2. Le rapport annuel, support du contrôle démocratique des AAI
a) Harmoniser les conditions de remise du rapport annuel au Parlement
La plupart des AAI sont tenues de publier un rapport annuel, adressé selon les cas à un ministre, au Président de la République et au Parlement, ou encore au Parlement et au Premier ministre. Mme Marie-Anne Frison-Roche relève d'ailleurs « la diversité des destinataires » des rapports annuels.
S'il paraît justifié que certaines autorités remettent leur rapport à un ministre 156 ( * ) , et qu'elles le présentent toutes au Président de la République ou au Premier ministre, il est indispensable que toutes l'adressent au Parlement .
En outre, il convient d'assurer que le rapport de chaque autorité soit soumis à la ou aux commissions compétentes de chaque assemblée.
En effet, comme le rappelle Mme Marie-Anne Frison-Roche, le rapport annuel ne peut constituer un véritable outil de reddition de comptes -ou « accountability »- qu'à condition d'être lu. Les organes parlementaires pertinents pour examiner ces rapports sont, pour les aspects budgétaires, les commissions des finances et, au titre de leurs compétences respectives, les autres commissions permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat.
Recommandation n° 27 :
L'Office préconise :
- que chaque autorité administrative ou publique indépendante publie un rapport annuel ;
- que ce rapport soit systématiquement adressé aux présidents des deux assemblées, aux présidents des commissions des finances et aux présidents des commissions compétentes.
b) Faire du rapport annuel un véritable outil d'information du Parlement
Mme Marie-Anne Frison-Roche relève que les rapports annuels sont construits sur le même modèle : ils rassemblent des données statistiques, des informations sur l'activité de l'autorité et traitent parfois un thème particulier.
Afin d'éviter que le rapport annuel des AAI ne devienne davantage un outil de communication qu'un instrument de reddition des comptes, l'Office souhaite qu'il fasse l'objet d'une délibération du collège de l'autorité et qu'il comporte systématiquement certaines données nécessaires à l'information du Parlement, des citoyens et des professionnels intéressés .
En effet, comme l'avait indiqué le Conseil d'Etat dans son rapport de 2001, et comme le rappelle Mme Marie-Anne Frison-Roche, le rapport annuel doit aussi être l'occasion pour chaque autorité d'exposer les règles qu'elle applique et la façon dont elle les applique. Le rapport annuel doit ainsi répondre à une double exigence de transparence et de sécurité juridique.
Recommandation n° 28 :
L'Office considère que le rapport annuel de chaque AAI collégiale doit être soumis à la délibération de son collège. Il estime par ailleurs que le rapport annuel de chaque autorité doit :
- dresser un bilan de l'utilisation par l'autorité de ses crédits et de la mise en oeuvre de ses prérogatives ;
- présenter les règles de déontologie appliquées par les membres du collège et les cadres des services ;
- présenter les règles et la doctrine suivies par l'autorité dans l'exercice de ses missions.
c) Organiser l'audition des AAI après la publication de leur rapport annuel
Aujourd'hui, seul le Médiateur de la République, en application d'une disposition de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration 157 ( * ) , est tenu de présenter son rapport annuel devant les deux assemblées.
Jusqu'en 2004, cet exercice se déroulait exclusivement en séance publique, ce qui lui donnait une solennité certaine, mais ne favorisait pas un échange approfondi avec les parlementaires.
Depuis 2005, l'Assemblée nationale a substitué à la présentation en séance publique un débat ouvert à tous les députés, et depuis 2006, la commission des Lois du Sénat organise, après la présentation du rapport en séance publique, une audition du Médiateur de la République, ouverte à l'ensemble des sénateurs 158 ( * ) .
Votre rapporteur constate par ailleurs que la plupart des AAI souhaitent pouvoir présenter au Parlement leur activité.
Par conséquent, l'Office considère que la publication du rapport annuel doit devenir un temps du contrôle démocratique des AAI , offrant les avantages de la régularité et de la transparence.
Recommandation n° 29 :
L'Office recommande que les AAI soient entendues chaque année, après la publication de leur rapport annuel, par les commissions compétentes des deux assemblées.
Pour les autorités investies de pouvoirs seulement consultatifs, cette audition pourrait intervenir moins fréquemment, ou en alternance à l'Assemblée nationale et au Sénat.
* 156 Tel le Conseil de la concurrence qui remet son rapport annuel au ministre de l'économie.
* 157 L'article 26 de cette loi a modifié l'article 14 de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 afin de prévoir que le rapport annuel du Médiateur « fait l'objet d'une communication du Médiateur de la République devant chacune des deux assemblées ».
* 158 Cf. Bulletin des commissions du Sénat, 15 avril 2006, n° 24 (2005-2006), p. 5717. Elle a également entendu, au cours d'une audition ouverte à l'ensemble des sénateurs, le président de la CNIL et le président de la CNDS, après la publication des rapports de ces deux autorités (cf. Bulletin des commissions du Sénat, 6 mai 2006, n° 25, p. 5953).