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ANNEXE : RÈGLES D'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN RÉGIME LOLF

Mouvement de crédits

Référence LOLF

Commentaire

Rappel du droit antérieur

Engagement de dépenses par anticipation

Art. 9, 2ème alinéa :

« Les conditions dans lesquelles des dépenses peuvent être engagées par anticipation sur les crédits de l'année suivante sont définies par une disposition de loi de finances ».

Dérogation au principe d'annualité, faisant l'objet des dispositions de l'article 108 de la loi de finances pour 2005 :

« I. - A partir du 1er novembre de chaque année et dans la limite du quart des crédits de l'année en cours ouverts par les lois de finances sur les titres correspondants de chaque programme ou dotation, les engagements de dépenses autres que de personnel et d'investissement peuvent être pris sur les crédits de l'année suivante. Ces engagements indiquent que l'exécution du service ne pourra intervenir avant le 1er janvier.

« II. - Pour la période du 1er novembre au 31 décembre 2005, la limite du quart des crédits est appréciée par titre des programmes et dotations figurant dans la présentation indicative prise en application du I de l'article 66 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ».

En pratique, 6 milliards d'euros par an28(*).

Reprise des dispositions de l'article 8 du décret n° 86-451 du 14 mars 1986, pris en application de l'article 16 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

Dépassement de crédits évaluatifs

Article 10 :

« Les crédits relatifs aux charges de la dette de l'Etat, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat ont un caractère évaluatif. Ils sont ouverts sur des programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs.

« Les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs s'imputent, si nécessaire, au-delà des crédits ouverts. Dans cette hypothèse, le ministre chargé des finances informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances des motifs du dépassement et des perspectives d'exécution jusqu'à la fin de l'année.

« Les dépassements de crédits évaluatifs font l'objet de propositions d'ouverture de crédits dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée ».

« Les crédits prévus au premier alinéa ne peuvent faire l'objet ni des annulations liées aux mouvements prévus aux articles 12 et 13 ni des mouvements de crédits prévus à l'article 15 ».

Seule exception prévue par la LOLF au principe selon lequel les crédits sont limitatifs, alors que l'ordonnance organique de 1959 mettait aussi en place le régime des crédits dits provisionnels.

L'information, dont les délais n'ont pas été précisés par la LOLF, porte sur les évolutions constatées (« les motifs de dépassement ») et celles à venir (« les perspectives d'évolution »).

Dans la mesure où il s'agit de crédits évaluatifs, les mouvements de crédits mentionnés aux articles 12, 13 et 15 ne peuvent pas être gagés sur ces derniers, mais des annulations de crédits (article 14) restent possibles.

La liste annexée à l'état F de la loi de finances était plus large.

Répartition des crédits globaux

Article 11 :

« En tant que de besoin, les crédits ouverts sur la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles sont répartis par programme, par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances.

« Les crédits ouverts sur la dotation pour mesures générales en matière de rémunérations sont, par arrêté du ministre chargé des finances, répartis par programme. Cet arrêté ne peut majorer que des crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel ».

Les crédits globaux, dérogation au principe du caractère limitatif des programmes, sont désormais limités :

- aux dépenses accidentelles et imprévisibles (dans ce cas, décret de répartition) ;

- aux mesures générales en matière de rémunération (donnant lieu dans ce cas à un arrêté de répartition)

Ces deux catégories de dépenses font l'objet d'une mission spécifique au sens de l'article 7 de la LOLF.

Les crédits des pouvoirs publics sont exclus du champ d'application, de même que les budgets annexes et les comptes spéciaux.

Reprise de la procédure de décret, prévue à l'article 11 de l'ordonnance de 1959, pour les dépenses accidentelles.

Virements, modifiant la répartition des crédits entre les programmes d'un même ministère

Article 12, 1er, 3ème, 4ème et 5ème alinéas (I, II et IV) :

« I. - Des virements peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes d'un même ministère. Le montant cumulé, au cours d'une même année, des crédits ayant fait l'objet de virements, ne peut excéder 2 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année pour chacun des programmes concernés. Ce plafond s'applique également aux crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel pour chacun des programmes concernés (...).

