PRINCIPALES PROPOSITIONS DE VOTRE RAPPORTEUR
• Des mesures d'urgence pour régler la situation budgétaire du CSP
1. Assainir les finances du Conseil supérieur de la pêche, indispensable préalable à toute réforme
2. Mettre un terme à l'accroissement de ses effectifs, voire les réduire mais stabiliser leur affectation afin d'éviter la forte rotation des agents et les vacances de postes
3. Engager une réforme de la taxe piscicole afin de la rendre conforme aux normes constitutionnelles
4. Mettre en oeuvre une programmation des activités du CSP reposant sur un véritable contrôle de gestion, conformément à l'esprit de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, ce qui aurait pour avantage de mieux contrôler l'activité et responsabiliser les agents
5. Développer des partenariats, notamment avec les DIREN et les agences de l'eau, qui ont des missions similaires, en vue notamment de mutualiser leurs moyens pour réduire les charges de structure
6. Réduire le parc automobile du CSP, en améliorer le suivi de la gestion et l'adapter à l'évolution de ses missions
7. Mener une réflexion approfondie préalablement à une éventuelle transformation du CSP en une agence des milieux aquatiques, notamment dans le but d'en assurer avec précision les conséquences financières
• Des réformes de l'architecture du CSP
8. Garder les missions générales du CSP tout en réduisant le nombre de membres de son conseil d'administration et en l'élargissant à d'autres acteurs (agences de l'eau notamment)
9. Transformer les missions des délégations régionales pour en faire de véritables centres de ressources et d'expertise, en les rapprochant soit des agences de l'eau soit des DIREN, et en supprimant leurs responsabilités de gestion des brigades départementales
10. Placer les brigades départementales sous l'autorité du préfet, via les DDAF, afin d'éviter les « doublons » et pour que les MISE ne soient plus une juxtaposition de services
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une première séance tenue dans la matinée du mercredi 4 juin 2003, la commission, présidée par M. Jean Arthuis, président , a entendu une communication de M. Philippe Adnot, rapporteur spécial des crédits de l'écologie et du développement durable , sur le Conseil supérieur de la pêche.
M. Philippe Adnot, rapporteur spécial , a rappelé que les débats budgétaires de l'automne 2002, tant sur les crédits de l'écologie et du développement durable que sur le Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE), l'avaient amené à effectuer un contrôle du Conseil supérieur de la pêche (CSP), en application des dispositions de l'article 57 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances. Le CSP était en effet confronté à de graves difficultés budgétaires qui obligeaient le ministère et le FNSE à lui verser des subventions de fonctionnement croissantes afin d'assurer son équilibre financier.
Il a d'abord abordé les missions du CSP et leur évolution récente, qui n'était du reste pas sans conséquences sur la situation budgétaire du Conseil. Il a rappelé que le Conseil supérieur de la pêche avait été créé par une loi de juillet 1941, l'époque étant évidemment très liée aux caractéristiques corporatistes du CSP et que, pendant des décennies, les associations et fédérations de pêche avaient joué un rôle primordial au sein du Conseil, qui était en quelque sorte leur « créature ». Une relation de type paternaliste entre les présidents des fédérations et les gardes-pêche s'était établie, la rémunération de ces derniers, qui étaient des agents contractuels, comme l'attribution d'éventuels avantages matériels, dépendant de la plus ou moins grande générosité des présidents de fédérations. Il a indiqué que cette situation avait donné lieu à des pratiques occultes plus ou moins conformes à la légalité, mais que le CSP s'était désintéressé de ces questions, son rôle consistant essentiellement à utiliser le produit de la taxe piscicole et à gérer les gardes-pêche.
M. Philippe Adnot, rapporteur spécial , a expliqué que la loi sur l'eau de 1992 avait constitué une première évolution pour le CSP. L'augmentation de ses missions de police administrative avait conduit les agents à exercer davantage de tâches de nature administrative, tandis que l'Etat avait confié au CSP la police et l'étude de la connaissance des milieux aquatiques. Les fédérations de pêche s'étaient alors trouvées dans l'incapacité d'assumer ces missions nouvelles, au moment même où les syndicats de gardes-pêche contestaient leur pouvoir, le gouvernement de l'époque ayant pris à leur égard des engagements de titularisation dans la fonction publique.
