II. LE RÔLE DES PARLEMENTS NATIONAUX POUR LE RESPECT DU PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ
Il n'en va pas de même avec le deuxième sujet qui concerne l'application du principe de subsidiarité. C'est le protocole n° 2 qui prévoit en effet un mécanisme d'association des parlements nationaux destiné à favoriser le respect du principe de subsidiarité. Ce mécanisme comprend deux étapes :
- dans un délai de six semaines à compter de la transmission d'un projet d'acte législatif, toute chambre d'un parlement national peut adresser aux institutions de l'Union un « avis motivé » exposant les raisons pour lesquelles elle estime que ce texte ne respecte pas le principe de subsidiarité . Les institutions de l'Union « tiennent compte » des avis motivés qui leur sont adressés. Lorsqu'un tiers des parlements nationaux ont adressé un avis motivé, le projet doit être réexaminé (pour les textes relatifs à la coopération policière et à la coopération judiciaire en matière pénale, ce seuil est abaissé à un quart). Pour l'application de cette règle, chaque parlement national dispose de deux voix ; dans un système bicaméral, chaque chambre dispose d'une voix ;
- après l'adoption d'un texte, la Cour de justice peut être saisie par un État membre d'un recours pour violation du principe de subsidiarité émanant d'un parlement national ou d'une chambre de celui-ci . Le recours est toujours formellement présenté par le gouvernement d'un État membre, mais le protocole ouvre la possibilité qu'il soit simplement « transmis » par ce gouvernement, l'auteur véritable du recours étant le parlement national ou une chambre de celui-ci.
Aussi bien dans le cas des avis motivés que des recours devant la Cour de justice, le traité constitutionnel donne donc aux parlements nationaux une responsabilité propre vis-à-vis des institutions de l'Union, responsabilité qu'ils doivent exercer indépendamment de leurs gouvernements respectifs. Il leur confère, pour chacune de ces deux étapes, une possibilité d'action. Mais, pour concrétiser ces actions, il faut que les assemblées aient la possibilité de prendre une décision. Or, en l'état actuel de la Constitution de la Ve République, les assemblées n'ont pas cette possibilité.
Il faut prendre garde en effet que le mécanisme débouchant sur des « avis motivés » est distinct du mécanisme des résolutions qui s'exerce en application de l'article 88-4 de la Constitution.
Dans les deux mécanismes, ce ne sont pas les mêmes interlocuteurs : dans le cas de l'article 88-4, c'est le Gouvernement qui soumet les textes et qui est destinataire des résolutions ; dans le cas des avis motivés, ce sont les institutions européennes qui adressent directement les textes aux parlements nationaux et qui reçoivent les avis motivés.
Ce ne sont pas nécessairement les mêmes textes : l'article 88-4 porte sur les textes européens qui ont un caractère législatif au sens que la Constitution française donne à ce mot ; les avis motivés concernent les projets d'« actes législatifs » européens au sens que le traité constitutionnel donne à ces mots ; or les définitions de ce qui est législatif au sens « européen » et au sens « français » ne coïncident pas exactement.
Ce n'est pas le même objet : l'article 88-4 permet aux assemblées de prendre position, à l'intention du Gouvernement, sur l'ensemble des aspects d'un texte, et notamment sur le fond de celui-ci ; l'avis motivé adressé aux institutions de l'Union concerne uniquement le respect du principe de subsidiarité et ne peut porter sur le fond du texte.
Ce ne sont pas les mêmes conditions de délai : les résolutions de l'article 88-4 sont certes d'autant plus utiles qu'elles interviennent plus précocement dans la procédure de décision, mais elles ne sont pas soumises à des conditions de délai précises et peuvent être adressées au Gouvernement aussi longtemps que les institutions de l'Union n'ont pas définitivement statué. Au contraire, les avis motivés sont enfermés dans un délai impératif de six semaines, à l'issue duquel les institutions de l'Union n'ont plus à en tenir compte.