« III. - Les virements et transferts sont effectués par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances, après information des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances et des autres commissions concernées. L'utilisation des crédits virés ou transférés donne lieu à l'établissement d'un compte rendu spécial, inséré au rapport établi en application du 4° de l'article 54.

« IV. - Aucun virement ni transfert ne peut être effectué au profit de programmes non prévus par une loi de finances.

« Aucun virement ni transfert ne peut être effectué au profit du titre des dépenses de personnel à partir d'un autre titre ».

Les virements de crédits sont nécessairement limités, compte tenu du principe de fongibilité asymétrique des dépenses au sein d'un programme, pour répondre à des erreurs ponctuelles de prévision ou le financement d'opérations spécifiques (seulement 4 milliards de francs en 1999).

Double plafond de 2 %29(*) :

- 2 % des crédits du programme de départ et 2 % des crédits du programme d'arrivée ;

- en cas de transfert de crédits d'un titre de dépenses de personnel vers un autre titre de dépenses de personnel, 2 % des crédits du titre du programme de départ et 2 % des crédits du titre du programme d'arrivée.

Pas de délai d'information des commissions. Pas d'avis requis des commissions informées : la procédure des décrets d'avance de l'article 13 est, elle, plus strictement encadrée et permet notamment des mouvements de crédits au profit de programmes non prévus par une loi de finances.

A posteriori un compte rendu inséré dans chaque rapport annuel de performance (RAP) et en annexe à la loi de règlement.

Pas de virements de crédits entre le budget général et un budget annexe ou un compte spécial.

Article 14 de l'ordonnance de 1959.

Le plafond actuel est de 10 % des crédits du programme de départ et du programme d'arrivée.

Transferts de crédits, ne modifiant pas l'objet de la dépense

Article 12 :

« II. - Des transferts peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts, dans la mesure où l'emploi des crédits ainsi transférés, pour un objet déterminé, correspond à des actions du programme d'origine. Ces transferts peuvent être assortis de modifications de la répartition des emplois autorisés entre les ministères concernés.

« III. - Les virements et transferts sont effectués par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances, après information des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances et des autres commissions concernées. L'utilisation des crédits virés ou transférés donne lieu à l'établissement d'un compte rendu spécial, inséré au rapport établi en application du 4o de l'article 54.

« IV. - Aucun virement ni transfert ne peut être effectué au profit de programmes non prévus par une loi de finances.

« Aucun virement ni transfert ne peut être effectué au profit du titre des dépenses de personnel à partir d'un autre titre ».

Ces dispositions sont destinées à une meilleure gestion, notamment dans le cas de politiques interministérielles.

Pas de plafond.

Pas de délai d'information des commissions. Pas d'avis requis des commissions informées : la procédure des décrets d'avance de l'article 13 est, elle, plus strictement encadrée, et permet notamment des mouvements de crédits au profit de programmes non prévus par une loi de finances.

A posteriori un compte rendu inséré dans chaque RAP et en annexe à la loi de règlement.

Pas de transferts de crédits entre le budget général et un budget annexe.

Actuellement, un arrêté suffit.

Décrets d'avance : ouverture de crédits supplémentaires en cas d'urgence

Article 13

« En cas d'urgence, des décrets d'avance pris sur avis du Conseil d'Etat et après avis des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances peuvent ouvrir des crédits supplémentaires sans affecter l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances. A cette fin, les décrets d'avance procèdent à l'annulation de crédits ou constatent des recettes supplémentaires. Le montant cumulé des crédits ainsi ouverts ne peut excéder 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année.

« La commission chargée des finances de chaque assemblée fait connaître son avis au Premier ministre dans un délai de sept jours à compter de la notification qui lui a été faite du projet de décret. La signature du décret ne peut intervenir qu'après réception des avis de ces commissions ou, à défaut, après l'expiration du délai susmentionné.

« La ratification des modifications apportées, sur le fondement des deux alinéas précédents, aux crédits ouverts par la dernière loi de finances est demandée au Parlement dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée.

