EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une réunion tenue le mercredi 6 novembre 2002 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général , sur les prélèvements obligatoires et leur évolution.
A l'issue du débat, la commission a donné acte au rapporteur général de sa communication et a décidé d'autoriser la publication de ses conclusions sous forme d'un rapport d'information.
ANNEXE :
LE CADRE JURIDIQUE FIXÉ PAR L'ARTICLE 52
DE LA LOI
ORGANIQUE DU 1er AOUT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
Le présent rapport est le premier publié au titre du débat sur l'évolution des prélèvements obligatoires prévu par l'article 52 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
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Article 52 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances « En vue de l'examen et du vote du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année suivante par le Parlement, le Gouvernement présente à l'ouverture de la session ordinaire un rapport retraçant l'ensemble des prélèvements obligatoires ainsi que leur évolution. Ce rapport comporte l'évaluation financière, pour l'année en cours et les deux années suivantes, de chacune des dispositions, de nature législative ou réglementaire, envisagées par le Gouvernement. Ce rapport peut faire l'objet d'un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat ». |
1. L'analyse de l'évolution des prélèvements obligatoires : l'indispensable amélioration de la lisibilité des finances publiques françaises
L'article 52 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, entré en vigueur depuis le 1 er janvier dernier, est issu d'un amendement de votre rapporteur général et de notre ancien collègue Charles Descours, alors rapporteur du projet de loi de financement de la sécurité sociale au nom de la commission des affaires sociales du Sénat. Il vise à offrir une présentation consolidée du niveau des ressources publiques et de leur évolution .
Lors de la discussion au Sénat de cet amendement, au cours de la séance du 13 juin 2001, ses fondements ont du reste été parfaitement présentés. Votre rapporteur général avait ainsi expliqué qu'« il ne se fait pas de bonne politique sans une prise de conscience claire, complète, cohérente du niveau des ressources à solliciter du contribuable sous toutes ses formes. On ne saurait engager une discussion sur la répartition des dépenses sans avoir correctement cerné le volume global, la dynamique des ressources et la série dans laquelle ces ressources s'inscrivent » 25 ( * ) .
Il estimait de surcroît qu'« il n'est pas possible de débattre lors de la session d'automne, d'une part, d'une loi de financement de la sécurité sociale et, d'autre part, d'une loi de finances de l'Etat sans avoir préalablement pris en compte le cadre général de cohérence, et sans avoir mené avec l'exécutif, dans chaque assemblée parlementaire, une réflexion et un débat sur la politique des prélèvements obligatoires. D'où proviennent-ils ? Où sont-ils affectés ? Quel est leur niveau par rapport à l'activité économique ? Quels sont les sacrifices demandés à l'économie et à nos concitoyens ? Enfin, en grande masse, quel est l'objectif visé ? ».
Au total, il considérait cet amendement comme exprimant « la volonté, tout en tenant compte de la dualité des lois de finances publiques [...] , de .rétablir la cohérence et d'en finir avec une vision fractionnée, éparse, peu cohérente, peu compréhensible, peu explicable de nos finances publiques ».
Le rapport prévu par cet article, et le débat auquel il peut donner lieu, ont été qualifiés, à l'occasion de l'examen du texte en deuxième lecture, d'« idée excellente » par le rapporteur du texte de l'Assemblée nationale, notre collègue député Didier Migaud, alors rapporteur général du budget : « le texte rapproche judicieusement projet de loi de finances et projet de loi de financement de la sécurité sociale ». L'Assemblée nationale a ainsi adopté ces dispositions, en les amendant de manière à inclure dans le champ du rapport demandé les prélèvements obligatoires perçus au profit des administrations locales.
Certains ont cependant objecté que ces dispositions constituent un « doublon » du 1° de l'article 51 de la loi organique précitée, qui dispose qu'« une annexe explicative comportant la liste et l'évaluation, par bénéficiaire ou catégorie de bénéficiaires, des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat » est jointe au projet de loi de finances de l'année. Il existe également, d'ores et déjà, une annexe « jaune » au projet de loi de finances portant sur les relations financières entre l'Etat et la protection sociale, créée par l'article 40 de la loi de finances rectificative du 13 juillet 2000.
En réalité, ces informations relèvent d'une logique très différente, alors que le rapport ici proposé a une vocation prospective car pluriannuelle. Surtout, ledit rapport tient compte des spécificités constitutionnelles de chacun des deux textes et de leurs dates de dépôt différentes 26 ( * ) . Pour votre rapporteur général, ce n'est donc pas une annexe commune aux deux projets sus-mentionnés, mais au contraire une introduction commune à ces deux textes.
2. Le débat sur les prélèvements obligatoires : en droit une faculté, en fait une obligation
L'article 52 de la loi organique précitée dispose que le rapport sur l'évolution des prélèvements obligatoires « peut faire l'objet d'un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat ».
En droit, l'organisation de ce débat est facultative. Toutefois, les travaux préparatoires tant au Sénat qu'à l'Assemblée nationale ont insisté sur la nécessité de sa tenue. Ainsi, notre collègue député Didier Migaud, dans son rapport précité, estimait que « l'avis du Conseil d'Etat, et l'absence de difficulté liée au calendrier électoral contrairement au débat d'orientation budgétaire en juin, pourrait nous conduire à l'exiger, dans la mesure où il peut faire partie des conditions de vote des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ». S'il en appelait à la prudence, il considérait que « les règlements des Assemblées pourront opportunément préciser les modalités d'organisation du débat », position qui rejoignait celle que défendait votre rapporteur général.
Dès lors, si votre commission estime difficile d'envisager un débat intégré à une discussion générale commune aux deux projets de loi, elle ne partage pas l'hypothèse évoquée par d'aucuns selon laquelle une simple discussion générale de la loi de finances de l'année satisferait à l'exigence posée par l'article 52 précité. Dans ce dernier cas, en effet, l'apport de cet article serait nul, et l'organisation comme l'esprit du débat budgétaire ne seraient, sur ce point, en rien modifiés.
Enfin, il convient de rappeler que la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances a, d'une manière générale, contribué au développement de l'information du Parlement en fixant des règles strictes concernant le calendrier des débats budgétaires :
- elle prévoit la présentation de la programmation pluriannuelle des finances publiques au débat de l'automne et non plus fin décembre ou début janvier ;
- elle permet l'établissement d'un « chaînage vertueux » des finances publiques françaises, en précisant que la discussion du projet de loi de finances « n+1 » ne peut avoir lieu qu'après celle du projet de loi de règlement « n-1 ».
* 25 In JO Débats Sénat, 13 juin 2001 pages 3019 et ss.
* 26 En application de l'article 38 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, « le projet de loi de finances est déposé et distribué au plus tard le premier mardi d'octobre de l'année qui précède celle de l'exécution du budget ». Cette date-limite de dépôt a été maintenue par l'article 39 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, qui est applicable à compter du projet de loi de finances pour 2006 : « le projet de loi de finances de l'année [...] est déposé et distribué au plus tard le premier mardi d'octobre de l'année qui précède celle de l'exécution du budget ». Quant au projet de loi de financement de la sécurité sociale, il est déposé, conformément à l'article L.O. 111-6 du code de la sécurité sociale, au plus tard le 15 octobre.