs de pierre, charpentiers, couvreurs,
maîtres verriers, menuisiers, restaurateurs de sculptures, de fresques,
de mosaïques, doreurs,...) travaillant exclusivement sur les chantiers de
monuments historiques, et 4 000 emplois de spécialistes du
bâtiment travaillant sur des monuments historiques, mais non
exclusivement.
Une note du groupement des entreprises de restauration des monuments
historiques fait apparaître une augmentation des prix pratiqués
pour les travaux de restauration de 8% sur 2000, de 7% sur 2001 et de 2%
pendant le premier semestre 2002. Elle indique que l'augmentation de ces
dernières années ne représente en fait que 3% depuis 1993,
après la baisse sensible qui avait affecté le secteur entre 1993
et 1997.
En fait, tant la sous-consommation effective des crédits que les mesures
de régulation prises dans le cadre des contrats de gestion, font
apparaître cette argumentation comme un discours de circonstances.
Il n'en reste pas moins qu'au-delà des promesses faites,
l'incapacité du ministère de la culture à consommer les
crédits ouverts, conduit à s'interroger, si ce n'est sur
l'opportunité, du moins sur les modalités d'une loi de
programmation.
Il convient, au-delà des effets d'affichage et des
promesses, de demander quel est le sens d'une loi de programme en
matière de patrimoine monumental.
La première remarque est que, compte tenu de la sous-consommation
chronique des crédits, il faudrait
se fixer des objectifs, certes en
termes de loi de finances initiale mais surtout s'attacher au budget
exécuté
. Il serait sans effet réel d'inscrire des
crédits en loi de finances initiale si ceux-ci n'étaient pas
effectivement dépensés en faveur du patrimoine.
La deuxième observation concerne la nature des objectifs qui
dépendent du champ d'intervention de l'État. Faut-il
définir des masses financières par rapport à certaines
catégories de monuments, monuments classés, inscrits au
patrimoine dit « non protégé » ou faut-il se
donner des objectifs en fonction d'une liste de monuments phares, situés
notamment en régions, pour lesquels il est nécessaire de
réserver des financements. Il est évident que cette
deuxième solution
risque
, dans certaines conditions, d'aboutir
à la
concentration des aides sur un petit nombre
de monuments au
détriment du patrimoine diffus
.
En tout état de cause,
les objectifs ne peuvent être
fixés que sur la base d'un état des lieux réaliste du
patrimoine national
. A cet égard, il est impératif, et c'est
sans doute un préalable à tout effort de programmation
sérieux, de procéder à la révision de l'état
sanitaire de nos monuments historiques dont le dernier date de 1995, suivant
une méthodologie aboutissant à exagérer le mauvais
état des monuments. En effet, plus les monuments étaient
présentés comme étant en mauvais état, plus la
région pouvait espérer obtenir de crédits.
En dernier lieu,
une loi de programme doit s'articuler sur les principes
définis dans la nouvelle loi organique relative aux lois de
finances
. D'une part, la définition des budgets en termes de
missions et de programmes, assortie d'indicateurs de résultats, implique
qu'on utilise une même méthodologie, éventuellement par
anticipation.
Une loi de programme doit pouvoir être associée
à un certain nombre d'objectifs quantitatifs et qualitatifs
. D'autre
part, la fongibilité entre dépenses d'investissement et
dépenses de fonctionnement -hors dépenses de personnels- est
particulièrement importante en matière de patrimoine. Elle
devrait permettre de se fixer des objectifs, non seulement en termes
d'investissement mais également d'entretien.
LA VEILLE SANITAIRE
Une base
de données informatisées sur l'état sanitaire a
été jusqu'à l'an 2000 gérée et
exploitée par le service informatique du ministère de la culture,
tandis qu'une équipe de quatre agents de l'administration centrale de la
direction de l'architecture et du patrimoine était chargée de la
collecte et de l'actualisation des données (en collaboration avec les
services régionaux du patrimoine et administrateurs de monuments) ainsi
que de l'interprétation des exploitations chiffrées
livrées par le département des systèmes informatiques, DSI.
De cet outil, qui a permis la réalisation de bilans ponctuels, soit
locaux, soit nationaux, certainement utiles en leur temps à la
rationalisation de la politique patrimoniale, il ne reste aujourd'hui que le
dernier état enregistré à la veille de sa
récupération dans une nouvelle application dénommée
EROSTRAT et gérée cette fois directement par la D.A.P.A. sans
concours du D.S.I.
