Questionnaire : Réponse de
M. Guy GILBERT,
Professeur des
Universités à l'Ecole normale supérieure de Cachan
Ressources fiscales et gestion locale
1) Dans quelle mesure l'importance des recettes fiscales dans les recettes
totales a-t-elle un impact sur la manière dont une collectivité
est gérée ?
L'importance des recettes fiscales dans les recettes totales a un impact
déterminant sur la gestion locale.
L'évolution récente des comportements financiers des
collectivités locales en atteste. Depuis le début des
années 80, les budgets locaux sont soumis beaucoup plus
étroitement que par le passé à la contrainte fiscale. Les
budgets locaux se construisent désormais à partir d'une
hypothèse sur l'évolution des taux, qui tient compte notamment de
la position relative de la collectivité par rapport à ses
« concurrentes ». Cette hypothèse détermine
l'équilibre du budget de fonctionnement, la capacité de
financement des investissements, et donc finalement le volume de ces derniers.
Ainsi la fiscalité conditionne t'elle en définitive le choix
entre le simple renouvellement des équipements et leur
développement. L'accès à l'emprunt étant lui -
même conditionné par la solvabilité financière
future (donc par l'évolution prévisible de la fiscalité),
il est donc clair que la capacité de mobilisation de la
fiscalité, aujourd'hui et demain, est au centre de la construction de
l'équilibre durable des finances locales. Elle en constitue la variable
stratégique essentielle. Pas de développement durable dans
l'offre de services collectifs (hormis des gains de productivité) sans
recours accru à la fiscalité.
Cette situation contraste avec celle qui a prévalu durant les
années 60 et jusqu'au début des années 80. Les budgets
locaux se construisaient alors à partir de l'investissement. Celui ci
résultait de l'écart entre le stock de capital local
souhaité (celui qui accompagnait la croissance du stock de logements) et
les équipements en place. Les dépenses courantes étaient
déterminées par récurrence. Le budget se bouclait sur la
fiscalité sans qu'une contrainte fiscale réellement serrée
ne vienne influencer en profondeur la stratégie financière et
budgétaire des collectivités.
Contrairement à une opinion répandue, le recours intensif
à la fiscalité dans les budgets locaux ne conduit pas cependant
une autonomie financière sans risques. Un risque politique d'abord, que
je ne commenterai pas. Un risque économique ensuite de fuite de la
matière imposable, si le différentiel de taux est par trop
important. Et ce risque est d'autant plus grand que l'on encourage par ailleurs
la flexibilité, la mobilité des hommes et des capitaux. Sauf
à être assise sur des bases adéquates, une
fiscalité locale qui garantit une réelle autonomie fiscale est
donc aujourd'hui une fiscalité risquée.
Empiriquement, l'abondance des ressources fiscales, et notamment de taxe
professionnelle, constitue la source dominante de formation des
inégalités de potentiel fiscal entre collectivités
locales. Toutefois, la péréquation corrige une partie des
inégalités, de l'ordre de 30 % pour les communes.
Un potentiel fiscal élevé favorise à la fois un niveau
élevé de dépenses par habitant et un faible effort fiscal.
Des dépense élevées par habitant correspondent en
général à un niveau important de services rendus mais
peuvent aussi refléter des charges élevées, liées
entres autres aux caractéristiques sociales, économiques
(notamment touristiques) ou géographiques des localités.
L'abondance de ressources peut aussi favoriser l'apparition de coûts de
gestion élevés. A ce titre, la forte concentration
géographique de la taxe professionnelle dans certaines communes à
potentiel fiscal exceptionnel peut favoriser une affection inefficace des
ressources publiques.
2) Y a-t-il de ce point de vue une différence entre des dotations de
l'Etat et des ressources fiscales dont les collectivités locales ne
peuvent pas agir sur le taux ?
Il est tentant d'assimiler les effets engendrés sur la gestion
budgétaire des collectivités par des dotations de l'Etat sur le
montant desquelles la collectivité n'a pas de pouvoir (direct) d'une
part, et d'autre part par des ressources fiscales à taux fixé par
l'Etat et dont la collectivité ne maîtriserait pas davantage le
montant. On serait tenté de dire en effet que dans les deux cas il
s'agit d'une ressource exogène pour la collectivité, sur le
montant de laquelle elle n'a nul pouvoir. Il serait alors plus clair qualifier
de tels impôts de « transferts financiers de
l'Etat ». Du point de vue de l'efficacité économique,
ces deux prélèvements seraient d'ailleurs également
souhaitables, car n'entraînant aucune distorsion (puisqu'il s'agit de
transferts forfaitaires).
Ce parallèle est cependant trompeur.
D'une part, le montant de certaines dotations dépend de façon
certes retardée mais néanmoins réelle, du comportement
fiscal des collectivités (via le potentiel fiscal et l'effort fiscal).
Dans le cas de la fiscalité, même si celle - ci est
prélevée à taux fixé, il reste un « effet
- base » qui fait dépendre les recettes perçues de
l'attractivité du territoire.
