II. UN BUDGET STABILISÉ MALGRÉ DES ATTENTES CROISSANTES DE NOS CONCITOYENS
A. LE CSA A SU FAIRE FACE À UN ACCROISSEMENT DE SES MISSIONS MALGRÉ DES MOYENS STABLES
1. Des moyens budgétaires et humains stabilisés
A moyen et long terme, votre rapporteur spécial se félicite que les moyens budgétaires du CSA soient globalement stables.
Evolution des crédits du CSA (1988-2004)
(en millions d'euros)
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Exercice |
Budgets votés |
Budgets exécutés |
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1998 |
31,12 |
30,42 |
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1999 |
31,63 |
30,80 |
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2000 |
31,59 |
29,20 |
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2001 |
32,85 |
31,05 |
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2002 |
33,83 |
32,14 |
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2003 |
35,26 |
32,48 |
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2004 |
32,7 |
- |
Source : CSA
Evolution des crédits du CSA (1998-2004)
(en millions d'euros)
Source : CSA
Cette stabilité globale s'explique notamment par un maintien des effectifs (le CSA disposant de 270 emplois budgétaires) : les dépenses de rémunération, les indemnités et allocations, et les remboursements à Télédiffusion de France pour la mise à disposition de personnels représentent, en effet, plus de 60 % de l'ensemble des crédits.
Ainsi que l'avait souligné la Cour des Comptes dans son rapport de 2001 précité, le cadre juridique de la gestion du personnel s'organise sur la base de règles spécifiques : outre les 11 emplois budgétaires de titulaires (pour le président, les membres du CSA et deux emplois de direction), le CSA recourt à des emplois contractuels dont la grille est construite par référence à celle de la fonction publique. Les rémunérations de base - qui seraient plus élevées de l'ordre de 10 % - compenseraient un moindre niveau de rémunérations accessoires.
Parmi les difficultés spécifiques à la gestion des personnels, une mention particulière doit être faite des règles de déontologie , inhérentes à l'indépendance du CSA et dont votre rapporteur spécial a pu apprécier la rigueur.
Parmi ces règles déontologiques, il convient d'abord de rappeler les incompatibilités de fonctions décrites lors de la présentation du statut - lesquelles rendent d'ailleurs parfois difficiles des candidatures, car elles dissuadent fortement les membres du collège à ensuite occuper des emplois au sein du secteur audiovisuel dont ils sont fréquemment issus.
A la suite des observations du rapport de la Cour des comptes, le CSA a procédé à la modification de son règlement intérieur, par délibération du 26 février 2002, publiée au Journal officiel du 17 mai 2002. Il a été ajouté au règlement intérieur un article 13-1 ainsi rédigé :
« Dès son entrée en fonction, chaque conseiller signe une déclaration sur l'honneur attestant qu'il a pris connaissance des obligations et interdictions posées en application des dispositions de l'article 5 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée et qu'il est en conformité avec les deux premiers alinéas de cet article, ou qu'il se mettra en conformité avec ces dispositions dans un délai de trois mois .
« A chaque date anniversaire de son entrée en fonction, chaque conseiller réitère la déclaration sur l'honneur attestant qu'il est en conformité avec les dispositions des deux premiers alinéas de l'article 5 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée ».
Par ailleurs, une délibération du CSA en date du 4 février 2003 a approuvé un code de déontologie applicable aux membres du Conseil. Précisant les obligations et interdictions professionnelles et patrimoniales applicables pendant et après l'exercice de leurs fonctions par les membres du CSA, le code de déontologie aborde notamment les questions suivantes :
- les cadeaux reçus de tiers dans l'exercice des fonctions,
- le déport, c'est-à-dire la non-participation au débat d'un membre du collège dans une affaire où il estime, en conscience, que ses activités passées ou ses relations actuelles peuvent mettre en doute son impartialité,
- la responsabilité personnelle : malgré l'absence d'immunité particulière, il est fait application des dispositions de l'article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : « les fonctionnaires bénéficient, à l'occasion de leurs fonctions, d'une protection organisée par la collectivité publique dont ils dépendent, conformément aux règles fixées par le code pénal et les lois spéciales » ;
- l'interdiction de la prise illégale d'intérêts.
