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EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 29 juin 2005 sous la présidence de M. Yann Gaillard, vice-président, la commission des finances a examiné le rapport d'information de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur le débat d'orientation budgétaire. Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini a annoncé que son propos tiendrait en trois points : d'abord, le constat d'une France vivant au-dessus de ses moyens et ne respectant pas ses engagements pris au titre du pacte de stabilité ; ensuite, le rappel des règles de bonne gestion budgétaire ; enfin, la problématique du budget pour 2006.

Abordant le problème de la dette, il a précisé qu'une diminution drastique du déficit s'imposait, car une « simple » réduction de ce dernier à 2 % du PIB n'aurait pour effet de faire repasser le volume de la dette publique sous la barre des 60 % du PIB que 20 ans plus tard.

Il a indiqué, comme première conséquence du niveau de la dette publique, que plus de 13,5 % des dépenses de l'Etat, au sens de la comptabilité budgétaire, servaient à financer les déficits passés. Il a souligné que, pour leur part, les administrations locales avaient su se désendetter au point que, depuis les années 1989-1990, la charge des intérêts de leur dette était devenue inférieure à celle des intérêts de la dette de l'Etat, en proportion de leurs dépenses respectives. Il a précisé qu'ainsi, au sens de la comptabilité publique, 3 % des dépenses des collectivités territoriales étaient aujourd'hui consacrées au paiement des intérêts, alors que, pour l'Etat, cette part s'élevait à 11 %.

Comme deuxième conséquence du volume atteint par la dette publique, M. Philippe Marini, rapporteur général, a évoqué la quasi-disparition des marges de manoeuvre de l'Etat, qui correspondaient aux augmentations de crédits qu'il pouvait consacrer à des augmentations non automatiques des dépenses ; ainsi, la règle du « zéro volume » permettait chaque année une augmentation des crédits de l'ordre de 5 milliards d'euros, dont 3 milliards d'euros consacrés à l'augmentation des dépenses de personnel et 1 milliard d'euros à celle du paiement des intérêts, l'augmentation du paiement des intérêts réduisant donc de 50 % les marges de manoeuvre, après prise en compte de l'augmentation des dépenses de personnel.

Comme troisième conséquence de l'importance de la dette, il a rappelé que l'éventualité d'une hausse des taux d'intérêt et partant du montant des charges d'intérêt (effet taux) faisait peser une véritable « épée de Damoclès » sur le budget.

Evoquant les programmes de stabilité triennaux, M. Philippe Marini, rapporteur général, a constaté un décrochage systématique, année après année, par rapport aux prévisions de déficit et de dépenses publiques figurant dans les programmes pluriannuels. Selon lui, le dérapage des dépenses publiques s'expliquait, jusqu'en 2004, par une croissance moyenne de l'ordre de 2 % en volume de celles-ci, croissance qui se trouvait près de deux fois supérieure aux chiffres annoncés dans les différents programmes de stabilité.

Il a ensuite abordé différentes hypothèses de réduction du déficit structurel des administrations publiques par rapport à son niveau de l'année 2004, et jugé que le scénario le plus réaliste, qui consistait en une croissance des dépenses de 1,6 % et en l'absence de mesure structurelle relative aux recettes de 2005 à 2008, ne conduirait qu'à une amélioration du solde structurel de l'ordre de 1,1 point de PIB à cet horizon. Puis il a estimé qu'en conséquence, le retour à un niveau de déficit structurel de 1 % du PIB, en cas d'action sur la seule dépense, ne pouvait avoir lieu avant 2011, au lieu de 2007 selon le programme de stabilité.

M. Philippe Marini, rapporteur général, en est alors venu au rappel de quelques règles de bonne gestion qu'il a qualifiées de « piliers de la sagesse budgétaire ». Il a estimé que l'objectif final était une diminution substantielle du ratio dette/PIB et qu'à cet égard, l'objectif d'une réduction de son montant à 40 % du PIB dans vingt ans devait être poursuivi. Dans cette perspective, il a précisé que l'indicateur à prendre en compte était le déficit structurel, qui devait être rapidement ramené à 1 % du PIB.