D'autre part, les dotations de l'état sont réparties sur la base
de critères péréquateurs, aux effets redistributifs
souvent sous-estimés (voir rapport du CGP sur la
péréquation financière entre communes).
En revanche, des impôts à taux nationaux, ou encore des
impôts partagés, sont en principe répartis en proportion
des prélèvements opérés sur les territoires des
collectivités. La localisation des prélèvements peut alors
favoriser l'apparition d'amples disparités de ressources.
Dans les deux cas, il y donc bien un certain effet sur la gestion locale des
dotations forfaitaires comme des recettes fiscales.
3) Quelles sont les situations constatées dans les pays dans lesquels
les collectivités locales ont peu de marge de manoeuvre sur les taux de
leurs impôts ?
Dans de nombreux pays, notamment au sein de l'UE, les collectivités
n'ont guère de marges de manoeuvre sur les taux de leurs impôts.
Il faut cependant distinguer les marges de manoeuvre sur les taux selon que
celles - ci concernent les collectivités de base ou les
collectivités de rang intermédiaire.
Dans le cas des pays fédéraux, les entités
fédérées ne sont pas véritablement
« intermédiaires » et les marges plus ou moins
considérables dont elles disposent dépendent de
l'équilibre d'ensemble des pouvoirs entre le niveau
fédéral et les entités fédérées.
Hormis le cas extrême de la confédération helvétique
où les cantons disposent d'un pouvoir fiscal considérable
(Dafflon), le cas du Canada illustre une situation où les Provinces
disposent d'un pouvoir de négociation fiscale important (Vaillancourt),
tandis que celui de l `Allemagne illustre le cas inverse de Länder faibles
fiscalement. Les provinces belges où espagnoles jouissent d'un pouvoir
fiscal croissant mais encore limité.
Pour ce qui concerne les collectivités de base, celles - ci sont
généralement sous l'autorité des entités
fédérées dans les régimes
fédéraux ; en conséquence leur pouvoir fiscal est
souvent très limité ; les impôts peuvent être
nombreux et parfois productifs mais les marges de liberté sur les taux
fort encadrées (Allemagne, Espagne, Belgique, Canada). La Suisse fait
à nouveau exception.
Dans le cas de pays à structure unitaire, le Royaume Uni est le cas
où l'autonomie fiscale est la plus réduite ; la Council tax
rapporte peu et se différencie fort peu d'un
« county » à l'autre : le Corporate Income Tax
n'a rien d'un impôt local, son taux, sa base sont fixés au centre,
et son produit global est redistribué aux
« counties » sur une base per capita (Conseil des
Impôts, Rapport sur la Taxe professionnelle, 1977). Le cas des pays de
l'Europe du nord est particulièrement éclairant, où les
impôts sur le revenu, considérables au niveau local, ne sont en
fait que très marginalement sous le contrôle des
collectivités locales car les taux y sont très
encadrés(Rattso).
Au total, le constat est assez général d'une absence de
réelle autonomie fiscale pour les collectivités de base, et ceci
même dans les pays où le fractionnement territorial st bien
inférieur au nôtre. Les ressources fiscales peuvent certes
être abondantes ; mais elles ne sont souvent que forfaitaires. Le
cas est patent là où l'essentiel des ressources locales provient
d'impôts partagés (le produit est alors réparti soit au
prorata de la base d'imposition locale soit de la population, mais dans tous
les cas le taux de l'impôt est fixé).
4) En France d'aujourd'hui, les citoyens ressentent-ils le lien entre le
niveau de la pression fiscale locale et le service rendu par les
collectivités locales ?
Il est difficile d'être affirmatif, faute d'études empiriques
totalement convaincantes.
Les analyses statistiques des choix fiscaux opérés par les
responsables locaux témoignent cependant d'un lien indéniable
entre le service rendu et le taux d'imposition, notamment de taxe d'habitation,
compte tenu du niveau de richesse fiscale et des charges de la communes. Par
ailleurs, l'idée de la capitalisation fiscale qui lie la base de
l'impôt foncier au flux de services publics locaux est certes
présente dans l'esprit de certains contribuables, mais ce mode de
raisonnement n'est cependant pas très répandu. Ce lien est sans
doute très présent aussi dans l'esprit des entreprises qui
relient en permanence le service rendu et le taux des taxes locales à
l'occasion de leurs négociations avec les collectivités locales.
Enfin, les redevances d'usagers sont sans doute l'exemple le plus clair d'un
tel lien.
Toutefois, l'absence de signification économique immédiate des
bases des taxes foncières et d'habitation pour les contribuables
affaiblit la portée des taux et surtout des différences
territoriales de taux. Les contribuables ont alors tendance de raisonner en
terme de produit, voire à s'en tenir à des réactions de
protestation. L'imbrication des compétences, pour inévitable
qu'elle soit, ne facilite pas non plus l'identification précise des
« contreparties » de l'impôt local. Enfin, le faible
montant de certains impôts rend selon moi l'acquisition de l'information
en matière de fiscalité locale particulièrement
coûteuse en regard de l'avantage que le citoyen peut espérer en
retirer.