Il a précisé que l'arrêté du 15 décembre 1998, qui a réorganisé les services de garderie du CSP, avait été l'occasion d'une seconde profonde évolution pour l'établissement. Cet arrêté mettait en effet à la charge directe du CSP les dépenses de personnel, d'équipement et de fonctionnement des brigades départementales, jusqu'alors supportées par les fédérations de pêche, mais maintenait le principe de mise à disposition des présidents de fédération, des techniciens et gardes-pêche, dans le cadre d'une brigade départementale, et contraignait les fédérations à mettre à la disposition des brigades les locaux nécessaires à l'exercice de leurs missions. Au total, le CSP était donc affecté, à la fois par une évolution de ses missions, et par de profondes transformations de son fonctionnement.
Il a néanmoins constaté que les missions du CSP demeuraient définies de façon ambiguë. D'une part, les dispositions législatives le concernant étaient inscrites au code de l'environnement, alors que les dispositions réglementaires se trouvaient dans le code rural, cette dispersion étant préjudiciable à la lisibilité des missions du CSP. D'autre part, si celui-ci avait été chargé de la valorisation et de la préservation du milieu piscicole, il n'a pu remplir cette mission que grâce à la mise à disposition de ses agents aux fédérations de pêche. La Cour des comptes avait d'ailleurs noté que « le Conseil supérieur de la pêche est au sommet d'une pyramide qu'il ne maîtrise pas et dont, à la base, il est même tributaire ». De surcroît, les textes en vigueur ne permettaient pas d'appréhender l'ensemble des missions assurées par le CSP : outre sa mission traditionnelle de police de la pêche, le CSP était en effet en charge de la conduite de travaux à caractère scientifique et de l'assistance technique aux fédérations de pêche, cette dernière mission occupant une place croissante parmi les activités du Conseil, au détriment de la police de la pêche, mission régalienne du CSP.
M. Philippe Adnot, rapporteur spécial , a également pu constater que le CSP souffrait d'un positionnement délicat. Entretenant une « culture de l'isolement », le CSP éprouvait encore des difficultés à nouer des relations institutionnelles avec ses partenaires « naturels » qui intervenaient dans le domaine de la politique de l'eau, notamment les directions régionales de l'environnement (DIREN) ou les agences de l'eau, alors qu'un rapprochement avec ces administrations permettrait de réaliser des économies de fonctionnement. L'exemple le plus marquant concernait toutefois l'exercice de la police de l'eau. En effet, l'organisation de ce service en France laissait apparaître à la fois un enchevêtrement de compétences et un empilement des structures, source d'illisibilité et de dépenses superflues. Le rapport de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale de l'environnement, de février 2003, avait d'ailleurs confirmé ce fait : un cours d'eau faisait ainsi intervenir, au titre de la police de l'eau et de la pêche, les services d'au moins six ministères. Au total, en 2001, 833 emplois équivalents temps plein (ETP) étaient affectés à des missions de police de l'eau, tandis que 660 emplois du CSP assuraient des missions de police de la pêche.
Il a noté que le ministère, pour tenir compte de l'évolution des missions du CSP, envisageait de le transformer en une agence des milieux aquatiques, qui deviendrait l'expert des écosystèmes aquatiques auprès de l'administration. Présentant son point de vue personnel, il a estimé que la résolution des problèmes budgétaires du CSP constituait, en soi, un objectif ambitieux et pas encore atteint, et que, selon lui, la première tâche à laquelle le gouvernement devait « s'atteler » était donc l'assainissement de sa situation financière. Il s'est en outre interrogé sur les conséquences que l'éventuelle transformation du CSP en une future agence des milieux aquatiques ne manquerait pas d'entraîner : les mêmes causes ayant souvent les mêmes effets, cette transformation pourrait aboutir à un nouvel accroissement non maîtrisé des dépenses.