Le premier principe à respecter consistait, d'après lui, en une interdiction de tout allégement fiscal non compensé, et de toute augmentation structurelle de dépenses non gagée, tant que le déficit structurel ne serait pas revenu au niveau souhaité et que le rythme de croissance des dépenses publiques, aujourd'hui de l'ordre de 2 % par an, ne s'infléchirait pas.

Il a ensuite précisé, au titre d'un deuxième principe consistant en l'adoption d'une démarche de précaution dans la construction du budget, qu'il convenait d'arbitrer les recettes avant les dépenses, de prendre pour référence la « règle d'or », qui imposait de ne financer par l'emprunt que l'investissement et non pas les dépenses courantes, de continuer à respecter la norme « zéro volume » pour le budget de l'Etat et de choisir des hypothèses macroéconomiques cohérentes avec celles des autres pays européens, sans faire du taux de croissance annoncé un instrument de promotion politique.

Poursuivant l'énumération des « bons principes budgétaires », M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé qu'il convenait de fixer des règles comptables claires en exécution budgétaire, ce qui devait se traduire par une maîtrise des reports, l'institution systématique de réserves de précaution dès la loi de finances initiale et la définition a priori des règles d'affectation des surplus. Selon lui, il convenait également d'adopter une approche patrimoniale dans la gestion des finances publiques en utilisant la comptabilité patrimoniale comme outil de la réforme de l'Etat avec une gestion consolidée de l'actif et du passif, faisant notamment apparaître, d'une part, les actifs immobiliers ainsi que les diverses participations prises dans les sociétés et, d'autre part, les engagements de l'Etat dans toute leur diversité. Il a ajouté qu'il convenait de partager l'affectation du produit des cessions d'actifs entre investissement et désendettement.

Enfin, il a souligné l'importance du rôle du Parlement et, d'une façon générale, l'utilité de porter le débat budgétaire devant l'opinion, en recentrant le débat d'orientation budgétaire sur la mise en oeuvre des engagements européens de la France et en abordant la gouvernance de la zone euro.

M. Philippe Marini, rapporteur général, en est ensuite arrivé à la problématique du budget pour 2006. D'emblée, il a souligné que le gouvernement, qui tablait désormais sur une croissance de 2 % au lieu de 2,5 % dans les prévisions associées au projet de loi de finances pour 2005, était cependant plus optimiste que le consensus des conjoncturistes, qui faisait dorénavant le pronostic d'une croissance de 1,6 %. Pour 2006, cet optimisme demeurait, avec une prévision gouvernementale de croissance comprise entre 2,25 % et 2,75 %, contre 2 % pour le consensus des conjoncturistes.

Abordant le sujet des recettes fiscales en 2005, il a indiqué que le gouvernement prévoyait 4 milliards d'euros de moins-values pour cette année, et fait état des prévisions plus pessimistes de la commission des finances, qui aboutissaient à un déficit compris entre 4 et 7 milliards d'euros, en utilisant une méthode recourant à un coefficient d'élasticité des recettes fiscales au PIB. Il a précisé que cette possibilité d'une sous-estimation des moins-values fiscales n'était pas contredite par la mise en oeuvre d'une nouvelle technique utilisée par la commission qui, plus empirique et ne constituant pas une prévision, procédait par extrapolation à partir du rythme des rentrées fiscales depuis le début de l'année, compte tenu des profils observés les années précédentes, et aboutissait à une moins-value de 10 milliards d'euros.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite abordé le problème de la conciliation de la règle dite du « zéro volume » avec le financement de la politique de l'emploi, relevant que, sur les 4,9 milliards d'euros de marge de manoeuvre, les intérêts de la dette et les dépenses de personnel préemptaient respectivement un milliard d'euros et 3 milliards d'euros, le plan d'urgence pour l'emploi ne pouvant donc logiquement se voir affecter que 900 millions d'euros, en l'absence de redéploiements.

