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L'utilisation des crédits d'intervention en faveur des droits des femmes

12 juin 2003 : La cause des femmes : Mieux gérer pour mieux agir ( rapport d'information )

 

 

CONCLUSION

Au terme de ce contrôle, votre rapporteur spécial dresse le constat que les crédits en faveur des droits des femmes inscrits au chapitre 43-02 du fascicule santé, famille, personnes handicapées et solidarité peuvent être mieux utilisés qu'ils ne le sont aujourd'hui.

Votre rapporteur spécial prend toutefois acte de la volonté de la ministre déléguée à la parité et à l'égalité professionnelle d'améliorer la gestion et l'utilisation de ces crédits - dont l'utilité n'est en aucun cas remise en cause - et ne doute pas que cette volonté affichée, notamment dans la lettre du 21 mars 2003 qu'elle lui a adressée10(*), débouchera sur des réformes concrètes.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 9 avril 2003 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial du budget de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité, sur l'utilisation des crédits d'intervention en faveur des droits des femmes.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, procédant à l'aide d'une vidéo-projection, a rappelé que le Sénat, lors de l'examen du budget de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité pour 2003, avait adopté un amendement réduisant, notamment, les crédits du chapitre 43-02 consacrés aux interventions en faveur des droits des femmes, de 1,241 million d'euros, soit 6,9 % des dotations de ce chapitre pour 2003. Il s'agissait d'une contribution, parmi d'autres, à la politique définie par la commission des finances du Sénat afin de réaliser un effort sur les dépenses, après l'annonce par le gouvernement d'une réduction de 700 millions d'euros du montant prévu des recettes. A la même époque, le projet de loi de finances rectificative pour 2002 proposait d'annuler 3 millions d'euros sur le même chapitre 43-02, soit 19,2 % de ses dotations pour 2002. La commission mixte paritaire réunie pour examiner le projet de loi de finances pour 2003 a décidé de revenir sur le vote du Sénat. Pourtant, 20 % de ces crédits ont été récemment « gelés », ce qui représente 3,6 millions d'euros.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a expliqué que l'intérêt particulier porté à la sauvegarde de l'intégralité de ces crédits l'avait poussé à entreprendre un contrôle de leur utilisation, mais qu'il convenait de ne pas se méprendre sur ses intentions : il ne s'agissait pas de manifester une quelconque suspicion, encore moins une désapprobation de la politique conduite grâce à ces crédits. C'était précisément parce que la cause qu'ils servaient - la promotion de l'égalité entre les femmes et les hommes et de la parité - était particulièrement importante qu'ils devaient être utilisés au mieux. De même a-t-il également insisté sur le remarquable travail de terrain réalisé par les associations, qui repose sur un engagement bénévole, avec des moyens limités.

Il a précisé qu'il avait interrogé les ministres compétents, en leur adressant un questionnaire dès le mois de janvier 2003, puis rencontré la ministre et ses services. Il s'est félicité de la qualité de leurs réponses et, plus généralement, du sérieux avec lequel la ministre et ses services avaient collaboré à la bonne marche du contrôle budgétaire qu'il a entrepris.

Bien qu'il ait indiqué n'avoir observé aucune « turpitude » ni irrégularité dans l'utilisation des crédits alloués aux interventions en faveur des droits des femmes, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, n'en a pas moins considéré cette utilisation comme perfectible sur plusieurs points. Il a rappelé que les crédits alloués aux droits des femmes avaient fait l'objet d'un contrôle de la Cour des comptes, maintenant ancien puisqu'il datait de juillet 1991, qui portait sur les exercices 1985 à 1989, et d'un rapport de l'Inspection générale des affaires sociales de mars 1992. Les conclusions de ces deux contrôles, extrêmement proches, étaient assez sévères, et il était intéressant d'observer les évolutions intervenues depuis lors sur les difficultés alors soulevées. M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a constaté en particulier que, une douzaine d'années plus tard, certaines critiques formulées par la Cour des comptes restaient toujours d'actualité.