L'ancien fichier état sanitaire souffrait en effet de plusieurs vices
qu'EROSTRAT a pour but de corriger. Quant aux contenus d'abord :
- les données n'étaient pas archivées.
L'amélioration ou la détérioration de l'état
observé d'un monument effaçait la précédente
observation effectuée, interdisant ainsi toute évaluation des
effets contraires de l'intervention ou de la non-intervention,
- cette observation se résumait en un bilan de santé
général monument par monument et partie de monument par partie de
monument qui concluait au bon ou au mauvais état de ceux-ci et à
une estimation du caractère plus ou moins rapidement évolutif de
cet état - sans qu'il soit rien enregistré de la nature, des
causes et de l'étendue des désordres, ce qui paraît
pourtant indispensable à sa fiabilisation.
Quant aux méthodes de travail ensuite. Le mode de gestion de l'ancienne
application relative à l'état sanitaire créait et
entretenait une confusion des rôles résultant d'un manque de
définition des différentes contributions nécessaires au
fonctionnement d'une base de données :
- un agent de l'administration centrale visitait un lot de régions
données où il rencontrait et faisait se rencontrer conservateurs
et architectes afin de réviser l'appréciation faite de
l'état sanitaire de chaque monument, de lister les travaux à y
réaliser en vue de remédier à cet état et d'en
déterminer le coût et l'urgence relatifs. Cet agent apparaissait
ainsi, réuni à ces experts en patrimoine, comme l'un d'entre eux,
un autre expert qu'il n'était pourtant pas, mais auquel la mission
confiée par l'administration centrale conférait, sinon une
prééminence, au moins un pouvoir d'arbitrage et de
pondération. Le même agent saisissait également les
données dont il commandait le traitement par le D.S.I. afin d'en faire,
encore lui-même, l'interprétation.
EROSTRAT se propose de remédier à ces différents
défauts afin d'améliorer l'expertise sanitaire du patrimoine
protégé. Du point de vue des contenus la nouvelle
application :
- institue la pérennisation des données en vue de l'observation,
non plus seulement d'un état, mais de l'évolution de celui-ci.
Les états successifs et leurs dates d'observation sont et restent
enregistrés. Les fiches concernant des besoins de travaux
résultant de l'observation de l'état sanitaire d'un monument ne
sont plus, ces opérations de travaux achevées, détruites
mais sont conservées de façon à permettre des bilans soit
individuelle soit généraux.
- d'autre part, la note sanitaire attribuée à chaque
monument et partie de monument est précédée par une
description physique du monument ou de la partie de monument et de sa
composition, par une désignation précise des désordres et
par une quantification, non seulement des coûts, mais aussi des volumes.
Cette description permet de justifier aussi bien l'estimation des
dépenses que l'appréciation de l'état sanitaire.
Du point de vue des méthodes et des procédures, l'autonomisation
et à la régionalisation président à
l'évolution de l'application en distinguant :
- la conception, le développement et la maintenance du produit qui
incombent à la D.A.P.A. sans concours du D.S.I. ,
- l'expertise sanitaire, la constitution et la collecte des données
ainsi que leur saisie informatique qui, pour être fiables, doivent
être le plus proches possible de l'objet observé - elles devraient
ainsi être réalisées dans les services régionaux de
la D.A.P.A. et pour ce faire la base est éclatée en 22 bases
régionales comportant un tronc commun d'informations destinées
à alimenter la base nationale et des développements
spécifiques relatifs à la gestion au quotidien monument par
monument (régionalisation),
- l'exploitation, y compris le traitement informatisé des données
ainsi que leur interprétation qui sont intégralement et
directement réalisées par la section statistique de la D.A.P.A.
laquelle reste ainsi, en l'absence de tout concours du D.S.I., maître
d'oeuvre du produit.
Du point de vue des objectifs la nouvelle base de données :
- contribue à la gestion locale du patrimoine protégé,
- aide à la programmation régionale des travaux et nationale des
budgets,
- permet d'évaluer les résultats des actions entreprises en
matière de patrimoine et donc de rationaliser la programmation.
- Permet d'anticiper et de construire des scénarios, soit individuels
soit globaux, d'évolution.