M. Philippe Adnot, rapporteur spécial , a ensuite examiné la situation financière du Conseil supérieur de la pêche, qui était extrêmement délicate. Pendant de trop nombreuses années, le CSP avait été géré de façon insuffisamment rigoureuse. La gestion passée avait, en effet, été marquée par de nombreuses anomalies et irrégularités : taxe sur les salaires jamais acquittée, frais de déplacement dont la réalité était impossible à vérifier, faute de pièces justificatives, ce qui avait donné lieu à des abus dénoncés par la Cour des comptes, absence d'un véritable schéma directeur informatique, sans parler des « fâcheux errements » auxquels avait succombé l'ancien directeur administratif et financier (multiplication des frais de déplacement fictifs ou recrutements de complaisance...). De surcroît, les prévisions budgétaires étaient systématiquement faussées : les recettes, en particulier le montant de la taxe piscicole, étaient surestimées, tandis que certains postes de dépenses étaient volontairement sous-évalués. Le budget du CSP revêtait donc un caractère peu fiable et en grande partie insincère. Il a toutefois pu noter que des efforts avaient été entrepris afin de donner davantage de crédibilité aux prévisions budgétaires, comme le montrait la diminution des écarts entre les prévisions et l'exécution des recettes comme des dépenses.
Il a néanmoins souligné que les perspectives financières du CSP restaient inquiétantes, ces problèmes tenant à la concomitance d'une augmentation pérenne de ses charges et d'une diminution durable de ses ressources. Le CSP avait vu ses dépenses considérablement augmenter depuis 1998 : ses dépenses exécutées étaient ainsi passées de 41,05 millions d'euros en 1998 à 54,03 millions d'euros en 2002, en hausse de 31,6 % sur cinq ans. Il a fait remarquer que si, à première vue, les prévisions de dépenses avaient toujours été supérieures aux dépenses constatées, le rythme de progression des dépenses exécutées avait, lui, été systématiquement sous-évalué. Ainsi, entre 1998 et 2002, le total des dépenses du CSP avait augmenté de 22,5 % en prenant en compte les dépenses votées, alors que les dépenses exécutées avaient, sur la même période, progressé de 31,6 %. Il a mis en évidence la forte augmentation des dépenses de fonctionnement, notamment celle des charges de personnel, qui s'étaient accrues de près de 30 % sur la période, mais aussi celle des charges annexes de fonctionnement, qui avaient fait plus que doubler et avaient progressé de 109,7 %. En revanche, les dépenses d'investissement avaient diminué de plus de 21 % en 5 ans.
Il a indiqué que l'absence de maîtrise des charges de personnels était frappante, et s'expliquait, en partie, par la fonctionnarisation des agents du CSP. Les dépenses de personnel étaient ainsi passées de 26,56 millions d'euros en 1998 à 34,50 millions d'euros en 2002, soit une progression de près de 30 % en 5 ans. Par ailleurs, 40,15 millions d'euros étaient inscrits au budget voté 2003 à ce titre, ce qui portait à plus de 51 % l'augmentation des charges de personnel au cours des six derniers exercices. Cette situation résultait d'importantes créations d'emplois : les effectifs du CSP étaient en effet passés de 780 emplois budgétaires en 1998 à 862 en 2003, soit une progression de 10,5 % en six ans, alors que le nombre des pêcheurs reculait de plus de 10 % : le CSP avait donc vu ses effectifs croître, quand le nombre des pêcheurs diminuait.
Il a également noté l'importance des vacances de postes, qui représentaient 88 des 862 emplois budgétaires du CSP en 2003, soit un taux de vacance de postes supérieur à 10 %, qui atteignait même plus de 15 % dans les délégations régionales. Les vacances de postes étant récurrentes au Conseil supérieur de la pêche, il s'est interrogé sur la nécessité, pour celui-ci, de disposer d'effectifs budgétaires dont une part n'était de toute façon quasiment jamais pourvue. Il a estimé qu'une réflexion sur le dimensionnement des effectifs du CSP était nécessaire, notamment afin de réduire ses dépenses et de retrouver l'équilibre budgétaire. Il semblait pourtant que ce ne soit pas la voie que s'apprêtait à emprunter la nouvelle directrice générale de l'établissement, qui avait indiqué qu'elle ne supprimerait pas d'emplois, leur nombre allant au contraire progresser de 12 unités en 2004, passant à 874 emplois budgétaires. Enfin, il a souligné que la mise en oeuvre des 35 heures au sein du CSP avait eu des conséquences parfois très délicates sur le terrain, ayant notamment désorganisé les petites brigades.
