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D. LE DANGER D'UN DÉRAPAGE DE LA DÉPENSE À MOYEN TERME ACCROÎT LE RISQUE D'UNE AUGMENTATION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

1. Les tensions sur la dépense publique

La stratégie de finances publiques retenue par les programmes de stabilité successifs, qui repose sur la seule maîtrise des dépenses, a montré ses limites.

Comme on l'a vu ci-avant, la croissance des dépenses publiques en volume a été de l'ordre de 2 % par an au cours de ces dix dernières années, comme sur la période couverte par les programmes de stabilité (2000-2004), qui n'ont donc pas permis à ce stade une meilleure maîtrise des dépenses publiques. Les différents programmes de stabilité prévoyaient quant à eux un taux compris entre 1,1 % et 1,5 %.

Il est vrai que, si le respect de la norme de croissance en volume des dépenses du programme de stabilité 2006-2008 (1,2 % par an) peut sembler hors de portée, on pourrait en revanche essayer d'atteindre un objectif de 1,6 %, correspondant au scénario n° 3 présenté ci-avant.

Cependant, même cet objectif serait très difficile à atteindre, comme le suggère le graphique ci-après.

Evolution des dépenses des administrations publiques de 1993 à 2003

(en points de PIB)

Source : rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2005

En effet, il apparaît que la légère diminution de l'ensemble des administrations publiques en part du PIB observée depuis 1993 provient d'évolutions contrastées :

- d'un côté, la part dans le PIB des dépenses de l'Etat a fortement diminué (d'environ 2 points de PIB) ;

- de l'autre, la part dans le PIB des administrations de sécurité sociale et des collectivités territoriales augmentait d'un montant analogue (environ 2 points de PIB).

a) Des dépenses de l'Etat fortement contraintes

Or, les dépenses de l'Etat sont aujourd'hui fortement contraintes.

Selon les concepts de la comptabilité nationale, sur des dépenses de l'Etat de l'ordre de 300 milliards d'euros, la moitié correspondent aux rémunérations (110 milliards d'euros) et aux intérêts de la dette (40 milliards d'euros). On peut rappeler à cet égard qu'à l'horizon 2010, hors prise en compte des charges de pension, les marges de manoeuvre liées au non-remplacement de 50 % des effectifs partant à la retraite s'établiraient à 5,4 milliards d'euros, soit, selon l'hypothèse d'une croissance du PIB nominal de 4 % par an, environ 0,25 point de PIB.

Par ailleurs, l'Etat a déjà fortement réduit la part de ses consommations intermédiaires dans le PIB, qui entre 1993 et 2003 a diminué de 1,4 point.

Toutes ces rigidités impliquent de la part de du gouvernement un effort volontariste sur la dépense, en menant à bien les réformes de structure nécessaires et en incitant, partout où cela est possible, à une rationalisation de la gestion. La réforme de l'Etat, pour changer le « trend » de la dépense, doit remettre en cause son organisation et certaines de ses missions. Dans la continuité, on n'ajuste qu'à la marge, et on ne sait pas résister aux lobbies.

b) Le rythme de progression des dépenses d'assurance maladie ne semble pouvoir être significativement infléchi qu'au prix d'une réforme « lourde »

Dans ces conditions, il semble d'autant plus souhaitable d'améliorer la maîtrise des dépenses de sécurité sociale, et en particulier des dépenses de santé. Cependant, le rythme de progression des dépenses d'assurance maladie ne semble pouvoir être significativement infléchi qu'au prix d'une réforme « lourde ».

(1) Des dépenses de santé globalement élevées

La France se distingue non par une part importante de dépenses publiques parmi les dépenses de santé, mais par des dépenses de santé globalement élevées, comme l'indique le graphique ci-après.

Dépenses de santé totales et dépenses publiques de santé (2002)

(en points de PIB)

Source : OCDE

Ainsi, pour une part des dépenses de santé totales dans le PIB du même ordre de grandeur, certains Etats scandinaves (Islande, Norvège, Suède) ont des dépenses publiques de santé légèrement supérieures à celles de la France, alors que d'autres Etats ont des dépenses publiques de santé légèrement inférieures (Canada, Portugal, Belgique).

En règle générale, les dépenses publiques de santé constituent environ les deux tiers des dépenses de santé totale. Le seul Etat à s'écarter nettement de cette tendance est les Etats-Unis, où les dépenses de santé publiques représentent moins de la moitié des dépenses de santé totales.

