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C. LE POIDS CROISSANT DES DÉPENSES SOCIALES ET LOCALES

1. Sur longue période, la difficile maîtrise des dépenses de l'Etat

Le dérapage des dépenses publiques provient en partie de celui des dépenses de l'Etat, dont le taux de croissance réel, de 1,8 % par an de 1990 à 2004 selon la comptabilité nationale, a encore été de 1,6 % par an, sur la période couverte par les programmes de stabilité (2000-2004).

Après une année 2003 encourageante, l'année 2004 s'est révélée moins favorable, comme l'indique le graphique ci-après.

Cette appréciation doit cependant être nuancée car les chiffres disponibles, en ce qui concerne la croissance observée, sont exprimés en « comptabilité nationale », qui raisonne en structure courante alors que l'exercice 2004 a été marqué par d'importants changements de périmètre. Ainsi, selon la comptabilité budgétaire, l'objectif de croissance des dépenses de l'Etat de 0 % en volume a bien été tenu.

Taux de croissance des dépenses de l'Etat : programmation et exécution

(croissance réelle, en %)

En comptabilité budgétaire, sauf (1) en comptabilité nationale.

Sources : Insee, programmes de stabilité

Le fait qu'en 2004 les dépenses de l'Etat aient augmenté, en volume, de 3,7 % selon la comptabilité nationale et après prise en compte de l'inflation totale, et aient diminué de 0,2 % selon la comptabilité budgétaire, provient d'un quadruple phénomène :

- tout d'abord, l'écart entre les dépenses au sens de la comptabilité nationale et les dépenses brutes au sens de la comptabilité budgétaire a été de l'ordre de 19 milliards d'euros, contre seulement 7 milliards d'euros en 2003, de sorte que les dépenses brutes au sens de la comptabilité budgétaire n'augmentent que de 0,3 % en volume ;

- en sens inverse, les dégrèvements et remboursements d'impôts, qui ont diminué de 1,7 milliard d'euros en 2004, ramènent la croissance en volume des dépenses nettes à 1,5 % ;

- par ailleurs, les changements de périmètre27(*), de 5,7 milliards d'euros, rabaissent ce taux à - 0,6 % à structure constante ;

- enfin, alors que le présent rapport d'information recourt à l'inflation totale pour calculer les croissances en volume, la comptabilité budgétaire recourt à l'inflation hors tabac, ce qui fait passer ce dernier taux à - 0,2 %.

Les dépenses de l'Etat : passage de la comptabilité nationale aux dépenses nettes à périmètre constant de la comptabilité budgétaire

 

2003

2004

Evolution en valeur

Evolution en volume calculée à partir :

de l'inflation (2,1 %) (1)

de l'inflation hors tabac (1,7 %) (2)

 

En milliards d'euros

En %

Comptabilité nationale

Total des dépenses

353,9

374,6

20,7

5,8

3,7

4,1

Ecart

 

-7,0

-19,2

-12,3

-

-

-

Comptabilité budgétaire

Dépenses brutes

347,0

355,4

8,4

2,4

0,3

0,7

Dégrèvements et remboursements d'impôts

66,1

64,5

-1,7

-2,5

-4,6

-4,2

Dépenses nettes hors dégrèvements et remboursements d'impôts

280,8

290,9

10,1

3,6

1,5

1,9

Dépenses hors FSC(1) et hors recettes d'ordre

278,3

288,4

10,1

3,6

1,5

1,9

Dépenses hors recettes de fonds de concours

273,8

283,6

9,9

3,6

1,5

1,9

Changement de périmètre en LFI 2004

-

-5,7

-5,7

-

-

-

Dépenses nettes à périmètre constant

273,8

277,9

4,1

1,5

-0,6

-0,2

(1) Concept utilisé dans le présent rapport d'information pour calculer les croissances réelles.

(2) Concept utilisé par la comptabilité budgétaire.

Sources : Insee ; ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « Les comptes de l'Etat 2004 »

La maîtrise des dépenses de l'Etat est d'autant plus indispensable que l'Etat correspond à environ 23 % du PIB et à environ 40 % des dépenses publiques, comme l'indique le graphique ci-après.

