Transferts des personnels TOS et DDE : un premier bilan encourageant malgré des perspectives financières préoccupantes

B. DES PRÉCISIONS RÉGLEMENTAIRES ET STATUTAIRES FAVORISANT LES PASSERELLES ENTRE LES FONCTIONS PUBLIQUES

Parallèlement aux structures nationales et locales de concertation, un des facteurs d'apaisement a été, sans conteste, les précisions réglementaires et statutaires apportées, au fil des mois, par l'Etat aux principaux sujets de préoccupation avancés cette fois par les personnels et leurs organisations professionnelles.

1. Les garanties apportées aux personnels TOS

a) Le droit de choisir entre la fonction publique d'Etat et la fonction publique territoriale

L'une des premières réponses apportées aux inquiétudes des personnels TOS transférés a été d'organiser, par étapes, les modalités de leur accueil dans les collectivités.

(1) La mise à disposition

Par la mise à disposition , il s'agit d'offrir aux TOS une période de transition avant la partition définitive des services. En effet, en application de l'article 105 de la loi du 13 août 2004, au moment où était opérée la décentralisation des missions d'accueil, de restauration, d'hébergement et d'entretien le 1 ^er janvier 2005, les fonctionnaires et agents non titulaires de l'Etat affectés dans ces services ont été mis à disposition de plein droit ^{14 ( * )} du président du conseil général ou du président du conseil régional. Ces mises à disposition ont été concrétisées, pour chaque TOS, par des arrêtés individuels de mise à disposition jusqu'au 26 décembre 2005.

Durant toute cette période, les fonctionnaires mis à disposition ont été gérés et rémunérés par leur administration d'origine, c'est-à-dire l'Etat, tout en restant sous l'autorité du chef d'établissement . Aucune disposition spécifique ou dérogatoire n'est venue régir cette situation transitoire, notamment en matière de congés, de conditions de travail ou de notation. Il faut donc s'en remettre au droit commun de la mise à disposition : ainsi, en ce qui concerne la représentation des personnels, la circulaire du 10 décembre 2004 a précisé que les personnels mis à disposition continuent de relever des commissions administratives (CAP) de l'Etat.

En revanche, ils relèvent des comités techniques paritaires (CTP) territoriaux, puisque cette instance, consultée sur les conditions collectives de travail, représente les personnels qui exercent effectivement leurs fonctions dans une administration quel que soit leur statut. Le doublement prévisible des effectifs des CTP laisse seulement penser que des élections anticipées auront lieu, comme on le verra, dans ces instances ( article 32 du décret n° 85-565 du 30 mai 1985 ). Enfin, la prolongation de la mise à disposition de tous les personnels durant l'année 2006 a conduit le ministère de l'Education nationale à rendre possible la mobilité des agents d'un établissement à un autre avant la rentrée scolaire 2006 ( circulaire n° 2006-001 du 3 janvier 2006 ).

(2) L'exercice du droit d'option

Au terme de la période de mise à disposition des agents au 26 décembre 2005, s'est ouverte une nouvelle phase, celle relative à l'exercice du droit d'option. Cette formule a pour objet de permettre aux TOS, selon les termes de l'article 109 de la loi du 13 août 2004 et pour une période de deux années courant jusqu'au 27 décembre 2007 , de choisir entre le statut de fonctionnaire territorial et le maintien de leur statut de fonctionnaire d'Etat .

Le détachement sans limitation de durée : cette forme de détachement constitue une innovation législative. Le détachement de droit commun, tel qu'il est régi par des dispositions statutaires communes aux trois fonctions publiques, est, en effet, une position administrative temporaire, de courte ou de longue durée, certes renouvelable, mais conçue pour aboutir, soit à la réintégration dans le corps d'origine, soit à l'intégration dans le corps d'accueil. C'est la raison pour laquelle, pendant son détachement, le fonctionnaire continue à bénéficier des droits à l'avancement et à la retraite de son administration d'origine ainsi que de la faculté de solliciter sa réintégration au terme de la période de détachement.

Le détachement dérogatoire imaginé par le législateur dans le cadre des transferts des TOS rompt avec ce dispositif à plusieurs égards : il ne comporte aucun terme ; dans certains cas, il sera prononcé d'office et non sur demande de l'agent, lorsque celui-ci n'aura pas exercé son droit d'option dans les délais impartis ; les chances d'obtenir la réintégration dans l'administration d'Etat sont infimes, même si elle est prévue ; enfin, il fait l'objet d'un décret d'application qui lui est propre, le décret n° 2005-1785 du 30 décembre 1985 ;

L'intégration dans la fonction publique territoriale : deuxième branche de l'alternative ouverte au droit d'option, l'intégration fait perdre ipso facto la qualité de fonctionnaire d'Etat et acquérir celle de fonctionnaire territorial, rémunéré par la collectivité d'accueil et non plus par l'Etat. Elle est régie par le décret n° 2005-1727 du 30 décembre 2005 qui précise que lorsqu'elle est demandée, la collectivité ne peut la refuser.