Je termine en faisant remarquer cependant que les impôts locaux ne sont
pas le seul exemple de « dé liaison » entre les
services rendus et le prix demandé. Dans la sphère privée,
de plus en plus de services sont proposés sur la base d'un forfait
incluant des prestations complexes, plus ou moins sporadiques, pour lesquelles
le client par ailleurs souvent lié par des contrats dont les coûts
de sortie sont élevés, est bien en peine de lier le prix
acquitté (qu'il ne perçoit souvent pas plus qu'il ne
perçoit le montant de l'impôt) et devant lequel il se sent presque
aussi démuni, du moins à court terme ( téléphone,
maintenance...) !
5) Comment arriver à une plus grande responsabilité politique
en matière de vote des taux ?
Une plus grande responsabilisation en matière de vote des taux
apparaît liée à la signification que lui accordent les
contribuables et donc dépend de la nature de l'assiette. Ainsi, pour les
ménages, des différences de taux au titre d'un impôt local
sur le revenu auraient infiniment plus de signification que les
différences actuelles de taux de la taxe d'habitation. Plus
généralement, les comparaisons de taux sont et resteront
hasardeuses tant que les facteurs qui contribuent à déformer la
signification des taux et de leurs évolutions (compensations
d'exonérations, abattements...) n'auront pas été
réduits. Ceci réalisé, le vote des taux serait en
conséquence responsabilisé.
Par ailleurs, le projet actuel de dé - liaison des taux ne va pas
nécessairement dans le sens de la responsabilisation. Au contraire, il
pourrait affaiblir le principe démocratique de consentement à
l'impôt et amplifier les disparités de ressources fiscales au
profit des localités possédant sur leur territoire d'importantes
bases de taxes professionnelles captives, donc ne redoutant pas
d'éventuels effets de délocalisation. Le projet pourrait ainsi
favoriser une inflation fiscale sur les entreprises.
Sur un plan plus général, le fait de donner à chaque
collectivité un
levier fiscal unique
, facile à
repérer par le citoyen serait sans doute un facteur de
responsabilisation. De même, il apparaît souhaitable que toutes
les collectivités disposant d'un pouvoir de fixation des taux disposent
aussi d'assemblées élues au suffrage direct
(intercommunalité).
6) L'importance du point de vue de la gestion d'une part importante de
ressources fiscales dans les ressources totales est-elle la même pour
toutes les tailles de collectivités ou pour toutes les catégories
de collectivités ?
Je ne dispose pas de données originales sur cette question. Les
modèles de comportement budgétaire différenciés par
catégories de collectivités sont rares. La notion même de
« catégories » de collectivités pose
d'ailleurs problème. Il est certes facile de catégoriser selon
des variables exogènes (strates de population par exemple) mais rien ne
permet d'affirmer que ces « catégories » sont
pertinentes du point de vue de la gestion budgétaire, et notamment du
point de vue de la maîtrise des impôts locaux. En dehors des
catégorisations dressées pour des problèmes
spécifiques (travaux de DEXIA par exemple sur la solvabilité
durable des collectivités), une approche intéressante consiste
à tenter de dresser la carte de
« catégories »(« clubs ») de
communes en fonction de comportements budgétaires contrastés. La
tentative d'A Guengant et Ch. Tavéra à Rennes va dans ce sens
(
Economie et Prévision, 2000
).
Toutes les collectivités locales ne sont égales face à la
structure des ressources. À partage donné des recettes entre
ressources propres et dotations, les collectivités à fortes
charges récurrentes de production des services publics locaux sont
désavantagées par rapport aux collectivités qui
interviennent principalement sous forme de co-financement de projets
réalisés par des tiers
Utilisation actuelle des marges de manoeuvre fiscale
7) Quelle appréciation portez-vous sur l'utilisation par les
exécutifs locaux des marges de manoeuvre fiscales dont ils
disposent ?
D'abord, au niveau de l'ensemble des collectivités locales, la vive
croissance du produit des impôts locaux témoigne en apparence
d'une utilisation intensive des marges de manoeuvre fiscale. Toutefois,
l'ampleur des inégalités de potentiel fiscal implique de
différencier le diagnostic suivant les cas.
Ensuite, et un peu paradoxalement, il n'est pas sûr que les élus
locaux utilisent intégralement leurs marges de manoeuvre fiscale.
La question est de savoir si ce comportement est rationnel ou non.
Une collectivité peut en effet juger opportun de ne pas utiliser
complètement les marges de manoeuvre fiscales dont elles disposent. Le
cas le plus évident est celui d'une
concurrence fiscale
entre
collectivités où chaque acteur, prenant comme donnés les
taux des autres collectivités, ne considère que
l'intérêt exclusif des contribuables de sa collectivité. Il
ignore donc totalement les conséquences de ses choix fiscaux sur les
autres collectivités. Le résultat d'un tel « jeu non
coopératif » est que le taux de taxation va s'égaliser
entre toutes les collectivités. Dans ce cas,
les marges de manoeuvre
fiscales de chacun sont donc rationnellement sous - utilisées.