2. Des capacités d'adaptation à des exigences nouvelles du CSA comme autorité régulatrice
Dans ce contexte de stabilisation globale des moyens du CSA, votre rapporteur spécial se félicite de sa capacité d'adaptation à des surcroîts temporaires d'activité et à l'exercice de missions nouvelles , tout en observant que cette situation laisse entière la question de la définition des actions prioritaires du CSA.
Lors de l'audition des directeurs du CSA réalisée au siège du Conseil, le déploiement de la TNT a été cité à titre d'exemple de la mobilisation d'une partie importante du personnel pour une opération ponctuelle : selon les directeurs, environ 60 personnes - soit un quart des effectifs budgétaires - ont travaillé pendant neuf mois à l'instruction des dossiers. Il a donc fallu procéder à une redistribution des tâches et à une réévaluation des priorités au cours de cette période.
Plus généralement, votre rapporteur spécial relève l'important volume d'activité du CSA, mesurable par les fréquentes réunions des conseillers en formation plénière, pendant au moins une demi-journée hebdomadaire, ainsi que par le nombre élevé de sujets (plusieurs dizaines) traités à chaque session plénière. Chaque réunion du collège en séance plénière étant préparée par des réunions de groupes de travail animés chacun par un conseiller, et sans tenir compte des consultations auprès des présidents de chaînes de télévision ou de radio , le nombre de réunions annuelles peut être estimé à environ 200 pour un budget total de 32 millions d'euros.
Sur cette base, le rapport entre le coût de fonctionnement et le nombre de réunions du CSA s'élève à 160.000 euros par réunion . Comparé aux commissions et instances consultatives placées auprès du Premier ministre, qui correspondent pourtant à des structures plus légères aux missions davantage ciblées, le ratio ainsi mesuré pour le CSA reste comparable à celui de certains de ces organismes financés par le budget des services généraux du Premier ministre, telle la commission pour les simplifications administratives (coût : 258.785 euros et une réunion annuelle en moyenne sur la période 2001-2003) ou le conseil d'orientation des retraites (coût : 1.023.000 euros et 5 réunions annuelles en 2003) 9 ( * ) .
Concernant les modes de travail et de délibération, la préparation en amont des dossiers examinés en séance plénière permet aux conseillers de présenter eux-mêmes les sujets inscrits à l'ordre du jour des réunions du collège. Tel n'est pas le cas, a contrario , de l'Autorité de régulation des télécommunications (ART) où les dossiers sont présentés par un membre des services. De même, les rapports entre le CSA comme instance régulatrice et les sociétés de l'audiovisuel apparaissent davantage marqués par une volonté de concertation, pour infléchir les pratiques des groupes et les conduire à respecter pleinement leurs obligations, que par une relation d'autorité et le prononcé de sanctions. Sanction ultime, la suspension de l'autorisation d'émettre n'est pratiquement jamais mise en oeuvre.
Le rythme élevé et la technicité des réunions hebdomadaires ne sont toutefois pas sans comporter des risques d'éclatement du CSA : certains services pourraient ainsi apparaître comme relevant davantage d'un conseiller spécialisé dans les dossiers relevant de l'une ou l'autre direction ou sous-direction sectorielle, alors que seuls le président et le directeur général ont autorité sur l'ensemble des services.
* 9 Sur les comparaisons entre le coût et l'activité des organismes rattachés au Premier ministre, on se reportera très utilement au « jaune » budgétaire relatif à la « Liste des commissions et instances consultatives placées directement auprès du Premier ministre et de ses ministres », annexé au projet de loi de finances pour 2004.