M. Philippe Adnot, rapporteur spécial , a ensuite analysé l'évolution des recettes du CSP. Il a indiqué que le nombre de redevables de la taxe piscicole ne cessait de diminuer, le nombre de pêcheurs étant revenu de 2,26 millions en 1993 à 1,84 million en 2001, soit un recul de plus de 18 % en moins de dix ans. La conséquence logique de cette évolution, qui semblait désormais structurelle, était la diminution du produit de la taxe piscicole et, par conséquent, la profonde modification de la structure des recettes du CSP. Jusqu'en 1998, la taxe piscicole, dont les dispositions présentaient, du reste, un caractère très probablement anticonstitutionnel, avait constitué la ressource financière principale, voire unique du CSP. Or, entre 1998 et 2002, le produit exécuté de la taxe piscicole était revenu de 35,19 millions d'euros à 34,62 millions d'euros, soit une diminution de 1,6 % en 5 ans. Sur la même période, la part du produit de la taxe piscicole dans l'ensemble des recettes du CSP était ainsi revenue de 85,9 % en 1998 à 66,8 % en 2002, et devrait continuer de diminuer.
Il a noté que, dans le même temps, la part des subventions publiques, qu'il s'agisse de la subvention supportée par le budget du ministère ou de celle provenant du FNSE, ne cessait de s'accroître dans le budget de l'établissement. Si elles ne représentaient que 5,5 % des recettes du CSP en 1998, à 2,25 millions d'euros, leur montant en représentait 27,2 % en 2002, à 14,12 millions d'euros, et devrait même atteindre 37 % selon le budget voté 2003. Plus de dépenses et moins de recettes se traduisaient donc mécaniquement par un solde déficitaire. Entre 1998 et 2002, les résultats annuels cumulés laissaient ainsi apparaître un déficit global de 1,68 million d'euros. Cette situation avait amené le CSP à réduire son fonds de roulement, dont le montant était revenu de 13,38 millions d'euros au 31 décembre 1998 à 11,72 millions d'euros au 31 décembre 2002, en baisse de 12,4 %. Depuis 2000, le fonds de roulement correspondait à un nombre de jours de fonctionnement régulièrement décroissant, revenant de 116 jours en 2000 à 84 jours en 2003, à tel point que l'Inspection générale de l'environnement avait pu noter que, à la mi-2002, l'établissement, faute de mesures d'urgence, « était virtuellement en cessation de paiement ».
M. Philippe Adnot, rapporteur spécial , a ensuite examiné les modalités d'organisation et de « gouvernance » du Conseil supérieur de la pêche. Il s'est dit « frappé » par l'indéniable manque d'autorité qui, jusque très récemment, avait caractérisé le CSP. La tutelle ministérielle, exercée par la direction de l'eau, avait été pour le moins « éthérée » et n'avait pas réagi aux prévisions budgétaires manifestement fictives. Quant aux organes de direction de l'établissement, ils avaient montré un « manque de leadership » peu compréhensible. Le conseil d'administration, dont la composition était pléthorique, s'était volontairement très peu impliqué dans le contrôle de la gestion du CSP, se contentant de jouer un rôle de représentation symbolique. Ainsi, son président n'était pas intervenu pour mettre en évidence le caractère peu crédible des prévisions budgétaires présentées au conseil d'administration, et n'avait pas non plus dénoncé les irrégularités, pourtant nombreuses, de l'ancien directeur administratif et financier. La direction générale, quant à elle, avait souffert d'un déficit d'autorité à l'égard des services et des personnels de l'établissement.
Il a considéré que les délégués régionaux n'étaient pas considérés, et ne se considéraient pas eux-mêmes, comme les supérieurs hiérarchiques des gardes-pêche, ces derniers se situant le plus souvent en dehors de toute hiérarchie, et que ces habitudes avaient indéniablement laissé des traces. Ainsi, lors de l'un de ses déplacements, il avait été frappé par l'importance de l'absentéisme apparent qu'il avait pu constater en visitant les locaux.