Il s'agit donc, dans le cas de la France, de déterminer l'objectif d'évolution des dépenses de santé totales. En effet, l'exemple des autres Etats suggère qu'il n'est pas possible de déconnecter les dépenses publiques de santé des dépenses de santé totales.

(2) Une maîtrise des dépenses de santé qui doit encore être améliorée

Comme le montre le graphique ci-après, il n'y a pas de corrélation entre le poids des dépenses de santé en 1990 et leur évolution depuis cette date. Autrement dit, l'évolution des dépenses de santé ne s'explique pas par une tendance des Etats dépensant peu à s'aligner sur les autres, bien que ce phénomène existe (cas des Etats situés en haut à gauche du graphique : Turquie, République tchèque).

Evolution de la part des dépenses de santé dans le PIB (1990-2002)

(en points de PIB)

Source : OCDE

(3) La France semble mieux maîtriser la croissance de ses dépenses de santé que la plupart des pays de l'OCDE

Contrairement à une idée répandue, la performance de la France en matière d'évolution des dépenses est plutôt bonne :

- depuis 1990 tous les Etats de l'OCDE, à l'exception de la Finlande, ont connu une augmentation de la part de leurs dépenses de santé dans le PIB ;

- parmi les 28 Etats pour lesquels cette donnée est disponible, la France figure parmi les 10 Etats qui ont vu leurs dépenses de santé en part de PIB le moins augmenter.

(4) Certains Etats ont connu une croissance deux fois moindre de leurs dépenses publiques de santé

Cependant, certains Etats développés ont su mieux que la France maîtriser la croissance de leurs dépenses de santé. En France, la part des dépenses de santé dans le PIB a augmenté de 1,1 point de 1990 à 2002, alors que sur la même période elle a diminué de 0,5 point de PIB en Finlande, et a augmenté d'environ 0,5 point dans plusieurs Etats (de 0,3 point de PIB au Danemark, de 0,5 point de PIB en Italie, et de 0,6 point de PIB au Canada et en Autriche).

L'exemple de ces derniers Etats suggère qu'il serait possible, pour la France, de diviser par deux l'augmentation annuelle de ses dépenses de santé.

Comme on l'a vu ci-avant, la croissance réelle des dépenses de santé (ONDAM) est en France de l'ordre de 4 % par an. Si la France faisait aussi bien que le Danemark, l'Italie, le Canada ou l'Autriche l'ont fait dans les années 1990, il serait possible de ramener ce taux à environ 2 %.

Les objectifs fixés par les programmations successives (de l'ordre de 2 % par an) ne semblent donc pas, en eux-mêmes, irréalistes.

(5) Comment assurer le respect de la programmation dans le cas des dépenses de santé ?

Dans ces conditions, sans préjuger des débats sur le projet de loi organique relatif aux lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS), on peut s'interroger sur les moyens à mettre en oeuvre, si l'on souhaite se conformer aux objectifs de ses programmes de stabilité en matière de croissance des dépenses de santé.

Dans son rapport réalisé il y a quelques années pour le Conseil d'analyse économique63(*), M. Michel Mougeot préconise de mettre en place davantage de mécanismes décentralisés, incitant les patients et les offreurs de soins à réaliser des arbitrages coût/efficacité plus conformes aux intérêts de la collectivité.

Certaines de ces préconisations ont été mises en oeuvre par la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie :

- mise en place du « médecin référent » ;

- remboursement des produits pharmaceutiques en fonction du médicament le moins cher dans une classe thérapeutique donnée.

Tel n'est pas le cas d'autres préconisations du rapport précité :

- dans le cas de l'hospitalisation, des mécanismes de « concurrence par comparaison », comme des tarifications forfaitaires par pathologie, ou de « concurrence par le marché » au moyen d'appels d'offres ;

- dans le domaine de la médecine ambulatoire, la mise en concurrence des prestataires pour certains actes, comme l'échographie et la petite chirurgie, et une tarification des actes médicaux dégressive avec leur nombre.

