Suite d'une mission effectuée en Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna du 9 au 20 septembre 2003,

PREMIÈRE PARTIE
LA NOUVELLE CALÉDONIE :
UNE RÉFORME STATUTAIRE BIEN ENGAGÉE

Tout le prix du consensus retrouvé autour des institutions de la Nouvelle-Calédonie ne peut se mesurer sans un retour sur l'histoire récente de cette collectivité marquée par la violence et l'instabilité.

Territoire de peuplement pluriethnique, la Nouvelle-Calédonie a accédé au statut du territoire d'outre-mer en 1946. La scène politique dans les années d'après-guerre est dominée par l'Union calédonienne (UC) alliance pluriethnique et autonomiste, fondée en 1956 avec pour devise « deux couleurs, un seul peuple » .

Au cours des années 1970, marquées par l'essor de la production du nickel et l'installation de nouveaux arrivants -néo-hébridais et Wallisiens pour la plupart-, ce consensus politique commença de se fissurer. Les options se radicalisèrent et face à la montée de la revendication indépendantiste, le courant « loyaliste », tenant du maintien de la Nouvelle-Calédonie dans la République, s'organisa avec la création par M. Jacques Lafleur en 1978 du Rassemblement pour la Calédonie dans la République (RPCR). En 1984, la mouvance indépendantiste se fédérait autour du Front de libération nationale Kanak et socialiste (FLNKS) en vue d'instaurer son projet politique de souveraineté et d'indépendance.

Les tensions s'exacerbèrent dans les années 1980. Entre 1976 et 1988, pas moins de cinq statuts se succédèrent. A la veille des élections territoriales du 24 avril 1988 -qui coïncidaient avec le premier tour des élections présidentielles- une prise d'otages à Ouvéa se solda par l'assassinat de quatre gendarmes et l'assaut donné pour libérer les autres otages fit vingt-et-un morts, deux militaires et dix-neuf kanaks. Ces évènements dramatiques, menaçant de plonger la Nouvelle-Calédonie dans une véritable guerre civile, convainquirent de l'urgence d'une solution consensuelle : à l'initiative de M. Michel Rocard, alors Premier ministre, des négociations aboutirent le 26 juin 1988 à une déclaration commune signée à l'Hôtel Matignon par le RPCR et le FLNKS et, le 20 août 1988, à l' accord Oudinot ^{5 ( * )} qui fixe le principe d'une consultation sur l'autodétermination à échéance de 10 ans et prévoit un nouvel équilibre institutionnel. Soumis à un référendum national, le nouveau statut est approuvé par 80 % des suffrages exprimés (malgré une forte abstention).

Au cours des dix années de la période transitoire définie par la loi référendaire du 9 novembre 1988 en application des accords de Matignon, la paix civile a été durablement restaurée, et l'organisation institutionnelle stabilisée. Les partenaires ont dès lors progressivement conçu la nécessité de préserver ces acquis en évitant une consultation référendaire sur l'autodétermination susceptible de raviver les antagonismes. Si le recensement de 1996 avait dénombré 87.000 kanaks et 67.000 européens sur une population de près de 200.000 personnes, la primauté de l'attachement à la métropole bien au-delà des européens, chez les Wallisiens, les Calédoniens d'origine asiatique et de nombreux kanaks, ne laissait guère d'incertitude sur le maintien de la Nouvelle-calédonie au sein de la République à l'issue du référendum d'autodétermination.

Signé à Nouméa le 5 mai 1998, un nouvel accord jette les bases d'une solution consensuelle : il détermine en effet pour une période transitoire comprise entre 15 et 20 ans, l'organisation politique de la collectivité, les modalités de son émancipation et les voies du rééquilibrage économique et social.

Largement approuvé par référendum le 8 novembre 1998 par la population de Nouvelle-Calédonie, sa mise en oeuvre a requis une révision constitutionnelle (loi constitutionnelle du 20 juillet 1998) et l'adoption, le 19 mars 1999, d'une loi organique et d'une loi simple.