« En cas d'urgence et de nécessité impérieuse d'intérêt national, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts, après information des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances, par décret d'avance pris en Conseil des ministres sur avis du Conseil d'Etat. Un projet de loi de finances portant ratification de ces crédits est déposé immédiatement ou à l'ouverture de la plus prochaine session du Parlement ».

La procédure des décrets d'avance doit permettre de faire face à des situations exceptionnelles, mais est utilisé en fait pour financer des actions prioritaires du gouvernement ou répondre à une sous-évaluation initiale des besoins de financement (ce qui est notamment le cas, de manière récurrente, pour les opérations extérieures).

Nécessité de gager les dépenses supplémentaires pour ne pas dégrader l'équilibre budgétaire, sauf « en cas d'urgence et de nécessité impérieuse d'intérêt national » (ce qui sera à préciser en pratique).

Nouveauté par rapport à l'ordonnance de 1959 : le contenu du décret d'avances, procédure d'avis (mais non d'avis conforme) des commissions des finances pour les décrets d'avance gagés. Pour les décrets d'avance non gagés la seule obligation est d'informer préalablement les commissions des finances.

Pas de condition sur la nature des unités de spécialité, contrairement aux virements, transferts et reports de crédits.

Le plafond (peu contraignant au regard des pratiques antérieures) de 1 % a été introduit sur l'initiative du Sénat. Incertitude sur la base applicable :

- y compris les remboursements et dégrèvements ? manifestement, oui

- budget général et comptes spéciaux ? les règles propres aux comptes d'affectation spéciale invitent à ne retenir que le budget général.

A l'encontre des travaux préparatoires, l'analyse par le Conseil constitutionnel de l'article 12 de la LOLF tend à empêcher qu'un décret d'avances crée un nouveau programme.

Article 11 (alinéas 2° et 3°) de l'ordonnance de 1959, qui prévoyait un décret en CE (pour les décrets d'avance gagés) mais pas de plafond.

Pas de cas, jusqu'à présent, de refus de ratification d'un décret d'avance : on peut donc s'interroger sur les conséquences qu'emporterait un tel refus.

Trois cas de décrets d'avance pris en conseil des ministres en cas d'urgence et de nécessité impérieuse d'intérêt national :

- financement des dépenses afférentes à l'élection présidentielle de 1974, après le décès de Georges Pompidou ;

- augmentation des crédits d'intervention du budget de l'agriculture après la sécheresse de 1976 ;

- ouverture de crédits après les inondations de juillet 1977 dans le sud-ouest.

Annulations de crédits

Article 14

« I. - Afin de prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances afférente à l'année concernée, un crédit peut être annulé par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances. Un crédit devenu sans objet peut être annulé par un décret pris dans les mêmes conditions.

« Avant sa publication, tout décret d'annulation est transmis pour information aux commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances et aux autres commissions concernées.

« Le montant cumulé des crédits annulés par décret en vertu du présent article et de l'article 13 ne peut dépasser 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours.

« II. - Les crédits dont l'annulation est proposée par un projet de loi de finances rectificative sont indisponibles pour engager ou ordonnancer des dépenses à compter de son dépôt jusqu'à l'entrée en vigueur de ladite loi ou, le cas échéant, jusqu'à la décision du Conseil constitutionnel interdisant la mise en application de ces annulations en vertu du premier alinéa de l'article 62 de la Constitution.

« III. - Tout acte, quelle qu'en soit la nature, ayant pour objet ou pour effet de rendre des crédits indisponibles, est communiqué aux commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ».

Dispositions entrées en vigueur au 1er janvier 2002 (un premier décret d'annulation pris sur la base de la LOLF en date du 7 février 2002).

Selon le Conseil constitutionnel, l'équilibre budgétaire doit être apprécié de manière souple et donc pas « au premier euro ».

Les annulations ne peuvent intervenir qu'en cas de dégradation de l'équilibre budgétaire.

Au regard des pratiques antérieures, le plafond de 1,5 % a souvent été dépassé.

Les actes définis au III sont imprécis, et pourraient concerner les gels de crédits dans une définition large.

Article 13 de l'ordonnance de 1959 ; lequel prévoyait seulement un arrêté du ministre en charge des finances annexé au projet de loi de finances rectificative (PLFR) et ne s'appliquait qu'aux crédits devenus sans objet (principe non respecté en pratique), sans plafond.