Ce
comportement rationnel conduit d'ailleurs à des taux plus faibles que
ceux qui s'établiraient si chaque collectivité prenait en compte
les effets de sa politique fiscale sur autrui. Il existe bien entendu d'autres
configurations d'interactions stratégiques entre collectivités en
matière fiscale. Dans un contexte métropolitain, une
collectivité peut être tentée de « prendre les
devants » et baisser son taux de façon à attirer
résidants et entreprises (et le cas échéant construire un
avantage comparatif sur ses concurrents).
Mais il existe au total beaucoup
de configurations où le « mimétisme fiscal »
est la solution d'équilibre.
Le test empirique de tels comportements
mimétiques en France est encore très préliminaire (voir
Madiès, Rocaboy, Paty, Gilbert, 2002, Rapport de recherche, MINEFI-DP)
mais il suggère que des comportements mimétiques ne sont pas
rares notamment en milieu métropolitain.
Pour autant, la sous - utilisation probable des marges de manoeuvre fiscales
par les collectivités locales n'est pas toujours
« rationnelle » au sens défini ci-dessus. D'une
part, la rationalité peut être d'un autre ordre, politique par
exemple (il est « coûteux politiquement » de modifier
les taux). D'autre part, la modification des taux peut être impossible
ou compliquée (règles de variation de taux...). Enfin,
l'utilisation de marges de manoeuvre doit être appréciée de
façon dynamique. La fixation des taux dans le contexte intercommunal en
est un exemple où de nombreuses collectivités ont, pour des
raisons stratégiques, fixé des taux au plafond, espérant
se créer ainsi des « droits acquis » ( sur la
fixation des taux en milieu intercommunaux, voir la thèse de M.
Leprince, Université de Rennes I, 2001, qui montre le caractère
déterminant de la forme juridique de l'intercommunalité sur les
stratégies de taux ; là où la fiscalité est
additionnelle, l'empilement des taux est assez général, là
où la fiscalité est substitutive, les conséquences sont
moins claires, selon notamment la force respective des collectivités en
lice »).
8) Les obstacles à une plus grande utilisation des marges de
manoeuvre sont-ils plutôt d'ordre législatif ou
réglementaire (lien entre les taux, etc.), psychologique
(dépendance à l'égard des services fiscaux et du
trésor qui calculent les taux en fonction du produit demandé),
institutionnel (empilement des taux des impôts directs qui dilue l'effet
des politiques autonomes) ou autres ?
Je ne possède pas de données précises permettant de
préciser l'importance respective de ces différents facteurs (cf.
supra la thèse de M. Leprince sur l'intercommunalité).
Le niveau déjà élevé, voire très
élevé de l'impôt local, constitue dans de nombreuses
collectivités l'obstacle principal à une utilisation plus
importante de la marge de manoeuvre fiscale.
Par ailleurs, j'ai le sentiment personnel que les contraintes du premier type
(législatif et réglementaire) sont importantes aujourd'hui dans
le contexte d'émiettement territorial qui caractérise la
situation et de très grandes inégalités de potentiel
fiscal - entreprises en France. Les supprimer devrait en principe conduire
à court terme à des modifications de taux considérables et
sans doute non souhaitables du point de vue de l'efficacité
économique. Il me semble donc que ces contraintes ne devraient pas
disparaître à court terme.
La contrainte psychologique est sans doute importante en milieu rural ;
elle devrait diminuer en importance avec la constitution d'entités
fiscales plus larges (intercommunalités) et avec la
spécialisation fiscale « à la marge » (cf.
question 15).
L'effet de d'empilement me semble plus ambivalent ; il peut être
facteur de blocage des marges de manoeuvre (« ne pas payer pour
d'autres », externalités verticales) comme au contraire il
peut s'avérer favorable à l'adoption de comportements de
« pique - assiette » fiscal (cas des échelons de
collectivités taxant assez peu -régions notamment-). Les
études empiriques sur ce point ne sont guère conclusives
contrairement à ce qu'affirmait un peu rapidement le rapport du Conseil
des Impôts sur la TP (1977).
L'assiette et le produit des impôts locaux
9) Les assiettes de la taxe d'habitation et des taxes foncières (en
supposant que les bases cadastrales soient actualisées) gardent-elles
une pertinence ?
Oui, totalement. La justification économique est complète et
incontestable pour les taxes foncières (ménages et entreprises)
assises sur les valeurs vénales
(théorie de la
« capitalisation fiscale »). Il vaudrait mieux
évidemment que les valeurs cadastrales soient proches, en niveau comme
en évolution, des valeurs vénales. La tâche est -elle
vraiment impossible en France ?