Pour faciliter l'exercice du droit d'option entre la fonction publique territoriale et le détachement sans limitation de durée, un calendrier progressif a été mis en place.

Les modalités d'exercice du droit d'option

Compte tenu du calendrier d'élaboration de la loi de finances initiale et de l'obligation de transférer aux collectivités territoriales, de façon concomitante, les ressources nécessaires à la rémunération des personnels au fur et à mesure de l'exercice du droit d'option, l'article 147 de la loi n° 2005-1719 de finances pour 2006 distingue trois périodes :

Si l'agent opte entre le 27 décembre 2005 et le 31 août 2006 , la collectivité auprès de laquelle il a été mis à disposition deviendra son employeur le 1 ^er janvier 2007 . En conséquence, les agents titulaires, mis individuellement à disposition auprès des collectivités territoriales à compter du 19 novembre 2005, resteront, tout au long de l'année 2006, mis à disposition et rémunérés par l'Etat.

Si l'agent opte entre le 1 ^er septembre 2006 et le 31 août 2007 , la collectivité auprès de laquelle il a été mis à disposition deviendra son employeur le 1 ^er janvier 2008 .

Si l'agent opte entre le 1 ^er septembre 2007 et le 27 décembre 2007 , la collectivité auprès de laquelle il a été mis à disposition deviendra son employeur le 1 ^er janvier 2009 .

Un agent qui a opté pour un détachement sans limitation de durée peut, à tout moment au cours de la période d'exercice du droit d'option, demander une intégration dans la fonction publique territoriale. Même après l'expiration du délai de deux ans, les fonctionnaires de l'Etat pourront demander leur intégration dans la fonction publique territoriale. Toutefois, dans ce cas, la collectivité territoriale sera libre d'accepter ou de refuser.

Afin d'accompagner les personnels, les services académiques ont mis en oeuvre des plans de communication académiques, en partenariat avec les collectivités territoriales. Les critères d'option entre l'intégration ou le détachement sans limitation de durée relèvent d'un choix personnel de chaque agent TOS. Toutefois, le ministère de l'Education nationale a produit à leur attention des documents leur permettant d'appréhender les éléments constitutifs de ce choix (notamment les conditions de liquidation des retraites, les conditions d'avancement ainsi que les nouvelles opportunités qui s'offrent à l'agent qui souhaiterait changer de cadre d'emplois et améliorer son profil de carrière).

Du point de vue des collectivités territoriales, jusqu'au terme de la période transitoire de deux ans pendant laquelle le droit d'option est ouvert, les collectivités territoriales disposeront, pour exercer leurs nouvelles compétences dans les EPLE, des cinq catégories d'agents suivants :

- les fonctionnaires mis à disposition qui n'ont pas exercé leur droit d'option ou dont l'option n'a pas encore pris effet ;

- les fonctionnaires détachés sans limitation de durée ;

- les fonctionnaires intégrés dans le cadre d'emplois de la fonction publique territoriale correspondant à leur corps d'origine ;

- les agents non titulaires en fonction lors du transfert et dont le contrat a été transféré de l'Etat au département ou à la région ;

- les fonctionnaires recrutés postérieurement au transfert dans des emplois vacants ou créés par l'organe délibérant . Ces emplois ne pourront être pourvus que par des fonctionnaires déjà mis à disposition, par le biais des procédures de transition de mutation ou par des stagiaires recrutés selon les formes prévues par les statuts particuliers des cadres d'emplois territoriaux (recrutement direct par concours ou promotion interne), ou enfin, par des fonctionnaires de la collectivité appartenant à d'autres cadres d'emplois de la filière technique mais seulement par détachement interne (en aucune façon par mutation interne).

b) La création de cadres d'emplois spécifiques

Les fonctionnaires d'Etat mis à disposition dans le cadre des transferts de services devront être accueillis dans un cadre d'emplois de la fonction publique territoriale, soit dans le cadre d'une intégration, soit dans le cadre d'un détachement illimité.

Certains de ces cadres d'emplois préexistaient aux transferts de service et ne sont pas spécifiques aux EPLE. En effet, la fonction publique territoriale est une fonction publique de carrière fondée, comme l'Etat, sur la distinction fondamentale du grade (A, B, C) et de l'emploi (60 cadres d'emplois répartis en 9 filières administrative, technique, culturelle, animation, sportive, sociale, médico-sociale et médico-technique, police et sapeurs-pompiers, soit 280 métiers territoriaux).

Mais, plutôt que de les intégrer dans l'un des cadres d'emplois existants ou de créer une nouvelle filière technico-éducative réunissant les personnels TOS, l'Etat a décidé, à leur intention, de créer des cadres d'emplois spécifiques, avec le double objectif de les rassurer et de réaffirmer leur appartenance à la communauté éducative . Ces cadres d'emplois sont au nombre de trois :

- le cadre d'emplois des agents territoriaux d'entretien et d'accueil , destiné à accueillir les ouvriers d'entretien et d'accueil ;

- le cadre d'emplois des agents techniques territoriaux , servant à l'accueil des ouvriers professionnels ;

- le cadre d'emplois des agents de maîtrise territoriaux , relatif à l'accueil des maîtres ouvriers.