La Nouvelle-Calédonie devient une collectivité « sui generis » dotée d'institutions propres et de compétences transférées de manière progressive mais irréversible.

Votre délégation a pu mesurer sur place le réel consensus que suscitent le nouveau dispositif institutionnel et son fonctionnement même si, naturellement, des points de désaccord, en particulier, la composition du corps électoral, demeurent. Il semble aujourd'hui que la pérennité de la stabilisation politique de la collectivité passe par le rééquilibrage économique entre les provinces.

I. LE CONSENSUS RETROUVÉ AUTOUR DES INSTITUTIONS

Le tableau suivant présente l'économie générale du dispositif institutionnel en Nouvelle-Calédonie.

Les institutions de la Nouvelle-Calédonie

Le congrès

- 54 membres issus des trois assemblées de province, élus pour cinq ans, au suffrage universel direct

- Vote les lois du pays intervenant dans une douzaine de matières (principes fondamentaux du droit du travail, règles concernant le nickel...)

Le gouvernement

- Collège de cinq à onze membres, élu à la proportionnelle par le congrès pour la durée de la mandature

- Président du gouvernement élu par les membres du gouvernement pour la durée du mandat

Le sénat coutumier

- 16 membres désignés selon les usages de la coutume à raison de deux représentants par aire coutumière

- Délibère sur les projets ou propositions de loi du pays relatifs notamment aux domaines du statut civil coutumier, des terres coutumières et des signes identitaires

L e conseil économique et social

- Composé de 39 membres (28 désignés par les provinces, 2 par le sénat coutumier en son sein et 9 par le gouvernement)

- Consulté sur toute délibération du congrès à caractère économique et social et peut être saisi par les assemblées de province, le Sénat coutumier ou le gouvernement sur les textes à caractère économique, social ou culturel

33 communes

Les trois provinces (du Sud, du Nord, des Îles)

- S'administrent par des assemblées élues pour cinq ans au suffrage universel direct

- Exercent la compétence de droit commun

Huit conseils coutumiers

- Institués dans les huit aires coutumières et composés selon les usages propres à la coutume

- Consultation à l'initiative du sénat coutumier, du haut commissaire, du gouvernement, du président d'une assemblée de province ou d'un maire

L'équilibre institutionnel et politique auquel est parvenue la Nouvelle-Calédonie apparaît comme le fruit des trois apports majeurs des Accords de Matignon et de Nouméa : le renforcement des compétences propres de la collectivité, le partage des responsabilités et la reconnaissance des spécificités de l'identité kanak.

Des différends demeurent mais ne paraissent pas insurmontables.

A. LE TRANSFERT PROGRESSIF ET IRRÉVERSIBLE DES COMPÉTENCES

La loi organique du 19 mars 1999 n'a pas remis en cause l'économie générale de la répartition des compétences entre collectivités. Les provinces exercent la compétence de droit commun : elles interviennent dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à l'Etat ou à la Nouvelle-Calédonie par la loi organique ou aux communes par la législation applicable en Nouvelle-Calédonie. Par ailleurs, tout en maintenant le schéma d'un transfert progressif de compétences de l'Etat vers la Nouvelle-Calédonie dès lors que le congrès de la Nouvelle-Calédonie en aura pris la décision, elle pose le caractère irréversible de ce transfert qui ne pourrait être remis en cause que par le pouvoir constituant.

La loi organique reconnaît à la Nouvelle-Calédonie une trentaine de compétences dont certaines sont nouvelles soit qu'elles aient été créées sans que l'Etat les exerçât au préalable (signes identitaires et régime de l'emploi), soit qu'elles concernent les spécificités du territoire (statut civil coutumier, terres coutumières et palabres coutumiers ou encore limites des aires coutumières ; réglementation relative aux hydrocarbures, au nickel, au chrome et au cobalt). En outre, la Nouvelle-Calédonie est désormais compétente, en matière d'inspection du travail, de commerce extérieur, des postes et télécommunications, de la desserte aérienne vers une destination étrangère, de la réglementation des prix et d'organisation des marchés ou encore de l'enseignement primaire public.