Il a rappelé que le secrétariat d'Etat à la condition féminine avait été créé en 1974, et que, d'une manière générale, la cause des femmes avait connu une histoire institutionnelle relativement mouvementée qui, selon la Cour des comptes, « a souvent perturbé la tâche de ses gestionnaires ». De 1974 à 1986, les différents ministères délégués, délégations et secrétariats d'Etat avaient en effet été rattachés aux services du Premier ministre. En 1986, la délégation à la condition féminine avait été rattachée au ministre des affaires sociales et de l'emploi, jusqu'en 1988, date à laquelle le nouveau secrétariat d'Etat avait été à nouveau rattaché aux services du Premier ministre, pendant trois ans. Depuis 1991, les crédits afférents aux droits des femmes étaient restés inscrits au budget des affaires sociales. Une modification de la nomenclature était par ailleurs intervenue en 1998, avec la répartition des crédits sur seulement deux articles : les dépenses non déconcentrées sur l'article 10, et les dépenses déconcentrées sur l'article 20.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a observé que, de 1991 à 1998, les dépenses en faveur des droits des femmes avaient constamment diminué, pour progresser ensuite fortement en 1999 (+ 11,8 %), plus encore en 2000 (+ 24,1 %) et de façon sensible en 2001 et 2002 (plus de 7 % à chaque fois). Toutefois, en 2001, elles n'avaient fait que rattraper leur niveau de 1991, avec plus de 16 millions d'euros, atteignant leur point le plus haut en 2003, avec 18 millions d'euros. Les crédits de l'article 10, qui regroupent les aides aux associations ou organismes à vocation nationale ou participant à l'élaboration, l'évaluation et la mise en oeuvre d'une politique d'intérêt national, représentaient en moyenne le quart des crédits du chapitre, tandis que les dépenses déconcentrées regroupées sur l'article 20 en représentaient les trois quarts. Chaque article était « découpé » en plusieurs pôles de dépenses d'intervention - lutte contre l'exclusion, accès aux droits, politique de la ville ; lutte contre les violences ; emploi, formation et égalité professionnelle ; parité, approche intégrée et Europe sociale ; subventions au centre national d'information et de documentation des femmes et des familles (CNIDFF) et aux centres d'information sur les droits des femmes (CIDF). Au total, 70 % des crédits inscrits sur le chapitre 43-02 constituaient des subventions versées à des associations.

Puis il a souhaité détailler le taux de consommation de ces crédits qui, selon le ministère, était chaque année proche de 100 %. Il s'est toutefois interrogé sur la méthode retenue pour ce calcul. En effet, les crédits du chapitre 43-02 étaient abondés par des financements en provenance du Fonds social européen (FSE) et aussi par d'importants reports de crédits. Il paraissait donc contradictoire de consommer chaque année la totalité de ces crédits et, dans le même temps, de procéder à d'importants reports. L'explication avait été fournie au plan technique par le service des droits des femmes, qui considérait les crédits délégués aux délégations régionales comme consommés, et cela dès la délégation faite. Or, selon M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, toutes les déléguées régionales ne pouvaient engager ni faire ordonnancer la globalité de leurs crédits avant la fin de l'exercice, ce qui entraînait des reports sur l'année suivante. Dès lors, le taux de consommation affiché lui paraissait artificiellement gonflé.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a indiqué que, pour remplir ses missions, le service des droits des femmes et de l'égalité disposait d'effectifs répartis entre un service central et un réseau déconcentré, ce dernier comprenant 26 déléguées régionales et 75 postes de chargés de mission départementaux et correspondants. Il a toutefois considéré que la gestion des ressources humaines contribuait à fragiliser le service. D'une part, il existait d'importantes vacances de postes. Ainsi, pour le seul service central, les vacances de postes s'étaient établies à 21,5 % en 1998 et avaient sensiblement diminué en 2002, à 12,9 %, après avoir atteint un pic en 2001, à 25,5 %. D'autre part, la rotation des personnels était très rapide : sur la période 1999-2002, elle avait été supérieure à 30 % pour les déléguées régionales et s'était élevée à 52 % pour les chargés de mission départementaux et correspondants. Cette situation expliquait en partie le fait que le service des droits des femmes et de l'égalité était une « administration sans mémoire ». Enfin, il convenait de noter l'importance du nombre des contractuels, qui, en 2002, représentaient 28,7 % des effectifs du service central - mais 50 % en 1998 -, et 60,6 % de ceux du réseau déconcentré.