Sans doute la consolidation des périmètres fiscaux au niveau
local serait- elle un facteur favorable à la révision des
assiettes (intégration dans le périmètre fiscal
métropolitain de la croissance des zones périurbaines).
On ne peut cependant s'attendre que cette fiscalité constitue la part
prépondérante des ressources fiscales locales, pour des raisons
d'acceptabilité.
Pour la taxe d'habitation, un changement radical d'assiette, en
remplaçant les valeurs locatives cadastrales par le revenu,
constituerait la seule réforme la plus pertinente qui permettrait
d'éviter à terme la disparition de l'impôt.
10) Quelles seraient les conséquences (en termes de produit
levé, de répartition de la charge entre les redevables, de
répartition géographique du produit, etc.) d'une taxe
professionnelle assise sur la valeur ajoutée ? Quels sont les
obstacles techniques à une telle évolution ?
Les travaux du Conseil des Impôts en 1977 ont tenté de
répondre à ces questions (cf. ce rapport) dont les estimations
devraient cependant être actualisées.
Pour ma part, je n'ai jamais totalement partagé les conclusions, assez
négatives, du rapporteur du Conseil des Impôts sur ce point.
L'adoption de la VA, mesurée non comme la différence entre la
valeur du produit et celle des consommations intermédiaires, mais comme
la somme de la rémunération des facteurs, est non seulement
possible mais elle est économiquement justifiée. La valeur
ajoutée locale est bien aussi le résultat de l'action entreprise
au niveau territorial. Il est légitime que la collectivité puisse
profiter de cet effet - base et il est légitime que l'entreprise ou la
personne qui en a tiré profit soit taxé sur cette base. La
« valeur ajoutée » que l'on dit souvent impossible
à calculer au niveau local l'est d'ailleurs à l'occasion du
calcul du plafond.
Les problèmes techniques ne sont pas insurmontables à la
condition expresse que le taux de la TP soit unifié sur le territoire
national.
Les problèmes essentiels sont liés au traitement de
l'amortissement, au calcul de la valeur ajoutée dans le secteur des
services financiers, et au traitement des entreprises individuelles disposant
d'une comptabilité sommaire. Le problème de l'assujettissement de
ces dernières à une TP -VA est aussi politique, puisque ces
catégories de contribuables étaient jusqu'à présent
traitées assez favorablement par la TP. Celui du secteur financier
aussi, dans la mesure où la VA au coût des facteurs y serait trop
faible et surtout manipulable (d'où la nécessité d'un taux
- plancher). La disparition de la part - salaires a eu d'ailleurs des effets
sectoriels importants pour les activités à intensité de
main d'oeuvre ...
En d'autres termes, la TP-VA est un impôt raisonnablement localisable si
les collectivités ne bénéficient que de l'effet - base et
non de l'effet - taux.
La réforme de 1999 est de ce point de vue une initiative malheureuse.
Certes elle a pu apparaître comme une mesure d'endiguement
budgétaire des concours de l'Etat aux collectivités locales
favorable au respect par la France des engagements des Traités de
Maastricht et d'Amsterdam.. Mais la suppression de la part salariale est aussi
économiquement « distorsive » ; la
réduction du coût du travail n'a pas produit des effets
significatifs attendus sur l'emploi ; elle a déformé la
répartition de la charge fiscale entre les secteurs économiques.
Enfin, elle est dangereuse pour l'autonomie fiscale des collectivités
(Gilbert, 1999 RFFP).
11) La réforme de l'assiette des impôts directs locaux est-elle
la seule solution pour réduire la part acquittée par l'Etat dans
le produit de ces impôts ?
La réforme constitue, semble-t-il, le seul moyen de pérenniser la
fiscalité locale et de stopper la prise en charge croissante des
cotisations par l'État.
En revanche, un retour en arrière pour les contribuables
bénéficiant d'importants allégements paraît plus
hypothétique
Cependant, une réforme de la carte territoriale de la fiscalité
locale serait également à même de contribuer à la
réduction de la part de l'Etat dans les recettes
« fiscales » des collectivités.
L'élargissement des circonscriptions de gestion de la TP à
l'échelon intercommunal serait notamment de nature à
réduire le montant les compensations et abattements consentis par l'Etat
qui visent précisément à réduire les effets pervers
d'un excès de micro- localisation et des défauts d'assiette de
cet impôt.
Les nouvelles assiettes locales
12) Quelles sont les caractéristiques de « l'impôt
local idéal » ?
De bons impôts locaux, ce sont d'abord de bons impôts, tout court.
Les critères habituels qui président au choix de
« bons » impôts sont multiples et hélas
contradictoires. On requiert que les impôts favorisent à la fois
l'efficacité économique
(absence de distorsions) ;
l'équité
(verticale et horizontale) ; qu'ils aient de
bonnes propriétés en matière de
flexibilité
; qu'ils soient
faciles à
administrer
(économies d'échelle) ? qu'ils soient
transparents et favorisent la
responsabilité
des décideurs
(pas de taxation sans responsabilité).