Le poids des dépenses des différentes catégories d'administrations publiques (2003)

(en points de PIB)

Source : Insee (cité dans le rapport économique, social et financier pour 2005)

Ainsi, un taux de croissance réel des dépenses de l'Etat supérieur de 1 point à la programmation aurait pour effet d'accroître le poids des dépenses de l'Etat dans le PIB, et donc le déficit public, d'environ 0,25 point de PIB par an.

2. La forte croissance des dépenses des collectivités territoriales

Les dépenses des collectivités territoriales ont connu ces dernières années une croissance nettement supérieure à la programmation.

En effet, le taux de croissance réel prévu par la programmation a été compris entre 1,7 % et 2,2 %, alors que le taux de croissance réel observé chaque année depuis 1990 a été de l'ordre de 3,3 %, et a atteint 4,5 % en moyenne sur la période couverte par la programmation (2000-2004).

Taux de croissance des dépenses des collectivités territoriales : programmation et exécution

(croissance réelle, en %)

Sources : Insee, programmes de stabilité

3. Le dérapage des dépenses de sécurité sociale par rapport à la programmation

Les organismes de sécurité sociale sont ceux dont le dérapage des dépenses par rapport à la programmation a été le plus important. Alors que les programmations prévoyaient une croissance réelle des dépenses comprise entre 1,4 % et 1,7 %, le taux de croissance réel moyen a été de 2,7 % de 1990 à 2003 et de 2,9 % sur la période couverte par la programmation (2000-2004), comme l'indique le graphique ci-après.

Taux de croissance des dépenses organismes de sécurité sociale : programmation et exécution

(croissance réelle, en %)

Sources : Insee, programmes de stabilité

Ce dérapage correspond à des sommes considérables. Les dépenses de sécurité sociale sont égales à environ un quart du PIB et à environ 45 % des dépenses publiques. Ainsi, comme dans le cas des dépenses de l'Etat, un taux de croissance réel des dépenses de sécurité sociale supérieur de 1 point - correspondant à peu près à l'écart entre la programmation et le taux moyen observé depuis 1990 - a pour effet d'accroître le poids des dépenses de sécurité sociale dans le PIB, et donc le déficit public, d'environ 0,25 point de PIB par an.

Le dérapage des dépenses de la sécurité sociale provient essentiellement des dépenses d'assurance maladie. Alors que les programmes de stabilité successifs prévoient une croissance réelle de l'ordre de 2 %, la croissance réelle effectivement observée est de l'ordre de 4 %, comme l'indique le graphique ci-après.

Les dépenses d'assurance maladie : prévision et exécution

(croissance réelle, en %)

Sources : commission des comptes de la sécurité sociale ; programmes de stabilité ; Insee

Compte tenu de la part des dépenses publiques de santé dans le PIB (environ 10 %), ce dérapage, de l'ordre de 2 points par rapport à la programmation, a pour effet d'accroître le poids des dépenses publiques de santé dans le PIB, et donc le déficit public, d'environ 0,2 point de PIB par an, soit plus de la moitié du dérapage de l'ensemble des dépenses de sécurité sociale dans le PIB (de l'ordre de 0,25 point de PIB par an).

Ces données mettent en évidence les divergences d'évolution entre les dépenses sociales - et dans une moindre mesure locales -, dont il n'a pas été possible jusqu'à présent de maîtriser la croissance, et celles de l'Etat, qui ont connu une progression moindre en dépit de périodes de relâchement que la France paye aujourd'hui avec l'épuisement de ses marges de manoeuvre. Le budget de l'Etat apparaît ainsi comme la variable d'ajustement ultime de l'équilibre des finances publiques. Et c'est parce que l'Etat joue le rôle de financeur « en dernier ressort » en garantissant la solvabilité des autres opérateurs publics - on le voit encore avec l'UNEDIC - que la loi de finances de l'année justifie sa prééminence sur tous les autres textes financiers.

* 27 Provenant essentiellement, d'une part, de l'intégration dans la DGF d'une partie de la DGD et des dotations de compensations aux régions des pertes de recettes fiscales (de respectivement 5,9 et 1,9 milliards d'euros) et du transfert du RMI aux départements (de 4,9 milliards d'euros) et, d'autre part, de la budgétisation du FOREC (de 17,1 milliards d'euros).