Pour ce qui était de l'emploi public, il a constaté que, compte tenu d'une prévision de baisse des effectifs pour 2006 contenue à 5.000 personnes, le total des diminutions d'effectifs qui devaient être enregistrées de 2003 à 2006 n'atteignait toujours pas le total des créations nettes d'emplois publics opérées en 2001 et 2002, qui s'élevaient à 24.000. Cependant, il a reconnu que, dans le nouveau cadre budgétaire, les 5.000 suppressions d'emplois constituaient, en réalité, un minimum, en raison de l'application en exécution du principe de « fongibilité asymétrique ».

Enfin, M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé qu'il était nécessaire de relancer l'investissement physique pour soutenir la croissance, cela dans le cadre d'une gestion active du patrimoine de l'Etat. Compte tenu, en particulier, du retard pris dans l'exécution des contrats de plan Etat-régions dans le domaine routier, il a souhaité que l'Agence pour le financement des infrastructures de transport de France (AFITF) soit bénéficiaire d'une partie du produit des titres des sociétés d'autoroutes qui devaient être mis sur le marché, précisant que le transfert à l'agence d'1,5 milliard d'euros en autorisations d'engagement et d'un milliard d'euros en crédits de paiement permettrait d'obtenir un taux de réalisation de 85 % des contrats de plan Etat-régions à fin 2006.

Un débat s'est alors instauré.

M. François Trucy, après avoir observé qu'il serait intéressant de mettre en perspective l'évolution des recettes de cessions de titres avec la succession des gouvernements, a rappelé que, dans un premier temps, les cessions avaient été utilisées pour recapitaliser les entreprises publiques. Il s'est ensuite interrogé sur le nombre d'entreprises publiques nécessitant encore des apports de capitaux et sur les participations détenues par l'Etat, encore susceptibles de privatisations.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a alors précisé que si les recettes de privatisations s'étaient élevées à 5,4 milliards d'euros en 2004, la somme de 10 milliards d'euros serait probablement atteinte en 2005. Il a indiqué que, parmi les entreprises publiques à recapitaliser, figuraient notamment GIAT Industries, Réseau Ferré de France et Charbonnages de France. Selon lui, le produit des privatisations devait être idéalement affecté, au moins pour moitié, au désendettement, le solde devant d'abord permettre la réalisation d'investissements nouveaux, avec une priorité aujourd'hui accordée au volet routier des contrats de plan Etat-régions, puis certaines recapitalisations.

M. Yann Gaillard, président, s'est alors alarmé des délais requis pour atténuer les déséquilibres budgétaires, retenant que le retour à une dette inférieure à 60 % du PIB n'aurait lieu qu'en 2024 avec un déficit contenu à 2 % du PIB et que le retour à un déficit structurel de 1 % ne pourrait être vraisemblablement attendu avant 2011. Puis il a posé la question du moment où avait eu lieu le décrochage en matière de déficit structurel.

En réponse, M. Philippe Marini, rapporteur général, a observé que, depuis 25 ans, deux paliers en matière de déficit structurel avaient été franchis, le premier au début des années 1980, et le second au début des années 1990. Puis après avoir noté que, depuis les années 1993-1994, la croissance des dépenses publiques était devenue « soutenable », c'est-à-dire qu'elle n'excédait plus la croissance du PIB, il a regretté que l'embellie connue au cours de la précédente législature n'ait pas été mise à profit pour diminuer le déficit structurel.

M. Marc Massion s'est alors posé la question, au regard de la période 1997-2002, de la compatibilité entre une amélioration de l'emploi et le respect de l'orthodoxie financière.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que, selon lui, l'arbitrage opéré lors de la précédente législature en faveur de l'emploi, avec la réduction du temps de travail, n'avait apporté qu'un bénéfice temporaire, dont l'impact du coût sur l'activité paraissait aujourd'hui bien plus pénalisant. Puis il a confirmé à M. Yann Gaillard, président, que certaines circonstances avaient conduit à ne pas s'alarmer d'un endettement devenu excessif, qu'il s'agisse de la baisse des taux d'intérêt ou du « parapluie » de l'euro, qui avait mis la France à l'abri des crises de changes. M. François Trucy a alors précisé qu'une faible inflation avait constitué, en l'espèce, une circonstance aggravante.

La commission a ensuite donné acte au rapporteur général de sa communication et a décidé, à l'unanimité, d'en autoriser la publication sous la forme d'un rapport d'information.