M. Philippe Adnot, rapporteur spécial , a enfin estimé essentiel le rôle du CSP, et a insisté sur le fait qu'il n'entendait pas proposer sa fusion avec un autre établissement public, encore moins sa disparition. Il lui a néanmoins semblé que l'évaluation de ses activités demeurait largement perfectible. Certes, depuis le rapport d'activité 2001, la présentation des indicateurs d'activités et de résultats s'était améliorée : un contrat d'objectifs, adopté en mai 2001, fixait ainsi un certain nombre d'orientations retenues pour la programmation interne des activités du CSP. Toutefois, en dépit de l'amélioration de la conception de ces indicateurs, les résultats eux-mêmes se révélaient décevants et témoignaient d'une efficacité très relative des services du CSP. Le rapporteur spécial a indiqué qu'il lui paraissait indispensable de mettre en place un véritable contrôle de gestion au sein du CSP pour que celui-ci puisse disposer de meilleurs outils de pilotage et répondre aux exigences posées par la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
M. Jean Arthuis, président , a félicité le rapporteur spécial pour la qualité de sa communication, et a invité les rapporteurs spéciaux de la commission des finances à multiplier les contrôles budgétaires. Il a également souhaité que ce rapport soit largement diffusé et a voulu savoir si les missions du Conseil supérieur de la pêche devaient nécessairement être exercées par cet établissement public et si une décentralisation n'était pas possible.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a noté que le Conseil supérieur de la pêche présentait la caractéristique de mêler « autogestion et centralisme ». Concernant les irrégularités constatées dans la gestion passée, il s'est interrogé sur la possibilité de saisir la Cour de discipline budgétaire et financière. Il s'est ensuite enquis des enjeux budgétaires de l'établissement et a voulu savoir si les propositions du rapporteur spécial faisaient l'objet de débats internes au CSP. Enfin, il s'est interrogé sur la possibilité de mettre en place des indicateurs de performance pertinents au sein de cet établissement public.
M. Michel Moreigne a noté que les problèmes financiers du CSP provenaient également d'un conflit de pouvoir entre les fédérations de pêche et les garderies, et a ajouté que les premières n'étaient pourtant pas démunies sur le plan financier. Il s'est interrogé sur la possibilité de décentraliser les missions du CSP aux conseils généraux.
M. Joël Bourdin a considéré que les débats en cours sur la décentralisation devaient s'accompagner d'une réflexion sur la déconcentration en raison de la nécessité de rendre plus claires les missions des préfets.
En réponse aux différents intervenants, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial , a indiqué que le non-paiement de la taxe sur les salaires par le CSP aurait constitué un motif de saisine de la Cour de discipline budgétaire et financière, mais que ce fait était aujourd'hui prescrit. Il a précisé que les dépenses du CSP s'établissaient à 54,03 millions d'euros en 2002, en hausse de 31,6 % au cours des cinq derniers exercices, ses recettes ayant quant à elles augmenté de 25,8 %, à 51,87 millions d'euros. Il a indiqué que le ministère avait donné au CSP pour objectif de réaliser des économies d'un montant de huit millions d'euros, mais a considéré cet objectif comme extrêmement difficile à atteindre. Il a souligné que, suite aux modifications résultant de l'arrêté du 15 décembre 1998, les fédérations de pêche avaient réalisé une économie globale de 1,68 million d'euros, qu'il convenait toutefois de rapprocher de la subvention publique de 20 millions d'euros versée au CSP. S'agissant de la taxe piscicole, il ne s'est pas déclaré hostile à une réforme de son assiette, à condition qu'elle soit réalisée dans un but d'équité et que son produit global reste stable. Il a estimé que la décentralisation ne devait pas se traduire uniquement par des transferts d'activité, mais également par des transferts de personnels, seule solution pour réduire les effectifs de l'Etat. Il a également insisté sur la nécessité de mutualiser les moyens, par exemple immobiliers, afin de réaliser des économies d'échelle. A cet égard, il a jugé que les missions inter-services de l'eau (MISE) constituaient une solution de coordination de différents services, mais qu'elles n'entraînaient aucune réduction de coûts de fonctionnement. Il a considéré que le CSP devait poursuivre trois objectifs majeurs : le retour rapide à l'équilibre financier, l'amélioration de la qualité générale des eaux et l'amélioration du service rendu aux pêcheurs. Il a en effet indiqué que les fédérations de pêche, en raison des carences du CSP, en venaient parfois à recruter leurs propres gardes. Enfin, il a souligné que si la rationalisation de l'exercice de la police de l'eau était un objectif à atteindre, la suppression du CSP aurait des effets néfastes car elle constituerait un obstacle à la conduite d'une nécessaire réforme d'ensemble.
Puis la commission a donné acte au rapporteur spécial des conclusions de sa communication et a décidé d'en autoriser la publication sous la forme d'un rapport d'information.