Seule exception : les techniciens de l'Education nationale, compte tenu de leur faible nombre, seront intégrés dans le cadre d'emplois des contrôleurs territoriaux.

Tableau de correspondance des corps d'emplois spécifiques

Texte de référence	Grade du corps d'origine	Grade du cadre d'emplois d'accueil
Décrets n° 2005-1484 et 1485 du 30 novembre 2005	- Maître ouvrier - Maître ouvrier principal	- Agent de maîtrise territorial des établissements d'enseignement - Agent de maîtrise territorial qualifié des établissements d'enseignement catégorie C échelle 5 de rémunération recrutement par concours possibilité de détachement à l'intérieur de leur cadre d'emplois pour occuper un emploi au sein de la collectivité dont ils relèvent conduite des travaux de restauration, d'hébergement et de maintenance confiés aux agents d'entretien et d'accueil ou aux agents techniques ; participation à l'exécution des tâches ainsi encadrées ; possibilité d'exercer dans certaines spécialités comme l'agencement intérieur, les équipements bureautiques et audiovisuels, les installations électriques etc...
Décret n° 2005-1483 du 30 novembre 2005	- Ouvrier professionnel - Ouvrier professionnel principal	- Agent technique territorial des établissements d'enseignement - Agent technique territorial qualifié des établissements d'enseignement catégorie C recrutement par concours possibilité de détachement à l'intérieur de leur cadre d'emplois pour occuper un emploi au sein de la collectivité dont ils relèvent travaux nécessaires au fonctionnement des services matériels principalement dans la restauration, l'hébergement, la maintenance mobilière et immobilière, l'accueil, l'hygiène, les transports et l'entretien des espaces verts
Décret n° 2005-1482 du 30 novembre 2005	Ouvrier d'entretien et d'accueil	Agent territorial d'entretien et d'accueil des établissements d'enseignement catégorie C échelle 3 de rémunération recrutement sans concours possibilité de détachement à l'intérieur de leur cadre d'emplois pour occuper un emploi au sein de la collectivité dont ils relèvent

c) Des mesures statutaires

Outre la création des cadres d'emplois spécifiques et du droit d'option, l'Etat a prévu toute une série de mesures d'accompagnement susceptibles d'apaiser le climat social.

S'agissant de la mobilité , le ministère de l'Education nationale a certes confirmé que l'Etat n'organisera plus la mobilité des TOS en EPLE. Mais celle-ci est rendue possible par le décret n° 2005-1486 du 30 novembre 2005 qui permet de déroger aux règles de détachement au sein de la collectivité. Selon que l'agent TOS ait ou non choisi d'intégrer la fonction publique territoriale, les règles de mobilité seront les suivantes :

	Agents ayant intégré la FPT	Agents en détachement illimité
Changement de poste au sein de la même collectivité	Possible, selon les règles de la FPT	Possible
Changement de collectivité	Possible, avec l'accord de la collectivité d'accueil	Impossible

En revanche, la demande de certains syndicats pour une suppression de la règle de « trois ans dans le poste » ne semble pas satisfaite. Cette règle de stabilité relève davantage des usages que du droit. Il s'agit d'une pratique de gestion liée aux impératifs de continuité de service et qui peuvent justifier un avis défavorable à une mutation. Cette disposition figure dans de nombreuses circulaires de mutation des personnels ATOS toutes filières confondues (administrative, ouvrière, technique, de laboratoire et médico-sociale) sous forme de recommandation. Le ministère de l'Education nationale a précisé à votre rapporteur qu'« il n'est pas prévu de supprimer cette disposition , liée aux nécessités de service et à son bon fonctionnement, disposition que les collectivités territoriales pourraient reprendre à leur compte pour l'ensemble des agents dont les missions leur ont été transférées ».

Quant aux conditions de travail , le ministère rappelle qu'aux termes du décret n° 85-986 relatif au régime particulier de certaines positions de fonctionnaires et à certaines modalités de cessation définitive de fonctions, c'est l'administration d'accueil (en l'occurrence chaque collectivité territoriale) qui fixe les conditions de travail des TOS. Pour la fixation de l'emploi du temps, le chef d'établissement reste le supérieur hiérarchique direct des TOS, c'est toujours à lui qu'il appartient de fixer leur emploi du temps.

S'agissant spécifiquement des congés bonifiés , dont certains syndicats ont demandé la préservation pour les personnels originaires d'outre-mer, notamment en Ile-de-France, le ministère de l'Education nationale a précisé à votre rapporteur qu'« ils seront accordés par le recteur tant que les ayants droit resteront mis à disposition, puis par la collectivité territoriale pour les agents en position de détachement sans limitation de durée. Pour les agents originaires des DOM, les règles applicables dans la FPE et dans la FPT sont les mêmes ».

* ¹⁴ Il eût été sans doute plus exact de qualifier cette mesure de mise à disposition « d'office » car la situation statutaire de mise à disposition de droit commun suppose l'accord de l'agent qui en est l'objet.