Par ailleurs, la loi organique prévoit le transfert progressif à la Nouvelle-Calédonie de diverses compétences actuellement détenues par l'Etat. A cet égard, elle distingue, d'une part, les compétences exclusives de l'Etat non transférables (garanties des libertés publiques, justice, défense, monnaie...) ; d'autre part, les compétences partagées (relations extérieures, conditions d'entrée et de séjour des étrangers, maintien de l'ordre et droit pénal...) qui peuvent faire l'objet d'une information, d'une consultation voire d'une association du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ; enfin des compétences provisoires exercées par l'Etat jusqu'à leur transfert à la Nouvelle-Calédonie à partir de 2004 ⁶ ( * ). Les compétences transférées et l'échéancier des transferts devront faire l'objet d'une loi du pays adoptée à la majorité des trois cinquièmes des membres du congrès de la Nouvelle-Calédonie, au plus tard le dernier jour du sixième mois suivant le début des deux prochains mandats successifs du congrès (2004 ;2009).

Enfin, le congrès pourra, à partir de son mandat commençant en 2009 adopter une résolution tendant à ce que soient transférées à la Nouvelle-Calédonie, par une loi organique ultérieure, les compétences détenues par l'Etat dans trois domaines : administration des provinces, communes et leurs établissements publics, enseignement supérieur et communication audiovisuelle.

Le transfert de nouvelles compétences s'accompagne du transfert des services et des moyens correspondants . La loi organique du 9 mars 1999 prévoit le transfert des services ou parties de services de l'Etat chargés de la mise en oeuvre d'une compétence attribuée à la Nouvelle-Calédonie. Une commission consultative d'évaluation des charges, présidée par le président de la chambre territoriale des comptes de Nouméa et composée à parité de représentants de l'Etat et de représentants des collectivités locales -soit douze membres au total- est chargée de donner un avis préalable sur la compensation financière par l'Etat des transferts de compétence.

Ont d'ores et déjà été transférées à la Nouvelle-Calédonie les services du commerce extérieur (convention du 16 décembre 2001), de l'inspection du travail (convention du 17 janvier 2002), du vice-rectorat (convention du 25 mars 2002). La conclusion de la convention pour le transfert du service des mines devrait aboutir dans des délais rapides. S'agissant des établissements publics, l'office des postes et télécommunications a été transféré le 1 ^er janvier 2003 et l'institut de formation des personnels administratifs devrait l'être incessamment.

D'après les informations fournies à votre délégation par le haut-commissaire, les retards pris par les travaux de la commission d'évaluation des charges, puis le long délai de signature par le ministère des finances des arrêtés financiers ont retardé le versement des montants dus au titre de la dotation globale de compensation. Au total, le besoin de financement en année pleine pour l'année 2003 est de 3,461 millions d'euros (soit 507.000 euros au titre de 2002 et 2.954 millions d'euros au titre de 2003).

Les nouveaux moyens dégagés dans le projet de budget 2004 devraient permettre de remédier à cette anomalie.

M. Pierre Frogier, président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, a dressé devant votre délégation, un bilan plutôt satisfaisant du transfert des services de l'Etat. Il a relevé cependant certaines difficultés pour pourvoir les postes territoriaux du fait de la réticence de l'Etat à consentir au transfert des fonctionnaires d'encadrement.

* ⁵ La déclaration signée à Matignon et l'accord Oudinot forment les accords dits « de Matignon ».

* ⁶ Police et sécurité en matière de circulation aérienne intérieure et de circulation maritime dans les eaux territoriales, enseignement du second degré public et privé -à l'exception de la réalisation et de l'entretien des collèges- enseignement primaire privé, droit civil et droit commercial et, enfin, sécurité civile.