Mais de «
bons impôts locaux »
exigent encore
davantage, compte tenu de la localisation du prélèvement. Ils
requièrent aussi :
Equivalence
entre l'ensemble des impôts demandés dans une
collectivité et la valeur des services locaux offerts ;
Congruence
entre le « territoire du
prélèvement » et l'aire de desserte du service
collectif de proximité ;
Equilibre budgétaire
: des impôts proportionnés
(en statique et en dynamique) aux dépenses correspondant aux
compétences, à taux « normal » (sinon
« manipulation » politique des variations de taux et
distorsion en fonction du
carré
du taux d'imposition) ;
Des modalités permettant la différenciation en fonction des
«
préférences fiscales
» des
collectivités ;
Des bases localisables ;
Pas d'«
externalités fiscales
» (pas d'
« exportation d'impôts », pas de mobilité
géographique des bases, pas de substitution entre biens ou acteurs
taxés localement) ;
Des modalités permettant l'exercice de l' «
autonomie
fiscale
» (pas de responsabilité collective sans
taxation) ;
Des bases fiscales géographiquement bien réparties ;
Au total, l'impôt local « idéal » n'existe
pas si l'on tente d'associer tous ces critères.
D'abord, on peut oublier les
impôts forfaitaires
(assez voisins de
la « Community Charge » britannique) qui constituent certes
pour les théoriciens de l'économie de l'impôt le
prélèvement idéalement neutre car n'entraînant
aucune distorsion de prix mais qui est en matière d'impôt local un
très mauvais candidat (puisque son montant dépend de la
localisation du contribuable, localisation précisément choisie
par le contribuable notamment en raison des différentiels d'imposition).
Parmi les impôts les plus couramment proposés, on cite en
général
Les
redevance
s
d'usagers
stricto qui ont de bonnes
propriétés de transparence, d'efficacité allocative, mais
qui sont en général peu équitables (verticalement)
Les
impôts fonciers et immobiliers assis sur les valeurs
vénales
(en raison de la capitalisation fiscale qui incorpore en
principe dans les valeurs de marché la valeur actuelle des services
présents et futurs rendus par les services collectifs locaux
attachés au logement).
C'est peu ! Les redevances d'usagers ne dépassent guère
plus de 20% des recettes locales dans la plupart des pays, et l'impôt
foncier et immobilier atteint vite des limites.
Au total, il est raisonnable d'affirmer que la fiscalité locale
« optimale » doit associer au moins trois impôts, le
premier sur la rente foncière et immobilière, le second sur la
valeur ajoutée des entreprises, le troisième sur le revenu des
ménages. Sous l'angle de l'efficacité économique, le
partage du produit fiscal devrait épouser la répartition des
coûts induits par les différentes catégories de
contribuables.
13) Quelles sont les assiettes (déjà taxées ou non
encore taxées) qui sont localisables et peu mobiles
géographiquement ?
La terre constitue la seule assiette par nature immobile dans l'espace. Les
constructions sont, à long terme, mobiles via les décisions de
localisation des ménages et des entreprises. Mais surtout, les choix de
résidences ou d'implantation modifient les valeurs vénales et
locatives des propriétés. La faiblesse majeure des taxes
foncières et d'habitation est précisément de ne pas avoir
suivi ces évolutions dans l'espace et dans le temps.
Sur un plan plus large, on peut penser à d'autres assiettes, plus
problématiques, mais acceptables.
Le
revenu
, à base large du type CSG et à taux
proportionnel, mais pas de base de type IR
La
valeur ajoutée
(pas selon le modèle de « TVA
- Consommation » impraticable, mais au coût des facteurs (wL +
rK) et à taux unique pour contourner les problèmes d'optimisation
fiscale locale
Des
impôts sur les biens et services
, notamment ceux dont la
demande est peu élastique par rapport aux prix, et dont les bases ne
sont pas trop inégalement réparties dans l'espace
Des
impôts « proxy » de redevances d'usagers
.
La TH pourrait être à la rigueur assimilée à cette
dernière catégorie à condition qu'on ne cherche pas
à lui ajouter une dimension de « justice » fiscale
(au sens de proportionnalité par rapport au revenu) qui devrait lui
rester étrangère (sauf au cas où la consommation de
services collectifs de proximité serait approximativement
proportionnelle au revenu). Comme on peut douter que cela soit politiquement
accepté, il est plus raisonnable de transformer la TH en un impôt
local sur le revenu à base large.
Concernant le cas de la France, la TIPP est sans doute un mauvais candidat, y
compris au niveau régional en raison de sa très inégale
répartition dans l'espace, qui obligerait à une redistribution
problématique
.
14) Faut-il établir un lien entre la matière imposable par une
catégorie de collectivités locales et les compétences
exercées par cette catégorie de collectivités
locales ?