Reports de crédits

II, III et IV de l'article 15 :

« II. - Les autorisations d'engagement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportées sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, majorant à due concurrence les crédits de l'année suivante. Ces reports ne peuvent majorer les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel.

« Sous réserve des dispositions prévues à l'article 2130(*), les crédits de paiement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, dans les conditions suivantes :

« 1° Les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le même titre du programme à partir duquel les crédits sont reportés ;

« 2° Les crédits inscrits sur les autres titres du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite globale de 3 % de l'ensemble des crédits initiaux inscrits sur les mêmes titres du programme à partir duquel les crédits sont reportés. Ce plafond peut être majoré par une disposition de loi de finances.

« III. - Les crédits ouverts sur un programme en application des dispositions du II de l'article 1731(*) et disponibles à la fin de l'année sont reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé.

« Le montant des crédits ainsi reportés ne peut excéder la différence entre les recettes et les dépenses constatées sur le fondement des dispositions précitées.

« Les reports de crédits de paiement effectués en application du présent paragraphe ne sont pas pris en compte pour apprécier les limites fixées aux 1° et 2° du II ».

« IV. - Les arrêtés de report sont publiés au plus tard le 31 mars de l'année suivant celle à la fin de laquelle la disponibilité des autorisations d'engagement ou des crédits de paiement a été constatée ».

Resserrement des conditions par rapport au droit résultant de l'ordonnance de 1959 :

- arrêté conjoint ;

- date de publication limite des arrêtés de report fixée au 31 mars (souvent non respectée dans le passé, mais des progrès récents) ;

- plafonds de 3 % (pour les dépenses de personnel et hors crédits de personnel) pour les crédits de paiement, ces seuils ayant souvent été dépassés par le passé.

Fréquente inscription des crédits pouvant être reportés à l'état H annexé à la loi de finances.

Rétablissements de crédits

IV de l'article 17 :

« IV. - Peuvent donner lieu à rétablissement de crédits dans des conditions fixées par arrêté du ministre chargé des finances :

« 1° Les recettes provenant de la restitution au Trésor de sommes payées indûment ou à titre provisoire sur crédits budgétaires ;

« 2° Les recettes provenant de cessions entre services de l'Etat ayant donné lieu à paiement sur crédits budgétaires ».

Par rapport au droit existant, suppression de la possibilité de procéder à des rétablissements de crédits, outre les deux seuls cas expressément énoncés à l'article 17 (restitution de sommes indûment payées et opérations de paiements sur crédits budgétaires entre services de l'Etat)

Article 19 de l'ordonnance de 1959

RESUMÉ

Plafonds Procédure

1 % des crédits LFI décrets d'avance (art. 13)

1,5 % des crédits LFI annulations de crédits (art. 14)

2 % des crédits du programme virements de crédits (art. 12)

3 % des crédits du programme reports de crédits de paiement (art. 15)

Information ou avis des commissions des finances (CF) et des commissions concernées (CC)

Décrets d'avance (art. 13) : avis CF dans un délai de 7 jours

Virements (art. 12), transferts (art. 12), annulations de crédits (art. 14) : information CF et CC

Dépassements de crédits évaluatifs (art. 10) : information CF

* 28 Ils concernent principalement :

- sur le titre III, certaines dépenses de fonctionnement des établissements publics, de manière à permettre le paiement des salaires dès le mois de janvier, ou des dépenses de fonctionnement des administrations telles que les marchés de gardiennage ou d'entretien ;

- sur le titre IV, certaines subventions de fonctionnement à des organismes ou des dispositifs aidés, ainsi que des dépenses dont l'exécution s'opère traditionnellement sur l'année scolaire, et non l'année civile.

* 29 Ce chiffre de 2 % correspond à la position du Sénat, alors que l'Assemblée nationale était favorable à 3 % et le gouvernement à 10 %.

* 30 Ces dispositions sont relatives aux comptes de commerce, pour lesquels seul le découvert fixé pour chaque compte de commerce a un caractère limitatif.

* 31 Ces dispositions sont relatives aux fonds de concours.