Votre commission des finances ne se prononce pas sur le bien-fondé de ces propositions. Elle considère néanmoins que le rythme de progression des dépenses d'assurance maladie ne semble pouvoir être significativement infléchi qu'au prix d'une réforme « lourde », difficilement réalisable à court terme.

c) Mieux maîtriser les dépenses des collectivités territoriales
(1) Un enjeu essentiel

La part dans le PIB des dépenses des collectivités territoriales ayant augmenté de 0,7 point de 1993 à 2003 - soit presque autant que celle des dépenses de sécurité sociale, qui a augmenté d'1 point, alors que celle des dépenses de l'Etat diminuait de 2,2 points - suggère que la maîtrise des dépenses publiques passe, notamment, par celle des collectivités territoriales.

Bien que juridiquement soumises à la « règle d'or », qui les oblige à un équilibre en fonctionnement, les collectivités territoriales contribuent, par leurs dépenses, au déficit de l'ensemble des administrations publiques, par un triple mécanisme :

- tout d'abord, les collectivités territoriales ont connu en 2004 un déficit de l'ordre de 0,1 point de PIB ;

- ensuite, sur des dépenses totales de l'ordre de 180 milliards d'euros, le tiers sont financées par l'Etat, soit par des dotations, soit par des compensations d'exonérations ou de dégrèvements, de l'ordre de respectivement 50 milliards d'euros et 15 milliards d'euros ;

- enfin, la fiscalité locale contribue au taux de prélèvements obligatoires global, et limite donc la possibilité, pour l'Etat, de financer ses propres dépenses par le recours à l'impôt, contribuant ainsi indirectement au déficit public.

Par ailleurs, la récente polémique sur l'alourdissement de la fiscalité locale - les budgets primitifs des régions pour l'année 2005 prévoient une augmentation des dépenses de 13,1 %, sans que cela ne soit justifié par les transferts de compétences réalisés en 2005 - suggère que la transparence en matière d'évolution des dépenses publiques locales pourrait être améliorée.

(2) L'augmentation des dépenses depuis 1984 a consisté pour moitié en celle des dépenses transférées

Cependant, l'augmentation continue de la part des dépenses des collectivités territoriales dans le PIB depuis le début des années 1980 provient en grande partie du fait que l'Etat assumait mal ses compétences avant leur transfert.

Certes, les compétences transférées depuis 1984 sont seulement de l'ordre de 2 points de PIB, pour des dépenses totales des collectivités territoriales de l'ordre de 10 points de PIB, comme l'indique le graphique ci-après.

Les dépenses des collectivités territoriales

(en points de PIB)

Sources : Insee ; commission consultative sur l'évaluation des charges (dernier rapport disponible, de juillet 2002)

Cependant, malgré leur montant relativement modeste, sur la période 1985-1998 (dernière année pour laquelle la commission consultative sur l'évaluation des charges a publié ces données), et plus précisément en 1985-1994 (la part dans le PIB des dépenses des collectivités territoriales s'étant ensuite stabilisée jusqu'à la fin de la période), les compétences transférées depuis 1984 ont correspondu à la moitié de l'augmentation de la part des dépenses des collectivités territoriales dans le PIB, comme l'indique le graphique ci-après.

Les dépenses des collectivités territoriales : évolution cumulée de la part dans le PIB
(1985-1998)

(en points de PIB)

Sources : Insee ; commission consultative sur l'évaluation des charges (dernier rapport disponible, de juillet 2002)

Ces données suggèrent que l'Etat assumait mal ses compétences avant leur transfert.

La commission consultative sur l'évaluation des charges n'a malheureusement pas publié ces données pour les années postérieures à 1998, de sorte qu'il n'est pas possible de déterminer d'où provient l'augmentation ultérieure de la part dans le PIB des dépenses des collectivités territoriales.

La question est de savoir dans quelle mesure les collectivités territoriales ont aujourd'hui « rattrapé » l'insuffisance des dépenses de l'Etat avant la décentralisation, et si l'« Acte II » de la décentralisation est susceptible de susciter un phénomène analogue.

(3) Les propositions du gouvernement : une « fausse bonne idée » ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, a estimé, le 14 juin 2005, devant la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur l'évolution de la fiscalité locale, qu'il fallait « poser clairement la question de la modération des dépenses publiques locales », et qu'il ne verrait « que des avantages à ce que l'on mette en place une conférence des finances locales » chargée de fixer « de façon consensuelle » une « norme d'évolution des finances publiques » non-contraignante mais pouvant servir de « point de référence »64(*).