Ce lien n'est pas strictement nécessaire du point de vue de la
théorie économique de l'impôt (sauf pour les services
collectifs de proximité associés à la résidence qui
se « capitalisent » dans les valeurs vénales, et ce
uniquement dans le cas de marchés fonciers et immobiliers parfaits).
Ce lien peut cependant se justifier pour des raisons politiques et
sociologiques tenant d'une part à l'exigence
d'équivalence
(le contribuable « percevant » mieux et acceptant
mieux l'impôt dans la mesure où le lien avec la prestation est
explicite), d'autre part à l'exigence de transparence et de
responsabilité. Le lien peut enfin se justifier si la croissance des
dépenses relatives à la compétence et celle de la base
d'imposition sont parallèles, ce qui reste quand même un cas
particulier.
Mais la recherche systématique de ce lien ne me semble pas absolument
requise dans tous les cas, en tous cas pas au point de restreindre encore
l'ensemble des impôts attribuables au niveau local.
15) Quels sont les impôts d'Etat dont il serait techniquement possible
d'accorder tout ou partie du produit aux collectivités locales ?
Pour lesquels il serait possible d'autoriser les collectivités locales
soit à voter un taux additionnel, soit à moduler le montant de la
fraction du produit qui leur serait reversée ? Lorsqu'elle est
constatée, cette possibilité est-elle praticable pour toutes les
catégories de collectivités locales et pour les EPCI ?
La reconstitution d'impôts additionnels ne constitue pas la meilleure
solution. De même, la solution d'impôts partagés ne
résoudrait pas le problème d'un financement autonome du secteur
public local. Le partage d'impôts avec l'État marquerait
l'échec de la réforme de la fiscalité locale.
En revanche, les collectivités locales pourraient utilement partager
avec l'État certaines bases d'imposition, à l'instar du revenu ou
de la valeur ajoutée
Pour répondre plus complètement à cette question,
difficile, je reprends la présentation résumée d'un
scénario de « reconquête de la décentralisation
financière » élaboré notamment avec A. Guengant
et V. Hespel CAE (2000) et Gilbert (2002) qui en donne une vision
cohérente.
Ce scénario part de l'hypothèse selon laquelle un accord
politique est trouvé sur une profonde réforme des finances
locales, principalement en matière de fiscalité. La
réforme porte à la fois sur les assiettes, sur les règles
de fixation des taux et sur la carte des circonscriptions fiscales. Le
coût politique, considérable, est partagé entre
l'État et les collectivités territoriales. Ces dernières
acceptent une perte d'autonomie en matière de fixation des taux, par
exemple sous la forme d'un « tunnel en taux », en
contrepartie d'un élargissement des bases d'imposition. En
matière territoriale, les progrès de l'intercommunalité
à fiscalité spécialisée sont spectaculaires. La
« consolidation fiscale » des territoires
s'accélère. Elle s'accompagne d'un élargissement des
compétences. Les communes subsistent en dépit de la montée
en puissance de l'intercommunalité mais elles acceptent la
réduction de leurs budgets et de leur champ d'activité. Les
départements et les régions conservent leurs compétences
et leurs financements.
L'adaptation de la
fiscalité
locale cesse de reposer sur des
allégements compensés par l'État. La rénovation de
la décentralisation fiscale s'appuie sur la modernisation des bases
d'imposition et l'adaptation du mode de fixation des taux avec application du
principe de spécialisation par niveau de gestion. Les
bases
d'imposition locales sont réformées en profondeur. La
fiscalité foncière est reconstruite sur un impôt annuel
acquitté par les propriétaires et assis sur les valeurs
vénales, déclarées ou observées à partir des
transactions de marché. Le marché locatif règle le partage
de la taxe foncière sur les propriétés bâties entre
les propriétaires bailleurs et les locataires. La taxe d'habitation est
supprimée. Une taxe locale sur le revenu, à base large de type
contribution sociale généralisée (CSG) est
créée. La taxe professionnelle est assise sur la valeur
ajoutée, évaluée au coût des facteurs, au lieu de
production.
Deux changements majeurs sont acceptés en matière de vote des
taux
d'imposition. D'une part, en contrepartie de l'obtention de bases
larges, les taux d'imposition sont encadrés au moyen d'un
mécanisme de type « tunnel en taux » pour
éviter l'apparition d'inégalités de pression fiscale trop
importantes et politiquement ingérables. D'autre part, la
spécialisation des taxes est appliquée systématiquement
pour permettre d'identifier, sans ambiguïté, l'origine des
décisions fiscales des conseils locaux.
Au niveau local, le schéma de répartition retenu consiste
à affecter la taxe foncière rénovée aux communes,
la taxe professionnelle valeur ajoutée à
l'intercommunalité. Le plafonnement ainsi que le lien vertical entre les
taux sont maintenus pour la taxe professionnelle afin d'écarter le
spectre de l'inflation fiscale. La péréquation financière
entre les collectivités de base s'adapte à ce nouveau contexte
communautaire de gestion des budgets locaux. La coordination fiscale entre les
deux niveaux est maintenue dans un premier temps au moyen d'un lien juridique
de co-variation des taux ménages et entreprises. Dans un second temps,
le niveau intercommunal se trouve doté d'une assemblée
délibérante élue au suffrage universel direct, les
conseils municipaux toujours élus au suffrage direct devenant des
composantes de l'organisation politique communautaire (à l'instar de la
loi PLM).