Le rapporteur spécial a ensuite examiné la procédure de gestion des crédits du chapitre 43-02, estimant qu'elle était indéniablement longue, technocratique et particulièrement lourde, notamment au regard des sommes en jeu qui étaient d'un montant en réalité modeste. Il en a conclu qu'elle demeurait éloignée des préoccupations du gouvernement en matière de simplification administrative. Surtout, les principes de modération et d'évaluation de la dépense lui restaient, pour l'essentiel, étrangers.

Il a ainsi indiqué que la procédure de gestion des demandes de subvention formulées par les associations empruntait deux voies différentes, selon qu'il s'agissait d'un financement national ou d'un cofinancement par des crédits provenant du FSE. Dans le premier cas, les associations devaient remplir en quatre exemplaires un dossier de couleur verte, qui comprenait 8 pages et 16 documents à fournir. Le cofinancement FSE conduisait à remplir, également en quatre exemplaires, un dossier de couleur bleue de 15 pages et de 16 pièces à fournir. Toutefois, suite à une circulaire du Premier ministre du 24 décembre 2002 relative aux subventions de l'Etat aux associations, un seul dossier devait subsister mais sa composition serait différente selon qu'il s'agira d'un financement uniquement national ou d'un cofinancement communautaire. Ainsi, la nouvelle procédure ne lui paraissait guère plus simple que la précédente. Pour les dépenses non déconcentrées, et afin d'étaler le traitement des dossiers, les demandes de subvention étaient examinées au cours de deux comités des engagements, le premier au printemps, le second en automne. S'agissant des dépenses déconcentrées, les dotations régionales étaient pré-notifiées, courant octobre, aux déléguées régionales aux droits des femmes : cette pré-notification permettait un dialogue entre le service central et le réseau déconcentré et donc d'opérer des ajustements en fonction des actions planifiées au niveau régional. Une fois arrêtées, les dotations étaient notifiées dans le cadre de la directive nationale d'orientation (DNO) du ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité.

Enfin, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a analysé les modalités d'attribution des subventions aux associations oeuvrant en faveur des droits des femmes.

À cette occasion, il a pu constater que le service des droits des femmes et de l'égalité travaillait dans un esprit qu'il a qualifié de « paradoxal » : ce service a, en effet, mis au point de nombreux outils de suivi, au moyen de multiples modèles de lettres et formulaires, fiches de protocole de suivi des dossiers ou fiches du comité des engagements. Pourtant, il semblait plus préoccupé par la régularité de la dépense que par sa légitimité et son évaluation. D'une manière générale, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a indiqué avoir rarement observé, à la lecture des dossiers qui lui ont été communiqués par le ministère, le souci des services de s'intéresser au bien-fondé des demandes, moins encore de s'interroger sur l'impact des actions qu'ils étaient amenés à financer en versant de telles subventions aux associations. Du reste, le ministère lui-même en semblait conscient, puisqu'une note de la ministre de l'emploi et de la solidarité de l'époque, datée du 12 juillet 1999, indiquait que « l'analyse des financements retenus suggère que la procédure d'allocation [des subventions] pourrait être améliorée ». La circulaire du Premier ministre du 24 décembre 2002 précitée insistait donc sur le fait que « le versement d'une nouvelle subvention est toujours subordonné à la vérification de la réalisation des actions subventionnées antérieurement » et indiquait que, « lorsqu'il est procédé à une évaluation des conditions d'emploi des subventions versées, les résultats de cette évaluation doivent servir de base à un examen portant sur l'opportunité d'une reconduction de la subvention et sur une éventuelle révision de son montant ».