Par ailleurs, le rapport déposé par le gouvernement en vue du débat d'orientation budgétaire pour 2006 estime que, « sans préjuger des modalités précises de la concertation avec les collectivités territoriales et des thèmes qui pourraient être abordés (évolution globale des dépenses, évolution de la masse salariale, mode et périodicité d'indexation des dotations, réforme de la fiscalité locale...), le gouvernement pourrait également réunir les principaux acteurs des finances publiques (Etat, collectivités territoriales, régimes sociaux) dans une conférence des finances publiques, chaque automne ».

La proposition du gouvernement suscite le scepticisme : les évolutions qui s'en dégageront seront, par définition, globales et statistiques, et les conclusions tirées n'engageront en rien chacune des collectivités décentralisées.

2. Peut-on échapper à de nouvelles hausses de prélèvements ?

Votre commission des finances n'est, par principe, pas favorable à une augmentation des prélèvements obligatoires. Cependant, elle est encore moins favorable à ce qu'un déficit public élevé conduise à une augmentation de la dette obligeant à consacrer une part croissante des dépenses publiques au financement de ladite dette. Compte tenu de la très grande difficulté de réduire rapidement et significativement le déficit structurel par la seule maîtrise des dépenses, on ne peut exclure qu'il faille, au moins temporairement, accroître à moyen terme le taux de prélèvements obligatoires.

Le fond du problème, c'est que les augmentations de dépenses publiques réalisées au début des années 1980 et au début des années 1990 n'ont pas été financées, comme l'indique le graphique ci-après.

Les dépenses publiques, les recettes publiques et le solde structurel depuis 1980

(en points de PIB)

Sources : Commission européenne (« L'ajustement structurel des soldes publics », printemps 2004 ; prévisions économiques du printemps 2005), Insee

Selon les estimations de la Commission européenne, le déficit structurel est passé de presque 0 point de PIB en 1980 à 2 points de PIB en 1985, avant d'atteindre 5 points de PIB en 1993, et, grâce aux efforts menés en 1995 et en 1996, de se stabiliser autour de 3 points de PIB.

Les augmentations de dépenses non gagées effectuées au début des années 1980 et au début des années 1990 ont donc accru le déficit structurel de respectivement 2 points de PIB et 3 points de PIB. Sans ces augmentations de dépenses non gagées, la France aurait un excédent structurel de 2 points de PIB.

Ce graphique montre également que la croissance des dépenses publiques observée depuis 1993 a été soutenable, puisqu'elle a été égale à celle du PIB.

Selon les estimations de la Commission européenne et de l'OCDE, le déficit structurel de la France est de l'ordre de 3 % du PIB. Pour le ramener à 1 % du PIB, il serait donc nécessaire d'accroître à moyen terme les prélèvements obligatoires d'environ 2 points de PIB, ce qui correspond à un effort analogue à celui réalisé en 1995 et en 1996.

L'élasticité des recettes publiques au PIB étant, sur longue période, de l'ordre de l'unité, une telle augmentation des prélèvements obligatoires n'aurait à être réalisée qu'une fois, si les dépenses publiques continuaient de croître au même rythme que le PIB.

Le « multiplicateur keynésien » étant en France proche de l'unité, une telle mesure est susceptible de réduire d'autant, à court terme, la croissance du PIB. Ce serait cependant le « prix à payer » pour les augmentations passées des dépenses publiques.

Une telle question doit être assumée avec lucidité. Elle peut apparaître déplaisante ou déplacée. Mais votre rapporteur général considère qu'il est de son devoir de l'évoquer ici, dans un tel rapport d'orientation budgétaire. La France est-elle capable de restreindre plus drastiquement sa dépense publique ? Peut-elle assumer les conséquences socio-économiques d'une rigueur dont personne n'ose vraiment parler ? Inventerons-nous un nouveau « modèle » où la justice et l'efficacité trouveraient leur compte ? Le pire est de subir des choix non explicités et non préparés par un vrai débat public. Le concept d'un plan de redressement mérite ainsi d'être évoqué en cette fin de législature, marquée de faux-pas mais aussi de quelques avancées réelles. Deux années ne seront pas de trop pour élaborer de nouvelles perspectives, qui feront naturellement appel à des efforts partagés.

* 63 Michel Mougeot, « Régulation du système de santé », rapport du Conseil d'analyse économique, 1999.

* 64 Reuters, 14 juin 2005.