La taxe d'habitation - assise sur le revenu - est attribuée aux
départements. En contrepartie de l'obtention de cette base large, les
conseils généraux acceptent l'encadrement des taux au moyen d'un
mécanisme de type « tunnel en taux ». Une
péréquation financière spécifique est mise en place
de façon à corriger les inégalités
interdépartementales de revenu.
Au niveau régional, trois possibilités se dessinent. La
première repose sur une réorganisation en profondeur de
l'empilement des niveaux de collectivités locales. La région et
les départements sont fusionnés. La nouvelle organisation
hérite d'une taxe sur le revenu renforcée. Dans la seconde, la
région se voit attribuer des ressources venant d'un impôt
d'État dont le produit est partagé. Elle n'en maîtrise dans
ce cas ni la base ni le taux. La troisième consiste à partager
avec les communautés une part de la taxe professionnelle à la
valeur ajoutée, toutefois sans possibilité de voter le taux
d'imposition. L'autonomie fiscale des régions repose alors uniquement
sur les effets - bases du développement économique
régional, auquel la région contribue. L'absence d'effet -taux
apparaît plus commodément acceptable par les régions que
par les autres collectivités locales en raison du caractère
principalement non récurrent des dépenses régionales,
notamment sous forme de subventions d'équipement et d'aides à
l'investissement. Si les régions se voient dotées de
compétences de gestion plus fiscalité régionale doit
permettre de combiner des effets - taux et des effets - base ,sans doute autour
d'un impôt sur la valeur ajoutée du type TP rénovée,
dont le taux s'empile alors avec le taux intercommunal. Une mise en tunnel des
taux régionaux s'impose sans doute.
Au total, la rénovation en profondeur de la fiscalité locale
repose sur une
spécialisation assortie d'une coordination
. Les
fiscalités sur les ménages et les entreprises sont ainsi
liées au niveau communal et intercommunal.
Les fiscalités des
départements et des régions sont découplées de la
fiscalité locale
stricto sensu
, ce qui permet en outre de
résoudre plus aisément le problème éventuel de la
suppression d'un niveau de collectivité. Ces collectivités
reçoivent des bases larges et leur pouvoir de fixation des taux est
amputé soit totalement, soit en partie.
16) La correction des inégalités de répartition
géographique des bases fiscales doit-elle être l'un des objectifs
d'une réforme de la fiscalité locale (aussi bien s'agissant d'une
modernisation des impôts existants que dans le cadre de la recherche
d'assiettes locales nouvelles) ?
Compte tenu de l'émiettement des territoires locaux et de la forte
concentration du prélèvement fiscal sur les entreprises, les
inégalités financières entre communes, et dans une moindre
mesure entre départements et entre régions, atteignent des
proportions considérables, sans exemple équivalent à
l'étranger (cf.question1).
Une correction des inégalités apparaît de ce fait
souhaitable, non seulement dans une perspective d'équité fiscale,
mais aussi d'affectation efficace des ressources publiques.
Sans en être un objectif prioritaire, il me semble que l'on ne peut
courir le risque de conserver ou d'adopter de nouvelles assiettes fiscales
locales qui seraient par trop concentrées géographiquement, sauf
à accepter aussi des transferts péréquatifs
considérables pour compenser des inégalités de potentiel
fiscal.
La recherche d'une meilleure répartition géographique des
assiettes me semble un objectif raisonnable, pas prioritaire peut-être
mais pas inutile. Cet objectif peut être poursuivi soit par la recherche
de bases adéquates (option « fiscalo - fiscale »),
ou par la redéfinition des périmètres des territoires
fiscaux (option « fiscalo - territoriale »), soit par un
renforcement de la péréquation financière verticale et
horizontale.
DOCUMENTS ANNEXES
Graphique 1 Source: Gilbert, 2000 «L'autonomie financière des collectivités locales en question» in CDC L'autonomie des collectivités locales en question, Paris, Editions de l'Aube
Graphique 2 Source: Gilbert, 2000 «L'autonomie financière des collectivités locales en question» in CDC L'autonomie des collectivités locales en question, Paris, Editions de l'Aube
Autonomie financière locale et fragmentation territoriale (Pays membres de l'UE autour de 1995)
Graphique 3
source : Gilbert et Guengant « Mesure des
effets redistributifs des dotations de l'Etat aux communes », CGP,
2000
Graphique 4 source : Gilbert et Guengant « Mesure des effets redistributifs des dotations de l'Etat aux communes », CGP, 2000
Graphique 5 source : Gilbert et Guengant « Mesure des effets redistributifs des dotations de l'Etat aux communes », CGP, 2000