Elle devrait enfin permettre une approche plus globale du patrimoine qui ne
limite pas l'attention de l'administration aux seuls monuments classés
mais l'étende au moins, comme c'était déjà le
projet de la première application état sanitaire construite en
1975, à l'ensemble du patrimoine protégé ou en instance de
protection..
Enfin, EROSTRAT est actuellement en cours d'exploitation pour la production
d'un rapport général sur l'état sanitaire du patrimoine
des immeubles en vue de la préparation d'une prochaine loi de programme.
Avant validation des données pour chaque monument et partie de monument
dont l'état sanitaire apparaît en péril global ou partiel,
déclaré ou imminent dans la base, laquelle est en cours
auprès des C.R.M.H., et sans préjuger du constat final,
actuellement
703 monuments classés seraient ou auraient
été encore récemment en péril déclaré
ou imminent et que 2.064 autres pourraient comprendre une partie en
péril déclaré, passée ou présente
.
Par ailleurs, le vote d'une loi de programme est un facteur rassurant pour les
acteurs économiques du secteur. La
prévisibilité des
crédits est un élément déterminant pour permettre
aux entreprises spécialisées
de prospérer, voire
simplement de survivre ; c'est aussi à la puissance publique de
veiller à créer les conditions permettant d'entretenir un capital
de compétences techniques qui pourrait bien disparaître.
Ce besoin de visibilité exprimé par les professions des monuments
historiques se justifie par les dégâts causés par la
brutale régulation budgétaire de 1997.
Il faut rappeler ici l'importance économique des travaux de restauration
en matière de patrimoine monumental qui se caractérisent par un
taux de main d'oeuvre particulièrement élevé,
supérieur à celui couramment constaté dans le
bâtiment.
La qualification Monuments historiques « QUALIBAT »
Qualibat, créé en 1949 à l'initiative
d'organisations professionnelles d'entrepreneurs, d'architectes et de
maîtres d'ouvrage, est l'organisme chargé de la qualification et
de la certification des entreprises du bâtiment. C'est un organisme de
droit privé placé sous le contrôle de l'État.
Environ 38 000 entreprises de toutes tailles sont titulaires de près de
115 800 qualifications.
Les activités de Qualibat sont les
suivantes
:
Il présente les qualifications Monuments historiques identifiées
dans la nomenclature sous les numéros suivants :
- 2192 : restauration maçonnerie des Monuments historiques :
12 entreprises qualifiées à la fin de 2001
- 2194 : restauration pierre de taille et maçonnerie des Monuments
historiques. 99 qualifiées à la fin de 2001
- 2393 : rstauration de charpente des Monuments historiques. 25
entreprises qualifiées à la fin 2001
- 3194 : couverture des Monuments historiques. 66 entreprises
qualifiées à la fin de 2001
- 4093 : restauration des menuiseries des Monuments historiques. 15
entreprises qualifiées à la fin de 2001
Au total 217 entreprises sont qualifiées dans l'activité
Monuments historiques
.
Ces qualifications suivent le même processus que toutes les autres
qualifications. Elles sont délivrées par des commissions
spécifiques comprenant 2 collèges : collège A :
maîtres d'oeuvre, maître d'ouvrage (membres du Ministère),
experts, architectes en chef, ABF, représentants de l'enseignement
technique ; collège B : entreprises du groupement, entreprises
CAPEB et Scop.
Sur 150.000 euros investis, entre les 2/3 et les 3/4 vont à l'emploi,
ce qui correspond à trois emplois, à temps plein sur un an, parmi
lesquels 2,25 emplois sur les chantiers.
Ces chiffres varient selon les corps de métier, de 1,76 pour la
couverture à 3,8 pour le vitrail, en passant par 1,90 pour la charpente
et 2,34 pour la maçonnerie
.
Le ministère souligne que compte tenu du nombre de chantiers en cours en
régions, près de 5.000 chantiers de restauration et près
de 3.000 chantiers d'entretien, le secteur des monuments historiques est
tout à fait stratégique pour les petites et moyennes entreprises.
Il est très important de conserver à l'esprit qu'il joue un
rôle par ses commandes dans la conservation du savoir-faire,
particulièrement à acquérir puisque, pour former un bon
compagnon, il faut, suivant les spécialités, entre cinq et huit
ans d'expérience après les CAP et les BEP.