Or, si le rapporteur spécial n'avait pas remarqué d'attention particulière portée au suivi de l'utilisation des subventions, le ministère, au contraire, avait estimé qu'il « travaillait déjà dans l'esprit de cette circulaire », que « le contrôle de l'utilisation de la subvention conformément à l'emploi prévu dans le dossier de demande était bien effectué mais qu'il manquait en revanche la partie relative à l'évaluation de l'action, qui est maintenant intégrée à la nouvelle procédure ». Cette assertion ne lui a toutefois paru correspondre que, partiellement, à la réalité. D'une part, en consultant plusieurs fiches annexées aux demandes de renouvellement de subventions, qui devaient en principe justifier de la conformité de l'utilisation des crédits à la demande précédente, il avait pu constater que ces fiches étaient renseignées de manière souvent succincte, parfois même de façon manuscrite. D'autre part, la nécessaire évaluation de l'action subventionnée ne constituait pas une innovation, puisqu'une circulaire du Premier ministre du 1er décembre 2000 en retenait déjà le principe.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, s'est également interrogé sur la pertinence du choix de certaines associations subventionnées. En préliminaire, il a relevé que le service des droits des femmes et de l'égalité ne connaissait pas le nombre exact des associations qu'il subventionnait. Au niveau central, le nombre d'associations soutenues financièrement était lui-même mal connu, le service ayant fourni des informations contradictoires sur ce point, et également contradictoires avec les données figurant dans le « jaune budgétaire » retraçant la liste des organismes subventionnés. En outre, le service n'avait pas été en mesure de donner le nombre des associations ayant sollicité une subvention avant 2000. Au niveau déconcentré, ces chiffres n'étaient pas connus : en effet, les déléguées disposaient de crédits au moyen desquels elles versaient des subventions aux associations, mais la « remontée d'informations » au niveau central s'avérait être d'une qualité très médiocre. Le service concerné avait d'ailleurs indiqué : « un groupe de travail va être mis en place pour réaliser un outil de remontée d'informations rénové et fondé sur des indicateurs permettant d'alimenter un système d'information adapté au suivi des indicateurs au niveau central ».

En contradiction avec l'esprit qui semblait régir l'utilisation des crédits du chapitre 43-02, le rapporteur spécial a estimé que plusieurs associations recevaient une aide pour leur fonctionnement, souvent dans une proportion très importante, puisqu'elle pouvait, dans certains cas, représenter l'intégralité de leur budget, ce qui posait alors la question de la délégation par le ministère de ses missions à des associations. Il ne s'agissait dès lors plus seulement d'encourager des actions innovantes, mais de financer des actions de communication, telles que colloques, journées d'études, organisation de manifestations, diffusion de plaquettes d'information. Ces associations, dites partenaires, recevaient d'ailleurs depuis longtemps le soutien financier du service : elles bénéficiaient ainsi d'une sorte « de rente de situation » contraire aux dispositions de plusieurs circulaires du Premier ministre. Quant aux associations, dites « hors partenaires », elles recevaient un financement en fonction du projet qu'elles présentaient, et il pouvait alors se produire un phénomène de « saupoudrage ».

Enfin, il a considéré que le lien entre le subventionnement et l'objet de l'association subventionnée était parfois, pour le moins, ténu. Sont ainsi subventionnés des organisations syndicales, des organismes publics de recherche, des universités ou des actions qui relèveraient en principe d'un financement porté par d'autres départements ministériels : les créations féminines en matière cinématographique et audiovisuelle lui paraissaient ainsi plutôt concerner le ministère de la culture. De même, certaines actions relevaient plutôt d'une politique de solidarité (lutte contre le SIDA par exemple) que de la promotion d'innovations bénéficiant aux femmes.

Il a conclu en considérant que beaucoup restait à faire pour améliorer la gestion et l'utilisation de ces crédits, mais qu'il ne doutait pas de la détermination de la nouvelle ministre et de ses services, dont ils avaient déjà donné des signes, à mener à bien cette réforme.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé le rôle pédagogique qu'avait joué la commission des finances du Sénat lors du dernier débat budgétaire. Il a estimé, au vu de la communication ici présentée, que l'organisation du service des droits des femmes et de l'égalité méritait d'être améliorée et que la réforme de l'Etat en constituerait l'occasion. Enfin, il a souhaité que la communication du rapporteur spécial puisse être transmise à la ministre déléguée à la parité et à l'égalité professionnelle.

M. François Trucy, au vu des observations présentées par le rapporteur spécial, a fait observer que la marge de progression en matière de gestion lui semblait importante. Il a commenté le lien existant entre les différentes majorités politiques et l'effort budgétaire consenti en faveur des droits des femmes, soulignant que les leçons qu'il convenait d'en tirer n'étaient pas nécessairement celles que l'on pouvait attendre en première analyse. Il s'est interrogé sur l'augmentation des effectifs du service au cours des dernières années, qui n'avait pas été concomitante avec l'amélioration de l'efficacité de la dépense.

La commission a alors donné acte au rapporteur spécial des conclusions de sa communication et décidé d'autoriser leur publication sous la forme d'un rapport d'information

* 10 Ce courrier est annexé au présent rapport d'information.