Ce n'est pas le même esprit : l'article 88-4 est un instrument de contrôle du Gouvernement, de dialogue entre le Parlement et le Gouvernement ; c'est une procédure nationale. L'« avis motivé » est une procédure européenne, mettant directement en rapport les parlements nationaux avec les institutions de l'Union, et incitant les parlements nationaux à se concerter entre eux (puisque c'est seulement si un tiers des parlements nationaux ont adressé un avis motivé que la Commission est tenue de réexaminer sa position).
Il semble donc que la Constitution française devrait être modifiée pour comporter une disposition ouvrant la possibilité à l'Assemblée nationale et au Sénat d'adopter ces « avis motivés ». On peut même se demander s'il ne serait pas souhaitable qu'elle précise quelques éléments de fonctionnement afin que les deux assemblées soient en mesure d'adopter un tel avis dans le délai très limité qui est imposé par le traité constitutionnel. Puis, il sera nécessaire de réfléchir aux moyens à mettre en oeuvre au sein du Sénat pour donner vie à cette procédure particulière, compte tenu notamment de l'exigence très sévère des six semaines.
Pour les recours transmis à la Cour de justice, il convient de souligner le fait que le protocole n° 2 ouvre la possibilité de recours « transmis » par les gouvernements, mais n'oblige pas les États membres à introduire cette formule dans leur ordre juridique interne. Faut-il le faire dans le cas de la France ? Deux arguments militent en ce sens :
- le recours devant la Cour de justice, destiné à rester très rare, est néanmoins ce qui donne sa crédibilité à la procédure des avis motivés. Un parlement pouvant adresser des avis motivés, mais non pas s'adresser à la Cour de justice serait comparable à un arbitre qui disposerait de « cartons jaunes », mais pas de « cartons rouges » ;
- le principe de subsidiarité est un des principes fondamentaux reconnus par le traité constitutionnel. Le recours éventuel devant la Cour de justice est un des moyens de garantir le respect de ce principe. Or, à ce jour, aucun gouvernement français, quelle que soit son orientation politique, ne s'est jamais adressé à la Cour de justice pour lui demander de contrôler le respect du principe de subsidiarité par un acte de l'Union. Ce principe, inscrit dans le droit de l'Union par le traité de Maastricht, est pourtant applicable depuis onze ans. Si la « transmission » par le Gouvernement de recours formés par les assemblées n'est pas prévue, tout laisse à penser que, comme par le passé, de tels recours ne seront jamais introduits, ce qui réduira les chances de voir le principe de subsidiarité être effectivement pris en compte par les institutions de l'Union.
Si l'on admet qu'il faut introduire la possibilité pour les assemblées de former des recours sur le terrain de la subsidiarité devant la Cour de justice, recours que le Gouvernement se bornerait à « transmettre », il reste à déterminer si cette possibilité doit être accordée à chaque assemblée ou bien au Parlement pris globalement, le protocole n° 2 ne tranchant pas entre ces deux formules. L'attribution à chaque assemblée de cette possibilité me paraît la meilleure solution pour deux raisons :
- après l'adoption d'un texte à l'échelon européen, le délai pour former un recours est de deux mois. Mener une procédure de conciliation dans ce délai dans un domaine aussi complexe que la rédaction d'un recours serait une gageure, d'autant qu'en l'occurrence le Gouvernement ne participerait pas à la procédure et ne pourrait donc pas donner le dernier mot à l'Assemblée nationale ;
- lorsque la Convention sur l'avenir de l'Europe a mis au point cette formule, elle a voulu rendre possible l'attribution à chaque chambre du droit de recours notamment pour tenir compte du cas où la seconde chambre représente les collectivités territoriales, celles-ci pouvant avoir des préoccupations particulières en matière de subsidiarité. En France, la seconde chambre a précisément pour mission constitutionnelle de représenter les collectivités territoriales. Il est donc conforme à l'esprit des travaux de la Convention de lui ouvrir un droit de recours concurremment à l'Assemblée nationale.
Sur toutes ces questions, je pense qu'il serait utile que nous élaborions, après une réflexion de chacun et un débat au sein de la délégation, une position commune que nous pourrions alors faire valoir auprès du Gouvernement.